3 Strukturelle utfordringer - demografisk utvikling

Et velfungerende arbeidsmarked

Det er flere grunner til at myndighetene har en særlig overvåkenhet for arbeidsmarkedet. Høy arbeidsledighet er sløsing med landets mest verdifulle ressurs og reduserer produksjonspotensialet i landet. Arbeidsledighet reduserer også velferden for den enkelte som ikke får mulighet til å utnytte sine evner og anlegg og delta i arbeidslivet. Mangel på arbeid gir lavere inntekt å leve av og enkelte vil kunne oppleve fattigdomsproblemer. Arbeid bidrar også til utjevning av økonomiske forskjeller. Når ledige kommer i jobb vil mange gå fra å motta offentlig ledighetstrygd til å bli økonomisk bidragsyter til samfunnet ved at de blir netto skattebetalere. Myndighetene har følgelig gode grunner til å hjelpe arbeidsledige raskt i jobb.

Det er mange forhold som kan hemme et velfungerende arbeidsmarked. Arbeidssøkerne vil ofte ha bedre informasjon om sin kompetanse og sine ferdigheter enn arbeidsgiverne, før de har fått prøvd seg i jobben. På den annen side har arbeidsgiverne bedre kunnskap om hva de ledige jobbene krever av kompetanse og ferdigheter. En kan ikke forvente at en offentlig etat skal bygge opp tilstrekkelig kunnskap til å betjene alle behovene i dette markedet. Det er heller ikke målet. Det er store velferdsgevinster å hente ved å få dette markedet til å fungere best mulig uten offentlige inngrep. Gjennom å stimulere mange aktører til å bistå i arbeidet med å fremme god tilpasning mellom arbeidssøkere og arbeidsgivere, vil arbeidsmarkedet fungere bedre og samfunnets produksjon bli større. Arbeidsmarkedsmyndighetene vil ha sine hovedoppgaver på de områdene hvor det ikke er mulig å få markedet til å fungere på en god måte.

Når en skal vurdere hvordan arbeidsmarkedet fungerer, er det mange ulike forhold/indikatorer som kan være relevante: Er det god og rask kobling mellom arbeidssøkere og ledige stillinger? Har arbeidsstyrken riktige kompetanse i forhold til arbeidslivets behov? Hvor lett er det å hente ut ekstra arbeidskraftressurser når det er behov for dette fra de som står utenfor arbeidsstyrken? Følger lønnsutviklingen produktivitetsutviklingen i de enkelte bedriftene? Er arbeidsgiverne raske til å ansette ny arbeidskraft når behovet oppstår? I hvilken grad fører det offentlige sikkerhetsnettet til at de arbeidsledige har lite å tjene på overgang til arbeid? Bidrar skattesystemene til å oppmuntre til høyt tilbud av arbeidskraft? Hvor aktivt motvirker arbeidsmarkedspolitikken langtidsledighet? I tillegg vil effektiviteten i andre markeder påvirke arbeidsmarkedets funksjonsmåte. Effektive produkt- og varemarkeder fremmer indirekte god utnyttelse av arbeidskraften. Det gjelder også god utnyttelse av arbeidskraft ansatt i offentlig sektor. Effektiv bruk av arbeidskraft i enkeltnæringer kan frigjøre arbeidskraft for bedrifter og bransjer i vekst.

En vurdering av arbeidsmarkedet gjøres på mange områder best ved å sammenlikne situasjonen i Norge med situasjonen i andre land. Arbeidsledighetsraten og yrkesdeltakelsen er to sentrale, overordnete indikatorer. Her scorer Norge høyt i forhold til de fleste OECD-landene. Men det norske arbeidsmarkedet er fortsatt noe mindre fleksibelt målt ved omfanget og veksten i midlertidig sysselsetting. Hvis det innebærer at arbeidsgiverne i stedet ansetter fast, er dette ikke noe negativt trekk. Hvis det derimot innebærer at arbeidsgiverne er forsiktig med å ansette i økonomisk usikre tider, kan det bidra til at en lavkonjunkturperiode blir av lengre varighet enn den ellers ville blitt.

I EU har landene vedtatt enkelte overordnede retningslinjer, den såkalte Lisboa-strategien. Her forsøker EU å ta et helhetlig grep på strukturproblemene på arbeidsmarkedet. Målet er at EU frem til 2010 skal utvikle seg til å bli den mest konkurransedyktige og dynamiske kunnskapsbaserte økonomien i verden. Det skal skje innenfor rammen av bærekraftig økonomisk vekst med flere og bedre arbeidsplasser og større sosial tilhørighet. EU har laget en lang rekke indikatorer for å følge utviklingen. På arbeidsmarkedet er det bl.a. knyttet mål til økt samlet sysselsettingsrate, økt sysselsettingsrate for kvinner og eldre og reduksjon i ledigheten både samlet og mht. antall med ledighetsvarighet over ett år. EU-landene har i gjennomsnitt et vesentlig dårligere utgangspunkt enn Norge på disse områdene. Statistisk sentralbyrå (SSB) har sammenliknet EU og Norge og konkluderer med at Norge i 2001 ligger svært godt an sammenliknet med EU-gjennomsnittet når det gjelder nivået på samlet verdiskaping, produktivitet og sysselsetting. Norge har vesentlig høyere andel av befolkningen i arbeid og lavere arbeidsløshet enn gjennomsnittet i EU.

I de nærmeste årene etter lavkonjunkturen først på 1990-tallet var arbeidsmarkedsutviklingen i Norge bedre enn i de fleste andre OECD-land. En lønnsutvikling om lag på linje med viktige handelspartnere var en viktig faktorer bak denne utviklingen. De siste årene er situasjonen endret. Bl.a. har lønnskostnadene økt klart mer enn hos handelspartnerne. Myndighetene ønsker gjennom inntektspolitikken å bidra til at partene i arbeidslivet kan avtale lønnstillegg uten at det fører til redusert sysselsetting og økt ledighet.

Regjeringen har, i tillegg til dette, tatt mange initiativ med betydning for arbeidsmarkedet. Blant annet er endringene i konkurransepolitikken, moderniseringen av offentlig sektor og kvalitetsreformen i skoleverket viktige. Dagpengesystemet er gjennomgått og endret i en retning som fremmer jobbsøking og det er lagt til rette for at private aktører kan spille en viktigere rolle for å bedre koblingen mellom arbeidsgiver og arbeidssøker. Flere av disse feltene gjennomgås nedenfor. Andre områder er under utredning eller vurdering. Det gjelder bl.a. arbeidslivslovverket, skatte- og pensjonssystemet og innvandringsregelverket. Et viktig formål med å vurdere endringer på de nevnte områdene er å fremme et bedre fungerende arbeidsmarket med høyere arbeidstilbud. Samlet skal dette bidra til høyere velferd. Endringer på de nevnte områdene vil imidlertid ikke kunne kompensere for en lønnsutvikling som er i uttakt med landene rundt oss.

Dagens lave etterspørsel etter arbeidskraft og et høyt antall arbeidssøkere betyr ikke at en bør vente med å arbeide for et generelt bedre fungerende arbeidsmarked. Hvis arbeidsmarkedet fungerer godt, vil omfanget av langtidsledigheten kunne bli mindre uavhengig av konjunktursituasjon. Dessuten er det store strømmer på arbeidsmarkedet også i lavkonjunkturperioder. I løpet av 2002 var 400 000 ordinære arbeidssøkere og yrkeshemmede registrert i Aetat. Gjennomsnittlig antall registrert var under halvparten av dette. Det vises til nærmere omtale av dynamikken i arbeidsmarkedet i avsnitt 4.2.

Demografiske fremskrivninger

Tilgangen på arbeidskraft og andre ressurser og hvor effektivt vi klarer å utnytte disse vil være avgjørende for hvor godt en klarer å tilfredsstille behovene i samfunnet i årene som kommer. Arbeidsmarkedet påvirker produksjonsmulighetene i samfunnet gjennom i) hvor mange som deltar i arbeidslivet, ii) hvor mange timer arbeidsstyrken arbeider, iii) hvor produktiv arbeidsstyrken er og iv) hvilke sektorer i økonomien arbeidskraften allokeres til.

Alderstrukturen i befolkningen tilsier at det i de kommende tiår vil det finne sted en vridning i arbeidsstyrkens alderssammensetning. Statistisk sentralbyrås demografiske fremskrivinger gir en reduksjon i den totale yrkesfrekvensen (16-74 år) fra 73,5 pst. i 2002 til 69,5 pst. i 2020. I disse framskrivningene har SSB lagt til grunn en netto innvandring på 13 000 per år og yrkesfrekvenser, pensjoneringsfrekvenser, uførepensjonering mv. som i 2001. Dette innebærer en vekst i arbeidsstyrken med om lag 10 000 personer per år. Det er mindre enn halvparten av den faktiske veksten i arbeidsstyrken i det foregående tiåret.

Andelen eldre personer i befolkningen vil øke og antall personer i yrkesaktiv alder i forhold til befolkningsmengden i alt vil avta. I løpet av de kommende fem år vil f.eks. antall personer i aldersgruppen 55-66 år øke med over 20 pst.

På lang sikt er det de eldste aldersgruppene i arbeidsstyrken som viser vekst. I perioden fram til 2030 vil veksten i arbeidsstyrken i hovedsak komme blant gruppen 50 til 66 år. Aldersgruppen over 60 år har lav yrkesdeltakelse. Som følge av de aldersmessige vridningene vil demografien bidra til en lavere samlet yrkesdeltakelse fremover. Nedgangen i yrkesfrekvens kan lett bli større enn hva denne framskrivningen viser. Det kan for eksempel bli konsekvensen hvis trendene fra 1990-tallet vedrørende avgangen fra arbeidslivet fortsetter, bl.a. til uføre- og førtidspensjon.

Økt omfang av innvandrere i arbeidsstyrken vil også kunne trekke yrkesfrekvensen noe ned da innvandrere i gjennomsnitt har lavere yrkesdeltakelse enn nordmenn. Målretting av innvandringen mot arbeidsinnvandring vil på kort sikt kunne motvirke dette.

Gjennomsnittlig levealder forutsettes i denne fremskrivningen å øke med vel 7 år fra 2001 til 2050. En konsekvens av dette er at fremskrivningene viser at nær halvparten av befolkningsveksten i de kommende 20 årene vil komme blant personer over 67 år. Det vil ha konsekvenser for behovet for omsorgs- og helsetjenester. Siden det meste av befolkningsveksten vil komme blant eldre personer, vil arbeidsstyrken bare vokse med om lag 40 pst. av veksten i befolkningsmengden.

Kilde: SSB

Med utsikter til en begrenset vekst i arbeidsstyrken, som følge av lav generell befolkningsvekst og en aldrende befolkning, vil det bli nødvendig å sette et sterkere fokus på god utnyttelse av arbeidskraften. Regjeringens tar denne utfordringen på alvor. Den overordnede strategien innebærer at en både vil legge til rette for god tilgang på arbeidskraft og at den arbeidskraften landet har tilgjengelig, blir godt utnyttet. I kapittel 4 har en omtalt noe nærmere viktige områder som vil kunne bidra til å fremme et velfungerende arbeidsmarked.