4 Hovedelementer i arbeidet for et velfungerende arbeidsmarked

4.1 Innledning

Regjeringens ønsker å fremme utviklingen av et mest mulig velfungerende arbeidsmarkedet og med høy yrkesdeltakelse. Høy yrkesdeltakelse er nødvendig for å finansiere velferdsstaten, men også for å sikre tilgang på arbeidskraft som kan produsere varer og tjenester det er behov for. Erfaringen er at markedet på mange områder gir gode løsninger uten offentlige inngrep, hvis det legges til rette med gode rammebetingelser. Reguleringene bør konsentreres til områder hvor gevinstene er høyere enn ulempene.

Arbeidsmarkedet er oppdelt ut fra en rekke kjennetegn. Den viktigste oppdelingen er de som er i arbeid «innsiderne» og de som ikke har arbeid, men ønsker seg dette «outsiderne». Reguleringer som gir sterkt vern til insiderne kan innebære at arbeidssøkerne får det vanskeligere med å komme i arbeid ved at arbeidsgiverne blir mer forsiktige med hvem de vil ansette. I tillegg til dette er det mange ulike delarbeidsmarkeder, for eksempel oppdelt i forhold til krav til utdannelse og kompetanse, profesjonskrav, krav til tillatelser, den geografiske lokaliseringen av jobbene, mv. I et dynamisk arbeidsmarked hvor bedrifter opprettes eller ekspanderer og andre nedbemanner eller legges ned, vil det kunne være krevende å sikre seg at arbeidskraft med riktig kompetanse er tilgjengelig i tråd med virksomhetenes behov. Hvis det krever at personer må flytte vil kjøp og salg av bolig, skifte av jobb for ektefelle mv. kunne motvirke samfunnsøkonomisk gunstig mobilitet. Slike endringsprosesser vil derfor lett kunne ta noe tid. Myndighetene vil kunne bidra til å underlette slike omstillinger på arbeidsmarkedet, både gjennom gode og hensiktsmessige rammebetingelser og spesielle tiltak. Denne meldingen omtaler en rekke ulike forhold med betydning for å oppnå et godt fungerende arbeidsmarked.

I et velfungerende arbeidsmarked vil arbeidssøker og arbeidsgivere finne hverandre uten at det offentlige må bidra til selve koblingen. Arbeidsmarkedet er imidlertid et marked hvor deltakerne har ulike forutsetninger. De som står svakest vil kunne bli utilbørlig utnyttet. Myndighetenes oppgave er å lage rammebetingelser som kan fungere godt både for sterke arbeidssøkere og arbeidssøker som stiller svakere. I dette kapitelet pekes det på noen rammebetingelser som er særlig viktige. Det er arbeid er i gang på flere av områdene som er omtalt. Regjeringen vil komme tilbake til disse i større detalj som egne saker senere.

Det er opp til den enkelte selv å bestemme omfanget av sitt arbeidstilbud. Dette vil imidlertid kunne avhenge av hvilke rammebetingelser den enkelte står overfor bl.a. utformingen av de økonomiske velferdsordningene. Om personen kommer i jobb vil i tillegg avhenge av arbeidsgiverens etterspørsel. Myndighetenes oppgave er å legge forholdene til rette slik at mange ønsker å tilby sin arbeidskraft samt gi næringslivet gode rammebetingelser slik at arbeidsgiverne vil etterspørre og ansette ny arbeidskraft. Arbeidsmarkedspolitikken skal i tillegg bidra til å styrke mulighetene for jobb for grupper som står svakt i forhold til muligheten for få tilbud om jobb.

Velferdsordningene, herunder pensjonssystemene, vil ha betydning for mobiliteten av arbeidskraft mellom bedrifter og ikke minst mellom privat og offentlig sektor. Det vil også ha stor betydning for når den enkelte velger å slutte å arbeide. Den demografiske utviklingen innebærer at eldre vil bli en viktig arbeidskraftressurs i årene som kommer. Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv har blant annet som mål å bidra til at flere arbeidstakere med redusert funksjonsevne skal kunne delta i arbeidslivet og bidra til at folk står lengre i arbeid før de går av med pensjon. Regjeringen foreslo i Ot.prp. nr. 102 (2001-2002) å innføre en tidsbegrenset uførestønad. Stortinget sluttet seg til dette gjennom behandlingen av Innst. O. nr. 86 (2002-2003). Ordningen innføres fra 1. januar 2004. Bedre oppfølging og vurdering i stønadsperioden skal bidra til økt tilbakevending til arbeid. En strategi for høyere yrkesdeltaking må imidlertid også omfatte utformingen av pensjonsordningene. Her vil pensjonskommisjonens forslag bli sentrale for det videre arbeid.

I Norge et det stort omfang av deltidssysselsetting. Noen av disse ønsker å jobbe lengre arbeidsuke enn det arbeidsgiverne kan tilby. Disse kategoriseres av Statistisk sentralbyrå som undersysselsatte. Det omfattet om lag 15 pst. av alle med deltidssysselsetting i 3.kv. 2003. Det vises til nærmere omtale under avsnitt 2.1. Her ligger det en arbeidskraftreserve som bør mobiliseres. Departementet har i samråd med partene bedt Teknisk beregningsutvalg foreta en nærmere gjennomgang av omfanget av undersysselsatte. Statistisk sentralbyrå har foretatt en slik analyse. Den ble overlevert til Arbeidslivspolitisk råd før sommeren 2003. (jf. NOU 2003:20). Med grunnlag i denne analysen og drøftingen av den med partene i arbeidslivet har Arbeids- og administrasjonsdepartementet oppnevnt et utvalg som skal se nærmere på mulige virkemidler for å redusere uønsket deltid, slik at tilgangen på arbeidskraft kan økes. Utvalget skal levere sin innstilling innen 1. oktober 2004.

4.2 Mobilitet fremmer god ressursbruk og gir lav ledighet

Store arbeidskraftstrømmer

Analyser på norske data over arbeidstakeres bevegelser viser at summen av ansettelser og opphør av jobb i 1997 utgjorde 45 pst. av alle arbeidstakere. Gjennomtrekken, dvs. at ansatte som bytter jobb, utgjorde om lag halvparten av dette (22 pst.). Denne statistikken teller både opphør og start på ny jobb. Ombyttesøkere som går fra en jobb til en annen vil derfor telles to ganger. Det innebærer at 11 prosent av alle ansatte i gjennomsnitt skiftet jobb dette året. I følge Statistisk Sentralbyrå er tallene for Norge noe lavere enn anslag for de årlige arbeidskraftstrømmene i andre sammenlignbare land.

Arbeidskraftundersøkelsen viser også store strømningstall. Over en periode på ett år, for eksempel fra 4.kv. 1999 til samme kvartal i 2000 var strømmene inn i arbeidsstyrken (sysselsatte og arbeidssøkere) nær 150 000 (vel 6 pst. av arbeidsstyrken). Tallene viser bl.a. at 38 pst. av de som gikk inn i arbeidsstyrken kom fra utdannelse, 17 pst. var pensjonister, 16 pst. var uføre og 13 pst. var hjemmearbeidende. Mange av disse gikk inn i deltids jobber/kortvarige jobber. Da netto økning i arbeidsstyrken bare var 10 pst. av bruttobevegelsen, innebærer det nesten like store strømmer ut av arbeidsstyrken dette året som innstrømningen. Store strømmer finner en også blant arbeidssøkerne. Av de som var ledige. i 4.kv. 1999 var 56 pst i arbeid året etter, 26 pst. hadde forlatt arbeidsstyrken og 18 pst. var fortsatt ledig.

Kilde: Aetat

For å oppnå høyt realisert arbeidstilbud og lav arbeidsledighet er det viktig at strømmene på arbeidsmarkedet kan gå mest mulig smidig. Myndighetsbestemte reguleringer som hemmer flyten av arbeidskraft bør derfor jevnlig vurderes. De mange skifter av status innenfor relativt kort tidsperiode på arbeidsmarkedet viser at arbeidsmarkedet på mange måter fungerer bra. Enkelte ubalanser oppstår. Hvis disse blir langvarige vil dette kunne ha betydelige konsekvenser for produksjonen i samfunnet. En målsetting for arbeidsmarkedspolitikken er å motvirke at slike ubalanser blir langvarige.

Tiltak som kan forkorte arbeidssøkerperiodene er viktig både for å fremme høyt arbeidstilbud og fordi langvarig ledighet ofte bidrar til at arbeidsledige reduserer sin søkeaktivitet. Langvarig ledighet øker risikoen for at personer faller ut av arbeidsstyrken. Det gir press på de offentlige stønadsordningene. Aetat har en viktig oppgave med å legge forholdende til rette for at ledig arbeidskraft raskt kan gå inn i ledige jobber. Dette er nærmere omtalt i kapittlene 7 og 8.

Gjennom liberaliseringen av regelverket for formidling og utleie sommeren 2000 ble mulighetene for private bedrifter til å gi tilbud om et bredt spekter av arbeidsmarkedstjenester til arbeidsgiverne vesentlig utvidet. Dette har bidratt til et bedre fungerende arbeidsmarked, særlig korttidsarbeidsmarked. Private aktører i formidlings- og utleiemarkedet bidrar til å supplere informasjonssystemer på internet og i noen grad tilbyr de å overta deler av utvelgelsessprossen eller arbeidsgiveransvaret fra arbeidsgiverne. Med et godt fungerende privat marked for mange arbeidsmarkedstjenester vil det offentlige kunne konsentrere sin individrettede koblingsinnsats om de grupper som står i fare for å falle ut av arbeidsmarkedet eller har problemer med å komme inn.

Lav mobilitet blant ansatte i offentlig sektor

I dag legger det offentlige beslag på vel 30 pst. av antall sysselsatte i Norge. God utnyttelse av denne arbeidskraften har stor betydning for velferden, både gjennom de tjenester den yter og gjennom de ressurser den legger beslag på. Som ledd i arbeidet med modernisering av offentlig sektor ønsker Regjeringen å utvikle en mer aktiv personalpolitikk knyttet til utvikling og omstilling. Det skal bidra til kvalifiserte og omstillingsdyktige medarbeidere. Det krever at staten sentralt, og etater og tjenesteytere lokalt, må drive et fortløpende personalutviklingsarbeid med veiledning av den enkelte og med gode muligheter for etter- og videreutdannelse. Systematisk kompetansekartlegging og individuelle kompetanse- og karriereplaner er gode virkemidler for å få til dette. En effektiv offentlig forvaltning kan også bidra til å frigjøre arbeidskraft. Det vil øke mulighetene for vekst i privat sektor.

Statistisk sentralbyrå (SSB) har med utgangspunkt i Arbeidsgiver/Arbeidstakerregisteret sett på arbeidskraftmobiliteten mellom offentlig og privat sektor fra høsten 1998 til høsten året etter. Tallene generelt viser som tidligere nevnt, betydelig mobilitet i yrkesbefolkningen. De som skifter stilling, har imidlertid en sterk tilbøyelighet til å skifte til annen stilling innen den samme sektoren i arbeidslivet. Ca. trefjerdjedeler av alle sysselsatte i statlig eller kommunal sektor holder seg i samme sektor når de skifter stilling. En undersøkelse fra Institutt for Samfunnsforskning over utviklingen på 90-tallet bekrefter disse tallene. Spesielt er mobiliteten lav fra privat til offentlig sektor og mellom statlig og kommunal sektor. Størst mobilitet er det fra offentlig til privat sektor. Lønnsforskjellene synes i stor grad å forklare dette mobilitetsmønsteret. Resultatene indikerer at lønn er viktigere for menn enn for kvinner når det gjelder å velge jobb. Kvinner legger tradisjonelt større vekt på jobbsikkerhet og forhold som gjør det enklere å kombinere familie og arbeidsliv, bl.a. muligheten til permisjon, deltid mv. Overgangen fra statlig til privat sektor øker i oppgangsperioder når tilgangen på jobber i privat sektor øker. Et resultat fra denne studien er også at mobiliteten innen sektorene er høyere enn mobiliteten mellom sektorene. Høyest mobilitet finner vi innad i privat sektor. Det antydes at en grunn til at mobiliteten er lavere i statlig sektor enn i privat sektor er at lønnsforskjellene er lavere i statlig sektor.

Når det er liten mobilitet av sysselsatte mellom offentlig og privat sektor til tross for at samme utdanning er relevant på mange områder i begge sektorene, er det et tegn på at arbeidssøkerne vurderer rammebetingelsene som forskjellige. Mer like rammebetingelser for arbeid i offentlig og i privat sektor vil kunne fremme større mobilitet. Det vil kunne bidra til større kunnskapsoverføring og økt produktivitet i samfunnet. Regjeringen ønsker å motvirke dagens relativt skarpe skille mellom et offentlig og et privat arbeidsmarkedet. For å oppnå dette synes det nødvendig å redusere forskjellene både vedrørende lønns-, arbeids- og pensjonsvilkår mellom offentlig og privat sektor.

Over halvparten av kvinnene i Norge er sysselsatt i offentlig sektor mot ca. 20 pst. av sysselsatte menn. Kjønnssegregeringen har imidlertid flere dimensjoner. Kvinner er konsentrert på lavere trinn i hierarkiet og en stor andel er i typisk kvinnedominerte (service-) næringer i privat sektor og i velferdssektoren i kommunene. På den annen side har vi også betydelige konsentrasjon av menn i andre yrker. Kjønnsoppdelingen gir et stivt arbeidsmarked og hindrer full utnyttelse av arbeidsstyrkens kompetanse og talent. Det kan hemme god ressursutnyttelse og produktivitet. Årsaker til segregeringen har dels sammenheng med valg av utdanning, da det er sterk kobling mellom utdanning og yrke. Det er likevel enkelte positive tendenser til redusert kjønnssegregering innad i sektorene, hovedsakelig pga. flere kvinner i tradisjonelt mannsdominerte yrker.

Tjenestepensjonsordninger

Ulike ordninger for tjenestepensjonsopptjening antas i betydelig grad å forklare lav arbeidskraftmobilitet mellom privat og offentlig sektor. Pensjonskommisjonen som regjeringen Stoltenberg satte ned ved kongelig resolusjon 30. mars 2001, skal «avklare hovedmål og prinsipper for et samlet pensjonssystem». Den vil legge frem sin endelige rapport i begynnelsen av 2004.

Pensjonskommisjonen viser i sin foreløpige rapport fra 4. september 2002 bl.a. til at tjenestepensjonsordningene i privat og offentlig sektor er utformet på ulik måte. Tjenestepensjonene i offentlig sektor er bruttoordninger, som garanterer en samlet pensjon fra folketrygden og tjenestepensjonsordningen på minst 66 pst. av sluttlønnen. Dette skjer ved en samordning av de to ytelsene, der folketrygden kommer til utbetaling i sin helhet, mens et tilsvarende beløp helt eller delvis går til fradrag i tjenestepensjonen.

Tjenestepensjonene i privat sektor er derimot utformet som nettoordninger, dvs. at ytelsene beregnes som direkte tillegg til folketrygden. Kommisjonen viser til at regelverket for disse ordningene nylig er gjennomgått og fornyet gjennom lov om foretakspensjon og lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold. Mens samtlige arbeidstakere i offentlig sektor er sikret pensjon utover folketrygden gjennom obligatorisk medlemskap i de offentlige tjenestepensjonsordningene, er ca 50 pst. av arbeidstakerne i privat sektor omfattet av tjenestepensjonsordninger.

Det faktum at det er bruttoordninger i offentlig sektor og nettoordninger i privat sektor bidrar til å hindre mobiliteten mellom sektorene i den grad en arbeidstaker tar utsiktene til størrelsen på samlet pensjon med i vurderingen ved skifte av stilling. Innenfor offentlig sektor innebærer Overføringsavtalen at man tar med seg pensjonsrettighetene ved skifte av arbeidsgiver, men det er ikke mulig å ta med seg pensjonsrettigheter mellom de to sektorene. I privat sektor har lov om foretakspensjon og lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold regler om medregning av pensjon ved skifte av arbeid. Med pensjonssystemer som i større grad er bygget over de samme prinsippene, vil medregning av rettigheter mellom offentlig og privat sektor bli enklere. For eksempel vil en arbeidstaker som skifter arbeid fra offentlig til privat sektor kunne få mindre i pensjon, som følge av at oppsatte pensjonsretter beregnes etter en opptjeningstid på inntil 40 år mot 30 år for de som fortsatt arbeider i offentlig sektor. Tilsvarende vil en arbeidstaker fra privat sektor som søker seg over til offentlig sektor, ikke kunne ta med seg sin pensjonsrett og få denne medregnet i den offentlige ordningen. Dette er sentrale spørsmål for en godt fungerende arbeidsmarked som regjeringen vil drøfte løsningen på som ledd i oppfølgingen av kommisjonens sluttrapport.

4.3 Arbeidsrett og arbeidsmiljø

Arbeidsmiljølov og statstjenestemannslov

Arbeidsmiljøloven (lov om arbeidervern og arbeidsmiljø av 4. februar 1977) regulerer de generelle arbeidsforholdene i arbeidslivet i Norge. I tillegg regulere lov om statens tjenestemenn stillingsvernet i statlig sektor.

I arbeidsmiljøloven legges det til grunn at det er behov for lover og forskrifter som regulerer forholdene på arbeidsplassen, forholdet mellom arbeidstaker og arbeidsgiver og som fastsetter at det er arbeidsgiver som er ansvarlig for at reglene etterleves. Grunnlaget for loven er samfunnets interesse i ryddige og klare regler for forholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker, og at det settes klare krav til arbeidsmiljøstandarden i norske virksomheter. Loven inneholder bestemmelser om bl.a. arbeidstid, stillingsvern, generelle krav til arbeidsmiljø, vernetjeneste, arbeid av barn og unge, og rett til fri.

Arbeidsmiljølovens hovedsiktemål slik det er formulert i formålsparagrafen er å sikre et forsvarlig arbeidsmiljø, trygge tilsetningsforhold og en meningsfylt arbeidssituasjon for den enkelte arbeidstaker. De enkelte bestemmelsene er i hovedsak utformet som bestemmelser om vern av arbeidstakerne, rettigheter arbeidstakerne har krav på og plikter arbeidsgiveren har for å oppnå målet med reguleringene. Avveiningen av hensynene til arbeidstakerne, til virksomhetene og til samfunnet er gjort først og fremst i tilknytning til utformingen av regelverket og hvilket nivå kravene, rettighetene og pliktene ligger på. Kravene som loven pålegger arbeidsgiverne er balansert mot arbeidsgivernes og næringslivets behov for fleksibilitet og mulighet for effektiv ressursutnyttelse.

Arbeidsmiljøloven er en lov som har hovedfokuset på arbeidstaker dvs. de som er sysselsatt. Målet er å gjennom trygge ansettelsesforhold og et godt og sikkert arbeidsmiljø bidra til at færre støtes ut av arbeidslivet og at sykefraværet reduseres, og på den måten bidra til høy sysselsetting. Det er imidlertid viktig at terskelen for å komme inn i arbeidslivet blir lavere, samtidig som terskelen for å falle ut blir høyere. I noen tilfeller kan loven, spesielt deler av stillingsvernsreglene, kunne virke negativt for de som står utenfor og søker arbeid, særlig knyttet til muligheten for å komme inn i arbeidsmarkedet. Samfunnet har en interesse i at lovens regelverk kan bidra til høy sysselsetting men også forebygge helseskader og gi lavt sykefravær. Høy sysselsetting innebærer både lett tilgang til arbeid, men også at de som er i jobb ikke blir oppsagt om produktiviteten går ned pga. sykdom, alder mv. Loven må balansere de ulike hensynene.

Arbeidsmiljøregelverket har blitt tilpasset løpende siden loven ble vedtatt i 1977. Ikke minst EØS avtalen har bidratt til mange endringer de senere årene. Mer like arbeidsrettsregler på tvers av landegrensene bidrar til å fremme likeverdige konkurranseforhold for bedriftene på tvers av landegrensene innenfor EØS-området. Felles regler vil også kunne fremme mobiliteten av arbeidskraft over grensene ved at usikkerheten om konsekvensene av å ta arbeid utenfor landets grenser blir mer oversiktlig og forutsigbart.

Fleksibilitet er viktig i arbeidsmarkedet. Arbeidstakere ønsker fleksibilitet for lettere å kombinere jobb og familieliv. Fleksibilitet i tilbudte timeverk er viktig for arbeidsgiverne for å sikre overensstemmelse mellom produksjonen og etterspørsel. Arbeidsmiljøloven er nylig endret av Stortinget for å bedre muligheten for arbeidstidsfleksibilitet og redusere unødvendige offentlige reguleringer. Det gir større muligheter for å tilpasse arbeidstiden til varierende etterspørsel etter bedriftens varer eller tjenester. I Ot.prp. nr. 12 (2003-2004)foreslo regjeringen å øke muligheten for bruk av midlertidige ansettelser. Samtidig ble det foreslått å stramme inn på arbeidsgivers mulighet til bruk av permitteringer hvor de permitterte har rett til dagpenger. I avtalen mellom regjeringspartiene og Arbeiderpartiet om statsbudsjettet for 2004 ble det besluttet at forslaget om midlertidige ansettelser ikke skal behandles av Stortinget som sak knyttet til Statsbudsjettet for 2004, men at forslaget bes vurdert av Arbeidslivslovutvalget som del av utvalgets helhetlige innstilling. Ved høring og eventuell fremlegg for Stortinget skal forslaget følge behandlingen av øvrige forslag fra utvalget.

Arbeidslivslovutvalget

Regjeringen Stoltenberg nedsatte et utvalg for å gjennomgå Arbeidsmiljøloven med sikte på et enklere regelverk. Utvalget ble gitt et noe endret mandat av nåværende regjering der blant annet en gjennomgang av stillingsvernet ble lagt til. Arbeidet i Arbeidslivslovutvalget berører flere viktige forhold som har innvirkning på muligheten for et velfungerende arbeidsmarked.

Arbeidslivslovutvalget skal vektlegge både hensynet til arbeidstakeren, arbeidsgiveren og samfunnet. Arbeidslivslovutvalgets mandat legger vekt på at utvalget skal gjennomgå reglene med særlig fokus på et inkluderende arbeidsliv og å bedre virksomhetenes vilkår for omstillinger. Denne meldingen går derfor ikke dypt inn i en drøfting av virkemidlene for et velfungerende arbeidsmarked knyttet til arbeidsmiljøloven og arbeidsmiljøpolitikken for øvrig. Forhold som skal vurderes er bl.a. større arbeidstidsfleksibilitet, stillingsvern, samarbeidsrelasjoner på bedriften, hvordan bidra til et mer inkluderende arbeidsliv mv. Utvalget skal vurdere hvordan arbeidsmiljølovgivningen kan bidra til at terskelen for å komme inn i arbeidslivet kan bli lavere og terskelen for å falle ut høyere. Dette vil innebære at arbeidslivet og den enkelte virksomhet må bidra sterkere til å forebygge og forhindre at så mange blir syke, utslitte og uføre. Bl.a. ligger det i utvalgets mandat et spørsmål om det er behov for å styrke de ansattes medvirkning når det gjelder tilrettelegging av arbeidsoppgaver, organisering av arbeidet og den enkeltes faglige og personlige utvikling.

Arbeidslivslovutvalget har lagt frem en delinnstilling med forslag til implementering av reglene i EUs anti-diskrimineringsdirektiv i norsk rett. Forslaget innebærer gjennomføringen av rådsdirektiv 2000/78/EF om forbud mot diskriminering i arbeidslivet. I Ot.prp. 104 (2002-2003) foreslår regjeringen et eget kapittel i arbeidsmiljøloven om likebehandling i arbeidslivet. Dette innebærer at det blir forbud mot forskjellsbehandling på grunn av kjønn, religion, livssyn, hudfarge, nasjonal eller etnisk opprinnelse, politisk syn, medlemskap i arbeidstakerorganisasjon, seksuell orientering, funksjonshemming og alder. Til forskjell fra dagens regelverk vil forbudet mot forskjellbehandling ikke bare gjelde ved ansettelse, men også under arbeidets gang og ved opphør av arbeidsforhold. Forslaget innebærer to nye kapitler i arbeidsmiljøloven om likebehandling i arbeidslivet. Formålet med regelendringene er å motvirke flere former for diskriminering som kan tenkes å finne sted i arbeidslivet. Gjennom en lovfesting ønsker myndighetene å bidra til å motvirke diskriminerende holdninger. Endringene vil kunne ha betydning i arbeidet for et mer inkluderende arbeidsliv.

Arbeidslivslovutvalget utreder en felles arbeidsmiljølov for hele arbeidslivet, der deler av tjenestemannslovens regler erstattes av en ny arbeidsmiljølov. Ulike arbeidsrettslige bestemmelser mellom hhv. privat sektor og kommunene (arbeidsmiljøloven) og statlig sektor (tjenestemannsloven) er en faktor som kan redusere mobiliteten mellom sektorene, for eksempel ved forskjellige ansettelsesvilkår. Ulikt regelverk skaper usikkerhet om arbeidsbetingelsene når en person flytter mellom offentlig og privat sektor. Regjeringen vil med grunnlag i utvalgets forslag og høringsmerknadene, komme tilbake til Stortinget med forslag til endringer i arbeidsmiljøloven.

Ventelønn for overtallige i statlig virksomhet

Statlig ansatte som blir overtallige ved større nedbemanninger har i mange tilfeller rett til ventelønn. For bedriftene var overflytting av arbeidstakere til ventelønn økonomisk gunstig ved at ventelønn var finansiert av en egne ventelønnsordning. For å motivere bedriftene til i sterkere grad å arbeide for å finne alternativt arbeid til de som blir overtallige, har en flyttet finansieringen av ventelønnen over på den enkelte bedrift som nedbemanner. Rammene og regelverket knyttet til mottak av ventelønn er på en del områder bedre enn dagpengeordningen som gjelder andre arbeidsledige, bl.a. når det gjelder nivå, hvor lenge ventelønnen kan mottas og muligheten til å komme tilbake på ventelønn hvis en blir arbeidsledig igjen. Konsekvensen var at mange ble gående lenge på ventelønn. Særlig arbeidstakere over 50 år hadde sterke incitamenter til å bli værende på ventelønn fremfor å ta jobb utenfor statlig sektor. Tilbudene om alternativ jobb i statlig sektor har vært få. Denne situasjonen er bakgrunnen for at reglene om ventelønn for overtallige i staten er endret flere ganger de senere årene. Endringen har bidratt til at ventelønnsordningen har blitt mer lik med reglene for mottak av dagpenger. Etter endringene av ventelønnsregelverket fra 1. mars 2002, stilles i utgangspunktet samme krav til geografisk og yrkesmessig mobilitet for dagpengemottakere og ventelønnsmottakere. Fortsatt er det imidlertid en del forskjeller. Ventelønnsmottakere som er over 55 år kan for eksempel fortsatt beholde ventelønn i en vesentlig lengre periode enn dagpengemottakere kan beholde dagpengene. Flyttingen av administrasjonen av ventelønnsordningen til Aetat var også et skritt i retning av å gjøre oppfølgingen av ventelønnsmottakere mer lik oppfølgingen av dagpengemottakere. Arbeids- og administrasjonsdepartementet vil vurdere regelverket knyttet til mottak av ventelønn som en del av oppfølgingen av arbeidslivslovutvalgets utredning. Det vise også til nærmere omtale av oppfølgingen av ventelønnsmottakerne i avsnitt 7.2.

4.4 Kompetanse

Utdannelsessystemet er viktig for velferdssamfunnet. En god grunnopplæring for alle skal sikre arbeidsgiverne tilbud av arbeidskraft som er kompetent og som uten store kostnader kan etterutdannes i tråd med teknologiske og markedsmessige endringer. En velkvalifisert arbeidsstyrke er en viktig forutsetning for et arbeidsliv med høy produktivitet. Personer med høyere utdanning vil generelt ha lettere for å omstille seg for å møte nye krav og behov i arbeidslivet.

Norge har en befolkning med høy formell utdanning. Det er imidlertid også viktig med riktig fordeling av utdannelsen i tråd med behovene i arbeidslivet. I et dynamisk arbeidsmarked vil omfattende og lett tilgjengelig yrkesinformasjon, herunder yrkes- og utdanningsbasene samt veiledningsverktøyene på aetat.no, gi ungdom under utdanning og voksne med behov for etterutdanning et bedre grunnlag for å treffe sin yrkesvalg. Ifølge analyser fra SSB synes de yrkesmessige ubalansene å ha blitt noe redusert på 90-tallet.

Forandringene i samfunnet fører med seg en kontinuerlig endring i etterspørselen etter kunnskap og kompetanse og skjerper de faglige og etiske kravene til hver enkelt og til arbeidsstyrken som helhet. For å møte disse endringene er basisopplæringen viktig. Basiskompetansen er grunnlaget for den senere læringen i livet. Kvalitetsutviklingen i utdanningen innebærer et tydeligere fokus på hva som er relevant kunnskap og kompetanse for den enkelte, men innebærer også nye metoder og teknologi for kunnskaps- og kompetansetilegnelse og systematiske resultatvurderinger på flere nivåer. En oppdatert utdanning vil i de fleste sammenhenger bety lettere mulighet til ny jobb.

Samspill mellom utdannings- og forskingsinstitusjoner og næringslivet vil fremme kunnskapsflyten. Det vil kunne fremme innovasjon og forandringsevne. Det kan bidra til mer løpende fornyelse og omstilling og gi nye arbeidsplasser. Samtidig vil samspillet mellom utdanningsinstitusjoner og næringsliv øke muligheten for relevante og oppdaterte utdanninger i forhold til næringslivets behov.

Norge oppnår bare middels resultater i internasjonale målinger av kunnskap og kompetanse i skolen. Det er stor spredning mellom resultatene til de svakeste og de sterkeste elevene i norsk skole. I dag er arbeidet med kvalitetsutviklingen i skolen i for stor grad preget av uklare mål og lite systematisert kunnskap. Regjeringen etablerer derfor et nasjonalt vurderingssystem for å kunne måle og sammenligne kvaliteten i utdannelsen mellom læresteder og over tid.

For å heve kvaliteten i skolen skal den faglige opplæringen styrkes. Bl.a. skal opplæringen i lesing, skriving og matematikk i grunnskolen forbedres. Kvalitetsreformen for høyere utdannelse skal både gi høy kvalitet på undervisningen og bidra til at studentene kan gjennomføre sine studier på kortere tid. Reformen skal gi nye studietilbud i tråd med internasjonal gradsstruktur og tettere oppfølging av studentene bl.a. gjennom mer gruppeundervisning og nye vurderingsformer. Regjeringen ønsker å styrke rekrutteringen av forskere, jf. St.meld. nr. 35 (2001-2002) om rekruttering til undervisnings- og forskerstillinger i universitets- og høgskolesektoren. Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) er fra 1. januar 2003 en sentral instans for å sikre høy kvalitet på utdannelsene ved universitet og høgskoler. I arbeidet med ny lov om fagskoleutdannelse vil NOKUT godkjenne nye fagskoleutdannelser.

Statistisk Sentralbyrå innhenter regelmessig statistikk over omfanget av ansattes deltakelse på kurs i forbindelse med jobben. Statistikken viser at vel 10 pst av lønnstakerne gjennomgående er på kurs hvert kvartal. Deltakelsen er relativt jevnt fordelt mellom kjønnene. Det vil ikke være noen fasit på hvor høyt omfanget på etter- og videreutdanningen bør være. Behovet har sammenheng med hastigheten i endringene i innholdet i jobbene og med hvor raskt enkelte typer jobber forsvinner og nye jobber oppstår. Fordelingen av omfanget av etter- og videreutdannelsen bidrar til å forsterke kompetansemessige forskjeller. Personer med høyskole eller universitetsutdannelse går mer på kurs (ca 15 pst.) enn personer med utdannelse på videregående skoles nivå som høyeste utdannelse. Personer med deltid deltar vesentlig mindre på kurs enn personer som arbeider heltid. Eldre personer deltar noe mindre på kurs enn yngre.

Kompetansereformen

Kompetansereformen tar sikte på å oppmuntre personer med svak kompetanse til å bedre denne. Den legger stor vekt på arbeidsplassen som læringsarena. For å styrke den enkeltes muligheter og motivasjon for læring er det av stor betydning at den enkelte både er trygg på sin eksisterende kompetanse og er vant til å være i læringssituasjoner. Gjennom kompetansereformen har man fått et omfattende sett av virkemidler for å fremme opplæring og for å bedre muligheten for den enkelte til å få dokumentert sin kompetanse. Kompetansereformen danner et godt fundament for livslang læring for den enkelte og er et viktig bidrag til å opprettholde en høy yrkesdeltakelse.

Kompetansereformen har gitt nye individuelle rettigheter. Vi har fått lovfestet rett til grunn- og videregående opplæring for voksne, rett for voksne til å få dokumentert og verdsatt sin realkompetanse i forhold til videregående opplæring, metoder for dokumentering og verdsetning av realkompetanse i arbeidslivet, rett til vurdering av realkompetanse inn mot høyere utdannelse, samt en individuell, lovfestet rett til inntil 3 års studiepermisjon. Tiltakene kan motvirke utstøting fra arbeidslivet og fremmer motivasjon og mulighet for jobbskifte, samt at de gir personlig utvikling for den enkelte. Voksne som har rett til videregående opplæring har rett til å få en realkompetansevurdering og til kompetansebevis. Tilsvarende gjelder personer som har behov for dette og blir tilvist fra kommune, Aetat eller trygdeetaten.

Studiefinansieringsmulighetene i Statens lånekasse for utdanning er lagt bedre til rette for personer som tar etterutdannelse. Antallet stønadsmottakere 35 år å eldre som deltok i videregående opplæring i skoleåret 2001-02 var om lag 2100 mens 7 600 deltok i høyere utdannelse. Tallene for videregående opplæring var litt høyere enn midt på 90-tallet, mens antallet støttemottakere under høyere utdanning har økt med vel 20 pst.

Utdannelsesinstitusjonene er gitt større administrativ og økonomisk handlefrihet slik at de kan tilby utdannelse mot betaling i tråd med etterspørselen. Innenfor denne rammen er det i første rekke partene i arbeidslivet, herunder den enkelte arbeidstaker og arbeidsgiver, som har ansvaret for det konkrete omfang og innhold av etter- og videreutdannelsen.

Med grunnlag i statlige bevilgninger er det iverksatt mange lærings- og utdannelsesprosjekter i arbeidslivet, ofte i samarbeid med etablerte utdannelsesinstitusjoner. Disse bidrar til å øke arbeidstakernes mestring av arbeidssituasjonen og arbeidsoppgavene, samt at de gir dokumentasjon og sertifisering av ervervet kompetanse. I statlig sektor tar mange av prosjektene utgangspunkt i virksomhetens behov for modernisering og bedre tjenesteyting. Prosjektene benytter fleksible og sammensatte læringsmetoder bl.a. gjennom å kombinere jobb og opplæring. Prosjektene bidrar slik til utviklingen av utdanningsinstitusjonenes opplæringstilbud og metoder for dokumentasjon/sertifisering av deltakernes kompetanse. For at statlige virksomheter skal fremskaffe de lærings- og utdannelsestiltak de har behov for, er det nødvendig å styrke bestillerkompetansen i statlige virksomheter overfor utdannelsesleverandørene. I privat sektor er det en utfordring å nå frem til mindre virksomheter, som ofte har for liten kapasitet til å prioritere kompetanseutvikling.

Myndighetene har et særlig ansvar for å kvalifisere arbeidssøkere og yrkeshemmede

Kvalifiserings-/opplæringstiltak er særlig viktig overfor arbeidsledige og yrkeshemmede med lite utdannelse, særlig personer med kun grunnskole, personer uten fullført videregående opplæring eller som mangler fagutdannelse. Noen av arbeidssøkerne har behov for å omskolere seg, andre har behov for å fornye, oppdatere eller dokumentere kompetanse for å komme i eller beholde et arbeid. Dette kan omfatte ulike grupper for eksempel personer som av helsemessige eller sosiale grunner trenger attføring, innvandrere uten formell utdannelse, ungdom med svak skolebakgrunn eller langtidsledige. Kvalifisering av disse gruppene vil være en viktig del av arbeidsmarkedspolitikken. I enkelte tilfeller vil Aetats vikarplass kunne være et hensiktsmessig tiltak. Det innebærer at en arbeidsledig tas inn i bedriften den tiden en arbeidstaker har permisjon for å ta videreutdannelse. Det vil også kunne bidra til å fremme kompetanseoppbyggingen hos ansatte.

Kompetansehevingstiltak er også viktig for arbeidstakere som grunnet omstilling eller nedbemanning trenger ny kompetanse. Mange venter for lenge med oppdatering eller endring av sin kompetanse slik at deres muligheter på arbeidsmarkedet blir begrenset når for eksempel ulike slitasjesykdommer blir for belastende. Når først slitasjeproblemene blir store, vanskeliggjør det arbeidet med attføring. Uførepensjon kan lett bli løsningen. Uførestatistikken viser en klar overhyppighet av uførepensjonering i enkelte yrker. I tillegg til tilpasning ar arbeidsplass og arbeidsoppgaver er det ønskelig at utsatte arbeidstakere gis tilbud om omskolering/ny utdannelse før personen blir kronisk syk med fare for uføretrygding. Personer med behov for yrkesmessig attføring gis mulighet til å delta i ordinær utdanning. I gjennomsnitt per måned er om lag 25 000 personer i ordinær skole som attføringstiltak (høsten 2003). Det innebærer at det offentliges finansiering av yrkeshemmedes omskolering utgjør en betydelig del av omskoleringsutgiftene i arbeidslivet. Det er imidlertid uheldig hvis regelverket bidrar til at personer ønsker å komme inn under yrkesmessig attføring bare for å få dekket utgiftene til utdanningen. Det er noe av bakgrunnen av endringen i reglene for yrkesmessig attføring i forbindelse med budsjettforslaget for 2004.

4.5 Arbeidsinnvandring

Stortinget har bedt regjeringen om en vurdering av konsekvensene ved overgangen til et fritt arbeidsmarked innenfor det nye EØS-området, herunder drøfting av bruk av overgangsordninger og andre tiltak for å forberede landet på arbeidskraftinnvandring fra de nye medlemslandene i EU. Det vises til drøftingen i kap. 5.

De senere år har det skjedd en betydelig forenkling av de norske reglene for behandling av søknad om arbeidstillatelser for personer fra land utenfor EFTA/EØS. I 2002 og 2003 har Kommunal- og regionaldepartementet fastsatt en ramme på 5 000 arbeidstillatelser for fagutdannede personer uten at det er nødvendig for utlendingsmyndighetene å innhente en arbeidsmarkedsmessig vurdering om behovet fra Aetat. I 2002 ble det gitt nær 1700 tillatelser under denne ordningen hvorav om lag 800 fra de nye EU-landene. Samlet antall tillatelser gitt 1.-3. kv. 2003 er om lag 900.

For arbeidsgivere som har behov for arbeidskraft de ikke får dekket av arbeidssøkere i Norge, er enkle regler og rask behandling av søknad om arbeidstillatelser fra utenlandsk arbeidskraft av stor betydning. De liberaliseringer i regelverket som er foretatt innebærer at arbeidsgivernes rekrutteringsønsker i større grad enn de offentlige reguleringene vil bestemme inntaket av utenlandsk arbeidskraft. Dette er i tråd med regjeringens politikk. Det er av vesentlig betydning for de bedrifter som har behov for utenlandsk arbeidskraft at personer som rekrutteres kan tiltre raskt uten å måtte vente på en tidkrevende og usikker avgjørelse. Et fleksibelt regelverk som bidrar til enklere tilgang på kompetanse det er mangel på, vil i enkelte tilfeller kunne bidra til å motvirke flytting av produksjonsvirksomhet til utlandet.

Aktiv rekruttering av arbeidskraft fra utlandet til stillinger i Norge har tradisjonelt skjedd fra Danmark og Sverige. Det har skjedd til et bredt spekter av yrker, men særlig til helsesektoren(leger, tannleger, sykepleiere), bygg og anlegg og fiskeindustrien. Gjennom Aetat har det de siste årene blitt rekruttert et betydelig antall helsearbeidere til helse- og omsorgssektoren i Norge. Hovedparten av disse er kommet fra EØS land, særlig Finland og Tyskland, men de siste par årene også fra Polen. Om lag 1 800 har blitt rekruttert gjennom Aetats helsepersonellrekruttering prosjekt med gjennomført norskopplæring i hjemlandet før de kom til Norge. Kostnadene ved rekruttering fra utlandet bør ordinært dekkes av arbeidsgiverne. Aetat vil kunne bistå med veiledning og hjelp til både arbeidsgivere og arbeidssøkere ved bruk av arbeidsformidlingssamarbeidet innen EU/EØS (EURES).

Muligheten for å få arbeidstillatelse i Norge for ufaglært arbeidskraft fra land utenfor EØS, er avgrenset til sesongtillatelser og rekruttering av russere fra Barentsregionen til fiskeindustrien i Nord-Norge. Landbruket henter årlig mye sesongarbeidskraft fra Polen og de baltiske land bl.a. for å dekke høsting av bær, grønnsaker mv. Antall sesongtillatelser innvilget har økt de senere årene og var i 2002 om lag 15 700. Antallet har fortsatt å øke noe i 2003. Kommunal- og regionaldepartementet har hatt på høring et forslag om en å lage en arbeidstillatelsesordning for ufaglærte fra land utenfor EØS/EFTA. Forslag om dette er nærmere omtalt i kapittel 5.

Et fritt arbeidsmarked over landegrensene, som i EFTA og EØS-området, har bidratt til moderat økning i arbeidskraftmobiliteten over grensene siden første halvdel av nittitallet. Antallet EØS-borgere som har kommet til Norge varierer med konjunktursituasjonen. Bruttoinnvandringen av EØS-borgere er redusert fra nær 14 000 i 1998 til 10 000 i 2002. Nettoinnvandringen er i samme periode redusert fra om lag 7 000 til om lag to tusen personer i 2002. En arbeidsinnvandring som varierer med etterspørselen etter arbeidskraft i arbeidslivet fremmer fleksibiliteten i arbeidsmarket og demper utslagene av den konjunkturelle arbeidsledigheten i Norge. Arbeidsvandringene til og fra EØS, domineres av personer fra våre nordiske naboland. Deler av mobiliteten er knyttet til tjenesteleveranser. Personer som kommer hit for å levere tjenester/utføre kortvarige oppdrag, vil ikke bli registrert som innvandrere i befolkningsstatistikken, som er grunnlaget for tallene nevnt ovenfor.

For de som ønsker å ta arbeid i et annet EØS-land har EØS avtalen bidratt til betydelig enklere prosedyrer og større forutsigbarhet om hvilke krav som stilles for å få tillatelse. Den relativt lave mobiliteten, til tross for et nært samarbeid om økt mobilitet gjennom de offentlige arbeidsformidlingene i EØS-landene (EURES-samarbeidet), må sees i sammenheng med forholdsvis små forskjeller i levestandard mellom landene og til dels betydelige språklige barrierer. De fleste som søker arbeid i Norge kommer derfor fortsatt fra Sverige.

EØS-avtalen har gitt nordmenn større muligheter til å dra til utlandet for å arbeide eller studere. For enkelte gir det mulighet til å få bredere kompetanse mens andre kan erverve seg mer spisskompetanse. Da mange kommer tilbake til riket etter noen år i utlandet, tilfører en slik mobilitet betydelig kompetanse til det norske arbeidslivet sett over noen år. Antallet norske statsborgere som har flyttet til utlandet har holdt seg relativt stabilt på om lag 10 000 per år det siste tiåret selv om tallet har økt noe de siste par årene. Nettoutvandringen er i størrelsesorden 1-2 000 årlig som følge av at mange vender tilbake etter en tid i utlandet. Myndighetene ser positivt på det betydelige omfanget av norske studenter som tar hele eller deler av sin videreutdannelse i utlandet. Det bidrar til at norske arbeidsgivere kan dra nytte av et bredere spekter av kompetanse.

Kilde: SSB

I et langsiktig perspektiv med knapphet på arbeidskraft vil arbeidsinnvandring kunne bidra til å fylle ledige stillinger. Innvandring av unge mennesker kan i noen grad bidra til å utjevne aldersprofilen til befolkningen. En innvandring som er så stor at det i betydelig grad vil endre aldersfordelingen i befolkningen, er imidlertid urealistisk. Innvandring kan derfor ikke erstatte en høy yrkesdeltakelse eller et utdanningssystem som tilbyr utdanning som er tilpasset arbeidslivets behov for kompetanse. Arbeidsinnvandring er derfor ikke et alternativ til mobilisering av det innenlandske arbeidstilbudet. Erfaringer fra land med stor innvandring er at arbeidsinnvandring i liten grad påvirker det samlede arbeidsmarkedet negativt. Selv relativt stor arbeidsinnvandring i disse landene synes i liten grad å påvirke ledighetssituasjonen. En del av denne positive effekten må imidlertid tilskrives at land med stor arbeidsinnvandring oftest har en selektiv innvandringspolitikk med vekt på høyt kompetent arbeidskraft.

Arbeidsinnvandringen utgjør bare en mindre del av samlet antall personer som innvandrer til Norge. Det har sammenheng med at en del av arbeidsinnvandrerne kommer med familie, men i særlig grad har det sammenheng med at størstedelen av de som får opphold i landet kommer som flyktninger, asylsøkere eller får opphold med grunnlag i familiegjenforening. Mens bruttoinnvandringen av personer har vært om lag 10 000 årlig fra EØS-landene de senere årene, så har nettoinnvandringen fra disse landene bare vært noen få tusen de siste årene, jf. figurer. Nettoinnvandringen domineres derfor av personer med statsborgerskap fra land utenom EØS. Det er en målsetting at også de som ikke kommer som arbeidsinnvandrere skal gis mulighet for å delta i arbeidslivet så snart de har fått oppholdstillatelse.

Samlet består innvandrerbefolkningen i Norge av om lag 330 000 personer. Det utgjør 7,3 pst. av hele befolkningen. Om lag 45 pst. kommer fra land i Europa, Nord-Amerika og Oseania. 45 pst. er blitt norske statsborgere. Innvandrerbefolkningen er gjennomgående yngre enn hele befolkningen. Mens 47 pst. er i alderen 25-44 år gjelder det 30 pst. for hele befolkningen. Overfor mange innvandrere, som primært ikke kommer for å tiltre en jobb, er det nødvendig med offentlige tiltak for å bistå de i jobbsøkingen. De fleste jobber krever kompetanse i norsk språk. Tilbud om norskopplæring vil derfor være viktig for at innvandrerne skal kunne komme i arbeid. Regjeringens forslag i Ot.prp. nr. 28 (2002-2003) Om lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) ble vedtatt av Stortinget i juni i år. Loven regulerer et introduksjonsprogram kombinert med en introduksjonsstønad for nyankomne innvandrere. Introduksjonsordningen skal fremme nyankomne innvandreres overgang til yrkeslivet eller ordinær utdanning. Dette skal bli et viktig virkemiddel for kommunene i deres integrasjonsarbeid. Utarbeidelse og gjennomføring av individuelt tilpassede planer er et sentralt element i ordningen. Gjennomføringen skal skje ved et forpliktende samarbeid mellom kommunene og Aetat lokal. Loven trådte i kraft 1. september 2003 som en frivillig ordning for kommunene. Fra 1. september 2004 vil loven gjelde alle landets kommuner.

4.6 Et inkluderende arbeidsliv

En samlet Kommunalkomité skriver i Budsjettinst. S. nr. 5 (2001-2002):

«Komiteen mener det er et mål at flest mulig skal være i arbeid. Derfor må arbeidslivet bli mer inkluderende, og forholdene må legges til rette slik at det blir plass til alle. For mange blir syke eller uføre, og for mange går tidlig av med alderspensjon. Komiteen vil derfor understreke viktigheten av et inkluderende arbeidsliv hvor alle med arbeidsevne får anledning til å delta. Komiteen viser til at det er lav rekruttering av funksjonshemmede til offentlig sektor. Kun få funksjonshemmede er ansatt i staten, til tross for at dette er definert som et satsingsområde. Komiteen mener derfor det er behov for en handlingsplan for å rekruttere fysisk funksjonshemmede til stillinger i offentlig sektor, i likhet med den man har for rekruttering av innvandrere.»

Regjeringen deler Kommunalkomiteens bekymring vedrørende høy og til dels økende avgang fra arbeidslivet. Det er et alvorlig samfunnsproblem, både samfunnsøkonomisk og velferdspolitisk, at en økende andel av befolkningen til enhver tid er ute av arbeidslivet og at en stadig større del av offentlige budsjetter brukes til sykdomsrelaterte trygdeytelser. For bedriftene innebærer høyt sykefravær tapt produksjon. I de siste fem årene har om lag en tredjedel av den samlede utgiftsveksten i de offentlige budsjettene gått med til å dekke veksten i uførepensjonering og utgifter til sykepenger.

Regjeringen legger stor vekt på å virkeliggjøre målsetningen om et inkluderende arbeidsliv. Det er viktig at den enkelte kan utnytte sine evner og anlegg til beste for seg selv og samfunnet. Tiltak som kan bidra til redusert omfang av uføretrygdning, førtidspensjonering og sykefravær er med på å fremme et inkluderende arbeidsliv. I et større perspektiv er målgruppen for et inkluderende arbeidsliv enda videre. Den kan også omfatte ferdig attførte, innvandrere eller langtidsledige. Store deler av Aetat sitt arbeid er følgelig sentralt for å fremme et inkluderende arbeidsliv.

Høyt sykefravær

Dagens høye nivå på sykefraværet beslaglegger betydelige arbeidskraftsressurser. Det totale sykefraværet pr 2. kvartal 2003 var på 7,8 prosent av avtalte dagsverk. Fraværet økte med 0,5 prosentpoeng siste år, 0,6 prosentpoeng for kvinner og 0,3 prosentpoeng for menn. Samlet for 1. halvår 2003 lå sykefraværet 0,2 prosentpoeng høyere enn i 1. halvår 2002.

I årsverk er omfanget av det samlede sykefraværet mer en doblet siden 1993. Det er særlig langtidssykefraværet som har økt, korttids sykefraværet har vært relativt stabilt. Forebygging av lange sykefravær synes særlig viktig da mange personer med langvarige sykefravær blir uføretrygdet. For den enkelte arbeidstaker medfører omfattende eller langvarig sykefravær en risiko for å falle ut av arbeidslivet. Tall fra Frischsenteret fra slutten av 90-tallet viser at av personer som avsluttet en sykemeldingsperiode på over 6 måneder var under halvparten i jobb tre år etter. De fleste som kom i jobb, startet i jobb relativt umiddelbart.

Mange uførepensjonerte

Det har vært en sterk økning i antallet nye uførepensjonister per år siden 1990-tallet fra om lag 20 000 i 1993 til over 33 000 i 1999. De siste par årene har det vært en nedgang og i 2002 var tilgangen om lag 26 600. Denne nedgangen kan i noen grad henge sammen med skjerpet krav til å prøve attføring før uføretrygd innvilges. Antallet uførepensjonister fortsetter å øke fordi tilgangen er høyere enn avgangen. Det er nå om lag 300 000 uførepensjonister og dette utgjør vel 10 pst av befolkningen mellom 18 og 66 år. Innen EU/EØS området har Norge, ifølge OECD statistikk, høyere omfang av uførepensjonerte enn noe annet land, deretter følger Nederland og Sverige. Det høye omfanget av uførepensjonerte påvirker sterkt gjennomsnittlig pensjoneringsalder fra arbeidsstyrken. Gjennomsnittlig pensjoneringsalder var om 58,4 år i 2001. Forventet pensjoneringsalder fra arbeidslivet er imidlertid et mer korrekt mål da det tar hensyn til endringer i befolkningens alderssammensetning. Denne var 61 år i 2001 for en person på 18 år. Forventet pensjoneringsalder har økt med nær to år siden 1998.For en person som var 60 år i 2001 var forventet pensjoneringsalder 65 år. Den har falt noe på nittitallet pga. AFP-ordningen. Innføringen av tidsbegrenset uførestønad skal bidra til å dempe tilgangen til uførestønad, jf. Ot.prp. nr. 102 (2001-2002) og Innst. O. nr. 86 (2002-2003).

Kilde: Arbeids- og administrasjonsdepartementet

Kilde: SSB, Arbeidskraftundersøkelsen.

Flere på førtidspensjon

Ordningen med avtalefestet pensjon (AFP) ble i løpet av 90-tallet utvidet til å omfatte personer ned til 62 år. Ordningen ble avtalt mellom partene i arbeidslivet (LO/NHO) i forbindelse med inntektsoppgjøret våren 1988. Den administreres av partene i arbeidslivet og dekker om lag 60 pst. av alle lønnstakere. Staten yter betydelige tilskudd til AFP-ordningen. Høsten 2003 omfattet denne ordningen vel 34 000 personer. De siste par årene har veksten i antallet AFP-pensjonister avtatt.

Ved store omstillinger blir førtidspensjonering i noen grad brukt som ledd i nedbemanningen. Tidlig på 90-tallet, da Norge opplevde relativt høy ledighet, var det en utbredt holdning i mange virksomheter og ellers i samfunnet at «nå må vi slippe de yngre til». Det var en utbredt oppfatning at det var riktig for seniorarbeidstakere å tre til side. Det førte til at også mange som ikke ønsket det, ble presset ut. I siste del av 90-tallet opplevde vi svært mange bedriftsetableringer knyttet til informasjonsteknologi- og internett. Oppfatningen var at det var de unge som hadde kunnskaper og omstillingsevne til å fylle disse nye jobbene. Seniorarbeidstakere var mindre populære. En undersøkelse fra EU-landene kan tyde på at mange i aldersgruppen 50 år og over blir utsatt for diskriminering. Over tid fører slike mekanismer til at pensjoneringsnormen skyves nedover. Da vil det senere være vanskelig å gjenopprette pensjoneringsmønsteret.

Forskningen på utviklingen i tidligpensjonering, sykefravær og uførepensjonering det siste tiåret viser at årsakene er sammensatte og det ikke finnes en enkeltstående forklaringsfaktor. Når det gjelder økningen i sykefravær og tilgangen til uførepensjon trekker Sandmanutvalgets rapport, NOU 2000:27, Sykefravær og uførepensjonering - Et inkluderende arbeidsliv frem at flere eldre i den yrkesaktive del av befolkningen isolert sett bidrar til økt sykefravær og økt omfang av uførepensjonering. Lite tyder på at helsetilstanden generelt i befolkningen er blitt dårligere de senere årene, men det har vært en økning i personer som vurderer at de har helseproblemer (Muskel- og skjelettlidelser og psykiske lidelser dominerer). Både fysiske, psykiske og organisatoriske forhold på arbeidsplassen har betydning for sykefravær og tilgang til uførepensjon. «Det nye arbeidslivet» er kjennetegnet ved hurtige omstillinger, rask teknologisk utvikling og endringer i arbeidsformer. Dette kan ha bidratt til økt sykefravær. Tiltak for å motvirke ytterligere uføretrygding vil bl.a. måtte omfatte tiltak på den enkelte bedrift. Økningen i sykefraværet og tilgangen til uførepensjon skyldes ikke alltid arbeidslivet eller jobben til den enkelte, men henger også sammen med personlige forhold, livsstil, holdninger og hendelser utenfor yrkeslivet.

Et inkluderende arbeidsliv er i noen grad et spørsmål om holdninger. For eksempel gjelder dette seniorpolitikken som i stor grad handler om å skape aksept i virksomheten for å nyttiggjøre eldre arbeidstakeres kunnskap og erfaring, samtidig som eldre arbeidstakere sikres mulighet til faglig fornyelse og utvikling. Senter for seniorpolitikk har fått midler til et femårig prosjekt som de har kalt et «nasjonalt krafttak» for å styrke de eldres muligheter for å stå lengre i arbeidslivet. Prosjektet er et samarbeid mellom de store organisasjonene i arbeidslivet, relevante departementer og etater som arbeider med å motvirke den økende avgangen fra arbeidslivet (Aetat, Arbeidstilsynet og trygdeetaten). Målet med prosjektet er bl.a. å bevisstgjøre arbeidsgivere, fagforeninger og enkeltpersoner og etablere et utvidet samarbeid om seniorpolitikk i arbeidslivet, bidra til å bygge opp kompetanse om å lede seniorer, synliggjøre eldres ressurser og utviklingsmuligheter og inspirere til bedre arbeidsmiljø for alle.

I Ot.prp. nr. 104 (2002-2003) foreslår regjeringen endringer i arbeidsmiljøloven som innebærer et skjerpet vern mot diskriminering i arbeidslivet. Formålet med endringene er å fremme likebehandling i arbeidslivet. Forbudet mot forskjellsbehandling omfatter alle sider ved arbeidsforholdet, fra utlysning av stilling til opphør. Forbudet vil således også få anvendelse på det løpende arbeidsforhold, herunder forfremmelser og fastsettelse av lønns- og arbeidsvilkår. Forslaget til lovforbud mot diskriminering i arbeidslivet er ett av flere virkemidler for å motvirke at noen grupper som funksjonshemmede, eldre og innvandrere stenges ute eller støtes ut av arbeidslivet. Det innebærer bl.a. at det ikke er tillatt å forskjellsbehandle på grunn av alder. Videre legger regelverket vekt på at det å ikke tilrettelegge for funksjonshemmede arbeidstakere er å betrakte som ulovlig forskjellsbehandling.

Ved behandling av Ot.prp. nr. 18 (2002-2003) og Innst. O. nr. 68 (2002-2003) vedtok Stortinget i april i år nye bestemmelser om oppfølging av og tilrettelegging for sykemeldte arbeidstakere. Endringene er en oppfølging av Sandmanutvalgets anbefalinger på arbeidsmiljøområdet. Endringene i arbeidsmiljøloven omfatter bl.a. presisering og tydeliggjøring av arbeidsgivers plikt til systematisk sykefraværsoppfølging og tilrettelegging for arbeidstakere med redusert arbeidsevne. Samtidig presiseres arbeidstakers medvirkningsplikt i loven. Arbeidstilsynets oppfølging vil skje innenfor den ordinære tilsynsstrategien og med virksomhetenes plikt til systematisk HMS-arbeid som utgangspunkt. Mange av de forpliktelsene som ligger i det å bli en IA-virksomhet blir med dette forankret i arbeidsmiljøloven.

Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv(IA-avtalen)

Arbeidslivet må gjøres mer inkluderende og forholdene i den enkelte virksomhet må i høyere grad legges til rette for yrkesdeltakelse også for mennesker som ikke kan yte full innsats. Et inkluderende arbeidsliv er et arbeidsliv som har plass til de som kan og vil arbeide. Det innebærer at arbeidslivet har rom for personer med midlertidig eller varig redusert funksjonsevne. Dette er noe av bakgrunnen for Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) som ble inngått mellom regjeringen Stoltenberg og partene i arbeidslivet ved LO, NHO, YS, HSH, KS, staten ved AAD og Akademikerne 3. oktober 2001, og videreført av regjeringen Bondevik. I etterkant har også NAVO og UHO fått fulle partsretter i avtalen. En rekke organisasjoner har i tillegg sluttet seg til avtalen i etterkant.

De operative målene i avtalen er;

- å redusere sykefraværet med minst 20 pst. for hele avtaleperioden i forhold til nivået på sykefraværet i 2. kvartal 2001

- å få tilsatt langt flere arbeidstakere med redusert funksjonsevne enn i dag (yrkeshemmede, arbeidstakere på attføringstiltak, reaktiviserte uførepensjonerte)

- å øke den gjennomsnittlige avgangsalderen fra arbeidslivet

I avtalen er regjeringen og partene i arbeidslivet enige om en tiltakspakke som er lagt til grunn i det gjensidig forpliktende samarbeidet for å redusere sykefraværet, redusere tilgangen til uføretrygd, øke den reelle pensjoneringsalderen og skape et mer inkluderende arbeidsliv.

IA-avtalen er basert på hovedprinsippet om at arbeidsplassen skal være den viktigste arena for å skape et inkluderende arbeidsliv. Ved samarbeid mellom ledelse og ansatte skal det finnes bedre alternativer for mange av dem som går sykemeldt eller står i fare for å bli uføretrygdet. IA-avtalen bygger på åpenhet og dialog. Skal man finne løsninger for den enkelte arbeidstaker er det en forutsetning at ledelse og ansatte har tillit til hverandre. Tidlig intervensjon og kvalitativt bedre oppfølging av sykmeldte skal forebygge langtidsfravær og «utstøtning». Det legges stor vekt på funksjonsevne som grunnlag for å ta sykmeldte tilbake i jobb. Tiltakene skal forankres på arbeidsplassen hos arbeidsgiver og arbeidstaker.

IA-avtalen tar utgangspunkt i at partene i arbeidslivet sammen med myndighetene har et felles ansvar for å motvirke dagens høye sykefravær, økningen i omfanget av uførepensjonering og den lave gjennomsnittlige pensjoneringsalderen. IA-avtalen er forankret i en lang tradisjon for samarbeid mellom arbeidsgivere og arbeidstakere i norsk arbeidsliv. Avtalen bygger på at arbeidsgiverne og arbeidstakerne må ta hovedansvaret for å skape et inkluderende arbeidsliv.

Myndighetene stiller flere virkemidler til rådighet for virksomhetene for å nå målene i IA-avtalen. Rikstrygdeverket, Aetat og Arbeidstilsynet forvalter de statlige virkemidlene innenfor rammen av intensjonsavtalen. Virkemidlene er dels nye, dels utvidelser eller endringer av tidligere virkemidler.

Ett av virkemidlene i intensjonsavtalen er muligheten alle virksomheter i Norge nå har til å inngå en samarbeidsavtale med trygdeetaten. Virksomheten blir da godkjent som en inkluderende arbeidslivsvirksomhet (IA-virksomhet). Samarbeidsavtalen tar utgangspunkt i IA-avtalens operative mål, og skisserer tiltak og prosedyrer som virksomhetene og myndighetene skal følge i arbeidet for et inkluderende arbeidsliv. Trygdeetaten har opprettet egne fylkesvise enheter «Trygdeetatens arbeidslivssenter - senter for inkluderende arbeidsliv» som bistår virksomhetene med å bli IA-virksomheter. Trygdeetatens arbeidslivssentre gir bistand om hvordan virksomhetene skal forebygge sykefravær og utvikle et inkluderende arbeidsmiljø.

For å stimulere virksomhetene til å delta i arbeidet for et inkluderende arbeidsliv er følgende tiltak blitt forbeholdt IA-virksomhetene:

• Anledning til selv å benytte aktiv sykemelding uten forhåndsgodkjenning av trygdeetaten.

• En fast kontaktperson i trygdeetaten til hjelp i oppfølgingen av sykemeldte i virksomheten.

• Bedriftshelsetjenesten får en egen refusjonstakst i folketrygden for arbeidet med å tilbakeføre langtidssykmeldte/uførepensjonerte til arbeid.

• Arbeidstakernes mulighet til å bruke egenmelding utvides til 8 kalenderdager per sykefraværstilfelle med et samlet øvre tak på 24 dager per år. Dette forutsetter en utvidet egenerklæring ved sykdom hvor angivelse av funksjonsevne inngår. Egenerklæringen skal så brukes som grunnlag for en tett dialog mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Ved mislighold kan arbeidsgiver kreve sykmelding fra første fraværsdag.

Enkelte av ordningene og virkemidlene i intensjonsavtalen gjelder for arbeidslivet generelt. Arbeidsgiveravgiften for arbeidstakere over 62 år er redusert med 4 prosentpoeng fra 01.07.02. Det har også skjedd en utvidelse av ordningen med kjøp av helsetjenester. Det er innført et tilretteleggingstilskudd 1 som skal bidra til å stimulere virksomheter i offentlig og privat sektor til å legge til rette for at arbeidstakere som på grunn av sykdom, skade eller lyte har redusert arbeidsevne, likevel skal kunne fortsette sitt arbeidsforhold. Folketrygden dekker nå sykepenger i arbeidsgiverperioden når årsaken til sykefravær er relatert til svangerskap og omplassering til annet arbeid i virksomheten ikke er mulig m.m.

Staten er part i avtalen også som arbeidsgiver. Staten som arbeidsgiver har lagt til grunn at statlige etater på regionalt og lokalt nivå er det mest hensiktsmessige nivå for praktisering av avtalen. Et viktig virkemiddel for å realisere avtalen er at flest mulig av de statlige etatene blir inkluderende IA-virksomheter. En annen oppgave har vært å sikre bedre samordning av dette arbeidet med de personalpolitiske virkemidlene ved omstilling (tiltak innenfor Hovedavtalen og Hovedtariffavtalen for staten etc). Ved siste hovedtariffoppgjør ble det blant annet fremforhandlet seniorpolitiske tiltak i staten. I hovedtariffavtalens punkt 5.10.1 fremgår at: «For å motivere arbeidstakere som har fylt 62 år til å stå lenger i arbeid, og på den måten bidra til et mer inkluderende arbeidsliv, kan arbeidsgiver inngå avtale med den enkelte arbeidstaker hvor det kan gis: Tjenestefri med lønn en arbeidsdag per kalendermåned eller et kronetillegg dersom arbeidstaker utsetter sin fratreden til et nærmere avtalt tidspunkt.» Det er opp til de enkelte lokale enheter/virksomheter å avtale nærmere hvordan denne ordningen skal brukes.

En forutsetning for involvering i arbeidet med å fremme målene i IA-avtalen, er bred deltakelse fra bedriftene. I første året etter inngåelsen av avtalen har det derfor vært høy fokus på å få bedriftene til å tegne lokale avtaler med trygdeetaten, dvs. at bedriften blir såkalt IA-virksomhet. Ved utgangen av november 2003 var om lag 49 pst. av alle arbeidstaker i landet sysselsatt i en IA-virksomhet. Andelen er noe høyere i offentlig sektor enn i privat sektor.

Evaluering av IA-avtalen etter 2. kv. 2003

IA-avtalen er inngått for en fireårs periode fra 3. oktober 2001 til 31. desember 2005.

Avtalen evalueres etter 2. kvartal 2003. I avtalen er følgende formulert:

«Avtalen skal grundig evalueres etter 2. kvartal 2003. Partene oppnevner en representant hver til en arbeidsgruppe som utarbeider evalueringsrapporten. (Evalueringsrapporten skal hensynta eventuelle demografiske endringer i den yrkesaktive befolkningen).

Dersom evalueringsrapporten viser at det åpenbart ikke er mulig å nå de operative mål for avtaleperioden med de avtalte virkemidler, opphører avtalen, med mindre partene blir enige om noe annet.»

Partene i IA-avtalen har etablert en partssammensatt arbeidsgruppe som fikk som mandat å fremskaffe materiale for evaluering av IA-avtalen etter 2. kvartal 2003. Arbeidsgruppen la frem sitt materiale for partene i slutten av oktober 2003. Det samlede evalueringsmateriale inneholder datamateriale av både kvantitativ og kvalitativ karakter. En rapport fra en interdepartemental arbeidsgruppe presenterer det kvantitative grunnlagsmateriale for evalueringen av IA-avtalen (registerdata fra RTV, Aetat og SSB, i tillegg til SSBs AKU undersøkelse om de funksjonshemmedes situasjon på arbeidsmarkedet). I tillegg inngår ECON-rapport (2003-047) «Inkluderende arbeidslivsvirksomheter - plass til alle» og FAFO-rapport 417 «Forskning og utredning med relevans for Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv», i partenes evalueringsmateriale.

Evalueringsmaterialet viser at når det gjelder delmål 1 (redusere sykefraværet med 20%) har fraværet økt med 11,5 prosent fra 2. kvartal 2001 til 2. kvartal 2003. Justert for endringer i alder, kjønn og næringsstruktur kan veksten anslås til 10 prosent. Det er det legemeldte og særlig fravær ut over arbeidsgiverperioden som øker. Til tross for at flere arbeidstakere har fått økt mulighet til egenmelding er det ingen endring i det samlede egenmeldte fraværet i perioden. Dette indikerer at korttidsfraværet justert for regelendringer reelt sett har gått noe ned i perioden. Effekten på sykefraværet av å bli en IA-virksomhet er vanskelig å anslå presist, men også IA-virksomhetene har samlet sett hatt en vekst i sykefraværet.

Samlet sett indikerer datamaterialet en negativ utvikling i forhold til delmål 2 (flere med redusert funksjonsevne i arbeid). AKU-tall for 2. kvartal 2003 viser en klar nedgang i andelen funksjonshemmede som er sysselsatt i forhold til både 2. kvartal 2002 og 4. kvartal 2000. Selv om det også har vært en nedgang i yrkesaktivitet i befolkningen generelt, er reduksjonen sterkere blant funksjonshemmede. Denne tendensen bekreftes av registerbasert statistikk fra RTV og Aetat. Siden IA-avtalen har virket så kort tid i forhold til de prosesser som er knyttet opp mot delmål 2, er det vanskelig å si noe om IA-avtalens betydning for denne utviklingen.

Når det gjelder delmål 3 (økt pensjoneringsalder) viser tallmateriale at forventet pensjoneringsalder samlet sett har sunket det siste året. Forventet pensjoneringsalder har steget noe for kvinner over 60 år både i IA-virksomheter og andre virksomheter. For de andre grupper har det vært nedgang. Det er ikke tydelige forskjeller mellom utviklingen i IA-virksomheter og andre virksomheter.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet i samarbeid med partene i avtalen har som en del av evalueringen, initiert et kvalitativt evalueringsprosjekt knyttet opp mot problemstillingen: hva skjer i de virksomhetene som har undertegnet samarbeidsavtale med trygdeetaten og blitt en såkalt IA-virksomhet? Formålet var å belyse i hvilken grad det å bli IA-virksomhet representerer noe nytt, et brudd, en videreføring, eller en nyvinning innenfor virksomhetens systematiske helse- miljø- og sikkerhetsarbeid. ECON-analyse gjennomførte en eksempelstudie der det ble valgt ut 16 virksomheter som representerer et tverrsnitt av det norske arbeidslivet. I alle virksomhetene ble det samlet data fra intervjuer med kontaktpersoner, representanter for ledelsen og tillitsvalgte og ansatte i arbeidslivssentrene. ECON-rapport (2003-047) «Inkluderende arbeidslivsvirksomheter - plass til alle» oppsummerer resultatene av eksempelstudien på følgende måte:

«Ordningen med at bedrifter inngår avtale om å bli Inkluderende arbeidslivsvirksomheter, kan få ned sykefraværet og hindre utstøting av virksomhetenes egne ansatte. I tillegg kan ordningen ha flere positive bieffekter. Men resultatene kommer ikke av seg selv. De forutsetter et målrettet samarbeid i den enkelte virksomhet, og at det blir jobbet seriøst for å forankre nye systemer og ny praksis i hele organisasjonen. Dette er arbeid som tar tid. Ordningen med IA-virksomheter vil neppe bedre situasjonen for personer med redusert funksjonsevne som i dag står utenfor arbeidslivet.

ECON-rapportene nr 95/02 og 95/03 som begge tar for seg brukernes erfaringer med trygdeetatens arbeidslivssentre, viser at IA-virksomhetene i begrenset grad forplikter seg i forhold til delmål 2 i IA-avtalen. Ovennevnte rapporter bekrefter dermed konklusjonene i ECON-rapport (2003-047) om at ordningen med IA-virksomheter neppe vil bedre situasjonen for personer med redusert funksjonsevne som i dag står utenfor arbeidslivet.

Som en del av evalueringen av IA - avtalen initierte Arbeids- og administrasjonsdepartementet i samarbeid med partene i avtalen også et prosjekt som går ut på å oppsummere og vurdere resultatene fra forsknings- og utredningsprosjekter som kan være relevante i forbindelse med IA-evalueringen. FAFOs rapport er basert på en gjennomgang av om lag 70 nyere forsknings- og utredningsarbeid om problemstillinger, prosesser eller virkemidler som er aktuelle i forhold til IA-avtalen. I FAFO-rapport 417 «Forskning og utredning med relevans for Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv», oppsummeres kort hovedfunnene fra prosjektet på følgende måte:

«Mandatet for prosjektet har vært å oppsummere og vurdere resultatene fra FoU-prosjekter som kan være relevante i forbindelse med en evaluering av Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv. Ettersom få av disse prosjektene er gjennomført som effektevalueringer, er det vanskelig å konkludere entydig med hensyn til hvilke samlede resultater som kan forventes av IA-avtalen på lengre sikt.

Til tross for denne usikkerheten knyttet til tiltakseffekter, mener vi det er grunnlag for å si at IA-avtalen så langt har stimulert til økt oppmerksomhet rundt sammenhengen mellom trekk ved arbeidslivet og utstøtingsmekanismer - og at IA-avtalen har bidratt til å heve bevisstheten rundt hva som kan fremme et mer inkluderende arbeidsliv. Vi har imidlertid ikke grunnlag for å vurdere i hvilken grad oppmerksomheten rundt inkluderende arbeidsliv vil kunne manifestere seg i mer aktiv og inkluderende fastholdelses- eller rekrutteringspolitikk på virksomhetsnivå».

På bakgrunn av det samlede evalueringsmaterialet oppsummerer den partssammensatte arbeidsgruppen i sitt notat til partene bl.a. at det samlede evalueringsmaterialet viser at det ikke er realistisk å nå målet om en reduksjon i sykefraværet på 20 prosent innenfor avtaleperioden på 4 år. Når det gjelder delmål 2 og 3 er det på det nåværende tidspunkt vanskelig å si noe om mulighetene for måloppnåelse. De trekker videre frem at det samlede evalueringsmaterialet viser at IA-avtalen og «IA-begrepet» har fått et betydelig omfang i norsk arbeidsliv og at selve konseptet som IA-avtalen bygger på kan bringe resultater over tid. De sier videre at det samlede evalueringsmaterialet viser at det i det videre arbeidet for et mer inkluderende arbeidsliv er viktig å forsterke fokus på det som er kjernepunktet i IA-avtalen, nemlig arbeidsplassen. Arbeidsplassen er den viktigste arena for å forebygge sykefravær, hindre utstøtning og få flere med redusert funksjonsevne i arbeid. Et smidig og fleksibelt virkemiddelapparat fra myndighetene sin side er viktig i denne sammenheng. Et sentralt punkt i arbeidsgruppens oppsummering av evalueringsmaterialet er videre at slik virkemiddelet «IA-virksomhet» i dag er utformet er det i første rekke rettet mot personer som allerede er i et ansettelsesforhold og dermed neppe vil bedre situasjonen for personer med redusert funksjonsevne som i dag står utenfor arbeidslivet.

Det videre arbeid med IA-avtalen

På bakgrunn av evalueringsmaterialet har regjeringen i samarbeid med organisasjonene i arbeidslivet drøfte det videre arbeidet med IA-avtalen. Regjeringen og organisasjonene i arbeidslivet er blitt enige om å forlenge IA-avtalen ut den avtalte prøveperioden, fram til utgangen av 2005. Partene har i den forbindelse utformer en felles erklæring som sammen med gjeldende avtaletekst, vil danne grunnlag for det videre arbeidet.

I erklæringen legges det spesielt vekt på å forsterke fokus på arbeidsplassen som kjernepunktet i IA-avtalen. Både arbeidsgiver og arbeidstaker må ta et større, og mer forpliktende ansvar for å forebygge sykefravær, og for å legge forholdene til rette for raskere tilbakevending til arbeid for sykemeldte. Nødvendige regelverksendringer i den forbindelse vil bli iverksatt. Reglene for tildeling av tilretteleggingstilskudd endres slik at tilskuddet målrettes mot IA-virksomheter.

I erklæringen presiseres det videre at alle delmål i IA-avtalen er likeverdige. Dette innebærer at IA-virksomheter vil ha et spesielt ansvar for å tilby tiltaksplasser og jobb for yrkeshemmede, og være naturlige samarbeidspartnere for bl.a. Aetat i arbeidet med å få flere funksjonshemmede inn i arbeidslivet. Partene er enige om at IA-virksomheter i tiden framover i størst mulig grad også bør sette seg konkrete mål for delmål to og tre.

Trygdeetaten og Aetat har innenfor gjeldende ansvarsdeling mellom etatene videreutviklet sitt samarbeid. I erklæringen fremgår det at de to etatene vil arbeide videre med sikte på å realisere målene i IA-avtalen. Det fremgår videre at Arbeidstilsynet skal støtte aktivt opp om IA-avtalens mål gjennom sin informasjons- og tilsynsvirksomhet.

Fra mindre virksomheter er det kommet mange synspunkter på at krav og regelverk kan være for omfattende. I den forbindelse fremgår det av erklæringen at RTV vil sette i gang et arbeid med en forenklet samarbeidsavtale mellom de mindre virksomhetene og arbeidslivssentrene.

For regjeringen er IA-avtalen et av flere virkemidler innenfor det viktige arbeidet med å få til et mer inkluderende arbeidsliv. Aetats virkemidler er særlig viktig for personer som står utenfor arbeidsmarkedet og som ønsker seg arbeid. I forbindelse med IA-avtalens operative mål om å få tilsatt langt flere arbeidstakere med redusert funksjonsevne enn i dag, vil Aetat være en viktig støttespiller for arbeidsgiver i rekrutteringsarbeidet. Dette skjer både gjennom bistand til å finne frem til egnede jobbsøkere, samt eventuelt bruk av tiltak i rekrutteringen. Aetat tar direkte kontakt med IA-bedrifter og andre bedrifter for å fremskaffe arbeidstreningsplasser eller finne frem til tilrettelagte arbeidsplasser for personer med redusert funksjonsevne. Under de spesielle arbeidsmarkedstiltakene for yrkeshemmede prioriteres avklarende og integrerende tiltak.

En av intensjonene med IA-avtalen er å motvirke at personer som blir syke mister kontakten med arbeidslivet i lang tid. Langvarig fravær vil forsterke tendensene til utstøting ved at barrierene tilbake til arbeidslivet øker. Regjeringen ser det derfor som viktig at mulighetene for å vende tilbake til arbeidsplassen avklares tidligst mulig. Ansvaret for dette ligger hos arbeidsgiver og arbeidstaker, med trygdeetaten og legen som viktige støttespillere. Videre er det viktig å redusere perioden før yrkesmessig attføring kan begynne samt fremme raskere gjennomføring av attføringen. Det vises til Ot.prp. nr. 13 (2003-2004) og Innst. O. nr. 33 (2003-2004).

Trygdeetaten og Aetat har gjennomført et fellesprosjekt for å få flere uførepensjonister i arbeid. Dette startet før inngåelsen av intensjonsavtalen. Trygdeetaten innkalte over 10 000 uførepensjonister til arbeidssamtale. Av disse ville 3300 gjerne forsøke å komme seg helt eller delvis tilbake i arbeid. Resultatene fra 2002 viser at gjennomsnittlig 43 pst. av gruppen registrert i Aetat deltok på tiltak. 29 pst. har kommet i arbeid (hel eller deltid). Fellesprosjektet ble avsluttet ved årsskiftet 2002/2003 og arbeidet er tatt inn som en ordinær del av etatenes virksomheten.

Den nye lønnstilskuddsordningen for reaktivisering av uførepensjonerte skal stimulere til å mobilisere arbeidskraftsressursene til uførepensjonerte. Lønnstilskuddet gis til arbeidsgiver, som utbetaler ordinær lønn til tiltaksdeltakerne. Uførepensjonistene som deltar i forsøket gis hvilende pensjonsrettigheter i 3 år. I Stortingsmelding nr. 40 (2002-2003) Nedbygging av funksjonshemmende barrierer. Strategier, mål og tiltak i politikken for personer med nedsatt funksjonsevne, er en rekke tiltak beskrevet, som vil kunne hjelpe personer med funksjonshemning både å komme og bli værende i jobb.

Handlingsplan for rekruttering av funksjonshemmede til offentlig sektor

For regjeringen er det viktig at hvert enkelt individ får utvikle sine evner og ferdigheter og bruke disse i produktivt arbeid. Arbeid er den viktigste sikring mot utstøtning og fattigdom. Samtidig er arbeidslivet en arena hvor mange funksjonshemmende møter barrierer. Resultatet blir lett manglende deltakelse. Det har bl.a. sammenheng med de krav arbeidsmarkedet stiller til de som skal delta.

Ett hinder for deltakelse i arbeidslivet som funksjonshemmede kan møte, er arbeidsgiveres manglende kunnskaper om og erfaringer med arbeidstakere med funksjonshemninger. For å fjerne fordommer og øke arbeidsgiveres kunnskaper om at funksjonshemmede er en betydningsfull arbeidskraftressurs, arbeider myndighetene med informasjon og holdninger, samt med å legge til rette for og stimulere arbeidsgivere til å ansette funksjonshemmede. Det er også viktig å synliggjøre at en funksjonshemning ikke alltid innebærer en yrkeshemning.

Et annet hinder arbeidstakere og arbeidssøkere med nedsatt funksjonsevne kan møte, er utilstrekkelig tilrettelegging av arbeidsplassen. For å lette inngangen til arbeidsmarkedet nytter myndighetene ulike virkemidler. Det finnes flere støtteordninger i Aetat og trygdeetaten for å tilrettelegge arbeidssituasjonen og muliggjøre arbeid for personer med nedsatt funksjonsevne.

Innsatsen rettet mot den enkelte funksjonshemmede omfatter også bl.a. informasjon, råd- og veiledning, samt kvalifiserings- og formidlingsbistand. Rådgivning om tiltak, støtte til utstyr og arbeidsplasstilpassing, samt lønnssubsidier og tiltak for oppfølging kan være aktuelle virkemidler.

Et annet virkemiddel er Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv. Her har regjeringen stilt flere virkemidler til disposisjon for arbeidsgiverne for å nå målet om å få flere personer med nedsatt funksjonsevne i arbeid.

Innsatsen rettet mot funksjonshemmede/yrkeshemmede (se boks for nærmere omtale av begrepene) skal bidra til å gi yrkeshemmede tilstrekkelig arbeidstrening, arbeidserfaring eller kvalifisering til å fungere i det ordinære arbeidsmarkedet. Tall fra SSB viser at blant befolkningen i alderen 16-66 år, oppgir 16 pst. å ha fysiske eller psykiske helseplager av varig karakter som kan medføre begrensinger i det daglige liv. Av personer i arbeidsalder (16-74 år) og som oppgir å være funksjonshemmet, er 47 pst. sysselsatt og 3 pst. oppgir å være arbeidsledig.

Mennesker med nedsatt funksjonsevne i arbeidssituasjonen utgjør en svært uensartet gruppe når det gjelder forutsetninger for deltakelse i arbeidslivet. Nedsatt funksjonsevne innebærer ikke i seg selv at en arbeidstaker er mer ustabil eller mindre utholdende som arbeidskraft, enn sine kolleger. For personer med nedsatt funksjonsevne, vil forutsetningene for å utføre ulike typer arbeidsoppgaver være vidt forskjellige En generell oppfatning om at mennesker med en eller annen form for nedsatt funksjonsevne er ulønnsom arbeidskraft blir derfor ikke bare upresis, men uriktig.

Regjeringen mener informasjon om den enkeltes funksjonsevne, god tilrettelegning for arbeidstakere med nedsatt funksjonsevne og offentlige støtteordninger til sammen bør bidra til å fremme inkludering. Offentlige arbeidsgivere bør gå foran med et godt eksempel mht. rekruttering av funksjonshemmede til ledige jobber.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet arbeider med en tiltaksplan for å rekruttere og beholde flere personer med nedsatt funksjonsevne i statlig forvaltning. Bakgrunnen for tiltaksplanen er at personer med nedsatt funksjonsevne har store problemer på arbeidsmarkedet og at situasjonen i statlig sektor ikke er bedre enn i arbeidsmarkedet generelt. 2 Tiltaksplanen tar utgangspunkt i at det er behov for å iverksette en ekstra innsats på dette området og at statlig sektor derfor, i tillegg til å intensivere bruken av aktuelle arbeidsmarkedstiltak, må utvikle og iverksette nye tiltak.

Tiltaksplanen vil nytte en definisjon av personer med nedsattfunksjonsevne som er nært knyttet opp mot definisjonen som nyttes i Avtalen om et inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen), men utvidet til også å omfatte personer som er ferdig attført. Definisjonen vil da omfatte personer som enten er registrert som yrkeshemmede i Aetats register, uførepensjonister som er under reaktivisering eller ferdig attførte.

Det er mange årsaker til de problemene personer med nedsatt funksjonsevne har på det statlige arbeidsmarkedet. Dels kan ikke personer med nedsatt funksjonsnevne hevde seg i konkurransen om arbeidselv når de er kompetente, fordi arbeidsgiveren frykter ekstrautgifter og mulig redusert produktivitet som følge av å tilsette en søker fra den aktuelle målgruppen. Dels er ikke arbeidsplassen i mange tilfeller i tilstrekkelig grad lagt fysisk og praktisk til rette for tilsatte med nedsatt funksjonsevne, arbeidet er heller ikke alltid organisert ut fra behovene de har, for eksempel når det gjelder organiseringen av arbeidstid eller mulighetene for velferdspermisjon.

I overensstemmelse med regjeringens mål om delegering og desentralisering av ansvar og fullmakter skal den enkelte virksomhet ha ansvar for å nå disse målene. Det er ikke aktuelt å pålegge virksomhetene å bruke spesielle virkemidler. Virksomhetene må selv velge og ta i bruk hensiktsmessige og tilgjengelige virkemidler.

Det kan også være nødvendig å utvikle nye tiltak for å nå målene. Tiltakene skal utvikles på sentralt nivå. Arbeids- og administrasjonsdepartementet har et spesielt ansvar for dette som ansvarlig for den statlige arbeidsgiverfunksjonen og den statlige delen av gjennomføringen av IA-avtalen.

Et mulig nytt tiltak kan være en form for kvotering. Ved en radikal kvotering vil en person med nedsatt funksjonsevne få en stilling forutsatt at den funksjonshemmede søkeren er kvalifisert, og selv om det er andre søkere som er bedre kvalifisert. Ved en moderat kvotering skal en person med nedsatt funksjonsevne ha en stilling dersom personen er like kvalifisert som sine konkurrenter til stillingen. Det er også mulig å reservere et antall stillinger i staten for personer med nedsatt funksjonsevne. For å få en slik stilling skal søkeren være kvalifisert til å gjøre en nyttig jobb, men de skal ikke konkurrere om disse stillingene. En slik løsning vil ha økonomiske konsekvenser og det kan oppstå juridiske problemstillinger knyttet til de arbeidsrettslige ikke-diskrimineringsreglene. Begge disse problemstillingene må det imidlertid finnes løsninger for før implementeringen av tiltaksplanen.

Personer med nedsatt funksjonsevne kan også ha problemer med overgangen fra utdanning til arbeid. For å lette denne overgangen kan det for eksempel legges til rette for at staten tar inn flere funksjonshemmede enten i de traineeprogrammene som allerede er i gang, eller ved egne traineeprogram for personer med nedsatt funksjonsevne.

For å gjøre det lettere for statlige arbeidsgivere å rekruttere funksjonshemmede,har staten som arbeidsgiver utarbeidet et informasjonshefte om tilsetning av funksjonshemmede i staten. Erfaringer fra bruken av dette informasjonsheftet vil bli benyttet i utarbeidelsen av handlingsplanen. En vil også trekke på erfaringene fra handlingsplanen for rekruttering av innvandrere til statlig sektor. I arbeidet med tiltaksplanen baserer Arbeids- og administrasjonsdepartementet seg på et samarbeid med brukerne og deres organisasjoner, forskningsmiljøer og enkeltpersoner med kunnskaper og engasjement.

I tillegg til nye tiltak og virkemidler vil tiltaksplanen søke å synliggjøre hvordan staten som arbeidsgiver, kan nyttegjøre seg eksisterende tiltak i Aetats regi i sitt rekrutteringsarbeid. Blant annet tar Aetat og trygdeetaten sikte på å holde informasjonsmøter rettet mot statlige virksomheter for å informere om virkemiddelapparatet som kan stilles til disposisjon i ulike sammenhenger.

4.7 Lønnsdannelsen

Lønnsdannelsen har flere funksjoner i en markedsbasert økonomi. Lønn er for arbeidsgiverne en kostnad ved bruk av arbeidskraft. Lønn er den enkeltfaktoren som betyr mest for kostnadene i mange næringer og bedrifter og er dermed viktig for norske bedrifters muligheter til å hevde seg i den internasjonale konkurransen. Lønn utgjør det viktigste grunnlaget for de fleste personers og husholdningenes levekår. Lønnsdannelsen er den hovedmekanismen som skal bidra til å sikre samsvar mellom tilbud og etterspørsmål etter ulike typer arbeidskraft. Lønnsdannelsen fordeler dessuten inntektene mellom arbeidstakere og eiere og mellom ulike grupper av arbeidstakere.

Høy sysselsetting

Et godt system for lønnsdannelse bør bidra til høy yrkesdeltakelse og lav ledighet slik at flest mulig av samfunnets ressurser utnyttes på en effektiv måte. I et dynamisk arbeidsliv skjer det løpende betydelige endringer mht. ansettelser og oppsigelser. Hvis disse strømmene kan skje uten store kostnader og bruk av lang tid, kan en unngå at naturlige strukturendringer i næringslivet gir høy arbeidsledighet.

En lønnsdannelse som reagerer på knapphet på arbeidskraft i ulike delmarkeder skal bidra til å dempe utslagene i arbeidsledigheten. Hvis disse omstillingene skjer svært raskt, vil det imidlertid lett gi høyere ledighet enn en ellers kunne ha hatt. Erfaringer fra mange omstillinger er at en betydelig del, særlig mange eldre arbeidstakere som blir fristilt, har vansker med å komme seg i arbeid igjen. Mange av disse vil kunne havne på uføretrygd.

God allokering

Arbeidsmarkedet er i stor grad oppdelt i delarbeidsmarkeder bl.a. avhengig av kompetanse og bostedspreferanser. Norge har også et svært kjønnsdelt arbeidsmarked og enkelte yrker har stor overrepresentasjon av innvandrere. Slike oppdelinger kan gi dårlig utnyttelse av arbeidsstyrkens kompetanse og talent med mindre produksjon og velferd som konsekvens.

Lønnsdannelsen bør bidra til at arbeidskraften anvendes der den har høyest samfunnsøkonomisk avkastning. Dette innebærer at lønnsdannelsen bør medvirke til at den tilgjengelige arbeidskraften fordeles mellom ulike bransjer og virksomheter i forhold til hvor den kan yte mest mulig nytte eller produsere mest mulig.

Tap av konkurranseevne

De siste års lønnsoppgjør har avdekket betydelige spenninger og uenighet både knyttet til spørsmål som graden av koordinering og sentralisering av lønnsdannelsen og den relative lønnsutviklingen mellom ulike grupper av lønnstakere, både mellom ledere og andre ansatte, tilsatte i privat og offentlig sektor, men til dels også innen offentlig sektor. Slike spenninger, sammen med et relativt stramt arbeidsmarked, har bidratt til at lønnsveksten gjennomgående over flere år har vært høyere i Norge enn hos våre handelspartnere, med tap av konkurranseevne som resultat.

Tapet av kostnadsmessig konkurranseevne for industrien fra 1997 til 2002 har vært større enn gevinsten gjennom første del av 1990-tallet. Høyere lønnsvekst enn handelspartnerne forklarer om lag tre fjerdedeler av denne svekkelsen, mens sterkere kronekurs forklarer om lag en fjerdedel. Det teknisk beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) anslår at norske lønnskostnader per arbeidet time for arbeidere i industrien i 2001 lå 25 prosent over gjennomsnittsnivået for de viktigste handelspartnerne målt i felles valuta. På bakgrunn av valutakursutviklingen og høy lønnsvekst i 2002, anslår Beregningsutvalget at denne forskjellen økte til 35 prosent i 2002. Lønnskostnadene i Norge ligger noe nærmere nivået hos våre handelspartnere når funksjonærene inkluderes i sammenlikningene. TBU anslår at samlet for arbeidere og funksjonærer lå norske lønnskostnader per time i industri, bygg og anlegg mv. i 2002 i gjennomsnitt i størrelsesorden 23 prosent over viktige konkurrentland. Svekkelsen i konkurranseevnen har bidratt til tap av arbeidsplasser og et økt behov for omstillinger i mange konkurranseutsatte bedrifter. Dette har påskyndet strukturendringene i arbeidslivet med overflytting av arbeidskraft fra konkurranseutsatt til skjermede næringer.

Utvalget som ble satt ned for å vurdere utfordringene for konkurranseutsatt sektor og lønnsdannelsen i årene fremover (Holden II-utvalget) la fram sin innstilling 9. april 2003. Utredningen og høringen er nærmere omtalt i Nasjonalbudsjettet 2004.

Stabile rammebetingelser

Svingende konjunkturer og usikker internasjonal utvikling stiller systemet for lønnsdannelse overfor store utfordringer. Myndighetene har et ansvar for stabile rammebetingelser samt å bidra med god informasjon om den økonomiske situasjonen og konjunkturutsiktene. Dette skjer gjennom et løpende samarbeid med partene i arbeidslivet i Det tekniske bergningsutvalg for inntekstsoppgjøret. Her kartlegges bl.a. utviklingen i priser og lønninger i Norge og hos våre handelspartnere samt forventninger om den økonomiske utviklingen.

Holdenutvalget påpeker at endringene i retningslinjene for pengepolitikken innebærer at rammevilkårene for lønnsdannelsen er endret på et viktig punkt. Det vil nå i større grad være pengepolitikken og i mindre grad finanspolitikken som må reagere for å hindre økt inflasjon. Styrket krone på toppen av økt lønnsvekst og økt rente innebærer at konkurranseutsatt sektor i større grad enn tidligere må bære byrden dersom lønnsveksten blir for høy. Dersom lønnsveksten kommer ut av kurs, og pengepolitikken strammes inn, vil arbeidsledigheten raskt stige, først i konkurranseutsatt sektor og deretter i resten av økonomien.

God koordinering og lokale tilpasninger

Norsk arbeidsliv preges av store nasjonale organisasjoner både blant arbeidstakerene og arbeidsgiverne. Dette gir et grunnlag for en koordinert lønnsdannelse. En sentral og koordinert lønnsdannelse gir muligheter for å ta brede samfunnsmessige hensyn ved lønnsfastsetningen. Hensikten med koordinering av lønnsfastsetningen er at den skal bidra til felles forståelse blant arbeidsgivere og arbeidstakergrupper av hvor høy lønnsutviklingen kan være uten at det gir negativ utvikling i sysselsettingen og økende ledighet. Hvis enkelte grupper ser seg tjent med å forlate den organiserte lønnsdannelsen for få økt handlefrihet, vil dette undergrave mulighetene for å holde lønnsdannelsen samlet sett innefor forsvarlige rammer.

Koordineringen i lønnsdannelsen bør skje innenfor en sentralt fastsatt ramme, men med stor lokal frihet til tilpasninger innenfor rammen. Lønnsutviklingen bør ha sammenheng med utviklingen i de enkelte bedriftenes lønnsomhet og behov for ulike typer arbeidskraft. Frihet til lokal lønnstilpasning innenfor rammen skal bidra til å hindre at det bygger seg opp lønnsmessige ubalanser mellom ulike grupper. Det skal også bidra til å fremme høy produktivitet i de enkelte bedrifter og virksomheter. En lønnstilpasning som slik ivaretar lokal forhold vil også kunne ha gunstig virkning på arbeidstakernes motivasjon, både individuelt og kollektivt. Lokal frihet gir også en mulighet for å bruke lønn for å stimulere arbeidstakerne til å øke sin kompetanse gjennom etter- og videreutdannelse. Gevinsten ved betydelig lokal frihet i lønnsdannelsen kan imidlertid lett forsvinne hvis det utvikler seg sterke relative lønnsbindinger mellom ulike grupper, slik at den enkelte bedrifts økonomiske situasjon ikke lenger blir grunnlaget for lønnsoppgjørene.

I offentlig sektor har lønnsfastsetning i langt større grad enn i privat sektor vært sentralisert. Noe større innslag av lokal lønnsfastsetning i offentlig sektor kan bidra til at offentlig forvaltning og tjenesteyting lettere kan konkurrere om nøkkelpersonell i sentrale strøk, mens en kan unngå at offentlig sektor får en lønnsledende rolle i mindre sentrale områder. Et skritt i denne retningen ble tatt i tariffoppgjøret våren 2002 der partene i det statlige tariffområdet avsatte en relativt sett stor andel av den økonomiske rammen til lokale forhandlinger. En slik deling kombinerer på en god måte lokale frihet med en sentralt forhandlet ramme for oppgjøret. I tillegg til relativt stor lokal pott i forhold til samlet lønnsramme, ble det enighet om enkelte elementer som ga de lokale arbeidsgiverne økt fleksibilitet og frihet til bruk av lønn som virkemiddel for å beholde og rekruttere arbeidstakere.

Myndighetene bidrar også gjennom arbeidsmarkedspolitikken til å motvirke ubalanser mellom tilbud og etterspørsel etter ulike typer arbeidskraft. Aktiv bruk av kvalifiseringstiltak er et sentralt virkemiddel for å motvirke at slike ubalanser blir langvarige. Tiltak som fremmer flyten i arbeidsmarket, herunder et tjenlig regelverk for de økonomiske ytelsene, er også viktig. Det vises til nærmere omtale i kap.7.