5 EØS-utvidelsen og arbeidsinnvandring

5.1 Bakgrunn

Arbeidskraftbehovet i årene som kommer, er omtalt i kap. 3. Kap. 4.5 gjør rede for betydningen av å kunne rekruttere utenlandsk arbeidskraft. Befolkningsutviklingen, som bl.a. innebærer en økende andel pleietrengende eldre i tiårene framover, tilsier at behovet for slik arbeidskraft kan bli større på lengre sikt. Også på kort sikt kan det bli behov for å rekruttere arbeidskraft fra utlandet på enkelte områder, trass i arbeidsledighet innenlands.

Det er et mål for regjeringen å fjerne hindringer for rekruttering av arbeidskraft som er nødvendig for norsk næringsliv og for offentlig virksomhet. Regelverket er i løpet av de siste par årene endret på flere punkter for å legge bedre til rette for arbeidsinnvandring fra land utenfor EØS. Forslag til en ny ordning for ufaglært arbeidskraft fra land utenfor EØS-området har dessuten vært på en bred høring. Spørsmålet om oppfølging omtales i kap. 5.9 nedenfor. I tillegg legges det opp til en utvidelse av tidsrommet for sesongarbeidstillatelse fra tre til seks måneder.

Behovet for ytterligere oppmyking og forenkling av regelverket blir løpende vurdert, i påvente av den grundige gjennomgangen som utlendingslovutvalget foretar. Det kan bl.a. være aktuelt å endre utlendingsforskriften slik at det ved behandling av søknader om spesialisttillatelse kan legges større vekt på arbeidsgivers vurdering av eget behov for arbeidskraft med spesielle kvalifikasjoner.

Behovet for ytterligere oppmyking må ses i forhold til målsettingen om regulert innvandring som bidrar til stabil økonomisk og sosial utvikling, og målet om å redusere ledigheten innenlands, særlig blant innvandrere. Endring av regelverket skal ikke føre til at arbeidsledige innenlands fortrenges gjennom rekruttering fra utlandet. Det skal heller ikke svekke avtaler og regelverk i norsk arbeidsliv.

På det nåværende tidspunkt er det dessuten nærliggende å legge vekt på endringene som utvidelsen av EU og EØS-avtalen innebærer og hvilke konsekvenser utvidelsen faktisk får for tilgangen på arbeidskraft fra utlandet. Dette kapitlet inneholder regjeringens svar på Stortingets anmodningsvedtak nr. 7 (2003-2004):

«Stortinget ber Regjeringen innen utgangen av 2003 legge fram sak for Stortinget om konsekvenser ved overgangen til et fritt arbeidsmarked innenfor det nye EØS-området hvor spørsmålet om bruk av overgangsordninger og andre tiltak for å forberede landet på arbeidskraftinnvandring fra de nye medlemsland i EU drøftes»

5.2 Regulering av arbeidsinnvandring

5.2.1 Innledning

Dette kapitlet redegjør kort for regelverket for arbeidsinnvandring, både for borgere fra land utenfor og innenfor EØS-området. Etter at utvidelsesavtalen har trådt i kraft vil borgere fra de nye medlemslandene regnes som EØS-borgere og trenger ikke arbeidstillatelse. Hvis Norge ikke endrer utlendingsloven som ledd i en overgangsordning, gjelder EØS-regelverket om fri personbevegelse også for arbeidstakere fra de nye medlemslandene.

5.2.2 Regler for borgere fra land utenfor EØS

Arbeidsinnvandring fra land utenfor EØS er regulert i utlendingsloven og utlendingsforskriften. Som hovedregel må alle utenlandske borgere ha arbeidstillatelse for å kunne arbeide her. Dette gjelder så vel arbeidstakere med eller uten vederlag som selvstendig næringsdrivende. Unntatt fra dette er nordiske statsborgere, som fritt kan ta arbeid og opphold her, og EØS-borgere. EØS-avtalens regler er nedfelt i norsk rett i kap. 8, både i utlendingsloven og forskriften.

Som hovedregel gjelder at første gangs arbeidstillatelse må være gitt før innreise. En utlending med adgang til opphold i Norge i tre måneder eller mer, kan likevel søke om arbeidstillatelse som spesialist eller sesongarbeider i Norge. Dette gjelder ikke utlending som oppholder seg her i påvente av behandling av asylsøknad eller utreise på grunn av avslag på slik søknad.

En del vilkår i loven og forskriften er felles for alle som søker arbeidstillatelse, mens en del andre varierer med hvilket grunnlag man søker tillatelse på. Så vel underhold som bolig må være sikret. Det må foreligge et konkret arbeidstilbud, og det må som hovedregel dreie seg om heltidsarbeid for én arbeidsgiver. Lønn og arbeidsvilkår må ikke være dårligere enn gjeldende tariffavtale, regulativ eller det som er normalt for vedkommende sted og yrke.

Nære familiemedlemmer til norsk eller nordisk borger bosatt i Norge og til utlendinger som har fått arbeids- eller oppholdstillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse, kan også få tillatelse til opphold eller arbeid. Med nære familiemedlemmer menes som regel ektefelle, registrert partner, barn under 18 år og samboere. Som hovedregel må den som søker familiegjenforening til Norge, kunne forsørges enten ved egne midler/arbeidsinntekt, eller av den vedkommende søker familiegjenforening med. Forsørgelse kan sikres gjennom arbeidsinntekt, pensjon og lignende.

Arbeidstillatelser blir i loven og forskriften inndelt i tre hovedkategorier:

a) Arbeidstillatelse som kan fornyes, og danne grunnlag for bosettingstillatelse

Den største gruppen er spesialister. Disse må være fagutdannet, minimum på videregående skoles nivå, eller ha spesielle kvalifikasjoner. Kompetansen må anses nødvendig for virksomheten. Tillatelsen knyttes opp til et bestemt arbeidssted og et bestemt arbeid. En spesialist kan derfor som hovedregel ikke ta annet arbeid uten å ha søkt og blitt innvilget ny tillatelse. En utlending som har oppholdt seg sammenhengende i Norge i tre år med slik arbeidstillatelse, kan få bosettingstillatelse og rett til varig opphold.

Reglene for spesialisttillatelser ble forenklet fra 1.1.2002. Det ble innført en årlig kvote, som var 5 000 både i 2002 og i 2003. Så lenge den fastsatte kvoten ikke overstiges, skal det ikke foretas en arbeidsmarkedsmessig vurdering. I 2002 ble det ble gitt ca. 1 700 tillatelser, og i løpet av de sju første månedene i 2003 ble det innvilget vel 700 slike tillatelser, i underkant av halvparten til borgere fra de nye EU-landene.

b) Arbeidstillatelse som kan fornyes, men ikke danne grunnlag for bosettingstillatelse

I denne gruppen kan bl.a. nevnes forskere, medarbeidere i ideelle eller humanitær organisasjoner, nødvendige medarbeidere for gjennomføring av kontrakter og ansatte i utenlandsk statsselskap eller multinasjonale selskaper. Arbeidstillatelser kan gis i inntil fire år.

Også au pairer, praktikanter og ufaglærte russere fra Barentsregionen som skal jobbe i nordnorsk fiskeindustri faller inn under den nevnte kategorien og kan få arbeidstillatelse i inntil to år. I tillegg til de generelle vilkårene er det for russerne krav om at behovet for slik ufaglært arbeidskraft midlertidig ikke kan dekkes på det innenlandske arbeidsmarkedet, eller med arbeidskraft fra EØS-området.

c) Arbeidstillatelse som ikke kan fornyes, og ikke danne grunnlag for bosettingstillatelse

I denne kategorien finnes bl.a. musikere, spesialister på oppdrag inntil tre måneder og sesongarbeidere. Sistnevnte utgjør en betydelig gruppe utenlandske arbeidstakere i Norge, særlig i landbruket. Det må dreie seg om sesongregulert virksomhet eller ferieavvikling, og samtykke fra arbeidskontoret må foreligge. Tillatelsen gis vanligvis for tre måneder med mulighet til forlengelse i inntil en måned i ekstraordinnære tilfeller. Et forslag om å øke varigheten til maksimalt seks måneder er sendt på høring. For musikere gis arbeidstillatelse inntil ett år.

I tillegg er det for visse typer kortvarige oppdrag (bl.a. teknikere som skal montere/demontere/vedlikeholde maskiner o. l.) gjort unntak fra kravet om arbeidstillatelse. I disse sakene foretar ikke utlendingsmyndighetene en kontroll av lønns - og arbeidsvilkår. Denne bestemmelsen er ment å fange opp tilfeller der arbeidstaker skal utføre visse typer kortvarige oppdrag (inntil 3 måneder), har sitt ansettelsesforhold i utlandet og lønnes derifra.

5.2.3 Regler for borgere fra EØS-land

EØS-borgere trenger ikke arbeidstillatelse for å kunne arbeide her. De har samme arbeidsrettslige vern som norske arbeidstakere. Unntak gjelder imidlertid ved ansettelser i enkelte stillinger som gir rett til å utøve offentlig myndighet, for eksempel i politiet.

Som følge av EØS-regelverket, kan EØS-borgere reise inn i riket og ta opphold og arbeid her uten noen som helst tillatelse i inntil tre måneder, eller inntil seks måneder som arbeidssøkende. Det finnes ingen systematisk oversikt over omfanget av slike kortvarige opphold. Ønsker en EØS-borger å oppholde seg eller arbeide her i riket utover disse nevnte tidsperioder, må han imidlertid ha en EØS-tillatelse. En slik tillatelse kan det søkes om etter innreise.

En EØS-borger som kan framlegge gyldig pass eller identitetskort, har rett til en slik oppholdstillatelse. Det er noe ulike vilkår avhengig av om EØS- borgeren er arbeidstaker, tjenesteyter, selvstendig næringsdrivende, borger som oppebærer faste periodiske ytelser eller har egne midler, eller er utdanningssøkende.

Også familiemedlemmer har rett til å få oppholdstillatelse i like stor utstrekning som EØS-borgeren selv. Med familiemedlemmer menes ektefelle, samboer og slektninger i nedstigende linje under 21 år til en av ektefellene. Det stilles ikke krav til forsørgelse eller underhold, men til bolig. Forsørgete slektninger i ned- eller oppadstigende linje gis også rett til familiegjenforening på nærmere vilkår.

Dersom underhold i Norge er sikret, kan oppholdstillatelse også gis til andre familiemedlemmer når de forsørges av EØS-borgeren i hjemlandet eller tilhører vedkommendes husstand der. Norge mottar få søknader på dette grunnlaget. Det legges til grunn at det må foreligge en viss tilknytning eller avhengighetsforhold mellom søker og hovedpersonene og at de har bodd sammen over en viss tid. Myndighetene kan stille vilkår om bolig og at familiemedlemmet er dekket av sykeforsikring som dekker all risiko som omfattes av norsk lovgivning.

I EU-systemet foreligger det et direktivforslag som skal erstatte en rekke gjeldende EU-rettsakter om fri personbevegelse, herunder ni direktiver og to forordninger. Norge har allerede innarbeidet disse i utlendingsloven og i forskriften. Direktivforslaget innebærer på flere punkter mer liberale regler enn gjeldende bestemmelser, blant annet for familiemedlemmer. Dersom direktivet blir vedtatt i EU, vil Norge som EØS-medlem måtte endre norsk utlendingslovgiving slik at den samsvarer med direktivet.

5.3 Internasjonale rammebetingelser i endring

5.3.1 Utvidelsen av EØS

Det skjer forandringer av de internasjonale rammebetingelsene for rekruttering av utenlandsk arbeidskraft og arbeidsinnvandring som Norge må forholde seg til. Den viktigste endringen gjelder utvidelsen av Den europeiske union, EU og dermed av Det europeiske økonomiske samarbeidsområdet, EØS. Estland, Kypros, Latvia, Litauen, Malta, Polen, Den tsjekkiske republikk, Slovakia, Slovenia og Ungarn blir medlemmer av EU 1. mai 2004.

Utvidelsen av EU vil, med en ny EØS-avtale på plass, legge til rette for betydelig lettere tilgang på arbeidskraft fra de nye medlemslandene. Det betyr muligheter for økt mobilitet som kan være utgangspunkt for en positiv økonomisk og sosial utvikling i alle deler av EU/EØS. Det gir dessuten arbeidstakere og tjenesteytere fra disse landene langt bedre rettigheter og en sterkere stilling når de drar til et annet EU-/EØS-land for å arbeide.

EUs nye medlemsland blir med avtalen om EØS-utvidelsen parter i selve EØS-avtalen, jf. omtale i St.prp. nr. 3 (2003-2004) om samtykke til ratifikasjon av utvidelsesavtalene med de nye medlemslandene. Fra utvidelsestidspunktet skal EØS-avtalens bestemmelser være bindende for de nye medlemslandene på samme vilkår som for de nåværende avtalepartene. Det skjer ikke noen utvidelse av EØS-avtalens saklige virkeområde.

Den forestående utvidelsen av EU og EØS vil innebære at borgere fra de nye EU/EØS- og EFTA-landene får adgang til Norge i kraft av reglene om fri bevegelighet for personer fra 1.mai 2004. Det sentrale i retten til fri bevegelighet for personer er adgangen til å slå seg ned i en annen EU/ EØS-stat og utøve økonomisk virksomhet som arbeidstakere, selvstendig næringsdrivende eller tjenesteytere. På nærmere betingelser vil også familiemedlemmer til disse gruppene, uansett deres statsborgerskap, kunne komme til Norge.

Hvis Norge ikke endrer nåværende lovgivning, vil arbeidstakere fra de nye medlemslandene fra 1. mai neste år bli behandlet som borgere fra andre EØS-land, og får mulighet til å komme til Norge og arbeide her i inntil tre måneder uten noen form for tillatelse. Det samme gjelder tjenesteytere som det uansett ikke er mulig å ha overgangsregler for, (jf. kap. 5.5).

Borgere fra de nye medlemslandene kan også komme hit som arbeidssøkere. Mens de søker arbeid, må de kunne forsørge seg selv. De har begrensete sosiale rettigheter i henhold til gjeldende regelverk. Hvis de finner en jobb innen seks måneder, vil de få tillatelse til å bo her over lengre tid, vanligvis for fem år av gangen, jf. kap. 5.2.3. De blir arbeidstakere i henhold til EU-regelverket og har da som hovedregel samme rettigheter og plikter som andre arbeidstakere i Norge. Det gjelder for eksempel tilgang på ulike velferdsordninger, samordning av trygderettigheter og gjensidig anerkjennelse av yrkeskvalifikasjoner.

5.3.2 Verdens handelsorganisasjon - WTO

Norge har påtatt seg visse forpliktelser i WTO gjennom avtalen om handel med tjenester (GATS) i forhold til at en utenlandsk person leverer tjenester i Norge på grunnlag av en midlertidig arbeidstillatelse. Dette gjelder bare personer som har fått arbeid før innreise, og man har full anledning til å regulere hvem som skal få adgang til landet, for eksempel i egne visumbestemmelser.

Forpliktelsene gjelder midlertidig arbeidsopphold innen tre hovedkategorier:

• Ledere, mellomledere eller spesialister i et konsern som har fått arbeid i et av selskapets kontorer i Norge ("Intra Corporate Transferees"). Forpliktelsen er avgrenset til 2 års arbeidstillatelse.

• Forretningsreisende, dvs. personer som reiser til Norge for å forhandle salg av tjenester, (unntatt salg direkte til publikum) eller for å inngå avtaler om etablering av selskap i Norge. Forpliktelsen er avgrenset til 3 måneders arbeidstillatelse.

• Personer som ikke er ansatt av selskap i Norge, men yter tjenester direkte til kjøper av tjenesten innenfor følgende områder: regnskapskontroll, skatteplanlegging, reklamevirksomhet, ledelsesutvikling samt teknisk testing- og analysevirksomhet. Disse personene må ha inngått arbeidskontrakt med kjøperen av tjenesten. Forpliktelsene gjelder også for reiseledere og er avgrenset til 3 måneders arbeidstillatelse.

Norge har under pågående forhandlinger om tjenester i Verdens handelsorganisasjon tilbudt å utvide side forpliktelser mht. midlertidig arbeidstillatelse ved at varigheten for ansatte som flytter innen samme konsern utvides fra 2 til 4 år, og at adgangen til 3 måneders arbeidsopphold for selvstendige spesialister utvides til alle typer yrker. Dette tilbudet går ikke lenger enn eksisterende norske regler for arbeidstillatelser. Tilbudet kan både forbedres og trekkes tilbake i løpet av forhandlingene.

Sluttresultatet av forhandlingene vil være avhengig både av resultatet av tjenesteforhandlingene som sådan, men også av resultatet på øvrige områder i den pågående WTO-runden.

5.4 Migrasjonsutsikter etter EØS-utvidelsen

5.4.1 Situasjonen

I 2001-2002 var ca. 1 mill borgere fra Estland, Latvia, Litauen, Polen, Den tsjekkiske republikk, Slovakia, Ungarn, Slovenia, Bulgaria og Romania (CEEC-10) bosatt i land i EU, de fleste i Tyskland. Om lag 430 000 av disse var arbeidstakere.

De nordiske landene har hittil spilt en meget begrenset rolle som utvandringsmål for borgere fra tiltredelseslandene, sammenlignet med innvandringen fra andre land utenom EØS. I 2001/ 2002 var det vel 50 000 utenlandske statsborgere fra CEEC-8 (Estland, Latvia, Litauen, Polen, Den tsjekkiske republikk, Slovakia, Ungarn og Slovenia) i Norden. Det er en klar overvekt av kvinner. Tar man med personer født i disse landene, men med et nordisk statsborgerskap, var det til sammen om lag 100 000 personer.

5.4.2 Generelle perspektiver

Motivasjonen for å reise til et annet land for å arbeide er tett forbundet med økonomiske faktorer som tilgang på arbeid og forholdet mellom lønn, skatt og levekostnader. Videre vil omfanget av og nivået på velferdsordninger og sosiale ytelser gjerne telle med i vurderingen. Språklig og kulturell nærhet og sosiale nettverk har stor betydning, likeledes geografisk nærhet til hjemlandet og reglene for arbeidsinnvandring.

På generell basis forventes det større tilstrømming av arbeidstakere til de nåværende EU-EØS-landene ved den forestående utvidelsen enn da flere land i Sør-Europa ble medlemmer på 1980-tallet. Den økonomiske forskjellen mellom tiltredelsesland og EU er større enn den gang, samtidig som den geografiske avstanden mellom høy- og lavinntektsland i et utvidet EU-EØS blir mindre. Dessuten er EU i dag tettere integrert og samarbeidet er mer omfattende. Samlet effekt av disse forholdene vil sannsynligvis bety at flere arbeidstakere, tjenesteytere og næringsdrivende vil komme fra de nye medlemslandene.

Dette er omtalt i flere rapporter, både fra Europakommisjonen og fra uavhengige forskere. En sentral rapport fra kommisjonen er « The Impact of Eastern Enlargement on Employment and Labour markets in EU Member States», (Boeri og Brücker 2000) som sist er oppdatert høsten 2003.

I ulike makroanalyser basert på økonomiske, geografiske og kulturelle variable som beskrevet ovenfor, kommer det fram at det kan forventes en betydelig årlig migrasjonsstrøm fra tiltredelseslandene til det nåværende EU-området. Anslagene er imidlertid svært usikre og varierer fra noen få titusen til over en million personer årlig. I underkant av 5 prosent av befolkningen i tiltredelseslandene forventes å flytte til dagens EU-land i løpet av de første 15-30 årene etter utvidelsen, dvs. ca. 3.7 mill ut fra dagens befolkningstall.Det forventes at mange vil dra til Tyskland og Østerrike.

En annen innfallsvinkel for beregning av prognoser for arbeidsmigrasjon etter EU-utvidelsen er bruk av spørreundersøkelser. Disse har fokusert på befolkningens konkrete planer om å flytte innenfor et visst tidsrom, viser at mellom 1 og 4 prosent av befolkningen i tiltredelseslandene konkret overveier å søke arbeid i utlandet. Andre undersøkelser, som stiller spørsmål om migrasjonsønsker på et mer generelt plan, viser langt høyere tall; inntil 18 prosent.

Den demografiske utviklingen i de nye medlemslandene skiller seg ikke vesentlig fra utviklingen i resten av Europa. Prognosene innebærer en sterk aldring av befolkningen og nedgang i folketallet. På lengre sikt vil derfor utvandringspotensialet fra disse landene bli redusert. Etter hvert vil den økonomiske utviklingen også kunne skyte fart. Det vil trolig redusere motivasjonen for mange til å søke seg arbeid utenlands. I årene framover kan vi likevel regne med en viss arbeidsmigrasjon.

Fordi de geografiske avstandene er relativt små og levekostnadene i nåværende EU/EØS-land er høye, er det sannsynlig at mange fra de nye medlemslandene vil satse på midlertidige arbeidsopphold og vende tilbake til hjemlandet etter en periode som arbeidstaker, tjenesteyter eller næringsdrivende. Antall fast bosatte innvandrere blir derfor ikke så høyt.

5.4.3 Framtidig migrasjon til Norge

Eksisterende nettverk av innvandrere eller sesongarbeidere i et land vil ofte føre til økt innvandring av arbeidskraft. Nettoinnvandringen fra de nye medlemslandene til Norge, i all hovedsak Polen og de baltiske landene, har økt jevnt de siste ti årene. Den utgjorde likevel ikke mer enn vel 1000 personer i 2002 hvorav de aller fleste fra Polen og Baltikum, en økning på ca. 300 fra 2001. Mange av innvandrerne er familiegjenforente på grunnlag av ekteskap inngått med norsk borger. I 2002 var det i underkant av 11 000 personer med bakgrunn fra de nye medlemslandene som bodde i Norge. Over 60 % av disse var fra Polen. Det var vel 4000 utenlandske borgere fra de samme landene. Denne innvandringen er nylig analysert av SSB ( SSB Notat 2003/44 Innvandring fra nye EU-land; fortid, nåtid og mulig framtid av Lars Østby).

Det store flertallet av personer fra Polen og de baltiske land som årlig oppholder seg i Norge, er i landet kortere enn 6 måneder, og vil derfor ikke være registrert som bosatte her. De fleste har en midlertidig arbeidstillatelse. I 2002 ble det innvilget nærmere 20 000 slike tillatelser, hovedsaklig til sesongarbeid. I tillegg arbeider hvert år en del personer fra de nye medlemslandene innenfor ulike næringer uten arbeidstillatelse og i strid med regelverket for tredjelandsborgere.

Med utgangspunkt i den omtalte prognosen fra Europakommisjonen er det laget et anslag for innvandring fra de nye EU-land til de enkelte nordiske landene i en rapport til Nordisk Ministerråd, (Adgangen til de nordiske arbejdsmarkeder i et udvidet EU, Kongshøj Madsen 2003). Framskrivningen, basert på antall borgere fra CEEC-8 land i 2001, viser at det etter 30 år vil være fire-fem ganger flere som bor i Norden. Veksten vil være størst de første årene, men så flate ut. Det ville bety at det om 30 år bor i underkant av 20 000 nye borgere fra CEEC-8 landene, eller ca. 50 000 med innvandrerbakgrunn fra disse landene her.

Slike anslag antyder mulig omfang av innvandringen fra de nye medlemslandene til Norden og Norge, selv om det må tas en rekke forbehold. Bl.a. bygger framskrivingen på en modell basert på erfaringer med migrasjon fra Øst- og Sentral-Europa mellom 1967-1998. Det er ikke sikkert at denne gjelder under nye forhold. Den har heller ikke tatt høyde for at det vil være forskjeller mellom hvordan nåværende medlemsland forholder seg i overgangsperioden.

Det eneste vi kan si med sikkerhet er at det høyst sannsynlig vil bli en økning av innvandringen til Norden, inkludert Norge, særlig fra Polen og de baltiske landene. Økningen vil antakeligvis være størst de første årene etter utvidelsen, noe avhengig av om overgangsordninger tas i bruk eller ikke. En betydelig del av økningen kan komme til å bli arbeidskraftvandring av midlertidig karakter.

Mange faktorer vil påvirke omfang og sammensetning av migrasjonen. D et høye lønnsnivået kan forsterke tendensen til arbeidsinnvandring fra land der lønnsnivået er betraktelig lavere. Dette vil trolig særlig gjelde for ufaglært arbeid, der nivået i Norge og de andre nordiske landene ligger på et relativt høyere nivå enn i de fleste andre land i Europa. Samtidig innebærer nivå på skatter og avgifter og høye levekostnader at en del av fordelen ved å ta seg arbeid her faller bort. Relativt lav arbeidsledighet og gode vilkår med tanke på sosiale ytelser og offentlige velferdsordninger teller positivt for innvandring hit. Reisekostnader fra land som Polen og de baltiske land er heller ikke avskrekkende. På den annen side ligger mange EU-land geografisk nærmere, for eksempel Sverige, Danmark, Tyskland og Østerrike. Det kan derfor få betydning for Norge hvordan disse landene stiller seg i overgangsperioden. (Jf. kap. 5.5.2 nedenfor).

Svært få borgere av de nye EU-landene har Norge som førstevalg på sin prioriteringsliste når de skal søke arbeid. I tidligere omtalte spørreundersøkelser, som viser at de fleste av dem med migrasjonsplaner vil dra til Tyskland og Østerrike, oppgir bare ca. 3 % at de foretrekker Skandinavia, (jf. Boeri, Brücker 2000). Tyskland og Østerrike har, sammen med noen andre land, varslet at de vil begrense den frie bevegeligheten for arbeidstakere i overgangsperioden. Dette kan medføre at Norge og andre nordiske land blir et aktuelt alternativ for flere enn undersøkelsene viser.

Et usikkerhetsmoment er omfanget av tjenesteytere og utsendte arbeidstakere som vil komme for å utføre tidsbegrensete oppdrag. Som tidligere nevnt er det begrensete muligheter til å få full oversikt over denne typen migrasjon, men det er grunn til forvente at den vil øke.

I perioder har det kommet en del asylsøkere fra et par av de nye medlemslandene. Dette kan tolkes som et uttrykk for interesse for å bosette seg i Norge. I 2000 kom det 507 asylsøkere fra Slovakia, mens tallet for 2002 var 324. Det kom 425 asylsøkere fra Den tsjekkiske republikk i 2001, mens tallet for 2002 var 186. per 1.10.2003 var tallet 79 for Slovakia og 115 for Den tsjekkiske republikk.

Når det gjelder de gjenværende kandidatlandene, for tida Bulgaria, Romania og Tyrkia, er det usikkert hvor stor interessen er for å komme til Norge som arbeidsinnvandrer, dersom mulighetene skulle bli utvidet til å omfatte ufaglærte borgere fra disse landene, jf. omtale av eventuell prøveordning for ufaglært arbeidskraft i kap. 5.9. Mye vil avhenge av hvilke arbeidsmuligheter som finnes i andre land, der personer fra disse landene helst vil arbeide. Hvorvidt det finnes etablerte migrasjonsnettverk til Norge vil også kunne spille en rolle. Antall spesialister og sesongarbeidere fra de tre landene har hittil vært lavt. Det har imidlertid kommet en del asylsøkere enkelte år. Fra Tyrkia kom det dessuten mange arbeidsinnvandrere for 30-40 år siden som har blitt en del av den etablerte innvandrerbefolkningen i landet.

5.5 Overgangsordninger

5.5.1 Overgangsperioden og fri bevegelighet for arbeidstakere

EUs tiltredelsestraktat og EØS-utvidelsesavtalen åpner for en overgangsperiode på syv år hvor de nåværende EØS-landene har adgang til å sette begrensninger vedrørende fri bevegelighet for arbeidstakere fra de nye medlemslandene, med unntak av arbeidstakere fra Kypros og Malta.

Det er ingen overgangsperiode for fri bevegelse av tjenester. Det innebærer at EU-/EØS-reglene om fri bevegelighet må gjelde for tjenesteytere og de arbeidstakerne en tjenesteyter bringer med seg for å utføre et oppdrag. Eneste unntak er særregler for Tyskland og Østerrike når det gjelder enkelte typer tjenester.

I de to første årene etter utvidelsen, skal EØS-landene benytte nasjonale bestemmelser i forhold til borgere fra de nye medlemslandene. Det kan bety at man anvender EØS-reglene allerede fra første dag, som del av nasjonalt regelverk, men med mulighet til å stramme inn ut fra nasjonale hensyn hvis det er behov for det. På den annen side kan det bety å stille krav om arbeidstillatelse, og at det knyttes vilkår til arbeidstilbudet, herunder om lønns- og arbeidsforhold, slik det gjøres for tredjelandsborgere. Landene kan likevel ikke innføre mer restriktive nasjonale regler enn de som gjaldt ved undertegningen av hhv. tiltredelsestraktaten (for dagens EU-land) og EØS-utvidelsesavtalen (for EØS/EFTA-landene).

Det er mulig å forlenge anvendelsen av nasjonale bestemmelser om adgangen til arbeidsmarkedet for tre nye år uten nærmere vilkår. Dersom de nåværende EØS-/EFTA-land ikke velger å forlenge nasjonale ordninger, trer EØS-avtalens generelle regler om fri personbevegelse i kraft med virkning også for borgere fra de nye medlemslandene.

Anvendelsen av nasjonale bestemmelser kan videre forlenges i ytterligere to år, dvs. fram til syv år etter utvidelsen. Dette forutsetter at det konstateres eller er fare for alvorlige forstyrrelser på arbeidsmarkedet. Betingelsene for videreføring av nasjonale regler i denne siste toårsperioden er tilnærmet lik den som gjelder for bruk av beskyttelsesmekanismen som er beskrevet i neste avsnitt.

Hvis de nåværende medlemslandene ved utløpet av den første toårsperioden beslutter ikke å videreføre nasjonalt regelverk, har de til rådighet en spesiell beskyttelsesmekanisme, jf. kap. 5.6.3 nedenfor. Denne innebærer at EØS-reglene om fri bevegelighet kan settes til side dersom en medlemsstat utsettes for eller forventer forstyrrelser på arbeidsmarkedet som vil kunne utgjøre en alvorlig risiko for levestandarden eller sysselsettingen i en bestemt region eller et bestemt yrke. For EØS/EFTA-landenes vedkommende kan en slik beslutning om å sette EØS-reglene til side, og varigheten og omfanget av denne, tas på nasjonalt grunnlag i henhold til gjeldende framgangsmåter i EØS-avtalen artikkel 112, 113 og 114. I EU-pilaren vil det være Europakommisjonen eller Rådet som har myndighet til å treffe slike tiltak på vegne av medlemslandene.

5.5.2 Hva gjør andre EU-land

I forbindelse med EU-utvidelsen avga dagens EU-land en erklæring om vilje til, så raskt som mulig, å oppnå full anvendelse av regelverket på området fri bevegelighet for arbeidstakere. I forbindelse med EØS-utvidelsesavtalen avga EFTA-landene i EØS en tilsvarende erklæring.

I tillegg har flere land, bl.a. Sverige, Danmark og Norge avgitt erklæringer som innebærer at man er positiv til å ta i bruk regelverket for fri bevegelighet for personer fra tiltredelsestidspunktet. Irland og Storbritannia har presisert at de står på de tidligere erklæringene om fri mobilitet for arbeidstakere fra første dag etter utvidelsen. Irland har allerede utarbeidet mens Storbritannia er i ferd med å utarbeide nødvendig lovgivning med sikte på beskyttelsestiltak ved alvorlige forstyrrelser på arbeidsmarkedet. Den pågående debatten i Nederland kan resultere i en mer restriktiv linje, enn det som tidligere er signalisert.

Tyskland, Østerrike, Frankrike, Belgia, og Italia har erklært at de ikke vil åpne arbeidsmarkedet fra første dag, men vil benytte nasjonale regler de første to årene og eventuelt forlenge disse i overgangsperioden. Dette begrunnes med behovet for en gradvis tilpasning til en ny situasjon, både for arbeidsmarkedet og velferdssystemet. Tyskland og Østerrike har allerede gitt uttrykk for at nasjonale regler vil gjelde i minimum fem år.

Spania, Portugal, Luxembourg og Hellas har ikke avklart sine posisjoner, men det antas at Spania vil bruke nasjonalt regelverk de første to årene.

Finland ønsker å ha begrensninger innledningsvis i to år som kan forlenges dersom det oppstår forstyrrelser på arbeidsmarkedet. I Finland har interessen knyttet til fri bevegelighet for arbeidstakere konsentrert seg spesielt om behovet for en effektiv overvåkning av utlendingenes arbeidsforhold. En nasjonal overgangsordning vil innebære anledning til å beholde nåværende system med arbeidstillatelser. Søknadsbehandlingen er basert på arbeidsmarkedsmessige vurderinger av behovet for arbeidskraft.

I Danmark er det inngått en avtale mellom seks partier i Folketinget om adgangen til det danske arbeidsmarkedet for arbeidstakere fra de nye EU-landene fra 1. mai 2004. Utgangspunkt for avtalen er tidligere erklæringer fra regjeringen om å åpne det danske arbeidsmarkedet for de nye landene. Samtidig legges det vekt på:

• lønns- og arbeidsvilkår for nye EU-borgere skal være på linje med det som gjelder ellers i Danmark

• fortsatt balanse og ordnete forhold på arbeidsmarkedet

• beskyttelse av velferdsordningene mot misbruk

• tiltak mot illegalt arbeid og fiktive virksomheter

I en overgangsperiode vil det derfor bli stilt krav om arbeids- og oppholdstillatelse. Denne bortfaller hvis jobben forsvinner. Det skal også bli bedre kontroll med utbetaling av sykepenger til personer som oppholder seg i andre EU-land. Permisjonsordningen for pass av barn med offentlig støtte, blir i praksis avsluttet før EU-utvidelsen. Arbeidsmarkedet skal overvåkes løpende, og partiene som har inngått avtalen, vil møtes to ganger årlig for å vurdere behovet for justeringer.

I Sverige har en utredning om spørsmålet ( SOU 2002:116 EUs utvidging och arbetskraftens rörlighet) vært på høring. Utredningen har som utgangspunkt at utvidelsen ikke vil være et problem for det svenske arbeidsmarkedet, men uttrykker en viss bekymring for at svenske velferdsordninger kan bli utsatt for utilsiktet press og misbruk. På denne bakgrunn foreslås det å bruke nasjonale regler i overgangsperioden, bl.a. arbeidstillatelse for inntil ett år av gangen, krav om heltidsarbeid med svensk normallønn og om at arbeidsgiver skal ha et ordnet forhold til skattemyndighetene. Flere viktige høringsinstanser, bl.a. arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner, går imot forslagene. I en proposisjon om EU-utvidelsen (Regeringens proposition 2003/04:25 Europeiska unionens utvidgning 2004) kommer det fram at den svenske regjeri ngen ikke har tatt stilling til forslagene i utredningen. Proposisjonen behandles i Riksdagen i desember 2003. Sveriges endelige posisjon er derfor ikke avklart.

5.5.3 Regjeringens syn på overgangsordninger

Både EUs nåværende medlemsland og EØS/EFTA-landene har avgitt erklæringer i forbindelse med utvidelsen, som gir uttrykk for vilje til å åpne arbeidsmarkedene for borgere fra tiltredelseslandene på et så tidlig tidspunkt som mulig. Sammen med de andre EØS/EFTA-landene ga Norge allerede i mars 2001 overfor Europakommisjonen uttrykk for at man så positivt på å ta i bruk EØS-reglene for fri bevegelighet av personer for de nye medlemslandene i EØS fra tiltredelsestidspunktet.

Regjeringen har markert en offensiv holdning til de mulighetene EU-/EØS-utvidelsen innebærer for Norge. Dersom man åpner for fri bevegelighet for arbeidstakere fra de nye medlemslandene fra første dag vil en kunne tiltrekke seg personer med høy kompetanse som hvis de kunne velge, sannsynligvis ikke vil ha Norge som førstevalg.

I proposisjonen om utvidelsesavtalene med de nye EU-landene ( St.prp. nr. 3 (2003-2004)) gjør Regjeringen rede for sitt prinsipielle syn på overgangsperioden og tiltak fra norsk side i den forbindelse:

«Regjeringen har ikke til hensikt å legge restriksjoner på den frie bevegelighet for personer når den utvidede EØS-avtalen trer i kraft neste år. Regjeringen vil imidlertid i forkant av utvidelsen og i lys av den tilsvarende prosess som finner sted i våre naboland, vurdere behovet for særskilte ordninger for overvåkning og et eventuelt sikkerhetsnett i form av en beskyttelsesklausul, i tilfelle en åpning av arbeidsmarkedet skulle føre til betydelige problemer. I tilknytning til denne vurderingen foretar Regjeringen, i likhet med regjeringene i våre naboland, en gjennomgang av mulige kontrollordninger og av risikoen for utilsiktede virkninger knyttet til våre velferdsordninger. Regjeringen vil vurdere om det i arbeidsmiljøloven bør gis en hjemmel for at Arbeidstilsynet kan gripe inn mot lønns- og arbeidsvilkår som er vesentlig dårligere enn det som er gjengs i det norske arbeidsmarkedet. Regjeringen vil eventuelt komme tilbake til disse spørsmålene før avtalen trer i kraft.»

Pågående utredningsarbeid på flere viktige områder som berøres av EØS-utvidelsen omtales i kap. 5.6, 5.7 og 5.8 nedenfor. I tillegg har Regjeringen tatt kontakt med partene i arbeidslivet om tiltak mot sosial dumping, jf. kap. 5.7.1. Som nevnt ovenfor, vurderer flere land hvordan de skal håndtere EU-utvidelsen og den frie bevegeligheten for arbeidstakere, og mange vil ta i bruk overgangsregler.

Regjeringen vil på bakgrunn av tidligere avgitte erklæringer, hvilket standpunkt andre land inntar og det pågående utredningsarbeidet om velferdsordninger og kontroll- og beskyttelsestiltak, vurdere hvorvidt muligheten til å iverksette tiltak hjemlet i en beskyttelsesmekanisme er tilstrekkelig, eller om det også skal vurderes iverksatt overgangsregler som gjelder fri bevegelighet for arbeidstakere fra de nye medlemslandene.

Kontakten med partene i arbeidslivet vil fortsette.

5.6 Utviklingen på arbeidsmarkedet

5.6.1 Bakgrunn

Uansett de formelle rammene for fri bevegelighet for arbeidstakere i en overgangsperiode, må Norge og andre nåværende EØS-land regne med de mer langsiktige utfordringer som EØS utvidelsen betyr for arbeidsmarkedet.

Konsekvenser av arbeidsinnvandringen fra de nye EU-landene til Norge vil være sterkt avhengig av omfanget og sammensetning av denne innvandringen. Det er som nevnt stor usikkerhet om omfanget av arbeidsinnvandringen framover. Denne avhenger av den økonomiske utviklingen i nåværende og nye EU-land og i Norge. Eventuelle begrensninger som andre land, spesielt de nordiske EU-landene, innfører i forhold til fri bevegelighet av arbeidskraft fra de nye medlemslandene i overgangsperioden, vil kunne spille en rolle for omfanget av arbeidsinnvandringen til Norge, spesielt i de første årene etter utvidelsen. Svakere konjunkturutvikling og åpning av de andre europeiske arbeidsmarkedene er en av faktorene som kan medføre lavere arbeidsinnvandring til Norge.

De som i framtida bosetter seg i Norge, vil komme under andre rammebetingelser og med større valgmuligheter enn det de har hatt til nå. Derfor er det ikke gitt at de vil ligne på innvandrere fra disse landene som er bosatt i Norge i dag. Likevel forteller omfang og sammensetning av dagens innvandrerbefolkning noe om Norge som et potensielt flyttemål.

5.6.2 Sysselsettingssituasjon og arbeidsinnvandring

Sysselsettingssituasjonen i Norge for bosatte innvandrere fra de nye medlemslandene er relativt god sammenliknet med andre innvandrergrupper, og kan antakelig tjene som et incitament for flere til å komme hit når de får enklere adgang til arbeidsmarkedet. Arbeidsledigheten er mellom to og fire prosent for de ulike nasjonalitetene, langt mindre enn for innvandrere fra andre land i Sentral- og Øst-Europa, hovedsakelig land i tidligere Jugoslavia. Det er ytterst få fra de nye medlemslandene som er på arbeidsmarkedstiltak. Andelen som er lønnstakere ligger mellom 45 og 60 prosent. Dette er mindre enn i befolkningen i Norge, men likevel over andre innvandrergrupper, bortsett fra innvandrere fra vestlige land. Polen kommer høyest med over 60 prosent, og det er høye tall også for Den tsjekkiske republikk.

Selv om arbeidsinnvandringen av statsborgere fra de nye medlemslandene har vist en ganske stabil økning, har innvandringsreglene, språkbarrierer og problemer med godkjenning av utdanning medvirket til at arbeidsinnvandring har vært relativt begrenset. Det er store forskjeller i utviklingen over tid mellom de nye EU-landene. Det har vært stor vekst i innvandringen fra Polen og Litauen og nesten ingen endring for Den tsjekkiske republikk, Slovakia og Ungarn.

Ifølge gjeldende regelverk er det mulig å rekruttere høyere utdannet arbeidskraft fra land utenfor EØS-området til Norge, jf. kap. 5.2.2. I 2002 kom 49% av spesialistene fra de nye EU-landene. Også kortere arbeidsopphold i Norge domineres av statsborgere fra disse landene. 91% av alle sesongarbeidere i 2002 kom fra de nye EU-landene. Midlertidig arbeidskraft har hatt stor betydning for norsk økonomi og arbeidsmarked blant annet ved å gi økt fleksibilitet.

For Polen og de baltiske landene vil den relativt korte geografiske avstanden til Norge bidra til at korte arbeidsopphold blir formålstjenlig også i framtida. Det spesielle for borgere som kommer fra de nye medlemslandene, er at en del knytter kontakter til Norge gjennom sesongarbeid, særlig i landbruket, jf. kap. 5.4.3.

Det er en viss andel som er knyttet til jordbruket blant innvandrere fra Polen og Baltikum. For Estland er så mye som sju prosent av dem sysselsatt i landbruksnæringen. For de fleste av disse landene er om lag 15 prosent sysselsatt i industrien. Bygningsindustrien i enkelte land i Vest-Europa har mange sysselsatte fra Sentral- og Øst-Europa, men slik er det ikke i Norge. Varehandel, hotell og restaurantvirksomhet er sammen med helsetjenester de vanligste næringene. Helsetjenester er vanligst for personer med bakgrunn i Polen, i alt om lag 750 personer.

SSBs nye befolkningsframskriving fram til 2050 viser at det blir enda flere eldre i årene framover enn tidligere beregnet, selv om Norge er bedre stilt enn mange andre land i Europa. Bortsett fra en liten nedgang de neste 3-4 årene, vil antall personer 67 år og over øke fra 610 000 i 2002 til mellom 1,1 og 1,4 millioner i 2050. I forhold til utsikten til en stagnerende arbeidsstyrke og større behov for tjenester på grunn av en aldrende befolkning, vil økt arbeidsinnvandring fra de nye EØS-medlemslandene kunne bety et verdifullt tilskudd av arbeidskraft. Bl.a. kan økt tilgang på utenlandsk arbeidskraft bidra til reduksjon i flaskehalser når det gjelder rekruttering til enkelte typer yrker.

Forventninger om bedre tilgang på arbeidskraft vil også kunne påvirke bedriftsetableringene og sysselsettingen i eksisterende bedrifter. Ved forventninger om et stramt arbeidsmarked og økt lønnspress oppover vil det være flere bedrifter som vurderer å flytte sin produksjon til utlandet enn i en situasjon med forventninger om god tilgang på arbeidskraft.

5.6.3 Behov for overvåkingsberedskap og beskyttelsesmekanisme

Økt arbeidsinnvandring fra de nye medlemslandene vil virke positivt for norsk arbeidsliv på lengre sikt. Det er imidlertid enkelte risikofaktorer de første årene etter utvidelsen. Det gjelder hvis tilgangen på arbeidsinnvandrere blir svært stor og sammensetningen av innvandringen blir feil i forhold til behovet for arbeidskraft. Det kan medføre at arbeidsinnvandrere vil akseptere lavere lønn, godta høyere produktivitetskrav eller ha mindre krav til arbeidsmiljøet enn det som er vanlig i norsk arbeidsliv, avhengig av arbeidsgivernes tilbud. I den grad dette fører til at arbeidstakerne fra de nye medlemslandene fortrenger innenlandsk arbeidskraft, kan en få høyere ledighet enn en ellers ville hatt.

Når arbeidstakere fra de nye medlemslandene får lettere adgang til arbeidsmarkedet og med krav om at de skal ha samme rettigheter som innenlandske arbeidstakere, kan det svekke etterspørselen etter denne typen arbeidskraft. Det kan tilsi at noe av etterspørselen vil rette seg mot borgere fra land utenom det utvidede EØS. Enkelte useriøse arbeidsgivere kan dessuten tenkes å ville benytte seg av arbeidstakere som er villige til å jobbe ulovlig.

Som nevnt i kap. 5.5.1 skal nasjonalt regelverk gjelde i forhold til borgere fra de nye medlemslandene de to første årene etter utvidelsen. Selv om Norge åpner for fri bevegelighet for arbeidstakere allerede fra første dag landene blir inkludert i EØS-området, kan innstramningstiltak iverksettes hvis det blir konstatert eller er fare for alvorlige forstyrrelser på arbeidsmarkedet. Tiltak kan utformes og iverksettes innenfor rammen av nasjonalt regelverk i de første årene etter utvidelsen. Fra det tidspunkt EØS-reglene gjelder fullt ut, må eventuelle tiltak være forenlig med EØS-utvidelsesavtalens beskyttelsesmekanisme.

For å kunne vurdere konsekvensene av utvidelsen for det norske arbeidsmarked er det etter Regjeringens syn viktig å etablere en beredskap for å overvåke utviklingen. Fokus for denne vil være eventuell ubalanse i arbeidsmarkedet knyttet til arbeidsinnvandring fra de nye EU-landene. Slik løpende overvåkning vil blant annet måtte baseres på en vurdering av utviklingen i ledighetsnivå og ledighetens sammensetning, fordelt på bransjer, regioner og yrkesgrupper. Aetat vil kunne ha en naturlig rolle i denne overvåkningen. Overvåkningen skal fange opp om det er en fare for vesentlig ubalanse som kan føre til negative konsekvenser for sysselsetting eller arbeidsledigheten. Aetat vil også kunne følge utviklingen i ledigheten blant utsatte arbeidssøkergrupper. Forutsetningen for å kunne gripe inn overfor ett eller flere av de nye EU-landene er at en kan knytte en negativ og uønsket utvikling i arbeidsmarkedet til tilstrømmingen av arbeidstakere fra dette/disse landene. Et mulig beskyttelsestiltak kan være på målrettet vis å gjeninnføre krav til arbeidstillatelse med de samme vilkår som gjelder for tredjelandsborgere.

Personer på arbeidsoppdrag i landet med en varighet over tre måneder skal registrere seg hos politiet for å få en EØS-oppholdstillatelse. Effektiv overvåking av utviklingen på arbeidsmarkedet vil innebære at en også kan få informasjon om tilstrømningen av personer til landet med arbeid i korte perioder som tjenesteytere, selvstendig næringsdrivende, sesongarbeidere eller pendlere, og som derfor ikke trenger noen EØS-tillatelse. Det vil i tilfelle kreve at myndighetene får tilgang på løpende informasjon om slike arbeidsoppdrag. Det vil bli vurdert om informasjon fra skattemyndighetene kan dekke dette behovet. En ordning med meldeplikt og registrering hos politiet også for kortere arbeidsoppdrag vil bli vurdert.

5.7 Lønns- og arbeidsvilkår

5.7.1 Bakgrunn

En sentral problemstilling knyttet til EØS-utvidelsen er hvilken betydning den kan få med hensyn til lønns- og arbeidsvilkår for personer fra de nye EU/EØS-landene som tar arbeid i Norge. Som nevnt, vil personer fra disse landene ikke lenger trenge arbeidstillatelse som stiller krav om norske lønns- og arbeidsvilkår for å kunne arbeide i Norge, slik kravet er overfor utenlandske borgere fra land utenfor EU/EØS-området.

På bakgrunn av forskjellene i lønns- og kostnadsnivået mellom de nye medlemslandene og Norge er det uttrykt bekymring for om det kan oppstå såkalt sosial dumping i det norske arbeidsmarkedet. Med sosial dumping menes i denne sammenheng at utenlandske arbeidstakere kommer til Norge og utfører arbeid på lønns- og arbeidsvilkår som er vesentlig dårligere enn norske. Det kan således innebære sosial dumping selv om de aktuelle arbeidstakerne opplever at de får vesentlig bedre lønns- og arbeidsvilkår i Norge enn i sitt hjemland. Nedenfor gis en framstilling av hvilke regler som gjelder for utenlandske arbeidstakere i Norge, og en drøfting av mulige tiltak som eventuelt kan settes i verk for å forhindre sosial dumping.

Det er ikke trukket endelige konklusjoner i forhold til de ulike tiltakene. Dette må sees i sammenheng med at regjeringen ønsker et tett samarbeid og drøfting med partene i arbeidslivet både av behov for tiltak og hva som eventuelt er egnede virkemidler. Partene har engasjert seg sterkt i disse problemstillingene, og det ble avholdt et første møte i Arbeidslivspolitisk råd 9. desember 2003. I møtet kom det frem at partene og myndighetene i hovedsak er enige om hvilke tiltak som er de mest aktuelle å drøfte videre, men at alle disse tiltakene reiser tildels vanskelige problemstillinger. Det var derfor enighet om behovet for ytterligere konsultasjoner i denne saken. Regjeringen er således ikke innstilt på å trekke endelige konklusjoner i disse spørsmålene før de på denne måten er grundig diskutert med partene. Dersom regjeringen etter konsultasjonene finner at det er nødvendig med nye tiltak, vil den komme tilbake til Stortinget før EØS-utvidelsen gjennomføres. Regjeringen antar denne gjennomgangen av de mest aktuelle tiltak og virkemidler og en foreløpig drøfting, likevel vil kunne være nyttig for Stortinget i tilknytning til behandlingen av St.prp. nr. 3 (2003-2004) samt de dokument 8-forslagene som nylig er framsatt.

5.7.2 Reguleringer av lønns- og arbeidsvilkår

5.7.2.1 Generelt

Den ufravikelige lovreguleringen i norsk arbeidsliv skal sikre arbeidstakerne et minimum av rettigheter og inneholder både privatrettslige og offentligrettslige regler. Den mest sentrale og omfattende loven på området er arbeidsmiljøloven. Lønns- og arbeidsvilkår reguleres dessuten i kollektive og individuelle arbeidsavtaler.

De offentligrettslige reguleringene i arbeidsmiljøloven omfatter blant annet helse-, miljø- og sikkerhetsreglene (HMS-reglene) og regler om arbeidstid. Disse bestemmelsene gjelder alle arbeidstakere i Norge, også utenlandske arbeidstakere som bare er på midlertidig arbeidsopphold. Reglene håndheves av Arbeidstilsynet og overtredelser er straffesanksjonert.

De privatrettslige reglene, for eksempel stillingsvernsreglene, permisjonsreglene og reglene om utbetaling av lønn, regulerer i utgangspunktet det innbyrdes rettsforholdet mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Partene må selv håndheve rettigheter og plikter overfor den annen part, eventuelt ved hjelp av domstolene.

Norske lovvalgsregler avgjør om norsk lovregulering av de privatrettslige reglene kommer til anvendelse i et arbeidsforhold med tilknytning til flere land. Disse reglene, som stort sett bygger på domstolenes praksis og juridisk teori, innebærer at man som hovedregel skal anvende det lands lovregler som har den sterkeste tilknytning til arbeidsforholdet.

Det er et grunnleggende prinsipp i norsk arbeidsliv at lønnsfastsettelse er overlatt til partene som regulerer dette gjennom tariffavtaler og/eller individuelle avtaler. Etter norsk rett har vi ingen alminnelige lovbestemmelser om lønn. Regler om lønn er i hovedsak begrenset til bestemmelser om lønnsutbetaling og overtidsbetaling i arbeidsmiljøloven, samt likestillingslovens regel om lik lønn for kvinner og menn for arbeid av lik verdi.

Tariffavtaler er i utgangspunktet bare bindende for avtalens parter og medlemmene av de organisasjonene som er tilsluttet avtalen. Det er imidlertid en forutsetning at arbeidsgivere ikke skal inngå arbeidsavtaler med uorganiserte arbeidstakere i strid med tariffavtalen. Dette innebærer at utenlandske arbeidstakere, i en virksomhet som er bundet av tariffavtale, i praksis vil få lønns- og arbeidsvilkår i henhold til avtalen.

5.7.2.2 Arbeidsmiljølovens bestemmelser om utsendte arbeidstakere

Arbeidsmiljøloven inneholder et eget kapittel om utsendte arbeidstakere. Reglene gjennomfører EU-direktivet om utsending av arbeidstakere i forbindelse med tjenesteyting, og har til formål å sikre arbeidstakernes rettigheter (forhindre sosial dumping) og fremme rettferdig konkurranse. Bestemmelsene gjelder for alle virksomheter som sender arbeidstakere til et EØS-land, uavhengig av om utsendingsvirksomheten er plassert i et EØS-land eller ikke.

Reglene skal sikre at arbeidstakere omfattes av de reguleringer vertslandet faktisk har når det gjelder nærmere angitte arbeids- og ansettelsesvilkår, herunder arbeidstid og hviletid, minste antall feriedager med lønn pr. år, minstelønn, vilkår for utleie av arbeidstakere fra vikarbyråer, helse og sikkerhet m.m. Dette innebærer blant annet at kravene i arbeidsmiljøloven om fullt forsvarlig arbeidsmiljø, arbeidstids- og hviletidsbestemmelsene, vernetiltak for gravide, bestemmelser om barn og unge, oppsigelsesvern og permisjonsrettigheter i forbindelse med svangerskap og fødsel, kravene til skriftlig arbeidskontrakt, regler om feriepenger og feriefritid etter ferieloven, samt forbudet mot forskjellsbehandling på grunnlag av kjønn etter likestillingsloven er gjort gjeldende også for utsendte arbeidstakere.

Det er et vilkår at det er inngått avtale mellom en utenlandsk tjenesteytende virksomhet og en tjenestemottaker i Norge og at det foreligger et arbeidsforhold mellom utsendingsvirksomheten og arbeidstakeren gjennom hele utsendingsperioden. Begrepet tjenesteyting omfatter alle typer arbeidsoppdrag.

Regelverket omfatter ingen minstelønnsbestemmelse idet Norge ikke har generelle lovreguleringer om minstelønn. Allmenngjorte tariffavtaler etter allmenngjøringsloven vil imidlertid også få virkning for utsendte arbeidstakere, se nærmere om dette nedenfor.

Det er gitt visse unntak fra reglene for utsendte fag- eller spesialarbeidere når utsendingsperioden ikke overstiger åtte dager. For arbeid innenfor byggebransjen som gjelder oppføring, reparasjon, vedlikehold, ombygging eller riving av bygninger, gjelder det ikke et slikt unntak.

5.7.2.3 Forslag til nye regler i arbeidsmiljøloven om likebehandling i arbeidslivet

I Ot.prp. nr. 104 (2002-2003) vedrørende likebehandling i arbeidslivet m.m., oversendt Stortinget 23. juni 2003, foreslås det å oppheve gjeldende arbeidsmiljølov § 55 A og erstatte denne med et eget kapittel om likebehandling i arbeidslivet, nytt kapittel X A §§ 54 A - 54 L. Forslaget inneholder blant annet forbud mot å diskriminere på bakgrunn av nasjonal eller etnisk opprinnelse. I tillegg til at innholdet i § 55 A foreslås videreført i kapitlet, foreslås det å gjøre de tilføyelser som anses nødvendige for å sikre tilfredsstillende gjennomføring av Rådsdirektiv 2000/78/EF om forbud mot diskriminering i arbeidslivet. I samsvar med direktivet foreslås det å utvide bestemmelsenes saklige virkeområde til å gjelde alle sider ved arbeidsforholdet, herunder lønns- og arbeidsvilkår. Videre foreslås det at bestemmelsene skal favne noe videre enn det tradisjonelle arbeidsgiver/arbeidstakerforhold.

Regelverket vil for eksempel innebære at arbeidsgiver ikke kan gi en utenlandsk arbeidstaker dårligere lønns- og arbeidsvilkår enn de norske arbeidstakerne i virksomheten, bare fordi vedkommende har en annen nasjonalitet.

5.7.2.4 Allmenngjøring av tariffavtaler etter allmenngjøringsloven

Allmenngjøringsloven har til formål å forhindre at utenlandske arbeidstakere tilbys lønns- og arbeidsvilkår som er påviselig dårligere enn det som følger av norske tariffavtaler og samtidig unngå uheldige konkurransevridninger for virksomheter med norske arbeidstakere. Loven kom som et resultat av en langvarig prosess og debatt mellom myndighetene og arbeidslivets parter om tiltak mot sosial dumping i forbindelse med inngåelsen av EØS-avtalen i 1994.

Opprinnelig ble det fremmet et forslag om å opprette et offentlig organ med hjemmel til å fastsette bransjevise minstelønnssatser. Forslaget ble imidlertid omarbeidet til lov om allmenngjøring av tariffavtaler først og fremst etter tilbakemeldinger fra arbeidstakerorganisasjonene i høringsrunden. Arbeidstakersiden var blant annet opptatt av at spørsmål om sosial dumping ikke bare knytter seg til lønnsnivå, men også andre arbeidsvilkår, så som arbeidstid, herunder skift- og turnusordninger og overtid, spesielle produktivitets- og bonusavtaler etc.

Etter allmenngjøringsloven kan en uavhengig nemnd, Tariffnemnda, som før øvrig ennå ikke har hatt noen saker til behandling, bestemme at lønns- og arbeidsvilkår som følger av en tariffavtale skal gjelde for alle arbeidstakere innenfor en bransje eller en del av en bransje, eventuelt med geografiske avgrensninger. Tariffnemnda kan også fastsette andre lønns- og arbeidsvilkår enn det som følger av tariffavtalen, for eksempel der avtalen ikke egner seg for allmenngjøring. Nemnda er sammensatt av tre nøytrale medlemmer, en representant fra LO og en fra NHO. Det kan i tillegg oppnevnes en representant fra hver av partene i konkrete saker.

Krav om allmenngjøring kan i utgangspunktet bare fremmes av arbeidstaker- eller arbeidsgiverorganisasjon som er part i en landsomfattende tariffavtale og som har innstillingsrett etter arbeidstvistloven. Tariffnemnda kan likevel fatte vedtak av eget tiltak dersom allmenne hensyn krever det. Adgangen er ment som en sikkerhetsventil og tar blant annet sikte på tilfeller der det ikke foreligger noen stor organisasjon som ser seg tjent med å kreve allmenngjøring på tross av at det i den aktuelle bransjen faktisk utføres arbeid på lønns- og arbeidsvilkår som er vesentlig dårligere enn det som følger av tariffavtalene.

Krav om allmenngjøring kan fremmes både der det faktisk er påvist at utenlandske arbeidstakere har dårligere lønns- og arbeidsvilkår, og der det kan sannsynliggjøres at problemer vil oppstå i framtida.

Et allmenngjøringsvedtak vil få virkning for alle som arbeider innenfor vedtakets anvendelsesområde, dvs. både norske organiserte og uorganiserte arbeidstakere, samt utenlandske arbeidstakere. Tariffavtalens individuelle bestemmelser om lønns- og arbeidsvilkår vil således gjelde som ufravikelige minstevilkår for de arbeidsforhold som omfattes av allmenngjøringen. De allmenngjorte bestemmelsene skal også komme til anvendelse for arbeidstakere som er utsendt til Norge på tjenesteoppdrag og som arbeider innenfor allmenngjøringsvedtakets virkeområde.

Allmenngjøringsloven gir berørte organisasjoner utvidet adgang til å iverksette boikott med sikte på å framtvinge at arbeidsgiver oppfyller sine forpliktelser etter vedtaket. Loven inneholder videre en bestemmelse om straffesanksjonering med offentlig påtale. Berørte arbeidstakere eller deres fagforening kan dessuten anlegge privat straffesak etter straffeprosessloven.

5.7.3 Tilsyn med virksomhetenes helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid

Ifølge arbeidsmiljøloven skal Arbeidstilsynet gi de pålegg og treffe de enkeltvedtak som er nødvendige for gjennomføringen av bestemmelsene i loven og i forskrifter til loven.

Som nevnt ovenfor, fører arbeidsmiljømyndighetene likevel bare tilsyn med den offentligrettslige reguleringen. Når det gjelder den privatrettslige reguleringen, har tilsynet kun en veilednings- og informasjonsrolle.

Arbeidstilsynet har som overordnet mål å medvirke til et fullt forsvarlig arbeidsmiljø for alle. Hovedstrategien er å bidra til at virksomhetene selv driver et systematisk forebyggende helse-, miljø og sikkerhetsarbeid (HMS-arbeid). Tilsynet gjennomføres primært som kontroller ute i virksomhetene med påfølgende bruk av reaksjoner der alvorlige mangler i forhold til regelverket blir avdekket. I tillegg gir Arbeidstilsynet informasjon og veiledning om arbeidsmiljølovens bestemmelser og hva som forventes av virksomhetene i HMS- arbeidet.

Arbeidstilsynets hovedoppgave er å medvirke til forebygging i virksomhetene slik at ulykker og helseskader ikke oppstår som følge av manglende sikkerhet og dårlig arbeidsmiljø. For å oppnå best mulig effekt i det forebyggende arbeidet gjennomfører Arbeidstilsynet et risikobasert tilsyn. Dette innebærer at tilsynsaktiviteten skal prioriteres slik at de bransjer og virksomheter hvor risikoen for yrkesrelaterte helseskader og ulykker er størst, skal vies mest oppmerksomhet. Med 240 000 virksomheter som målgruppe og begrensede ressurser (Arbeidstilsynet har kapasitet til ca. 14 000 tilsyn i året), er det viktig å prioritere de områder av arbeidslivet hvor det er høyest risiko for alvorlige helseskader.

I henhold til strategisk plan er etatens hovedmål for perioden 2002-2006 å bidra til at sykelighet og død som følge av forhold i arbeidslivet minimaliseres. Det gjelder særlig arbeidsforhold som er viktige årsaker til utstøting i arbeidslivet, dvs.:

• Ergonomiske forhold som fører til muskel- og skjelettlidelser

• Organisatoriske forhold som fører til psykososiale problemer

• Skadelig kjemisk påvirkning

• Ulykker

I første halvår 2003 gjennomførte Arbeidstilsynet flest tilsyn rettet mot bygg- og anleggsbransjen, varehandel, helse- og sosialomsorgen, eiendomsdrift, offentlig forvaltning, transportbransjen og hotell- og restaurantbransjen.

Arbeidsinnvandring anses ikke i seg selv som et risikoområde i forhold til Arbeidstilsynets prioriteringer og valg av virksomhetsområder/bransjer. Praksis viser imidlertid at bransjer med stort innslag av utenlandsk arbeidskraft i noen grad er sammenfallende med bransjer som velges ut fra Arbeidstilsynets risikovurderinger. Dette gjelder blant annet større byggeprosjekter og hotell- og restaurantbransjen.

På den norske kontinentalsokkelen er Petroleumstilsynet arbeidsmiljø- og sikkerhetsmyndighet. Fra 1. januar 2004 vil Petroleumstilsynet også få tillagt denne myndigheten i enkelte petroleumsanlegg på land.

5.7.4 Mulige tiltak for å forhindre sosial dumping

5.7.4.1 Innledning

Som vist ovenfor, får norsk lovregulering i all hovedsak også anvendelse på ansettelses- og arbeidsvilkår for utenlandske arbeidstakere som utfører arbeid i Norge. Direktivet om utsendte arbeidstakere i forbindelse med tjenesteyting og de tilsvarende reglene i arbeidsmiljøloven skal bidra til å skape klarere regler og mer ensartet praksis innenfor EØS-området. Dette sammen med muligheten for å allmenngjøre tariffavtaler gjør at Norge kan sies å ha virkemidler som kan bidra til å forhindre sosial dumping. Det kan imidlertid ikke utelukkes at det kan oppstå situasjoner i forbindelse med utvidelsen av EØS-området, som kan gjøre det nødvendig med ytterligere virkemidler. Nedenfor gis det derfor en vurdering av mulige tiltak som eventuelt kan være aktuelle.

5.7.4.2 Allmenngjøring av tariffavtaler

Allmenngjøringsinstituttet har til formål å sikre arbeidstakere likeverdige lønns- og arbeidsvilkår, samt forhindre useriøs konkurranse.

Det har hittil ikke vært fremmet noen saker for Tariffnemnda, men ordningen er stadig oftere blitt trukket fram som et aktuelt virkemiddel i forbindelse med EØS-utvidelsen. Spørsmålet om å kreve tariffavtaler allmenngjort har dessuten blitt aktualisert gjennom flere tilfeller av brudd på lønns- og arbeidsvilkår som er avdekket blant annet på Mongstad. Allmenngjøringsloven vil kunne være et virkemiddel i slike tilfeller, fordi et vedtak vil få virkning for alle arbeidstakere som arbeider innenfor vedtakets gyldighetsområde, uavhengig av om de er her som arbeidsinnvandrere med eller uten arbeidstillatelse, eller som del av en tjenesteavtale. Det ser ut til at LO vil fremme den første saken for Tariffnemnda før årsskiftet 2003/2004. Saken vil etter alt å dømme være knyttet til utbyggingsprosjektene på blant annet Snøhvit, Mongstad og Kårstø.

Ved lovens tilblivelse ble det uttrykt bekymring for at en utstrakt bruk av allmenngjøringsinstituttet ville kunne ha uheldige konsekvenser for det norske arbeidsmarkedet, avhengig av hvilket lønnsnivå Tariffnemnda vil legge seg på i det enkelte vedtak. Finansdepartementet la vekt på at nemnda, når den treffer vedtak burde pålegges også å ta hensyn til den samlede sysselsettingen og arbeidsmarkedet. Som vist ovenfor, har imidlertid partene vært meget tilbakeholdne med å ta instituttet i bruk. Det er trolig flere årsaker til dette. For det første er det grunn til å anta at arbeidslivets parter ønsker å holde fast ved at lønnsfastsettelsen skal være overlatt til de organiserte partene. Allmenngjorte tariffavtaler kan gi uønskede fordeler til uorganiserte, som uten å bidra oppnår det samme som organisasjonene forhandler seg fram til. For det annet er det frykt for at allmenngjøringsvedtak vil kunne bli en slags normdannende minstelønnslov innenfor vedtakenes virkeområde og dermed kanskje i seg selv bidra til uønsket sementering av et relativt sett lavt lønnsnivå. Arbeidstakerorganisasjonene mener imidlertid at loven har hatt en viktig funksjon som et «ris bak speilet».

Etterlevelsen av allmenngjøringsvedtak skal etter loven sikres ved utvidet boikottadgang eller bøtestraff. Regjeringen mener det først vil være aktuelt å vurdere andre håndhevingsmekanismer dersom det gjennom praktiske erfaringer med allmenngjøringsvedtak etter hvert viser seg å være behov for det. Det vises i denne sammenheng blant annet til at det i Dokument nr. 8: 12 (2003-2004) fra stortingsrepresentantene Heikki Holmås og Karin Andersen, er framsatt forslag om at det bør legges til rette for at Arbeidstilsynet skal føre kontroll med oppfølgingen av allmenngjøringsvedtak. Allmenngjøringsinstituttet vil være blant de virkemidler regjeringen ønsker å drøfte videre med partene.

5.7.4.3 Regulering av minstelønn

Et mulig virkemiddel for å forhindre at utenlandske arbeidstakere får en lønn som ligger under grensen for hva som er tilstrekkelig til vedkommendes underhold, er å innføre en generell lovfestet minstelønn.

Til tross for at useriøs virksomhet og sosial dumping trolig bare vil finne sted i et fåtall bransjer og virksomheter, vil en lovfestet minstelønn kunne innebære at det etableres et generelt system som ville gjelde for alle. En slik ordning vil være et vesentlig brudd på det grunnleggende prinsippet om at det er opp til partene i arbeidslivet å forhandle fram de lønns- og arbeidsvilkår som skal gjelde i Norge.

Det er en reell fare for at en generell lovfestet minstelønn vil kunne virke lønnsdrivende for arbeidsmarkedet. Dersom minstelønningene fastsettes til et nivå som medfører økt lønn for enkelte grupper, vil effekter gjennom lønnsdanningen kunne gi økt lønnsnivå også for andre grupper som tjener noe over minstelønnen (smitteeffekt). Det blir derfor viktig at man ikke fastsetter for høy minstelønn. Samtidig må minstelønnen ikke settes så lavt at den vil innebære et for svakt vern mot sosial dumping i enkelte bransjer. Dette er imidlertid to hensyn som det kan synes vanskelig å forene dersom man skulle velge å gå inn for en slik form for regulering.

Det er dessuten grunn til å legge vekt på at en ren minstelønnsordning ikke vil ta tilstrekkelig hensyn til at en arbeidskontrakt eller et arbeidsforhold består av en rekke vilkår utover lønn. Dersom ikke andre vilkår enn lønn omfattes, vil dette kunne føre til dumping på andre områder som reguleres i arbeidsavtalen/arbeidsforholdet, for eksempel når det gjelder arbeidstid.

Ovennevnte argumenter ble også trukket fram av myndighetene i forbindelse med inngåelsen av EØS-avtalen i 1994. Den gang valgte man i stedet å fremme forslag om å innføre allmenngjøringsloven.

Ut fra denne beskrivelsen kan det synes lite hensiktsmessig for norsk arbeidsliv å lovfeste minstelønnsbestemmelser. Dette vil likevel være et av de tiltakene det kan være aktuelt å se nærmere på, og som vil bli drøftet med partene i arbeidslivet.

5.7.4.4 Kontrolltiltak fra Arbeidstilsynet

For arbeidsmiljø- og sikkerhetsmyndighetene blir det viktig å følge utviklingen i arbeidslivet nøye i tiden etter utvidelsen av EØS-avtalen. Særlig blir det viktig å overvåke om det vil etableres mange nye og useriøse aktører som i liten grad tar hensyn til norsk regelverk og fastlagte normer i norsk arbeidsliv. Tilsvarende må tilsynsmyndighetene være opptatt av hvorvidt problemstillinger knyttet til blant annet språkproblemer, manglende informasjon og kjennskap til norsk arbeidsliv og regelverk, samt ulik HMS-kultur, tilsier økt oppmerksomhet og prioritering av enkelte bransjer, prosjekter og lignende med stort innslag av utenlandsk arbeidskraft.

I tillegg til mer tradisjonelt tilsyn gjennomfører Arbeidstilsynet en rekke kampanjer rettet mot utsatte bransjer eller typer virksomheter. Kampanjene gjennomføres ofte på bakgrunn av undersøkelser av tilstanden i de aktuelle bransjene, informasjon om de spesielle utfordringene som er gjeldende for den aktuelle bransjen og forslag til tiltak virksomhetene kan gjennomføre for å bedre forholdene. I tillegg gjennomføres tilsyn mot et større antall virksomheter i den aktuelle bransjen. Flere kampanjer utføres også i samarbeid med andre tilsynsetater. Som et ledd i oppfølgingen av St.meld. nr. 17 (2002-2003) om statlige tilsyn, skal også Arbeidstilsynets rolle som koordineringsansvarlig for HMS-tilsynene for landbasert næringsliv formaliseres og styrkes. Det arbeides for tiden med gjennomføringen av dette.

I den grad Arbeidstilsynet får mistanke om svart arbeid eller brudd på andre etaters regelverk kontaktes politiet og/eller de andre etatene som har tilsynsansvaret for det aktuelle området. Som følge av erfaringer med ulovligheter innenfor bygg- og anleggsbransjen, er det for eksempel gjennomført et samarbeidsprosjekt mellom NHO og LO-forbund i byggebransjen, Tolldirektoratet, Skattedirektoratet, Politidirektoratet og Arbeidstilsynet. Siktemålet er å sikre mer ryddige forhold i bransjen. Slike samarbeidsprosjekter vil etter Arbeids- og administrasjonsdepartementets vurdering være et viktig bidrag til også å forhindre sosial dumping av lønns- og arbeidsvilkår. Også i tiden framover vil det derfor bli lagt vekt på å utføre slike kampanjerettede fellesprosjekter om tilsyn i spesielt utsatte bransjer og virksomheter.

Departementet vil også peke på det særskilte ansvaret byggherrer har fått for å sikre og bedre arbeidstakernes sikkerhet og helse på midlertidige eller mobile arbeidsplasser. Dette følger av byggherreforskriften som gjennomfører et EU-direktiv med tilsvarende innhold i norsk rett. Reglene i byggherreforskriften skal sikre at alle som arbeider innenfor et prosjekt skal få nødvendig HMS-oppfølging av den som står som byggherre i prosjektet.

Tilsyn og en sterk offensiv i forhold til arbeidsgivers oppfølging av HMS-regelverket bidrar til høyere seriøsitet i utsatte bransjer. Dette vil også ha positive effekter i forhold til å legge til rette for at arbeidsgivere som opererer i Norge velger å innrette seg etter gjeldende regelverk og normer også ved ansettelse av utenlandsk arbeidskraft. Selv om Arbeidstilsynet ikke skal kontrollere lønn vil tilsyn på HMS-siden, herunder kontroll av om arbeidsgiver har utarbeidet skriftlig arbeidskontrakt, også kunne ha en positiv innvirkning i forhold til å forebygge sosial dumping av lønn.

Etter arbeidsmiljølovens regler om utsendte arbeidstakere har Direktoratet for arbeidstilsynet, som såkalt samarbeidskontor, ansvar for å informere om hvilke arbeids- og ansettelsesvilkår som kommer til anvendelse for utsendte arbeidstakere. I henhold til direktivet om utsendte arbeidstakere i forbindelse med tjenesteyting er alle EU/EØS-medlemslandene forpliktet til å opprette slike samarbeidskontorer. Dette innebærer at også de nye medlemslandene vil måtte opprette slike. Disse vil være viktige partnere for norske myndigheter i informasjonsarbeidet rettet mot virksomheter og arbeidstakere om hvilke lønns- og arbeidsvilkår som må følges ved arbeid i Norge.

En forutsetning for at virksomheter som opererer i Norge skal kunne etterleve regelverket er at det er godt kjent. Utenlandske arbeidsgivere og arbeidstakere som arbeider i Norge vil derfor ha et stort informasjonsbehov. Utvidelsen av EØS-avtalen vil kreve ytterligere informasjonstiltak og større innsats på dette området, rettet mot de nye medlemslandenes virksomheter og arbeidstakere som kan tenkes å komme til Norge. Informasjonen må utarbeides på de nye medlemslandenes språk og gjerne i samarbeid med samarbeidskontorene i de landene det gjelder. I tillegg vil det være behov for målrettet informasjon i Norge til norske arbeidsgivere og oppdragsgivere (tjenestemottakere) som benytter seg av utenlandske arbeidstakere eller tjenester.

Det er avgjørende at norske myndigheter og partene i arbeidslivet samarbeider for å sikre at dette viktige informasjonsarbeidet kommer i gang i tide. Norske myndigheter deltar for øvrig i EUs arbeid på dette feltet og har deltatt i møter med Europakommisjonen, der hensikten har vært å styrke kontakten mellom de ulike lands samarbeidskontorer. Videre er det opprettet et samarbeid med de baltiske landene og Polen gjennom en nordisk/baltisk/polsk EU-koordineringsgruppe i regi av Nordisk råd.

Det vises ellers til at Petroleumstilsynet har et ansvar tilsvarende Arbeidstilsynets på den norske kontinentalsokkelen. Fra 1. januar 2004 utvides dette ansvaret til også å gjelde enkelte petroleumsanlegg på land.

5.7.4.5 Hjemmel for Arbeidstilsynet til å gripe inn mot lønns- og arbeidsvilkår som er vesentlig dårligere enn gjengs i det norske arbeidsmarkedet

Det fremgår av St.prp. nr. 3 (2003-2004) at regjeringen skal vurdere om det eventuelt bør gis en hjemmel i arbeidsmiljøloven for at Arbeidstilsynet skal kunne gripe inn mot lønns- og arbeidsvilkår som er vesentlig dårligere enn det som er gjengs i det norske markedet.

Som nevnt er det i dag et grunnleggende prinsipp at det er opp til partene i arbeidslivet å forhandle frem de lønns- og arbeidsvilkår som skal gjelde i Norge. Med arbeidsvilkår i denne sammenheng menes vilkår som går utover de ufravikelige minimumsbestemmelsene i lovgivningen, jf. for eksempel HMS-reglene i arbeidsmiljøloven, som det uansett ikke er anledning til å gå under. Et arbeidsforhold består av en »vilkårspakke» med mange elementer utover lønn så som arbeidstid, ferie, verdien av fri kost og losji etc. Dersom ikke andre vilkår enn lønn tas med i en helhetsvurdering, vil dette som tidligere nevnt kunne føre til dumping på andre områder som reguleres i arbeidsavtalen/arbeidsforholdet.

Myndighetene har i dag ingen rolle når det gjelder lønn. Når det gjelder arbeidsvilkår har myndighetene utelukkende en tilsynsrolle i forhold til lovens minstekrav. I utgangspunktet er det ikke ønskelig å gripe inn i partenes etablerte avtale- og forhandlingssystem. En forutsetning for å innføre en lovhjemmel vedrørende lønnsvilkår måtte således være at den får minst mulige uheldige konsekvenser for partenes ansvar og systemer for lønnsdannelse. Det er derfor viktig å utforme en eventuell bestemmelse slik at den bare rammer enkeltstående unntakstilfeller av sosial dumping.

Ved håndheving av en eventuell hjemmel for inngripen mot lønnsvilkår vesentlig dårligere enn gjengs, er det viktig å understreke at Arbeidstilsynet har flere virkemidler tilgjengelig i sitt tilsynsarbeid for å kunne reagere overfor brudd på regelverket. De viktigste er informasjon, varsel om pålegg, pålegg og tvangsmulkt. I mange tilfeller vil det kanskje være nok å påpeke forhold som åpenbart er for dårlige, eller kun gi varsel om pålegg, for at arbeidsgiverne skal innrette seg etter regelverket og dermed rette opp situasjonen som innebærer sosial dumping.

Dersom tilsynet ser seg nødt til å gi pålegg må dette ut fra alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper gis et konkret innhold. Den reaksjonen rettes mot vil kunne forvente at regelen og pålegget gir klare retningslinjer om hva som må til for at lønns- og arbeidsvilkårene i det konkrete tilfellet skal kunne anses akseptable fra myndighetenes side. Et pålegg fra Arbeidstilsynet om å bringe lønns- og arbeidsvilkår opp på et nivå som ikke er vesentlig dårligere enn gjengs, vil kunne bli oppfattet som en minstestandard for lønn i den aktuelle bransjen eller virksomheten. En slik minstestandard vil fort kunne bli normdannende.

For at en slik bestemmelse ikke skal komme i strid med EØS-avtalens likebehandlingsprinsipp, må den gjelde for alle arbeidstakere i Norge og ikke bare for utenlandske arbeidstakere. Prinsipielt vil en slik regel kunne innebære at alle arbeidstakere kan få Arbeidstilsynet til å prøve om de lønns- og arbeidsvilkår arbeidstakeren har er vesentlig dårligere enn gjengs i den aktuelle bransjen.

I dag er det Utlendingsdirektoratet som utsteder arbeidstillatelser for utenlandske arbeidstakere og stiller krav til lønns- og arbeidsvilkår etter utlendingslovgivningen. Etaten har skaffet seg nødvendig kunnskap om gjeldende lønns- og arbeidsvilkår i de fleste bransjer gjennom flere års jevnlig kontakt med arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner, bl.a. NHO og LO/Fellesforbundet.

På bakgrunn av ovennevnte bør det også foretas en grundig vurdering av om Arbeidstilsynet i tilfellet er rette instans til å håndheve en eventuell bestemmelse om myndighetens inngripen i lønnsforhold.

Spørsmålet om å innføre en lovhjemmel for Arbeidstilsynet, eventuelt andre tilsyns- og kontrollmyndigheter, til å gripe inn mot lønns- og arbeidsvilkår som er vesentlig dårligere enn det som er gjengs i det norske markedet, vil også være et av de tiltakene det må ses nærmere på og som vil bli drøftet med partene.

5.7.4.6 ILO-konvensjon nr. 94 om arbeidsklausuler i offentlige arbeidskontrakter

ILO-konvensjon nr. 94 om arbeidsklausuler i offentlige arbeidskontrakter skal i hovedsak sikre at lønns- og arbeidsvilkår i kontrakter det offentlige inngår i forbindelse med tjenesteyting, ikke er mindre fordelaktig enn det som følger av tariffavtaler, voldgiftskjennelser, lovgivning eller «normalt nivå» innenfor tilsvarende fag eller næringsgren i det distriktet arbeidet blir utført. Konvensjonen omfatter bygge- og anleggskontrakter og framstilling og levering av varer og tjenester.

Norge ratifiserte ILO-konvensjonen i 1996. Nærings- og handelsdepartementet, som er ansvarlig for regelverket om offentlige innkjøp, vil vurdere å implementere ILO-konvensjonen i en ny statlig innkjøpsinstruks, som ventes ferdig i løpet av sommeren 2004.

5.8 Velferdsordninger

5.8.1 Bakgrunn

Som tidligere nevnt er det betydelig forskjell mellom de nye medlemslandene og for eksempel de nordiske landene når det gjelder omfang av velferdsordninger og nivå på ulike sosiale ytelser. Dette kan i seg selv føre til økt innvandring, både av personer som ønsker å arbeide, og personer som primært vil få del i velferdsordninger. Både i Sverige og Danmark har det kommet til uttrykk en viss bekymring angående farene for misbruk eller utilsiktet bruk av slike ordninger. I den omtalte svenske utredningen, SOU 2002:116, er hovedbudskapet at arbeidsinnvandring fra de nye medlemslandene stort sett ikke vil være noe problem i forhold til arbeidsmarkedet. Imidlertid kan det være mulighet for press på velferdsordninger fordi EU-regelverket i prinsippet gir like rettigheter til slike goder for alle borgere når visse minimumskrav er oppfylt. Denne problematikken er også vurdert i norsk sammenheng.

5.8.2 Rapport fra en tverrdepartemental arbeidsgruppe

En tverrdepartemental arbeidsgruppe ledet av KRD, drøftet konsekvenser for norske velferdsordninger i rapporten EU-utvidelsen, arbeidstakere og velferdsordninger, Kommunal- og regionaldepartementet 2003. Rapporten ble offentliggjort i august 2003.

I rapporten legges det til grunn at arbeidssøkere fra de nye medlemslandene har begrensete rettigheter så lenge de leter etter arbeid. Flere arbeidssøkere vil derfor neppe få store utilsiktede konsekvenser for velferdsordninger og -ytelser. Antakeligvis vil de fleste av dem som kommer fra de nye medlemslandene, finne arbeid og bli arbeidstakere som det ikke er knyttet spesielle problemer til. De vil ha samme rettigheter som andre, livnære seg gjennom arbeid og primært være bidragsytere i samfunnsøkonomisk forstand.

Arbeidsgruppa påpeker at EU-reglene innebærer at det ikke kreves mye for å bli regnet som arbeidstaker med rett til opphold. Selv om jobben ikke er tilstrekkelig til å leve av, kan man være arbeidstaker. På dette grunnlag vil arbeidstakeren kunne få fulle sosiale og økonomiske rettigheter i det norske samfunnet. Det kan føre til økt bruk av enkelte ytelser og ordninger.

De liberale reglene for familiegjenforening for EØS-borgere kan også føre til utilsiktede belastninger på en del velferdsordninger. For ektefeller/partnere, barn og foreldre er det bare krav til bolig, ikke til underhold eller sykeforsikring.

Samlet sett mener arbeidsgruppa at velferdsordninger og sosiale ytelser i Norge er gunstige og attraktive for mange i de nye medlemslandene. Det gjelder for eksempel ytelser i forbindelse med ledighet og sykdom. Adgang til sosiale ytelser som er høyere enn lønninger i hjemlandet, vil i seg selv kunne stimulere til innvandring fra de nye medlemslandene. Kombinasjonen av gunstige ordninger og liberale EU-regler for familiegjenforening, uten krav til underhold av ektefelle, barn eller foreldre, kan føre til at arbeidstakere bringer med seg familiemedlemmer, i alle fall for en periode.

Vilkår om underhold for familiegjenforening med husstandsmedlemmer som forsørges i hjemlandet, kan dessuten ha begrenset praktisk betydning over tid. Arbeidsgruppa hevder at oppfølging og kontroll fra både utlendingsmyndighetene og instanser med ansvar for ulike ordninger, har enkelte svake punkter. Det kan skyldes både regelverk, praktiseringen av dette og hvor store ressurser som settes av til kontrollvirksomhet.

På enkelte områder er misbruk av velferdsordninger etter arbeidsgruppas oppfatning allerede et problem, både blant nordmenn og utlendinger. Dette vil kunne bli forsterket av EU-utvidelsen. Ordningene med sykepenger, dagpenger under arbeidsledighet og i noen grad økonomisk sosialhjelp vil i følge arbeidsgruppa sannsynligvis være mest utsatte.

Organisert, grensekryssende kriminalitet i de nye medlemslandene har forbindelser til ulike typer kriminell virksomhet i Norge. Det kan også bidra til økt misbruk av enkelte ordninger, for eksempel gjennom produksjon av falske dokumenter.

Arbeidsgruppa la bl.a. fram følgende anbefalinger:

• For å forebygge direkte misbruk bør kontrollsystemet på enkelte områder forbedres. Det gjelder særlig i forhold til sykepenger, dagpenger og økonomisk sosialhjelp.

• Utlendingsmyndighetene bør, i samarbeid med instanser med ansvar for aktuelle ytelser, kontrollere bedre at vilkårene for en EØS-tillatelse, også for familiemedlemmer, oppfylles under oppholdet i Norge.

• Dersom Danmark og Sverige skulle velge å bruke nasjonal lovgivning i en periode for å begrense den frie bevegeligheten for arbeidstakere, vil det etter arbeidsgruppas vurdering være naturlig at Norge gjør det samme.

• Forbedring av gjeldende regelverk og mer effektiv kontroll er viktig. Utilsiktede, negative konsekvenser av EU-utvidelsen i deler av arbeidslivet og for enkelte velferdsordninger, vil skape negative reaksjoner.

5.8.3 Oppfølging og vurdering

Regjeringen har vurdert anbefalingene i rapporten og vil følge opp med konkrete tiltak for å motvirke utilsiktede konsekvenser og misbruk.

Det er allerede foreslått å endre vilkårene for rett til sykepenger i budsjettforslaget for 2004, jf. St.prp. nr. 1 (2003-2004) for Sosialdepartementet. Forslaget betyr at det kreves sterkere tilknytning til arbeidslivet for å kunne få rett til ytelsen. Opptjeningstida, dvs. den perioden man må ha vært i arbeid før sykemelding, foreslås utvidet fra to til fire uker. Hensikten er å målrette ordningen mer mot grupper med en stabil tilknytning til arbeidslivet. Det kan også bidra til å forebygge eventuelt misbruk.

Videre oppfølging av arbeidsgrupperapporten i berørte departementer samordnes av Kommunal og regionaldepartementet. Departementene skal foretas en ny gjennomgang av ordninger på egne ansvarsområder og rapportere hvilke regelendringer som er planlagt og hvordan kontrolltiltak kan gjennomføres. Spørsmål i tilknytning til eksport av ytelser skal særlig vurderes.

Gjennomgangen gjelder ikke bare arbeidstakere, men tar også med at en del borgere fra EØS-land kommer som tjenesteytere, ansatte hos slike tjenesteytere og selvstendig næringsdrivende. Som et tilleggspunkt skal mulige konsekvenser for innkreving av skatter og avgifter vurderes.

På bakgrunn av den nye gjennomgangen vil regjeringen i begynnelsen av 2004 bli forelagt departementenes planer om oppfølging og ta stilling til om det er behov for ytterligere samordning. Jevnlig vurdering av behovet for regelendringer og kontrolltiltak er for øvrig en del av den generelle virksomheten på ulike forvaltningsområder.

5.9 Ufaglært arbeidskraft

5.9.1 Forslag til ny ordning for ufaglært arbeidskraft

Et forslag til en ny ordning for innvandring av ufaglært arbeidskraft fra land utenfor EØS, ble sendt på bred høring i juni 2002. Høringsdokumentet tok utgangspunkt i samarbeidsregjeringens mål i Sem-erklæringen om «en kraftig oppmyking i regelverket for arbeidsinnvandring til Norge».

Et viktig premiss for forslaget var at arbeidstillatelse til ufaglærte bare vil være aktuelt dersom det ikke er mulig å skaffe arbeidskraft innenlands eller innen EØS. Arbeidsmarkedssituasjonen burde være avgjørende for i hvilket omfang ordningen skulle brukes.

Et annet premiss var at arbeidstillatelse til ufaglærte skal kunne danne grunnlag for bosettingstillatelse, dvs. varig opphold. Personer som ikke har slik tillatelse, mister arbeidet og ikke finner en ny jobb før arbeidstillatelsen løper ut, vil imidlertid måtte forlate landet. Videre ble det lagt vekt på at også ufaglærte arbeidstakere bør ha mulighet til å delta i det norske samfunnet på linje med andre innvandrere. Ufaglærte bør derfor, som hovedregel, ha de samme rettigheter og plikter som andre innvandrere.

Høringsbrevet drøftet en rekke spørsmål i tilknytning til en slik ordning, bl.a. hvorvidt man skulle begrense adgangen til familiegjenforening de første årene, om det skulle stilles spesielle krav til søkernes bakgrunn, om ordningen burde avgrenses til bestemte bransjer eller yrker, eller om den bare skulle gjelde bestemte land, for eksempel EUs kandidatland.

Mulige ringvirkninger av å åpne for innvandring av ufaglært arbeidskraft, bl.a. at det vil kunne påvirke lønns- og arbeidsforhold i enkelte bransjer, ble også drøftet. Dessuten ble krav til omfang av norskopplæring og kvalifiseringstiltak tatt opp.

Videre ble det lagt fram enkelte tiltak som kunne komme i tillegg til eller i stedet for en generell ordning med tillatelse til ufaglærte. Det gjaldt bl.a. spørsmålet om kvalifikasjonskrav til spesialister i større grad skulle kunne defineres av arbeidsgiver og om det formelle kravet til spesialistkompetanse burde reduseres ytterligere.

5.9.2 Høringsinstansenes syn

Forslaget om å åpne for en viss arbeidsinnvandring av ufaglært arbeidskraft fra land utenfor EØS fikk relativt bred støtte i høringsrunden. Mange instanser presiserte riktignok at det fortsatt må legges vekt på å mobilisere innenlandske reserver og at et gjestearbeidersystem ikke er ønskelig. De aller fleste argumenterte for at ufaglærte skal ha samme rettigheter og plikter - også utlendingsrettslig - som spesialister.

Landsorganisasjonen i Norge gikk prinsipielt imot forslaget og pekte bl.a. på at større innvandring av ufaglært arbeidskraft vil kunne forsterke tendenser til at innvandrere utgjør en ny underklasse og svekke mulighetene for å bedre arbeidsvilkårene i bransjer med konsentrasjon av personer med innvandrerbakgrunn. I tillegg var Norsk Folkehjelp, Kommunenes sentralforbund og Funksjonshemmedes fellesorganisasjon negative til forslaget. Næringslivets hovedorganisasjon var også kritisk, og mente den foreslåtte ordningen for ufaglærte var uinteressant for arbeidsgivere fordi den ville bli for tungrodd og kostbar.

Med unntak av organisasjoner som Norsk Folkeparti, Fedrelandspartiet, Den norske forening og Folkebevegelsen mot innvandring var resten av de 40 instansene som uttalte seg, i hovedsak positive. De hadde imidlertid innvendinger på enkelte punkter, bl.a. i spørsmålet om en viss avgrensing av retten til familiegjenforening før det er gitt bosettingstillatelse.

5.9.3 Vurdering

Prinsipielt ønsker regjeringen fortsatt å gjøre det lettere å rekruttere etterspurt ufaglært arbeidskraft fra land utenfor EØS. På bakgrunn av høringen og utviklingen på arbeidsmarkedet siden 2002 kunne det i første omgang være aktuelt å foreta en forsiktig oppmyking av regelverket gjennom en tidsbegrenset prøveordning for gjenværende kandidatland, Bulgaria, Romania og Tyrkia. De ti andre kandidatlandene blir snart medlemmer.

En slik prøveordning ville gi et positivt signal om at norske myndigheter er åpne for ufaglært arbeidskraft allerede før gjenværende kandidatland er del av et felles arbeidsmarked. Flere land i Vest- og Sør-Europa kan om få år komme til å konkurrere om etterspurt arbeidskraft. En offensiv holdning vil kunne kompensere for noen av de ulempene vi har ved ikke å være medlem av EU, og skepsis som skyldes geografisk beliggenhet, språk, klima og kostnadsnivå.

Utvidelsen av EU og EØS er imidlertid nær forestående, og vil sannsynligvis gjøre det enklere å rekruttere ufaglært arbeidskraft for virksomheter i Norge. I tillegg legges det opp til en utvidelse av tidsrommet for sesongarbeidstillatelse fra tre til seks måneder. Det vil også bidra til å øke tilgangen på slik arbeidskraft.

Regjeringen vil foreløpig ikke sette i verk en prøveordning for ufaglært arbeidskraft fra kandidatland til EU. Det er ønskelig å avvente EØS-utvidelsen, utvidelsen av perioden for sesongarbeid og en evaluering av konsekvensene av disse endringene. På denne bakgrunn vil det bli vurdert når det kan være aktuelt å iverksette prøveordningen. Departementet vil i mellomtida utforme forslag til regelendringer som vil bli sendt på alminnelig høring.

5.10 Oppsummering av tiltak

Regjeringen holder fast ved målsettingen om å åpne for fri bevegelighet for arbeidstakere fra de nye medlemslandene i EU/EØS. Som ledd i forberedelsene til EØS-utvidelsen vil Regjeringen:

• Følge opp arbeidet med gjennomføringen av nødvendige regelendringer og kontrolltiltak for å motvirke eventuelt misbruk og utilsiktede konsekvenser for norske velferdsordninger.

• Overvåke utviklingen i arbeidsmarkedet mht. mulige forstyrrelser på grunn av EØS-utvidelsen og eventuelt iverksette nødvendige beskyttelsestiltak.

• I nært samarbeid med partene i arbeidslivet drøfte behovet for eventuelle tiltak og virkemidler vedrørende lønns- og arbeidsvilkår, blant annet:

  • allmenngjøringsloven

  • minstelønnsregulering

  • hjemmel for Arbeidstilsynet til å gripe inn overfor lønns- og arbeidsvilkår som er vesentlig dårligere enn gjengs i det norske markedet

  • arbeidsmiljø- og sikkerhetsmyndighetenes tilsyn og kontrollvirksomhet i forhold til useriøse og ulovlige virksomheter.

Regjeringen vil på bakgrunn av tidligere avgitte erklæringer, hvilket standpunkt andre land inntar og det pågående utredningsarbeidet om velferdsordninger og kontroll- og beskyttelsestiltak, vurdere hvorvidt muligheten til å iverksette tiltak hjemlet i en beskyttelsesmekanisme er tilstrekkelig, eller om det også skal vurderes iverksatt overgangsregler som gjelder fri bevegelighet for arbeidstakere fra de nye medlemslandene.

Det vil legge til rette for at forslaget om en begrenset prøveordning for ufaglært arbeidskraft fra EUs kandidatland vil kunne iverksettes etter evaluering av konsekvensene av EØS-utvidelsen og av den planlagte utvidelsen av perioden for sesongarbeidstillatelse fra tre til seks måneder.

5.11 Økonomisk-administrative konsekvenser

Økonomisk-administrative konsekvenser av forslag til regelendringer og kontrolltiltak som gjelder velferdsordninger, overvåkingsberedskap og tiltak mot sosial dumping er under utredning i flere sammenhenger. Regjeringen og berørte departementer vil komme tilbake til spørsmålet i den ordinære budsjettprosessen.