2 Utviklingen på arbeidsmarkedet - Noen langsiktige utviklingstrekk

Innledning

Den aktuelle situasjonen på arbeidsmarkedet herunder utviklingen det siste året er beskrevet i St. prp. nr. 1 fra Arbeids og administrasjonsdepartementet og i Nasjonalbudsjettet for 2004. Det vises til disse dokumentene. En vil her konsentrere seg om de mer langsiktige utviklingstrekkene.

Norge har gjennom det 20. århundre opplevd sterk økonomisk vekst og økt velferd. Verdiskapningen pr. innbygger har trendmessig økt med om lag 3 pst. per år den siste halvdelen av forrige århundre. På 1980- og 1990-tallet var den årlige veksten nær 2,5 pst. Den årlige verdiskapningen i Norge målt ved nasjonalregnskapet er dermed blitt 50-60 pst. høyere bare etter 1980. Teknologisk utvikling, økt deltakelse i inntektsgivende arbeid og økt spesialisering har vært viktige drivkrefter bak utviklingen.

Flere deltar i det institusjonaliserte arbeidslivet

Deltakelsen i arbeidslivet i Norge har økt gjennom 1980- og 1990-tallet. I dag har 2,4 millioner personer, eller nær 3/4 av befolkningen i alder 16-74 år, tilknytning til arbeidslivet. En slik høy yrkesdeltakelse er blant de høyeste i OECD-området. Etter 1980 har yrkesdeltakelsen økt fra 67,2 pst. til 73,5 pst. (2002), og antall personer i arbeidsstyrken har økt med om lag 440 000. Særlig har yrkesdeltakelsen blant kvinner økt. Fra begynnelsen av 1960-tallet og frem til i dag er antall sysselsatte kvinner mer enn fordoblet. Antall sysselsatte menn har til sammenligning økt med under 10 pst. Årsaker til den økte yrkesdeltakelsen blant kvinner er blant annet økt utdanning, sterk etterspørsel etter arbeidskraft i tjenesteytende yrker (bl.a. helse og omsorg og kommunal tjenesteyting) og økt tilbud av barnehageplasser. Yrkesfrekvensen samlet har vært om lag stabil fra 1998 til 2002 på om lag 73,5 pst. blant personer 16-74 år, med en tendens til noe nedgang i 2003.

Parallelt med at yrkesdeltakelsen er økt, er andelen som er utenfor arbeidslivet redusert. Det er i dag under 900 000 personer i alderen 16-74 år som ikke deltar i arbeidslivet. De fleste av disse er under utdanning, uføre-/alderspensjonister eller hjemme med omsorgoppgaver. Det innebærer at arbeidskraftreserven er vesentlig mindre enn tidligere.

Kilde: SSB, Arbeidskraftundersøkelsen

Konjunkturelle og strukturelle trekk

Bak den mer langsiktige trendmessige veksten skjuler det seg betydelige kortsiktige konjunktursvingninger. Sterk sysselsettingsvekst under høykonjunkturen midt på 1980-tallet ble etterfulgt av et omtrent like sterkt tilbakeslag under den påfølgende nedgangskonjunkturen. I perioden 1993-98 var det igjen sterk sysselsettingsvekst. De fire neste årene endret antall sysselsatte personer seg lite, mens sysselsettingen (sesongkorrigert) har falt noe etter annet halvår i 2002 og frem til 1. halvår 2003. Arbeidstilbudet i Norge er fleksibelt over konjunkturene. I perioder med høy etterspørsel etter arbeidskraft øker også arbeidstilbudet, og i perioder med lavere etterspørsel trekker mange seg ut av arbeidslivet, f.eks. for å ta utdanning. Denne fleksibiliteten har bidratt til å dempe endringene i arbeidsledigheten over konjunkturene. Arbeidsledigheten, jf. arbeidskraftundersøkelsen (AKU) har økt fra 3,2 pst. i 1998 til om lag 4,5 pst. i 1.-3. kvartal 2003.

Arbeidstiden har blitt redusert

Samtidig med at antall sysselsatte personer har økt over tid, er gjennomsnittlig arbeidstid redusert. Gjennom det forrige århundret ble normalarbeidstiden for en heltidssysselsatt om lag halvert. Reduksjonen i normalarbeidstiden er dels skjedd gjennom reduksjon i gjennomsnittlig ukentlig arbeidstid og dels gjennom utvidelse av antall feriedager. Reduksjonen i lengden på normalarbeidstiden er en god illustrasjon på forbedringen i velferden for arbeidstakere over de senere tiårene.

Faktisk gjennomsnittlig arbeidstid per uke er blitt redusert med om lag 5 timer de siste 30 årene. Reduksjonen skyldes dels reduksjon i gjennomsnittlig faktisk arbeidstid blant menn, men må også sees i sammenheng med økt yrkesdeltakelse blant kvinner. Mange kvinner arbeider deltid. Andelen er redusert med tre prosentpoeng siden 1972 til 43 pst. i 2002. Selv om antall utførte timer per uke har endret seg lite for kvinner i siste trettiårsperiode, bidrar likevel flere kvinner i arbeid til at gjennomsnittlig antall timer i inntektsgivende arbeid per uke har falt. Gjennomsnittlig arbeidet kvinner 8 timer mindre per uke enn menn i 2002, målt ved inntektsgivende arbeid. Størstedelen av denne endringen har kommet på 1990-tallet. I 1990 var forskjellen 10 1/2 time, en reduksjon fra 12 timer i 1980 og 12 1/2 time i 1972.

Kilde: SSB, Arbeidskraftundersøkelsen

En konsekvens av lavere gjennomsnittlige arbeidstid blant sysselsatte er mindre økning i arbeidstilbudet enn hva veksten i antall sysselsatte isolert skulle tilsi. Sysselsettingen har økt med over 14 pst. det siste 10-året, mens timeverkene i samme periode har økt med under halvparten av dette. Etter 1998 har utførte timeverk falt relativt markert. Dette må bl.a. sees i sammenheng med økt antall feriedager. Økning i sykefraværet har også bidratt til å redusere veksten i antall utførte timeverk.

Mange arbeider deltid - 80 000 er undersysselsatte

Om lag 600 000 arbeidet deltid i 2002. Det er vel en fjerdedel av alle sysselsatte. Deltidsandelen var 43 pst. for kvinner og 11 pst. for menn. Andelen har samlet sett endret seg lite det siste tiåret, men andelen har falt noe blant kvinner og økt noe blant menn. Om lag tre fjerdedeler av alle deltidssysselsatte er kvinner. I 1993 var 80 pst. av de som arbeidet deltid kvinner. Omfanget av deltid har økt med om lag 50 000 personer det siste tiåret. Det har vært en betydelig økning (nær 20 000) blant personer med svekket helse og blant førtidspensjonerte under 60 år, som arbeider deltid. Omfanget med inntektsgivende arbeid hjemme er blitt betydelig redusert.

Tilbudet av deltidsjobber har økt noe de senere årene. Statistisk sentralbyrå anslår omfanget til minst 820 000 i 4. kv. 2002. i en rapport til Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene. Enkelte har en deltidsjobb ved siden av full jobb, mens andre har flere deltidsjobber som til sammen blir en full jobb.

Over halvparten av de deltidssysselsatte er ansatt i salgs- eller serviceyrker eller er hjelpearbeidere. De deltidssysselsatte arbeider i særlig grad innen helse- og sosialtjenester (34 pst.), varehandel (19 pst.), undervisning (9 pst.) og hotell- og restaurantvirksomhet (5 pst.). Andelen som arbeider om kvelden og i helgene er noe høyere blant deltidssysselsatte enn for heltidssysselsatte. Fravær pga. sykdom er om lag som for fulltidssysselsatte.

Blant menn er omfanget av deltid konsentrert om de yngste og eldste aldersgruppene, mens deltiden for kvinner er mer jevnt fordelt over aldersgrupper. Både for menn og kvinner er andelen på deltid høyere blant personer med lav utdanning i forhold til de med høyere utdanning. Kvinner med barn har bare litt høyere deltidsandel enn kvinner uten barn.

Av de deltidssysselsatte oppgir om lag en fjerdedel at de ønsker lengre arbeidstid. Av disse 138 000 oppgir 80 000 at de har søkt på mer arbeid og kan begynne i løpet av en måned. Disse 80 000 personene blir kategorisert som undersysselsatte. Ikke alle undersysselsatte ønsker full jobb. Samlet tilbyr de undersysselsatte 29 000 årsverk ekstra hvis de hadde fått sitt ønske om arbeidstid tilfredsstilt fullt ut. Andelen undersysselsatte er høyest i aldersgruppen 25-29 år. Det kan ha sammenheng med at nyutdannede som går inn i arbeid, ikke får den arbeidstid de ønsker med en gang. De store strømmene mellom ulike statuser i arbeidsmarkedet kan underbygge en slik antakelse. Noen blir imidlertid gående i lengre tid som undersysselsatte. Det kan for eksempel gjelde i distrikter med liten tilgang på jobber. Blant gruppen 50-59 år som arbeider deltid, er det 12 pst. som er undersysselsatte. Deltidssysselsatte menn rapporterer oftere om undersysselsetting enn deltidsarbeidende kvinner. Selv om andelen undersysselsatte er størst blant gruppen som har arbeid som sin hovedaktivitet, er det også mange under utdanning, på pensjon/førtidspensjon eller hjemmearbeidende. Næringen med størst undersysselsetting er transport og kommunikasjon. I antall er det likevel det offentlige som har flest undersysselsatte (helse- og sosialtjenester og undervisning.) Andelen av de deltidssysselsatte som er undersysselsatte variere med konjunkturene. Andelen i 2002 var 12,6 pst., det samme som i 1990. Midt på nitallet var andelen tre prosentpoeng høyere.

Tjenestesektoren vokser

Næringssammensetningen er i stadig endring. Dette må sees i sammenheng med økte inntekter, en trendmessig produktivitetsforbedring og endringer i handelsmønsteret. Gjennom forrige århundre har sysselsetningen i primærsektoren gradvis blitt redusert og utgjør i dag under 5 pst. av den totale sysselsettingen. Frem til midt på 1970-tallet var det økning i industrisysselsettingen. De seneste par tiår har sysselsettingen også i denne sektoren gått tilbake og sysselsettingsandelen i industrisektoren er nå noe under 15 pst.

Sysselsettingen i servicesektoren har vokst parallelt med nedbyggingen av vareproduserende sektorer. I dag utgjør sysselsettingsandelen i servicesektoren nær 75 pst. Utbyggingen av offentlig sektor har bidratt i betydelig grad til veksten i servicesektoren. De grunnleggende kreftene bak denne vridningen i næringssammensetning er rask produktivitetsvekst i vareproduserende sektor og økt etterspørsel etter servicegoder som følge av økt inntektsnivå i samfunnet. Tjenester som har vist særlig sterk vekst er utdannelse, omsorg og helse. Disse produseres i stor grad i offentlig sektor. Det har bidratt til at offentlig sektor sysselsetter vel 33 pst. av de sysselsatte. Da mange arbeider deltid er andelen av samlet utført timeverk noe lavere, 27 pst.

På kort sikt påvirkes denne trendmessige endringen i næringssammensetningen av skiftende konjunkturer og i noen grad også av veksten i arbeidsstyrken. For eksempel stoppet nedbyggingen av industrien i stor grad opp i ly av oppgangskonjunktur, og sterk vekst i arbeidsstyrken i periodene 1985-1987 og 1994-1998. Endringene i næringssammensetningen har vært særlig sterk i siste del av 1990-tallet. Det må sees i sammenheng med et stramt arbeidsmarked med sterk konkurranse om arbeidskraften.

Kilde: SSB, Arbeidskraftundersøkelsen

Svekket konkurranseevne

Den omfattende deltakelsen i det internasjonale vare- og tjenestebyttet har gjort det mulig for Norge å oppnå høyere materiell levestandard enn hva som ville vært mulig i en økonomi som var langt mer skjermet overfor internasjonal konkurranse. Landene som deltar i et internasjonalt varebytte må over tid ha om lag balanse i utenrikshandelen for å oppnå en jevn økonomisk utvikling. Norge er avhengig av de konkurranseutsatte næringene for å kunne dra nytte av det internasjonale varebyttet. I et land som Norge med en høyt utviklet økonomi foregår det løpende omstillinger med den konsekvens at enkelte arbeidsplasser blir lagt ned. For at Norge skal kunne opprettholde en betydelig konkurranseutsatt sektor, må bedriftene som legges ned bli erstattet av andre konkurranseutsatte bedrifter. Det krever at de nye bedriftene har minst like god konkurranseevne som bedriftene hos våre handelspartnere. Det er igjen en forutsetning for at sysselsettingen kan opprettholdes på et høyt nivå.

Industrien er den største konkurranseutsatte næringen, og situasjonen for denne sektoren gir derfor en indikasjon på utviklingen mer generelt i konkurranseevnen. Industrien økte sin markedsandel noe i perioden 1989-97, mens den de neste fem årene tapte markedsandeler målt ved markedsandeler både på hjemme- og eksportmarkedet. Utviklingen i markedsandelene til industrien har i betydelig grad sammenheng med utviklingen i lønnskostnadene i forhold til våre handelspartnere. Siden 1997 har veksten i lønnskostnadene vært betydelig høyere enn hos handelspartnerne. Frem til mai 2000 ble den sterkere lønnsveksten i Norge i forhold til våre handelspartnere langt på vei motvirket av at kronekursen svekket seg. Deretter, fram til begynnelsen av 2003, styrket kursen seg. Sammen med et forholdsvis høyt rentenivå og høy lønnsvekst bidro dette til en vesentlig forverring av norsk næringslivs konkurranseevne overfor utlandet. Ifølge Det tekniske bergningsutvalget for inntektsoppgjørene lå lønnskostnadsnivået for arbeidere i norsk industri i 2002 35 pst. over gjennomsnittet hos våre viktigste handelspartnere. Deler av denne differansen skyldes at den norske kronekursen har styrket seg med om lag 11 pst. fra 2000 til 2002. Denne forskjellen reduseres noe når funksjonærene inkluderes i sammenligningen. I første halvår i 2003 har kronekursen svekket seg med om lag 10 pst., jf. også omtale i avsnitt 4.8.

Høyt utdanningsnivå i befolkningen

Åpnere markeder, skiftende etterspørsel og ny teknologi har medført at kravene til kompetanse og tilpasningsevne har økt i store deler av arbeidslivet. Videre har gjennomførte utdanningsreformer åpnet opp for større muligheter for å ta utdannelse. Dette har bidratt til økt gjennomsnittlig utdanningsnivå i befolkningen. I 1980 utgjorde grunnskole og videregående skole av ett års varighet det vanligste utdanningsnivået i arbeidsstyrken. I dag er videregående skole av tre års varighet og høyskole det vanligste utdanningsnivået, jf. figur 2.4. OECD-analyser viser at Norge er blant landene i OECD hvor befolkningen har høyest formalkompetanse.

Kilde: SSB, Arbeidskraftundersøkelsen

Økt avgang fra arbeidsstyrken til ulike velferdsordninger

Dagens velferdssystem er først og fremst et resultat av ordninger som ble gjennomført i siste halvdel av det 20.århundre, selv om utbyggingen av velferdssamfunnet ble innledet i første halvdel av århundret (Lov om syketrygd, 1909 og Lov om arbeidsløshetstrygd, 1938). I siste halvdel av det tyvende århundre er velferdsstaten skapt gjennom en overgang fra forsorg til stadig bedre og mer omfattende trygdeordninger. Mange av ordningene gir generelle rettigheter for hele befolkningen. Det avgjørende skritt i retning av universelle trygdeordninger kom med innføringen av folketrygden i 1967.

Bruken av velferdsordningene blant personer i yrkesaktiv alder har økt særlig sterkt i de to siste tiårene, jf. figur 2.5. I dag er hoveddelen av yrkesaktive personer som ikke er sysselsatt eller i utdannelse, på ulike former for offentlige velferdsordninger. Veksten i antall personer i yrkesaktiv alder på slike ordninger er i dag en viktig utfordring for velferdssamfunnet. Antall uførepensjonister har bl.a. økt fra om lag 160 000 i 1980 til om lag 300 000 høsten 2003.

Veksten i antall uførepensjonister var sterk på slutten av 1980-årene frem til 1990. Denne veksten falt sammen med nedgangskonjunkturen i perioden 1988-1992. I årene 1992 og 1993 var det en liten nedgang i antall uførepensjonister. Dette antas å henge sammen med innstrammingene som ble gjort i vilkårene for å få uførepensjon i 1990-91. I perioden 1997 til 2000 var det igjen en betydelig vekst i tilgangen på nye uførepensjonister. At veksten i uførepensjoneringen tiltok igjen i 1995 på tross av tiltagende økonomisk vekst og redusert arbeidsledighet, kan bl.a. å ha sammenheng med at det igjen ble innført en mer liberal praksis for tildeling av uføretrygd som en følge av en kjennelse i Trygderetten. De to siste årene har tilgangen vært lavere, men det er fortsatt en økning i antall uførepensjonister.

Det er noen flere kvinner enn menn som mottar uførepensjon. En trendmessig økning i antall uførepensjonister kan i noen grad knyttes til en aldrende yrkesbefolkning bl.a. som følge av at yrkesdeltakelsen for kvinner har økt betydelig de siste tretti årene. I tillegg til konjunkturelle og demografiske forhold har regelverket påvirket utviklingen i antall uførepensjonister. Utbyggingen av avtalefestet førtidspensjon (AFP) i løpet av 1990-tallet antas bare i mindre grad å ha påvirket tilstrømningen til uførepensjon. Reduksjonen i gjennomsnittlig avgangsaldersalder fra arbeidslivet for personer som har fylt 60 år på 90-tallet på om lag ett år, antas derfor i hovedsak å skyldes introduksjonen av AFP.

Utviklingen etter 1999 viser noe lavere vekst i antallet nye uførepensjonister. Det må i noen grad sees i sammenheng med kravet om at alle med en viss mulighet for å komme tilbake til arbeid skal vurderes av Aetat i forhold til yrkesrettet attføring. Det har bidratt til en betydelig vekst i antall yrkeshemmede under attføring registrert i Aetat (fra 46 900 i 1999 til vel 80 000 høsten 2003).

Bare en mindre del kombinerer trygde- og arbeidsinntekt. Det fremkommer f.eks. at bare 10 pst. av gruppen uføre- og førtidspensjonister har deltidsarbeid av større eller mindre omfang. Blant AFP pensjonistene har om lag 20 pst. delpensjon. Fra et lavt nivå har omfanget av deltidsarbeid blitt mer enn fordoblet de seneste ti årene blant uføre- og førtidspensjonister. For eksempel fikk en tredjedel av nye uførepensjonister i 2002 gradert uførepensjon. Blant alderspensjonister er omfanget av arbeid langt lavere (5 pst.) og om lag uendret gjennom 1990-tallet.

Forskning tyder på at personer som har vært mye arbeidsledige er mer tilbøyelige til å oppleve sykdom og bli uførepensjonert. Studier av ledighetserfaring i perioden fra 1989 til 1999 blant nye uførepensjonister i 2000, viser at i aldergruppen under 40 år hadde 53 prosent vært ledige i over et halvt år i perioden. 17 prosent hadde vært ledige i tre år eller mer. Kontrollgruppen hadde betydelig lavere ledighet. Lange ledighetsperioder øker derfor risikoen for uførepensjonering.

Utformingen av velferdsordningene kan bidra til å stimulere til høyere yrkesdeltakelse. Når rettigheter knyttes til opptjent arbeidsinntekt, vil dette kunne stimulere yrkesdeltakelsen. For å motivere flest mulig i arbeidsdyktig alder til å ta arbeid og bli i arbeid, bør det offentlige velferdssystemet være slik utformet at den enkelte oppnår høyere inntekt i arbeid enn utenfor.

Kilde: SSB, Arbeidskraftundersøkelsen

Funksjonshemmede i arbeidslivet

Vel 14 pst. av befolkningen i alderen 16-66 år oppgir, ifølge Statistisk Sentralbyrås tilleggsundersøkelse til AKU i 2003, å ha en funksjonshemning, definert som «fysiske eller psykiske helseproblemer av mer varig karakter som kan medføre begrensinger i det daglige liv». Dette omfatter samlet i underkant av 440 000 personer, noen flere kvinner enn menn. Andelen med funksjonshemning øker med alderen fra 6 pst. i aldersgruppen 16-24 år til 34 pst. i gruppen 60-66 år.

Av de funksjonshemmede er 184 000 (42 1/2 pst.) sysselsatt i inntektsgivende arbeid. Det utgjør 8 pst. av alle sysselsatte. Sysselsetningsraten er vel 30 prosentpoeng lavere blant funksjonshemmede enn for alle i arbeidsdyktig alder, mens forskjellen i arbeidsledighetsprosent, dvs. andel som er aktive arbeidssøkere, ikke avviker i vesentlig grad. Lav søkeaktivitet kan skyldes at funksjonshemmede vurderer sjansene for å få arbeid som liten. Funksjonshemmede er overrepresentert i salgs- og serviceyrker, hjelpearbeideryrker og i primærnæringsyrker og underrepresentert i høyskole/akademiske yrker og lederyrker. Særlig mange er ansatt i sosial og helsesektoren. Sammenliknet med sysselsettingstall fra 2002 er det en nedgang på 10 pst. Det kan tyde på at nedgangskonjunkturen har hatt mer negativ effekt for arbeidsmulighetene for funksjonshemmede enn for andre.

Det er høyere grad av deltidssysselsatte blant funksjonshemmede (vel 40 pst.) enn blant alle sysselsatte (om lag en fjerdedel). Det er også noe større andel som er midlertidig ansatt. Blant de som er i arbeid er det 70 pst. som gir uttrykk for at funksjonshemningen begrenser arbeidsoppgavene de kan utføre. 40 pst. har fått arbeidssituasjonen tilpasset funksjonshemningen, ved endring i arbeidsoppgaver, arbeidstid mv., men en betydelig del av disse ønsket ytterligere tilpasning. Av de som ikke hadde fått arbeidssituasjonen tilpasset, ga om lag en femtedel uttrykk for at de ønskte dette. Om lag 45 pst. av de sysselsatte funksjonshemmede kvinnene og en tredjedel av mennene oppga at de mottok en eller flere stønader, hvorav uførepensjon var viktigst.

I 1. halvår 2003 var det i gjennomsnitt registrert om lag 76 300 yrkeshemmede i Aetat. Dette er en økning på nær 40 pst. siden 1999. Mange yrkeshemmede er registrert relativt lenge i Aetat. Økningen i antall nye yrkeshemmede er derfor vesentlig lavere enn økningen i beholdningen nevnt ovenfor. Økningen i tallet på yrkeshemmede kan delvis ha administrative årsaker. Myndighetene ønsker at flere skal prøve attføring før eventuelt uførepensjon innvilges fordi færre enn ønskelig har blitt vurdert i forhold til behovet for yrkesrettet attføring tidligere. Trygdeetaten og Aetat samarbeider også om å motivere og hjelpe personer som mottar uførepensjon, tilbake i arbeid. Det kan imidlertid ikke utelukkes at veksten i antall yrkeshemmede og uførepensjonister over en lengre periode også har noe sammenheng med krav i arbeidslivet om høyere produktivitet. Aetats oppgave er å avklare behovet for assistanse til de yrkeshemmede gjennom å gi støtte og veiledning ved utarbeidelsen av en individuell handlingsplan. Resultatet av vurderingen av behovet for yrkesrettet attføring innebærer for mange yrkeshemmede at de må ta en ny utdanning for å kunne gå inn i et nytt yrke, jf. nærmere omtale i kapitlene 7 og 8.

Kilde: Aetat