1 Innledning og oppsummering

1.1 Innledning

Regjeringen legger med dette frem en melding om arbeidsmarkedspolitikken. Meldingen svarer på Kommunalkomiteens merknad i Budsjettinst. S. nr. 5 (2001-2002). Meldingen svarer også på vedtaket under trontaledebatten denne høsten om å drøfte konsekvensene ved overgangen til et fritt arbeidsmarked innenfor det nye EØS-området, jf. kapittel 5.

Kampen mot arbeidsledighet er regjeringens prioritet nummer én. Dette er dels et kortsiktig arbeid, som er omtalt i budsjettdokumentene for 2004, dels et langsiktig arbeid knyttet til gode og hensiktsmessige rammebetingelser. Denne meldingen omhandler de mer langsiktige utfordringene for å fremme et velfungerende arbeidsmarked. Utfordringene knyttet til å motvirke utstøtingsprosessene i arbeidsmarkedet er særlig viktige.

Et velfungerende arbeidsmarked innebærer at arbeidsmarkedet er tilstrekkelig fleksibelt til raskt å kunne tilpasse seg endret etterspørsel etter ulike typer arbeidskraft uten at det oppstår høy ledighet eller stor avgang fra arbeidslivet. Arbeidsledigheten har en tendens til å ramme utsatte grupper hardere enn andre. Det er en viktig grunn til å være opptatt av rammebetingelsene i arbeidsmarkedet.

Et velfungerende arbeidsmarked skal bidra til at personer som ønsker å tilby sin arbeidskraft, skal kunne ha muligheten til å få og beholde arbeid i en lang yrkeskarriere. Det vil resultere i høy yrkesdeltakelse. Det forutsetter kvalitativt gode arbeidsplasser hvor bedriftene legger til rette for en langsiktig forvaltning og bruk av arbeidskraften hos arbeidstakerene de har ansatt. Det er mange bekymringsfulle trekk knyttet til nivået på arbeidsstyrken, bl.a. høy avgang til uføretrygding og lav yrkesdeltakelse blant eldre. I tillegg bidrar et høyt sykefravær til å redusere den effektive arbeidsstyrken.

Arbeidsmarkedet er kanskje det viktigste markedet i en økonomi. Her fordeles arbeidssøkere med forskjellige kvalifikasjoner på bedrifter og jobber i forhold til kvalifikasjonskrav. Arbeidstakere skal helst finne den jobben de er best kvalifisert for. Denne allokeringsfunksjonen til arbeidsmarkedet er viktig både når arbeidsmarkedet er stramt og når det er høy ledighet.

I et dynamisk arbeidsmarked vil det være store strømmer mellom ulike arbeidsmarkedsstatuser. Det er viktig at disse strømmene kan skje mest mulig smidig for å hindre at det oppstår store ubalanser. Et velfungerende arbeidsmarked skal sørge for at prosessen med å bringe sammen tilbydere og etterspørrere av arbeidskraft skjer uten unødvendig spill av tid. De fleste av disse endringene i status settes i gang frivillig og håndteres av den enkelte uten behov og ønske om medvirkning av offentlige institusjoner.

Regjeringens visjon er å gjøre arbeidsmarkedet mest mulig selvregulerende og med høy yrkesdeltakelse. Det innebærer at flest mulig av strømmene på arbeidsmarkedet kan skje uten behov for myndighetenes medvirkning. Myndighetene kan da konsentrere sine ressurser til områder hvor markedet ikke leverer tilfredsstillende løsninger.

De enkelte kapitlene

Kommunalkomiteen ber i sin merknad i Budsjettinst. S. nr. 5 (2001-2002) om en melding «om arbeidsmarkeds- og sysselsetningspolitikk i det 21. århundret». Det er lagt opp til en slik bred drøfting i denne meldingen. Da regjeringen allerede har tatt mange initiativ for å bedre arbeidsmarkedets funksjonsmåte samt at det foregår et betydelig arbeid som ennå ikke er sluttført, vil denne meldingen i hovedsak være av beskrivende karakter. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med forslag på flere områder med betydning for arbeidsmarkedet etter hvert som de ulike saksfeltene er ferdig utredet. Det gjelder bl.a. skattepolitikken, pensjonspolitikken og arbeidsrettsreglene.

I kapittel 2 gis en beskrivelse av utviklingen i arbeidsmarkedet, både av noen historiske trender og av dagens situasjon, mens en i kapittel 3 kort beskriver enkelte demografiske utfordringer.

Kapittel 4 er en gjennomgang av politikkområder som har betydelig innflytelse på arbeidsmarkedets virkemåte. Områder som er særlig omtalt, er lønnsdannelsen, utdannelse/etterutdannelse, lover og regler knyttet til arbeidstakernes rettigheter, regelverket for arbeidsinnvandring og det sosiale sikkerhetsnettet.

Kapittel 5 omhandler konsekvenser av utvidelsen av EØS med de nye EU-landene. Kapitlet er utarbeidet av Kommunal- og regionaldepartementet i samarbeid med Arbeids- og administrasjonsdepartementet.

I kapitlene 6 til 8 omtales arbeidsmarkedspolitikken i mer snever forstand herunder igangsatte tiltak for å effektivisere gjennomføringen av arbeidsmarkedspolitikken og tiltak for en sterkere brukerorientering av arbeidsmarkedspolitikken. Regjeringen ser en bedre samordnet og brukerrettet forvaltning (Aetat, trygdeetat og sosialtjenesten) som et sentralt tiltak for å nå målene i arbeidsmarkedspolitikken og vil legge saken frem for Stortinget i løpet av inneværende stortingsperiode.

1.2 Sammendrag

1.2.1 Utviklingstrekk på arbeidsmarkedet

Ledighet på kort sikt

Norge hadde en gunstig utvikling på arbeidsmarkedet gjennom store deler av 90-tallet etter at ledigheten nådde en topp i 1993. Yrkesdeltakelsen økte og arbeidsledigheten falt. Dette kan tilskrives både gunstige konjunkturer og en gunstig utvikling i den kostnadsmessige konkurranseevnen.

Siden 1998 har arbeidsmarkedet blitt svekket. Svekkelsen har vært særlig sterk de to siste årene. Både konjunkturutviklingen, høy kronekurs og høyere kostnadsutvikling enn hos våre handelspartnere har bidratt til denne utviklingen. I 2002 viste Statistisk sentralbyrås arbeidskraftundersøkelse (AKU) at ledigheten var 3,9 pst. Den økte videre til 4,7 pst. i 3. kvartal 2003 (sesongkorrigert).

Sysselsettingen hadde en positiv utvikling fra andre til tredje kvartal 2003 ifølge sesongjusterte tall fra arbeidskraftundersøkelsen til SSB. Antall helt ledige arbeidssøkere var omtrent uendret i samme periode. Aetats tall over registrerte ledige viser tegn til nedgang høsten 2003.

Mange på offentlige stønadsordninger

Tilstrømningen til de offentlige velferdsordningene blant personer i yrkesaktiv alder, har økt sterkt i de to siste tiårene. Antall uførepensjonister har økt fra ca. 160 000 i 1980 til 300 000 høsten 2003 (10 pst. av befolkingen 16-66 år). Utbyggingen av avtalefestet førtidspensjon (AFP) på 90-tallet, har ført til et antall AFP-førtidspensjonister på vel 34 000. Få kombinerer trygd eller førtidspensjon og arbeidsinntekt. I tillegg har sykefraværet økt markert siden midten av 1990-tallet og var i 2. kv. 2003 7,8 pst. av avtalte dagsverk. Disse kommer i tillegg til personer som er under yrkesmessig attføring (om lag 80 000) eller er arbeidsledige (om lag 90 000).

Omfanget av personer utenfor arbeidslivet, ofte på ulike offentlige overføringsordninger, som ønsker å arbeide, utgjør en stor utfordring for arbeidsmarkedspolitikken og for velferdssamfunnet. Det er alle disse kampen mot arbeidsledigheten handler om. Det er viktig at dette mer langsiktige perspektivet ikke nedprioriteres i det kortsiktige arbeidet mot ledigheten.

Moderat vekst i arbeidsstyrken - fallende yrkesfrekvens

I dag har 2,4 millioner personer, eller nær 3/4 av befolkningen i alderen 16-74 år, tilknytning til arbeidslivet. Yrkesdeltakelsen nådde et rekordhøyt nivå på slutten av nittitallet og har siden endret seg lite. En slik høy yrkesdeltakelse er blant de høyeste i OECD-området. Samtidig med at antall sysselsatte personer har økt over tid, er gjennomsnittlig arbeidstid redusert. Gjennom det forrige århundret ble normalarbeidstiden for en heltidssysselsatt om lag halvert. Reduksjonen i normalarbeidstiden er dels skjedd ved reduksjon i gjennomsnittlig ukentlig arbeidstid og dels gjennom flere feriedager. Det er i dag under 900 000 personer i alderen 16-74 år som ikke deltar i arbeidslivet. De fleste av disse er under utdanning, uføre, alderspensjonister eller hjemme med omsorgoppgaver. Det innebærer at arbeidskraftreserven er vesentlig mindre enn tidligere.

Statistisk sentralbyrås (SSB) demografiske fremskrivninger viser en moderat vekst i arbeidsstyrken de nærmeste årene, med om lag ti tusen personer per år. Det skjer en vridning i aldersstrukturen med nedgang i de yngre årsklassene og en økning i de eldste årsklassene. I løpet av de kommende fem år vil f.eks. antall personer i aldersgruppen 55-66 år øke med over 20 pst. Da eldre har lavere yrkesfrekvens enn yngre, bidrar dette til at samlet yrkesfrekvens vil falle noe i årene fremover. Aldrende befolkning og økt gjennomsnittlig levealder bidrar til at arbeidsstyrken som andel av samlet befolkning reduseres. Dette fører til at antall yrkesaktive per pensjonist faller betydelig på noe lengre sikt. Det kan gi press på offentlige utgifter til pensjoner mv.

En betydelig del av nettotilveksten til arbeidsstyrken forventes å være personer med innvandrerbakgrunn. Innvandrere har imidlertid også behov for varer og tjenester. Det gjelder i særlig grad når innvandreren kommer sammen med sin familie. Indirekte bidrar derfor innvandrere til økt etterspørsel etter arbeidskraft. Arbeidsinnvandring er derfor ingen enkel løsning for å motvirke et lavt innenlandsk arbeidstilbud. Bare dersom innvandrerne i gjennomsnitt er yngre enn gjennomsnittet i befolkningen vil innvandring bidra til å utjevne befolkningens aldersprofil. De positive effektene på sysselsettingen avhenger i tillegg av hvor raskt innvandrerne kommer i jobb og hvor omfattende og langvarig yrkesdeltakelsen blir. Andelen sysselsatte blant førstegenerasjons innvandrere var 57,6 prosent i 4. kvartal 2002. I hele befolkningen var andelen sysselsatte 70,1 prosent.

Muligheten til økt arbeidstilbud fra kvinner er fortsatt i noen grad til stede, da kvinner fortsatt arbeider betydelig færre timer i inntektsgivende arbeid enn menn i gjennomsnitt. Blant kvinner som arbeider deltid, rapporterer en stor del at de er tilfreds med dette. Andre er undersysselsatte og ønsker å arbeide mer. Et offentlig utvalg er nylig nedsatt for å se nærmere på mulige virkemidler som kan bidra til å redusere omfanget av uønsket deltid.

I tall fra 2003 oppgir 8 pst. av alle sysselsatte at de har en funksjonshemning. 22 pst. av disse oppgir å være uførepensjonister. Sysselsettingsraten er om lag 30 prosentpoeng lavere blant funksjonshemmede enn for alle i arbeidsdyktig alder, mens forskjellen i arbeidsledighet ikke avviker i vesentlig grad.

I løpet av de siste årene har sykefraværet økt markert og mange har forlatt arbeidsstyrken gjennom uføre- og førtidspensjonering. Samlet har dette redusert arbeidstilbudet. Ifølge Statistisk sentralbyrås AKU økte andelen førtids- og uførepensjonister i aldersgruppen 16-74 år med om lag 2 prosentpoeng i tiåret fra 1992 til 2002. Selv om ledighetsnivået faller når konjunkturene bedres, er det liten grunn til å tro at omfanget av uføre- og førtidspensjonerte reduseres (jf. også figur 4.4.).

Et system som legger til rette for tidligpensjonering vil potensielt medføre betydelige samfunnsøkonomiske kostnader. Dette vil særlig være tilfelle når tidligpensjoneringen skjer frivillig, basert på en kalkulert avveining mellom nytten ved fortsatt å stå i jobb og nytten av økt fritid. Årsaken til dette er bl.a. skatte- og avgiftssystemet som gjør at arbeidstakeren i sin avveining mellom å fortsette i aktivt arbeid og tidligpensjonere seg, ikke står overfor de reelle prisene knyttet til valget. For eksempel vil skatt på inntekt gjøre at arbeidstakeren sitter igjen med mindre enn de verdiene arbeidet har generert, noe som trekker i retning av at tidligpensjonering framstår som mer attraktivt enn ved fravær av en slik skatt. Dette kan lede til at det som fra arbeidstakerens ståsted virker gunstig og et naturlig valg, er en kostnad for samfunnet.

Anslag på den samlede samfunnsøkonomiske kostnaden er beheftet med stor usikkerhet, særlig fordi man ikke kjenner til i hvilken grad arbeidstakerne faktisk kunne utført produktivt arbeid i fravær av gunstige tidligpensjoneringsordninger. En tilnærming til problemet er å se på kostnadene knyttet til endringen over tid. Dette er basert på en antagelse om at økningen i antallet som benytter ordningene i større grad representerer frivillighet. Ser vi på perioden 1995-2002 økte antallet AFP-pensjonister med 24 000 personer og antall uførepensjonister med 56 000 personer. Basert på eksisterende skatte- og avgiftsnivåer kan det samfunnsøkonomiske tapet som en øvre grense anslås til 1,2 prosent av BNP. Over halvparten av et slikt tap i produksjon kan knyttes til økt uførepensjonering blant personer under 60 år.

Hvis økningen i andelen uføre- og førtidspensjonerte fortsetter, vil det gi ytterligere reduksjon i yrkesfrekvensen, og følgelig arbeidstilbudet, ut over fremskrivningene omtalt i kap. 3. Aldringen av befolkningen bidrar på etterspørselssiden til et økende behov for arbeidskraft i helse- og omsorgssektoren. Sett samlet kan dette legge begrensninger på sysselsettingsveksten i øvrige sektorer i samfunnet. Utfordringene i årene fremover er derfor knyttet til knapphet på arbeidskraft. En viktig oppgave for arbeidsmarkedspolitikken vil være å utnytte denne situasjonen til å hjelpe flere inn i arbeid.

1.2.2 Et inkluderende arbeidsliv

Mange som midlertidig faller ut av arbeidslivet pga. sykdom, yrkeshemning eller langvarig ledighet, har store problemer med å få jobb igjen. Det tyder på et insider-outsiderproblem i norsk arbeidsliv. Et inkluderende arbeidsliv (IA) innebærer at personer som har redusert yteevne, for eksempel pga. av sykdom eller skade, også gis muligheter til inntektsgivende arbeid. Tiltak som kan bidra til redusert omfang av uførepensjonering, førtidspensjonering og redusert sykefravær, er alle med på å fremme et inkluderende arbeidsliv.

Regjeringen legger stor vekt på å virkeliggjøre målet om et inkluderende arbeidsliv. Det er viktig at den enkelte kan utnytte sine evner og anlegg til beste for seg selv og samfunnet. En høy yrkesdeltakelse øker i tillegg tilgangen på varer og tjenester.

Regjeringen arbeider på et bredt felt for å oppnå dette. Arbeidstilsynet, trygdeetaten og Aetat arbeider alle på sine områder for å forebygge utstøting og lette inngangen til arbeidslivet. Arbeidsmiljølovgivningen legger sentrale rammer for arbeidsgivers plikter mht. å ivareta egne ansatte som får redusert arbeidsevne. Dette blir fulgt opp gjennom Helse-, miljø- og sikkerhetsarbeidet (HMS-arbeidet) på arbeidsplassen. Forslag om skjerpet vern mot diskriminering skal motvirke diskriminering i arbeidslivet bl.a. ved ansettelser. Aetats innsats for å få yrkeshemmede i arbeid har aldri vært større og vil bli ytterligere styrket.

Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv

Om lag halvparten av arbeidstakerne er nå ansatt i en IA-virksomhet. Avtalens mål er knyttet til redusert sykefravær, flere funksjonshemmede i jobb og økt pensjoneringsalder. Arbeidsplassen er den viktigste arena for å forebygge sykefravær, hindre utstøtning og få flere med redusert funksjonsevne i arbeid. Forebygging av lange sykefravær synes særlig viktig da en betydelig andel av personer med langvarige sykefravær blir uførepensjonert. Det krever meningsfulle og inkluderende arbeidssteder, i tillegg til tilpasning av arbeidsplass og arbeidsoppgaver til den enkeltes arbeidskapasitet.

Det samlede evalueringsmaterialet fra arbeidet med IA-avtalen høsten 2003 viser at det ikke er realistisk å nå målet om en reduksjon i sykefraværet på 20 prosent innenfor avtaleperioden på 4 år. Evalueringsmaterialet viser at IA-avtalen og «IA-begrepet» har fått et betydelig omfang i norsk arbeidsliv. IA-bedriftene har til nå hatt lite fokus på ansettelse av personer med redusert funksjonsevne som i dag står utenfor arbeidslivet.

Regjeringen og organisasjonene i arbeidslivet er blitt enige om å forlenge IA-avtalen ut den avtalte prøveperioden, frem til utgangen av 2005. Partene har i den forbindelse utformet en felles erklæring som sammen med gjeldende avtaletekst, vil danne grunnlag for det videre arbeidet.

I erklæringen legges det spesielt vekt på å forsterke oppmerksomheten på arbeidsplassen som kjernepunktet i IA-avtalen. Både arbeidsgiver og arbeidstaker må ta et større, og mer forpliktende ansvar for å forebygge sykefravær, og for å legge forholdene til rette for raskere tilbakevending til arbeid for sykemeldte.

I erklæringen presiseres det videre at alle delmål i IA-avtalen er likeverdige. Dette innebærer at IA-virksomheter vil ha et spesielt ansvar for å tilby tiltaksplasser og jobb for yrkeshemmede, og være naturlige samarbeidspartnere for bl.a. Aetat i arbeidet med å få flere yrkeshemmede inn i arbeidslivet. Partene er enige om at IA-virksomheter i tiden framover også bør sette seg konkrete mål for delmål to og tre.

Kommunalkomiteen har spesielt bedt regjeringen se nærmere på muligheten for å fremme funksjonshemmedes deltakelse i arbeidslivet og om at det lages en handlingsplan for rekruttering av flere fysisk funksjonshemmede til stillinger i det offentlige. Gjennom Aetat og de virkemidlene etaten rår over, finnes en rekke ulike støtteordninger for å hjelpe yrkeshemmede inn i jobb. Innsatsen styrkes ytterligere i 2004. Det vises til nærmere omtale i St. prp. nr.1 (2003-2004) fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Regjeringen ser på en egen handlingsplan som ytterligere et virkemiddel som kan bidra positivt til mulighetene for arbeid for yrkeshemmede. Departementet arbeider med en plan for rekruttering av flere yrkeshemmede til staten.

1.2.3 Effektiv utnyttelse av arbeidskraften

God mobilitet bidrar til høy arbeidsstyrke

Det er store strømmer på arbeidsmarkedet. Økt konkurranse gjennom nedbygging av handelshindringer for varer og tjenester som krysser landegrenser bidrar til endringer i næringsstrukturen. I tillegg er det betydelige strukturendinger innenfor de enkelte sektorene. Sammen med en stadig mer spesialisert arbeidsstyrke krever denne utviklingen mer av arbeidsmarkedets funksjonsmåte. Totalt er det over en halv million jobber som er ledige i løpet av et år. En stor gruppe går direkte fra en jobb til en annen. De tilhører de såkalte «insiderne». Andre skifter mellom ulike statuser, ut og inn av arbeidsstyrken eller mellom sysselsetting og ledighet. Mange av disse vil ha et mindre fast forhold til arbeidsmarkedet og et betydelig antall har problemer med å få fotfeste i arbeidsmarkedet. Den sistnevnte gruppen tilhører «outsiderne» på arbeidsmarkedet. Arbeidsmarkedspolitikken skal bistå begge disse gruppene med tilpasset service.

Deler av strukturendringene innebærer nedbemanninger eller nedleggelser av enkeltbedrifter. Mange av dem som blir ufrivillig ledig, vil måtte pendle eller flytte hvis de skal kunne utnytte sin kompetanse på en god måte. Det er viktig å motvirke at slike omstillinger og nedbemanningsprosesser reduserer arbeidstilbudet gjennom langvarig sykefravær og med fare for uførepensjonering. Aetat har en viktig oppgave med å legge til rette for at fristilt arbeidskraft raskt kan finne seg nytt arbeid.

Ulike rammebetingelser i det offentlige og det private hemmer mobiliteten

I dag legger det offentlige beslag på vel 30 pst. av de sysselsatte i Norge. God utnyttelse av denne arbeidskraften har stor betydning for velferden gjennom de tjenester den yter. Som ledd i arbeidet med modernisering av offentlig sektor ønsker regjeringen å utvikle en mer aktiv personalpolitikk knyttet til utvikling og omstilling. Det skal bidra til kvalifiserte og omstillingsdyktige medarbeidere.

Dagens meget lave mobilitet av arbeidskraft mellom privat og offentlig sektor hemmer den samlede utnyttelsen av kompetansen i samfunnet. Regjeringen ønsker å motvirke dagens relativt skarpe skille mellom et offentlig og et privat arbeidsmarked. For å oppnå dette synes det nødvendig å redusere forskjellene både vedrørende lønns-, arbeids- og pensjonsvilkår mellom offentlig og privat sektor.

Ulike arbeidsrettsregler mellom privat sektor og kommunesektoren (arbeidsmiljøloven) og statlig sektor (tjenestemannsloven) bidrar til dagens meget lave mobilitet mellom disse sektorene. Arbeidslivslovutvalgets arbeid med en felles arbeidsmiljølov for hele arbeidslivet er derfor viktig for et bedre fungerende arbeidsliv.

Forskjellige ordninger for tjenestepensjoner bidrar til den lave mobiliteten av arbeidskraft mellom privat og offentlig sektor. Pensjonskommisjonens utredning vil danne grunnlaget for regjeringens videre arbeid på dette området.

Kompetanse er blitt viktigere i arbeidslivet

Kompetansereformen er et viktig bidrag til å opprettholde høy yrkesdeltakelse. Gjennom reformen legger myndighetene til rette for å gi voksne mennesker bedre muligheter til opplæring og økt kompetanse bl.a. ved at den enkelte har rett til utdannelsespermisjon.

Kompetanse tilegnes på mange læringsarenaer. Arbeidsplassen er en av de viktigste. Det har derfor vært sentralt i kompetansereformen å styrke arbeidsplassen som et sted for læring og utvikle et system for dokumentasjon og verdsetting av den kompetansen som tilegnes på de uformelle læringsarenaene. Et nasjonalt system for vurdering av realkompetanse skal gi voksne bedre muligheter til å få dokumentert og verdsatt sin kompetanse både med tanke på arbeidslivet og for videre utdannelse.

Voksne som trenger grunnskoleopplæring har fått lovfestet rett til dette. Det er også innført rett til videregående opplæring for voksne som ikke har slik utdannelse. Opplæringen skal bygge på realkompetanse og kan dermed både bli et avkortet og tilpasset opplæringsløp. Også innenfor høyskolesystemet er loven endret slik at opptak og avkorting av studier kan skje på bakgrunn av realkompetanse. Utdannelsesinstitusjonene er videre gitt større administrativ og økonomisk handlefrihet slik at de kan tilby utdannelse mot betaling i tråd med etterspørselen. Studiefinansieringsmulighetene i Statens lånekasse for utdanning er lagt til rette for personer som tar etterutdannelse. Innenfor denne rammen er det i første rekke den enkelte arbeidstaker og arbeidsgiver som har ansvaret for det konkrete omfang og innhold av etter- og videreutdannelsen.

Norge har en befolkning med høy formell utdannelse. Det er viktig med informasjon som kan bidra til at de utdannelsessøkende velger yrker det vil være behov for. Ungdom under utdannelse og voksne med behov for omkvalifisering kan hente nyttig informasjon i yrkes- og utdannelsesbasene samt veiledningsverktøyene på Aetat internettside: aetat.no. Arbeidsmarkedspolitikken bidrar gjennom arbeidsmarkedstiltakene til å fremme samsvar mellom kompetansen hos arbeidsledige og yrkeshemmede og kvalifikasjonskravene i de ledige stillingene.

Lønnsdannelsen skal bidra til høy sysselsetting og gi god utnyttelse av arbeidskraften

Norsk arbeidsliv preges av store nasjonale organisasjoner både blant arbeidstakerne og arbeidsgiverne. Dette gir et grunnlag for en koordinert lønnsdannelse. Hensikten med koordinering av lønnsfastsettelsen er at den skal bidra til felles forståelse blant arbeidsgivere og arbeidstakergrupper av hvor høy lønnsutviklingen kan være uten at det gir negativ utvikling i sysselsettingen og økende ledighet. Hvis enkelte grupper ser seg tjent med å forlate den organiserte lønnsdannelsen for å få økt handlefrihet, vil dette undergrave mulighetene for å holde lønnssøkingen samlet sett innenfor forsvarlige rammer.

Koordineringen i lønnsdannelsen bør skje innenfor en sentralt fastlagt ramme, men med stor lokal frihet til tilpasninger innenfor rammen. Frihet til lokal lønnstilpasning innenfor rammen skal bidra til å hindre at det bygger seg opp lønnsmessige ubalanser mellom ulike grupper.

1.2.4 Arbeidsinnvandring - EØS-utvidelsen

Denne meldingen gir en foreløpig drøfting av omfang og ulike konsekvenser av forventet migrasjonsøkning og mulige kontrollmekanismer som følge av EØS-utvidelsen.

Pågående utredningsarbeid på flere viktige områder som berøres av EØS-utvidelsen omtales i kap. 5.6, 5.7 og 5.8 nedenfor. I tillegg har regjeringen tatt kontakt med partene i arbeidslivet om tiltak mot sosial dumping, jf. kap. 5.7.1. Som nevnt ovenfor, vurderer flere land hvordan de skal håndtere EU-utvidelsen og den frie bevegeligheten for arbeidstakere, og mange vil ta i bruk overgangsregler.

Regjeringen vil på bakgrunn av tidligere avgitte erklæringer, hvilket standpunkt andre land inntar og det pågående utredningsarbeidet om velferdsordninger og kontroll- og beskyttelsestiltak, vurdere hvorvidt muligheten til å iverksette tiltak hjemlet i en beskyttelsesmekanisme er tilstrekkelig, eller om det også skal vurderes iverksatt overgangsregler som gjelder fri bevegelighet for arbeidstakere fra de nye medlemslandene.

Kontakten med partene i arbeidslivet vil fortsette.

Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget før EU-utvidelsen gjennomføres etter at drøftingene med partene i arbeidslivet er sluttført, hvis regjeringen vurderer at det er nødvendig med nye tiltak. Situasjonen i våre naboland vil da også være mer avklart.

Sentrale utviklingstrekk

Et viktig utviklingstrekk de senere tiårene er en mer globalisert verden. En globalisert økonomi har virkninger for tilbudet og etterspørselen etter arbeidskraft. Myndighetene har lagt til rette for at bedriftene i Norge skal kunne dra fordeler av dette gjennom et noe mer liberalt utlendingsregelverk og raskere behandling av søknader om arbeidstillatelse. Arbeidsinnvandringen har økt noe de siste årene, men fra et lavt nivå. De fleste arbeidsinnvandrerne søker om midlertidig arbeidstillatelse for å delta i sesongmessig arbeid i jordbrukssektoren. Hoveddelen av den varige innvandringen er personer som får opphold etter søknad om asyl eller familiegjenforening.

EFTA og EØS-avtalene gjør at Norge er en del av et felles internasjonalt arbeidsmarked. Det frie arbeidsmarkedet i EFTA- og EØS-området har bidratt til moderat økning i arbeidskraftmobiliteten over grensene siden første halvdel av nittitallet. Antallet EØS-borgere som har kommet til Norge har variert noe med konjunktursituasjonen. Et mer åpent arbeidsmarked gir også nordmenn bedre muligheter til å dra til utlandet for å arbeide.

God mulighet for mobilitet av arbeidskraft over grensene for fagutdannet arbeidskraft tilfører norsk næringsliv etterspurt kompetanse fra utlandet. Mange nordmenn kommer også tilbake etter å ha arbeidet noen år i utlandet. Samlet bidrar denne mobiliteten til å styrke norsk arbeidsliv. Studenter som utdanner seg i utlandet, øker også bredden i tilgangen på kompetanse til norsk arbeidsliv.

Lett tilgang av nødvendig arbeidskraft fra utlandet til norske arbeidsgivere kan styrke bedriftenes konkurranseevne. Det kan i noen grad også bidra til å dempe behovene i deler av næringslivet for å flytte hele eller deler av produksjonen utenlands. For arbeidsgivere som har behov for utenlandsk arbeidskraft, er enkle regler og rask behandling av søknader om arbeidstillatelser av stor betydning. Enkelte arbeidsgivere misbruker denne friheten til å utnytte den importerte arbeidskraften gjennom å gi den vesentlig dårligere lønns- og arbeidsvilkår enn hva som tilbys norsk arbeidskraft. Regjeringen ønsker å sikre mekanismer for å motvirke dette.

EU/EØS-utvidelsen

Estland, Kypros, Latvia, Litauen, Malta, Polen, Tsjekkia, Slovakia, Slovenia og Ungarn blir medlemmer av EU 1. mai 2004. Utvidelsen av EØS legger til rette for betydelig lettere tilgang på arbeidskraft fra disse landene. Denne muligheten for økt mobilitet kan bidra til en positiv økonomisk og sosial utvikling i alle deler av EØS. Det gir dessuten arbeidstakere og tjenesteytere fra disse landene langt bedre rettigheter og en sterkere stilling når de drar til et annet EØS-land for å arbeide.

Utvidelsen av EU og EØS innebærer at borgere fra de nye EU-landene får adgang til Norge i kraft av reglene om fri bevegelighet for personer. Det sentrale i retten til fri bevegelighet for personer er adgangen til å slå seg ned i en annen EØS-stat og utøve økonomisk virksomhet som arbeidstakere, selvstendig næringsdrivende eller tjenesteytere. På nærmere betingelser vil også familiemedlemmer til disse gruppene, uansett deres statsborgerskap, kunne komme til Norge.

Hvis Norge ikke tar i bruk utvidelsesavtalens bestemmelser om overgangsregler for arbeidstakere, vil en EØS-borger kunne reise inn i riket og ta opphold og arbeid her uten tillatelse i inntil tre måneder, eller inntil seks måneder som arbeidssøkende. Det samme gjelder tjenesteytere som det uansett ikke er mulig å ha overgangsregler for. EØS-borgere har samme arbeidsrettslige vern som norske arbeidstakere. Unntak gjelder imidlertid ved ansettelser i enkelte stillinger som gir rett til å utøve offentlig myndighet, for eksempel i politiet.

Anslag på migrasjonsomfang

I ulike makroanalyser basert på økonomiske, geografiske og kulturelle variabler kommer det frem at det kan forventes en betydelig årlig migrasjonsstrøm fra tiltredelseslandene til det nåværende EU-området. Anslagene er imidlertid svært usikre. I underkant av 5 prosent av befolkningen i tiltredelseslandene forventes å flytte til dagens EU-land i løpet av de første 15-30 årene etter utvidelsen, dvs. 3,7 mill ut fra dagens befolkningstall i et mellomalternativ for migrasjon. Få synes å ønske seg til de skandinaviske landene. Fra spørreundersøkelser gjennomført i de nye EU-landene om emigrasjonsønsker, oppgir bare 3 pst. Skandinavia som sitt førstevalg.

Den demografiske utviklingen i de nye medlemslandene skiller seg ikke vesentlig fra utviklingen i resten av Europa. Prognosene viser en sterk aldring av befolkningen og nedgang i folketallet. På lengre sikt vil derfor utvandringspotensialet fra disse landene bli redusert. Etter hvert vil den økonomiske utviklingen også kunne skyte fart. Det vil trolig redusere motivasjonen for mange til å søke seg arbeid utenlands. I årene fremover kan vi likevel regne med en viss arbeidsmigrasjon.

Med utgangspunkt i anslaget på migrasjonsomfanget nevnt ovenfor er det laget et anslag for innvandring fra de nye EU-landene til de enkelte nordiske landene i en rapport til Nordisk Ministerråd, (Adgangen til de nordiske arbejdsmarkeder i et udvidet EU, Kongshøj Madsen 2003). Den viser at det etter 30 år antas å bo fire-fem ganger flere fra de nye EU-landene i Norden i forhold til situasjonen i 2001. Veksten vil være størst de første årene, men så flate ut. I 2001 er det i underkant av 10 000 bosatte i Norge fra disse landene. Denne prognosen innebærer følgelig at om 30 år vil antallet være økt til om lag 50 000 personer.

Overgangsordninger

EUs tiltredelsestraktat og EØS-utvidelsesavtalen åpner for en overgangsperiode på syv år hvor de nåværende EØS-landene har adgang til å sette begrensninger vedrørende fri bevegelighet for arbeidstakere fra de nye medlemslandene, med unntak av arbeidstakere fra Kypros og Malta. Det er ingen overgangsperiode for tjenesteyting og for arbeidstakere som tjenesteytere bringer med seg for å utføre tjenesten.

I de to første årene etter utvidelsen, skal EØS-landene benytte nasjonale bestemmelser i forhold til borgere fra de nye medlemslandene. Det kan bety at man anvender EØS-reglene allerede fra første dag, som del av nasjonalt regelverk, men med mulighet til å stramme inn ut fra nasjonale hensyn. Alternativt kan det bety å stille krav om arbeidstillatelse, og at det knyttes vilkår til arbeidstilbudet, herunder om lønns- og arbeidsforhold. Landene kan likevel ikke innføre mer restriktive nasjonale regler enn de som gjaldt ved undertegningen av EØS-utvidelsesavtalen.

Det er mulig å forlenge anvendelsen av nasjonale bestemmelser om adgangen til arbeidsmarkedet for tre nye år uten nærmere vilkår. Dersom de nåværende EØS-land ikke velger å forlenge nasjonale ordninger, trer EØS-avtalens generelle regler om fri personbevegelse i kraft.

Anvendelsen av de nasjonale bestemmelsene kan videre forlenges i ytterligere to år, dvs. frem til syv år etter utvidelsen. Dette forutsetter at det konstateres eller er fare for alvorlige forstyrrelser på arbeidsmarkedet. Betingelsene for videreføring av nasjonale regler i denne siste toårsperioden er at en utsettes for eller forventer forstyrrelser på arbeidsmarkedet som vil kunne utgjøre en alvorlig risiko for levestandarden eller sysselsettingen i en bestemt region eller et bestemt yrke.

Tilgangen av arbeidskraft fra de nye EU-landene bidrar i dag på mange måter positivt til norsk arbeids- og næringsliv. Muligheten til å få arbeidstillatelse er forenklet, både for fagarbeidere og for sesongarbeidere, uten at det har gitt betydelige negative effekter for det norske arbeidsmarkedet. Dette skjer imidlertid i dag innenfor et regime med arbeidstillatelser. For å kunne vurdere konsekvensene av utvidelsen for det norske arbeidsmarked ønsker regjeringen å følge utviklingen nøye. Overvåkningen vil bl.a. baseres på en vurdering av utviklingen i ledighetsnivå og ledighetens sammensetning mht. yrker og geografiske områder. Aetat vil kunne ha en naturlig rolle i denne overvåkningen. Aetat vil også kunne følge utviklingen i ledigheten blant utsatte arbeidssøkergrupper. Overvåkningen skal fange opp om det er en fare for vesentlig ubalanse som kan føre til negative konsekvenser for sysselsettingen eller arbeidsledigheten. Forutsetningen for å kunne gripe inn overfor ett eller flere av de nye EU-landene er at en kan knytte en negativ og uønsket utvikling i arbeidsmarkedet til tilstrømmingen av arbeidstakere. Effektiv overvåkning av utviklingen på arbeidsmarkedet vil innebære at en også kan få informasjon om tilstrømmingen av personer til landet med arbeid som varer under tre måneder og ikke trenger noen EØS-tillatelse. Det vil bli vurdert om informasjon fra skattemyndighetene kan dekke dette behovet. En ordning med meldeplikt og registrering hos politiet også for kortere arbeidsoppdrag vil også bli vurdert.

Lønns- og arbeidsvilkår

En sentral problemstilling knyttet til EØS-utvidelsen er hvilken betydning den kan få med hensyn til lønns- og arbeidsvilkår for personer som tar arbeid i Norge.

Regjeringen har tatt initiativ til å drøfte mulige tiltak for å forhindre sosial dumping med partene i arbeidslivet. Først deretter vil regjeringen konkludere og eventuelt fremme forslag om tiltak for Stortinget.

Dagens regulering av lønns- og arbeidsvilkår.

Det er et grunnleggende prinsipp i norsk arbeidsliv at lønnsfastsettelsen er overlatt til partene som regulerer denne i kollektive og individuelle avtaler. I norsk rett er det således ingen alminnelige bestemmelser om lønn (utover regler om overtidsbetaling og bestemmelsen om likelønn i likestillingsloven).

Den ufravikelige lovreguleringen i arbeidslivet skal sikre arbeidstakere et minimum av rettigheter. Arbeidsmiljøloven inneholder både privatrettslige og offentligrettslige bestemmelser.

De offentligrettslige reguleringene i arbeidsmiljøloven omfatter blant annet helse-, miljø- og sikkerhetsreglene og regler om arbeidstid. Bestemmelsene anses å gjelde alle arbeidstakere i Norge, også utenlandske arbeidstakere som er på midlertidig arbeidsopphold. Reglene håndheves av Arbeidstilsynet og overtredelser er straffesanksjonert.

De privatrettslige reglene, f. eks. stillingsvernsreglene og permisjonsreglene, regulerer i utgangspunktet det innbyrdes rettsforholdet mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Partene må selv håndheve rettigheter og plikter overfor den annen part, eventuelt ved hjelp av domstolene.

Utenlandske arbeidstakere på tjenesteoppdrag i Norge

Arbeidsmiljøloven inneholder et eget kapittel om utsendte arbeidstakere. Reglene gjennomfører EU-direktivet om utsending av arbeidstakere i forbindelse med tjenesteyting, og har til formål å sikre arbeidstakerens rettigheter (forhindre sosial dumping) og fremme rettferdig konkurranse. Bestemmelsene gjelder for alle virksomheter som sender arbeidstakere til et EØS-land, uavhengig av om utsendingsvirksomheten er plassert i et EØS-land eller ikke. Reglene skal sikre at arbeidstakere omfattes av de reguleringer vertslandet faktisk har når det gjelder nærmere angitte arbeids- og ansettelsesvilkår, herunder arbeidstid og hviletid, minste antall feriedager med lønn pr. år, minstelønn, vilkår for utleie av arbeidstakere fra vikarbyråer, helse og sikkerhet mv.

Allmenngjøring av tariffavtaler

Allmenngjøringsloven ble innført i forbindelse med inngåelsen av EØS-avtalen og har til formål å forhindre at utenlandske arbeidstakere tilbys lønns- og arbeidsvilkår som er påviselig dårligere enn det som følger av norske tariffavtaler og samtidig unngå uheldige konkurransevridninger for virksomheter med norske arbeidstakere. Krav om allmenngjøring kan fremmes både der det faktisk er påvist at utenlandske arbeidstakere har dårligere lønns- og arbeidsvilkår, og der det kan sannsynliggjøres at problemer vil oppstå i nær fremtid.

Et allmenngjøringsvedtak kan innebære at hele eller deler av en tariffavtale gjøres gjeldende for alle som arbeider innenfor bransjen, dvs. både norske organiserte og uorganiserte arbeidstakere samt utenlandske arbeidstakere. Tariffavtalens individuelle bestemmelser om lønns- og arbeidsvilkår vil således gjelde som ufravikelige minstevilkår for de arbeidsforhold som omfattes av allmenngjøringen. Vedtaket skal gjelde både i arbeidsforhold mellom norske og mellom utenlandske parter innenfor en bransje eller del av en bransje. De allmenngjorte bestemmelsene skal også komme til anvendelse for berørte utsendte arbeidstakere.

Mulige tiltak for å forhindre sosial dumping

Allmenngjøringsinstituttet er et tilgjengelig og hensiktsmessig virkemiddel for å forhindre sosial dumping. Selv om ordningen hittil ikke har vært tatt i bruk, har den hatt en viktig funksjon som «ris bak speilet». Antakelig vil det imidlertid før årsskiftet 2003/2004 bli fremmet et krav om allmenngjøring knyttet til de petrokjemiske anleggene blant annet på Mongstad og Kårstø. Allmenngjøringsinstituttet vil være blant de virkemidler regjeringen ønsker å drøfte videre med partene.

Drøftelsen av andre mulige virkemidler, så som minstelønnsreguleringer og en eventuell hjemmel for myndighetene til å gripe inn overfor lønns- og arbeidsvilkår som er vesentlig dårligere enn det som er gjengs i markedet, viser at dette reiser vanskelige problemstillinger både knyttet til gjennomføringen av slike lovreguleringstiltak og den praktiske oppfølgingen av disse. Regjeringen har innledet dialog med partene i arbeidslivet for å drøfte de ulike problemstillingene som følge av EØS-utvidelsen samt eventuelle tiltak for å forhindre sosial dumping.

Nærings- og handelsdepartementet vil vurdere å implementere ILO-konvensjon nr. 94 om arbeidsklausuler i offentlige arbeidskontrakter i en ny statlig innkjøpsinstruks, som ventes ferdig i løpet av sommeren 2004. Konvensjonen skal sikre at lønns- og arbeidsvilkår i kontrakter staten inngår i forbindelse med tjenesteyting, ikke er mindre fordelaktig enn det som følger av tariffavtaler, voldgiftskjennelser, lovgivning eller «normalt nivå» innenfor tilsvarende fag eller næringsgren i det distriktet arbeidet blir utført.

Konsekvenser for velferdsordningene

En tverrdepartemental arbeidsgruppe ledet av Kommunal- og regionaldepartementet, drøftet konsekvenser for norske velferdsordninger i rapporten EU-utvidelsen, arbeidstakere og velferdsordninger, Kommunal- og regionaldepartementet 2003.

Arbeidsgruppen legger til grunn at arbeidssøkere fra de nye medlemslandene har begrensete rettigheter så lenge de leter etter arbeid. Flere arbeidssøkere vil derfor neppe få store utilsiktede konsekvenser for velferdsordninger og økonomiske ytelser. De fleste av dem som kommer fra de nye medlemslandene og finner seg arbeid her, vil være arbeidstakere som det ikke er knyttet spesielle utfordringer ved. De vil ha samme rettigheter som andre, livnære seg gjennom arbeid og primært være bidragsytere i samfunnsøkonomisk forstand.

Samlet sett mener arbeidsgruppen at velferdsordninger og sosiale ytelser i Norge er gunstige og attraktive for mange i de nye medlemslandene. Det gjelder for eksempel ytelser i forbindelse med ledighet og sykdom. Adgang til sosiale ytelser som er høyere enn lønninger i hjemlandet, vil i seg selv kunne stimulere til innvandring fra de nye medlemslandene. Kombinasjonen av gunstige ordninger og liberale EU-regler for familiegjenforening, uten krav til underhold av ektefelle, barn eller foreldre, kan føre til at arbeidstakere bringer med seg familiemedlemmer, i alle fall for en periode.

På enkelte områder er misbruk av velferdsordninger etter arbeidsgruppens oppfatning allerede et problem, både blant nordmenn og utlendinger. Dette vil kunne bli forsterket av EU-utvidelsen. Ordningene med sykepenger, dagpenger under arbeidsledighet og i noen grad økonomisk sosialhjelp vil ifølge arbeidsgruppen sannsynligvis være de mest utsatte.

Organisert, grensekryssende kriminalitet i de nye medlemslandene har forbindelser til ulike typer kriminell virksomhet i Norge. Det kan også bidra til økt misbruk av enkelte ordninger, for eksempel gjennom produksjon av falske dokumenter.

Arbeidsgruppen anbefaler bl.a. forbedring av gjeldende regelverk og mer effektiv kontroll. For å forebygge misbruk bør kontrollsystemet på enkelte områder forbedres.

Departementene foretar nå en ny gjennomgang av velferdsordninger på eget ansvarsområde. Gjennomgangen er ikke begrenset til arbeidstakere, men tar også med at en del borgere fra EØS-land kommer som tjenesteytere, ansatte hos slike tjenesteytere eller som selvstendig næringsdrivende.

1.2.5 Arbeidsmarkedspolitikken

Arbeidsmarkedspolitikken bygger på at den enkelte selv har ansvar for å skaffe seg arbeid og at den enkelte har ansvar for sin egen arbeidskarriere. Myndighetene bør ikke blande seg inn i arbeidsmarkedsbeslutninger som den enkelte utmerket klarer på egen hånd.

Utgangspunktet for arbeidsmarkedspolitikken er behovene til de som er i arbeidsmarkedet, arbeidssøkere og arbeidstilbydere. Aetat er de arbeidsledige og de yrkeshemmedes støtteapparat. Aetats tjenester må løpende tilpasse seg de tjenester brukerne har behov for. Aetat skal både ha lett tilgjengelige tjenester som dekker hele arbeidsmarkedet, og særlige tjenester og tiltak for grupper som har problemer med å finne seg arbeid eller har behov for attføring for å bli klar for arbeidsmarkedet. Slik vil etaten bidra til et velfungerende arbeidsmarked, god brukerservice og effektiv ressursbruk.

Myndighetsansvar

Det er i samfunnets interesse at flest mulig kan komme i jobb og forsørge seg ved hjelp av egen inntekt. Myndighetene har et ansvar for de som ikke kan forsørge seg selv pga. arbeidsledighet eller arbeidsuførhet. Det innebærer et ansvar for å sikre arbeidsledige og yrkeshemmede nødvendige økonomiske midler. I tillegg har myndighetene et ansvar for å vurdere behov og fremskaffe aktuelle tjenester og nødvendige tiltak som kan hjelpe arbeidssøkere inn i jobb.

Å avklare borgeres rettigheter og forvalte regelverk og økonomiske ytelser er myndighetsutøvelse. Det er en grunnleggende oppgave for offentlig sektor. I offentlighetsloven er det bl.a. nedfelt et ansvar for å informere og veilede brukerne. En sentral oppgave for Aetat er å vurdere hvorvidt søkere har rett til individbaserte ytelser (dagpenger, attføringspenger, individstønad, mv). Videre er det arbeidsmarkedsmyndighetenes ansvar å vurdere hvorvidt individet har behov for ulike former for oppfølging (f.eks. deltakelse på arbeidsmarkedstiltak).

Flere aktører bør stimuleres til å tilby arbeidsmarkedstjenester

Aetat har et ansvar for å frembringe en hensiktsmessig infrastruktur for aktørene som er i arbeidsmarkedet. Løpende oppdaterte internettbaser over ledige stillinger og arbeidssøkere er viktige deler av infrastrukturen. Slike databaser gir private aktører et grunnlag for å kunne bidra til å fremme et velfungerende arbeidsmarked.

Et godt fungerende privat marked med mange leverandører av ulike koblingstjenester som arbeidsformidling/elektroniske formidlingsbaser på internett, utleie og headhunting er viktige for at arbeidsmarkedet skal være fleksibelt og fungere godt uten omfattende offentlig inngrep eller ressursbruk. Åpningen av utleie- og formidlingsmarkedet for private aktører har lagt forholdene bedre til rette for at arbeidsgiverne kan få tilfredsstilt sitt behov for arbeidsmarkedstjenester. Tilbydere av utleie- og formidlingstjenester bidrar til at et bredt spekter av tjenester blir tilbudt, både mht. innhold, kvalitet og pris. Et stort antall bedrifter i disse bransjene viser at det er mange arbeidsgivere som etterspør slike tjenester.

Med mange aktører og lave barrierer for nyetableringer, er det grunn til å tro at det private markedet i fremtiden vil kunne tilby et enda bredere utvalg av arbeidsmarkedstjenester, bl.a. formidling av «jobbskiftere» og formidling av godt kvalifiserte personer som skal inn i arbeidslivet. Omfanget vil avhenge av etterspørselen etter slike tjenester. Regjeringen ønsker i fremtiden å øke tilbudet av formidlingstjenester til utsatte arbeidssøkergrupper ved at arbeidsmarkedsmyndighetene kjøper slike tjenester på vegne av arbeidssøkerne.

Generelle anbefalinger

I løpet av 90-tallet fikk en «aktiv arbeidsmarkedspolitikk» økt oppslutning i store deler av Europa. Politikkanbefalingene fra OECD og EU har bidratt til dette. Det har påskyndet mange land til å øke andelen av de samlede offentlige utgifter til arbeidsmarkedsformål som går til aktive tiltak. Evalueringer av bl.a. opplæringsprogram fra flere land de senere årene har vist små og til dels ingen effekt på overgangen til jobb. Tiltak målrettet mot spesielle grupper og ledige stillinger har gitt bedre resultater. Det har ført til at politikkanbefalingene er blitt mer spesifikke de senere årene. Anbefalingene er nå sterkere oppfølging av de ledige, mer målretting av tiltaksbruken samt at det enkelte tiltak bør være av begrenset varighet. Anbefalingene er fulgt opp på bred front av regjeringen i den norske arbeidsmarkedspolitikken.

Det skal være lønnsomt å arbeide

Et kjennetegn ved velferdssamfunnet er gode ytelser til personer som ikke kan arbeide, for eksempel pga. sykdom, uførhet eller arbeidsledighet. Det gir økonomisk trygghet. En mulig negativ konsekvens av for sjenerøse velferdsordninger kan være at enkelte personer finner det lite attraktivt å være i jobb. Tilgang og til dels ytelsesnivået i de norske velferdsordningene avhenger av tidligere deltagelse i lønnet arbeid. Det fremmer deltakelse i arbeid. Et sentralt premiss for utformingen av regelverket for ytelsene inklusive skattereglene, bør være at det privatøkonomisk alltid skal lønne seg å arbeide.

Dagpengeordningen

Ordinære arbeidsledige med opparbeidede rettigheter mottar dagpenger. Dagpenger ved arbeidsledighet skal gi økonomisk trygghet for arbeidsledige mens de leter etter nytt arbeid. For dagpengemottakerne bør arbeidssøking være en fulltidsaktivitet. Dagpengesystemet er en økonomisk sikring som muliggjør dette. Dagpengeordningen skal særlig være tilrettelagt for personer som har hatt fast og reell tilknytning til arbeidslivet og arbeidsinntekt som viktigste kilde til livsopphold. Regelverket skal oppmuntre til aktiv arbeidssøking. Justeringene i dagpengesystemet fra 2003 har bidratt til dette. Endringene har støtte i nyere forskning og bygger på erfaringer fra Norge og andre land om hvordan utformingen av dagpengesystemet påvirker overgangen til arbeid.

Politikk overfor yrkeshemmede

Innsatsen overfor personer med nedsatt funksjonsevne skal fremme to hovedmål. Et hovedmål er å fremme inkludering av de funksjonshemmede ved at de blir oppmuntret til og får delta så langt det er mulig i arbeidslivet. Meningsfyllt arbeid er positivt for inntekt, læring, selvfølelse og sosial deltakelse. Det andre hovedmålet er å sikre gruppen rimelig inntektssikring som kan gi dem en akseptabel levestandard tross funksjonshemningen. Disse to målene kan være motstridende. Det er derfor viktig å ta hensyn til begge målsettingene når regelverket utformes.

OECD konkluderer i sin gjennomgang av attføringspolitikken i medlemslandene med at politikken overfor funksjonshemmede bør nærme seg utformingen av arbeidsmarkedspolitikken overfor ordinære ledige. Det innebærer vekt på tidlig inngripen, aktivering av den enkelte, skreddersydde opplegg, fjerning av barrierer mot arbeid, fremme av en holdning av gjensidige forpliktelser knyttet til mottak av økonomiske ytelser samt involvering av arbeidsgiverne.

Aetat har ansvaret for oppfølgingen av både ordinære arbeidssøkere og yrkeshemmede. Det legger til rette for samme grunnleggende arbeidsmetodikk overfor yrkeshemmede som arbeidssøkere generelt. Bruken av meldekort som grunnlag for løpende informasjon fra den enkelte til Aetat, er et slikt felles element. Bruk av handlingsplaner er et annet. Individuelle handlingsplaner tydeliggjør forventningene til den yrkeshemmede og ansvarliggjør den enkelte for attføringsprosessen samtidig som den klargjør Aetats rolle og innsats. Det er viktig at den samlede perioden under sykefravær og medisinsk og yrkesmessig rehabilitering bli kortest mulig. For de som deltar i yrkesrettet attføring skal attføringen være mest mulig målrettet mot arbeid.

Aetat

Aetat skal både ha tjenester som dekker hele arbeidsmarkedet (insiderne) og særlige tjenester og tiltak for grupper som har problemer på arbeidsmarkedet (outsiderne), som langtidsarbeidsledige og yrkeshemmede. Aetats organisasjon og kompetanse skal tilpasse seg de tjenester brukerne har behov for.

Aetat skal utvikle seg som en krevende og god bestiller av tjenester på vegne av arbeidssøkerne og de yrkeshemmede. Aetat bør være tydelig mht. hva brukerne kan forvente av etaten. Styrking av bestillerrollen gjelder både i forhold til dagens kjøp av tjenester og i forhold til kjøp av nye tjenester, som avklaringstjenester, oppfølgings- og formidlingstjenester. Eksterne kjøp gir også et potensiale for utvikling av innholdet i tiltakene i forhold til den enkeltes behov for å komme i arbeid. Mer bruk av eksterne tjenesteleverandører vil bidra til å gjøre etatens ressursbruk mer fleksibel i forhold til skiftende behov blant brukerne.

Aetat skal være profesjonell på arbeid med tiltak og prosesser som kan få flere over i ordinært arbeid. Det krever god kontakt med arbeidsgivere og aktører som bistår arbeidsgivere med å fylle ledige stillinger.

God samhandling med andre offentlige etater er viktig for å yte helhetlig oppfølging av brukere med behov for tjenester fra flere etater. Det er satt i gang flere forsøk med bedre samordning i førstelinjen mellom Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten. Regjeringen vil gjennom forsøkene høste erfaringer som kan nyttes i gjennomføringen av en større organisatorisk reform av velferdsforvaltningen (Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten). Regjeringen vil også parallelt med dette videreføre og forsterke samordnings- og samlokaliseringsprosessene i førstelinjen innenfor gjeldende ansvarsfordeling mellom stat og kommune og mellom statsetatene.

For å fremme bedre effektivitet i Aetat har departementet tatt initiativ til aktivitetsbasert finansiering av avklaring av yrkeshemmedes muligheter for å komme i arbeid. Dette initiativet må sees i sammenheng med den sterke økningen de siste par årene i antall yrkeshemmede som venter på avklaring og på å få utarbeidet individuell handlingsplan. Overflytting av vedtaksmyndighet for yrkesmessig attføring fra trygdetaten til Aetat skal bidra til en tidligere start på den yrkesmessige attføringen. Departementet har også tatt initiativ til en bonusordning for Aetat lokal knyttet til rask behandling av dagpengesøknader.

Omorganisering av forvaltningen

En stor del av de mest utsatte arbeidssøkergruppene benytter seg av tjenester fra flere av velferdsinstansene: trygdetaten, Aetat og sosialtjenesten. Regjeringen ser omorganisering og bedre samordning av forvaltningsapparatet som et nødvendig og viktig element i en modernisering av velferdspolitikken og for å nå målene i arbeidsmarkedspolitikken. En effektiv og brukerrettet velferdsforvaltning må sikre alle brukere, også de som har behov for tjenester fra flere av dagens etater, et helhetlig og koordinert tjenestetilbud. Regjeringen stilte i St.meld. nr 14 (2002-2003) Samordning av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten, opp tre hovedmål med organisasjonsendringen:

• Flere i arbeid og aktiv virksomhet - færre på trygd og sosialhjelp

• En brukerrettet velferdsforvaltning

• En effektiv velferdsforvaltning

I tråd med Stortingets vedtak av 13. mai 2003 vil regjeringen utrede ulike modeller for organisering av en samordnet velferdsforvaltning. Det er nedsatt et utredningsutvalg som skal levere sin innstilling til 30. juni 2004. Regjeringen tar sikte på å komme tilbake til Stortinget med saken før stortingsvalget 2005.

Regjeringen vil også gjennomgå regelverket for tjenester og økonomiske stønader for å sikre at de er i tråd med et helhetlig, målrettet og effektivt velferdssystem. Regjeringen ønsker å opprettholde en tett kobling mellom rettigheter og plikter for alle stønadsordningene. Regjeringens vurdering er at en slik kobling er viktig for å oppnå de skisserte målene.

Aetats virkemidler - oppfølging av arbeidssøkere og yrkeshemmede

God informasjonstilgang er viktig for at arbeidsmarkedet skal fungere godt. Aetat har gjennom sitt internettilbud aetat.no utviklet en rekke tjenester som er tilgjengelig for alle arbeidssøkere og arbeidsgivere, bl.a. en jobb-base og en CV-base. Jobbasen registerte en tilgang på 300 000 stillinger i 2002 mens tallet var over 400 000 i 2001. Mange bruker informasjonssystemene som ligger på aetat.no uten å registrere seg. Den lette tilgangen på informasjonen i basen gjør at det store flertallet av stillingene blir raskt besatt.

Regjeringen ønsker at forholdene skal legges bedre til rette for at arbeidsgiverne selv kan søke etter medarbeidere i basen over registrert ledige. Aetat arbeider derfor med å gjøre hele basen over registrerte ledige tilgjengelig på nettet. Dette vil være ressursbesparende for Aetat gjennom at det legger til rette for at arbeidsgiverne selv kan finne egnede kandidater til ledige stillinger. En slik database vil også gjøre det lettere for de private formidlingsaktørene å tilby arbeidssøkere jobb. Det bør kunne gi mer og bredere tilbud til arbeidssøkerne.

Aetat har et stort antall registrerte brukere. I 2002 ble det registrert nær 400 000 brukere hos Aetat, hvorav ca 1/4 var yrkeshemmet. Brukerne er registrert og har fått informasjon bl.a. om ledige jobber, yrker og Aetats tjenestetilbud for øvrig. Om lag 120 000 ordinære arbeidssøkere eller yrkeshemmede deltok på tiltak i løpet av året. Brukerne har forskjellige forutsetninger med hensyn til kompetanse og med hensyn til selv å finne seg jobb.

I Aetats service og oppfølging av arbeidssøkerne er ledighetens varighet en sentral rettesnor for hvilken service som skal tilbys den enkelte arbeidssøker. Bakgrunnen er konsekvensene av lange ledighetsperioder. Å bli ledig for en periode er noe de fleste opplever for eksempel ved overgangen fra utdanning til jobb eller ved at personer blir ledige i forbindelse med omstillinger i arbeidslivet. De fleste finner seg imidlertid jobb relativt raskt på egen hånd. De som ikke finner seg jobb innen en rimelig tid med jobbsøking, vil ofte ha behov for assistanse og oppfølging. Aetat skal følge opp disse og bistå med nødvendig og målrettet service.

Aetats strategi for oppfølging av den enkelte arbeidsledige kan illustreres ved en trapp hvor jobbsøking på egenhånd utgjør første trinn. Aetats selvbetjeningssystemer på aetat.no er her etatens viktigste tilbud. Neste trinn vil omfatte personlig oppfølging av den enkeltes jobbsøking. Det gjelder arbeidssøkere som ikke er kommet i jobb etter noen måneder med egen jobbsøking. Oppfølgingen av arbeidssøkerne vil delvis skje ved opplæring i jobbsøking innen rammen av jobbklubb eller særlig tilrettelagte oppfølgingstiltak. Tredje trinn inneholder tilbud om arbeidsmarkedstiltak knyttet til kvalifisering eller arbeidspraksis. Slike tiltak vil det primært være aktuelt å tilby langtidsledige og unge eller personer som med stor sannsynlighet kan forventes å bli langtidsledige.

Departementet mener Aetats førstelinjetjeneste skal ha stor frihet til å velge tiltak ut fra hva som synes mest hensiktsmessig for å få den enkelte bruker raskest mulig tilbake til jobb. Aetat skal legge vekt på tett og individuell oppfølging av arbeidssøkere som ikke klarer å skaffe seg arbeid på egen hånd. Å sikre at arbeidssøkerne er aktive jobbsøkere vil være en viktig del av oppfølgingsarbeidet. For å klargjøre og styrke Aetats formelle hjemmelsgrunnlag for sterkere oppfølging av lediges jobbsøkingsaktiviteter, er kravene Aetat kan stille til arbeidssøkerne forskriftsfestet. Yrkeshemmede skal sikres et målrettet avklaringstilbud. Unødvendig ventetid før og mellom tiltak skal begrenses.

Arbeidssøkere som har behov for informasjon og veiledning for å finne arbeid i tråd med kvalifikasjoner og interesser, skal få dette. Myndighetene ønsker å hindre at arbeidssøkerne blir utnyttet av lite seriøse formidlingsfirmaer. Det er derfor ikke tillatt å ta betalt fra arbeidssøkerne for formidlingstjenester. Gjennom Aetats kjøp av tjenester som så tilbys arbeidssøkerne, vil også disse kunne få et bredere tilbud av tjenester.

God arbeidsgiverkontakt bidrar til å øke Aetats muligheter for å hjelpe arbeidsledige og yrkeshemmede til jobb. Aetat har også behov for arbeidsgiverinformasjon for å kunne gi god yrkesveiledning til brukerne. Informasjonen om behovene i arbeidslivet utgjør også deler av grunnlaget når Aetat utformer kravspesifikasjon for arbeidsmarkedskurs. Informasjon fra arbeidsgiverne inngår også i Aetats arbeid med å overvåke utviklingen på arbeidsmarkedet og holde myndighetene og allmennheten orientert om situasjonen.

Aetats bruk av eksterne tjenesteleverandører

Aetat har satt i verk flere forsøksprosjekt for å trekke private aktører inn i oppfølgingen og formidlingen av arbeidsledige og yrkeshemmede. Gjennom forsøkene gis langtidsledige og yrkeshemmede økte muligheter til selv å velge den aktør som skal hjelpe dem til jobb. Bruk av private aktører er utvidet til også å omfatte formidling av ventelønnsmottakere til ny jobb.

Regjeringen vil arbeide videre med å utvikle ordninger som gir private aktører incitamenter til å tilby ulike former for arbeidsmarkedsservice til arbeidssøkerne og yrkeshemmede, herunder bedre tilgang på formidlingstjenester. Det er viktig at tjenester som leveres har god kvalitet. Aetat stiller krav til innhold og kvalitet på de arbeidsmarkedstjenestene som kjøpes og er ansvarlig for at arbeidsledige og yrkeshemmede får tjenester som holder forventet kvalitet. Gjennom bruk av bonussystemer ved betalingen av tiltaksarrangørene, knyttet til antallet som kommer i jobb, skal disse stimuleres til å få flest mulig av deltakerne i jobb. Departementet legger vekt på finansieringsordninger som er lite byråkratiske, men samtidig er det viktig å unngå at en får tilpasninger som bidrar til lite effektiv ressursbruk. Dette er sentrale problemstillinger i departementets oppfølging av forsøkene.

Sterkere brukerrettigheter overfor Aetat

Departementet har hatt forslag om ny lov om offentlige arbeidsmarkedstjenester på høring med 28. november 2003 som høringsfrist. Forslaget om ny lov om offentlige arbeidsmarkedstjenester er en revidering og en fornyelse av sysselsettingsloven. En viktig intensjon med lovendringene er å fremme brukernes innflytelse og rettssikkerhet. Regjeringen ønsker å styrke brukernes rettigheter.

Kommunalkomiteens ønske om å sikre brukermedvirkning i Aetat (Inst. O. nr. 77 (2001-2002)) vil blir fulgt opp. Aetat vil legge til rette for at brukerrepresentanter i større grad blir hørt i forbindelse med planlegging, utvikling og evaluering av Aetats tjenester.

Aetats bruk av arbeidsmarkedstiltak overfor prioriterte grupper

En har de senere årene fått mye forskningsbasert kunnskap om hensiktsmessig utforming av tiltak. Tiltakene bør være av begrenset varighet og godtgjørelsen ved tiltaksdeltakelse bør være lavere enn den arbeidssøkeren kan få i ordinært arbeid. På denne måten unngås at deltakerne blir «låst inne» i tiltak ved at deltakelse i tiltak oppfattes som bedre enn å komme i ordinært arbeid. Det offentlige bør ikke fullfinansiere tiltakene. Egenandel for arbeidsgivere skal bidra til å sikre at arbeidsgiverne er interessert i å gi tiltaksdeltakerne reelle arbeidsoppgaver.

Omfang og bruk av ulike typer tiltak overfor den enkelte arbeidssøker eller yrkeshemmede skal vurderes i forhold til bidraget tiltaket kan gi for å bedre muligheten til å komme i jobb. Da søkeaktiviteten gjennomgående reduseres når arbeidssøkere er på tiltak, mens den øker etter at tiltaket er avsluttet, bør tiltak ikke ha for lang varighet. Det kan skje gjennom bruk av tiltaksmoduler som kan kjedes ved behov. Ulike jobbsøkingstiltak kan også brukes for å avklare om arbeidssøkere er reelle arbeidssøkere.

Kunnskapen om effekter av tiltak for yrkeshemmede er lavere enn for ordinære arbeidssøkere. Det har sammenheng med at yrkeshemmede ofte har mer omfattende problemer enn ordinære ledige, samt at alle yrkeshemmede har krav på tilpasset oppfølging. Det innebærer metodemessig større problemer når tiltakseffekter skal analyseres. Regjeringen vil øke forskningsinnsatsen for å få bedre kunnskap om effekter av attføringstiltak og oppfølgingen av de yrkeshemmede.

Regjeringen ønsker at alle yrkeshemmede skal få et individuelt tilpasset tilbud. Enkelte yrkeshemmede har for lav arbeidskapasitet til at de får varig arbeid i ordinære bedrifter. Aetat yter i dag tilskudd til bedriftene som stiller skjermede arbeidsplasser til rådighet. Etter gjeldende forskrift skal slike virksomheter ordinært organiseres som aksjeselskap med kommuner og fylkeskommuner som eiere. Arbeids- og administrasjonsdepartementet til vurdere hvorvidt også private aktører skal kunne etablere og drive arbeidsplasser varig tilrettelagt for yrkeshemmede. Dette vil kunne bidra til å bedre tilbudet av varige arbeidsplasser. En har de senere årene økt omfanget av varig tilrettelagte arbeidsplasser og regjeringen vil arbeide for en videre økning i årene fremover.