7 Organisering av arbeidsmarkedsfeltet. Aetats rolle

I løpet av 90-tallet fikk en «aktiv arbeidsmarkedspolitikk» økt oppslutning i store deler av Europa. Politikkanbefalingene fra OECD og EU har bidratt til dette, jf. OECDs «Jobs Strategy» (1994) og EUs «Employment Guidelines» (1997). Det har bidratt til å øke de aktive arbeidsmarkedstiltakenes andel av de samlede offentlige utgifter til arbeidsmarkedsformål fra 30 til 40 prosent innenfor OECD-området fra 1993 til 2000. Evalueringsresultater av kvalifiseringstiltak fra flere land viser liten effekt av slike tiltak med mindre de har vært målrettet mot spesielle grupper og stillinger. Det har ført til at politikkanbefalingene er blitt mer spesifikke de senere årene. Fokuset er nå satt på sterkere oppfølging av de ledige.

7.1 Teoretiske beskrivelser av arbeidsmarkedets funksjonsmåte og noen empiriske resultater av aktiv arbeidsmarkedspolitikk

Teoretiske effekter av aktiv arbeidsmarkedspolitikk

Generelle egenskaper for et marked vil også gjelde for arbeidsmarkedet. Det innebærer bl.a. at tilpasningen i arbeidsmarkedet vil bestemmes av et samspill mellom tilbud og etterspørsel etter arbeidskraft. Den forskningsmessige drøftingen av og forklaringen av tilpasningen i arbeidsmarkedet finnes oftest innenfor to teorirammer; den såkalte fagforeningsmodellen og søketeorien. Teoriene supplerer hverandre. I begge teorier inngår arbeidsmarkedspolitikken som en variabel som kan påvirke nivået på strukturledigheten, dvs. den delen av ledigheten som verken kan forklares med normal søketid ved skifte fra en jobb til en annen eller ved overgang fra utdanning til arbeid (friksjonsledighet) eller ved ledighet som skyldes lavkonjunktur (konjunkturledighet).

Kjernen i fagforeningsmodellen er at tilpasningen i arbeidsmarkedet domineres av forhandlinger mellom arbeidsgivere og fagforeninger. I den enkleste form av teorien forhandler en fagforening og en arbeidsgiver/arbeidsgiverorganisasjon om lønn, mens sysselsettingen deretter bestemmes av arbeidsgiver. Under rimelige forutsetninger står arbeidstakerorganisasjonen overfor en valgmeny mellom høyere lønn og lavere sysselsetting eller lavere lønn og høyere sysselsetting. Innenfor dette modellapparatet er nivået på det effektive arbeidstilbudet viktig for å forklare lønnsfastsettingen og derved indirekte omfanget av sysselsettingen og ledigheten.

Søketeorien tar utgangspunkt i at arbeidsmarkedet er et marked med mye «trafikk». Det er strømmer av personer fra én jobb til en annen, fra utdannelse til arbeid, inn i og ut av ledighet og inn og ut av selve arbeidsmarkedet: Arbeidssøkere leter etter jobber og arbeidsgivere leter etter arbeidstakere. En slik trafikk medfører at arbeidsmarkedet alltid vil være preget av friksjoner eller forstyrrelser som bidrar til avvik mellom tilbudet og etterspørselen etter arbeidskraft. Formålet med arbeidsmarkedspolitikken vil være å redusere disse friksjonene til et lavest mulig nivå, helst ned til det nivået som representerer et normalt friksjonsledighetsnivå. Det kan skje bl.a. gjennom bedre informasjon om hvor det er ledige stillinger og hvor det er arbeidssøkere. Det kan skje gjennom å gjøre databaser over ledige stillinger og arbeidssøkere lett tilgjengelig.

Utformingen av og nivået på arbeidsmarkedstiltakene kan forventes å påvirke det effektive arbeidstilbudet i to retninger: På den ene side kan arbeidsmarkedstiltak forventes å øke arbeidstilbudet idet deltakelse på arbeidsmarkedstiltak vil i) motivere til økt jobbsøking, ii) hindre at arbeidsledige faller ut av arbeidsstyrken og iii) gi arbeidssøkere kvalifikasjoner det er behov for i arbeidsmarkedet. På den annen side vil deltakelse på tiltak på kort sikt, i tiltaksperioden, medføre redusert jobbsøkeaktivitet. Det gir redusert arbeidstilbud og dermed lavere sysselsetning. Den samlede virkningen vil avhenge av styrken på de to motstridende effektene.

Både i Norge og i utlandet har det de senere årene vært en omfattende forskning på effekten av arbeidsmarkedspolitikken, både effektene av enkeltstående tiltak og samlet. Det må sees i sammenheng med de betydelige ressursene som brukes på området i mange land, og med at en teoretisk kan tenke seg både positive og negative effekter for arbeidsmarkedet.

Aktiv arbeidsmarkedspolitikk - empiriske resultat

Deltakelse på tiltak gir ifølge norske evalueringsresultater, gjennomgående høyere sannsynlighet for å komme i jobb enn å være helt ledig. Statistisk sentralbyrå (SSB) har for eksempel gjentatte ganger gjennomført en vurdering av effekten av de ordinære arbeidsmarkedstiltakene basert på registeropplysninger. Gjennomgående fremkommer det at 40-45 pst. av de som deltar på arbeidsmarkedstiltak er i jobb seks måneder etter avsluttet arbeidsmarkedstiltak. I sammenligningsgruppene er andelen i jobb typisk 25-30 pst. når det søkes korrigert for observerbare forskjeller mellom tiltaksdeltakere og helt ledige. Det innebærer at tiltaksdeltakere gjennomgående har 10-15 prosentpoeng høyere sannsynlighet for å komme i jobb. Det vises til tabell 8.1. Andre resultat som fremkommer fra SSBs evaluering er at i) personer under 20 år har mindre effekt av å delta på tiltak i forhold til eldre deltakere, ii) personer over 60 år har større effekt av å delta på tiltak i forhold til yngre deltakere og iii) langtidsledige har større effekt av å delta på tiltak enn personer som har kortere ledighetserfaring.

Grunnet metodiske problemer, og særlig seleksjonsskjevheter og forskjeller i egenskaper en ikke har statistikk over, har det i mange av studiene vært problemer med å skille statistisk samvariasjon fra en årsakssammenheng når en søker å måle effektene av tiltak. Hvis tiltaksdeltakere systematisk har andre egenskaper enn andre ledige, og det i evalueringene ikke er mulig å korrigere for dette, vil evalueringene ikke rapportere korrekte effekter av tiltaksdeltakelse. F.eks. tyder enkelte resultater på at deltakere på arbeidsmarkedskurs er mer motiverte jobbsøkere enn de som ikke deltar. Hvis motivasjon også innebærer økt sannsynlighet for å komme i jobb, vil evalueringene overdrive effekten av å delta på arbeidsmarkedstiltak. Men utvalgsskjevheten kan også gå den andre veien. F.eks. tyder mye på at deltakere på sysselsetningstiltak gjennomgående er mindre motiverte arbeidssøkere enn andre ledige. I så fall undervurderes effekten av tiltaksdeltakelse.

I Sverige er det nylig foretatt en omfattende oppsummering av mange evalueringer av den aktive arbeidsmarkedspolitikken (Calmfors m.fl., 2002). Hovedkonklusjonen her er nokså nedslående. Det er ikke mulig å påvise at politikken har bidratt til økt sysselsetning og det er vanskelig å påvise positive individeffekter på 1990-tallet. Det er lite trolig at det skyldes metodiske forskjeller.

I et fåtall evalueringer som inkluderer informasjon både fra Sverige og Norge, er effekten av tiltak gjennomgående mer positiv i Norge. Det kan pekes på enkelte forhold som trekker i retning av at tiltakene kan ha hatt bedre effekter i Norge:

i) Gjennom store deler av 1990-tallet har Sverige hatt en svært høy andel av sine arbeidssøkere på tiltak. En slik høy tiltaksinnsats kan innebære at også personer som ville ha klart seg godt uten bistand deltar på arbeidsmarkedstiltak. I første del av perioden kunne deltakelse på tiltak kvalifisere til en ny periode på dagpenger.

ii) Konjunktursituasjonen har vært mer gunstig i Norge enn i Sverige på 90-tallet.

Sentrale forskermiljøer i Norge med høyt fokus på metodeutvikling (Institutt for samfunnsforskning og Frischsenteret) konkluderer med at den aktive arbeidsmarkedspolitikken på 1990-tallet har fungert i tråd med formålet. Tiltakene har i hovedsak nådd frem til målgruppene og tiltakene har i det store og hele hatt positive sysselsettingseffekter for deltakerne. Dagpengesystemets utforming er et sentralt element for effektiviteten av arbeidsmarkedspolitikken. Basert på flere analyser på norske og svenske registerdata har Frischsenteret de seneste par årene gjort følgende funn: 1

1. Kompensasjonsgraden i dagpengesystemet har en negativ effekt på sannsynligheten for å gå fra ledighet til jobb. Reduseres kompensasjonsgraden med f.eks. én prosent, anslås overgangen ut av ledighet å øke med nær én prosent. Menn påvirkes noe mer av kompensasjonsgradens størrelse enn hva kvinner gjør. En reduksjon i økonomiske ytelser på f.eks. 10 pst. kan redusere et 10-måneders ledighetsforløp med om lag én måned for menn og en til to uker for kvinner.

2. Dagpengeperiodens formelle varighet har generelt en negativ effekt på overgangsratene ut av ledighet. En forkorting av dagpengeperiodens varighet har betydning for avgangsratene. 2 Kvinner påvirkes noe mer av ytelsens varighet enn hva menn gjør. Overgangsratene ut av ledighet økte kraftig (40-60 pst.) i de siste månedene før opphør av dagpengeperioden, gitt det dagpengesystemet en hadde midt på 90-tallet. Denne effekten kom til tross for at det i dagpengesystemet i analyseperioden var mulig å fornye dagpengerettighetene gjennom deltakelse på arbeidsmarkedstiltak. Tilsvarende funn er gjort på svenske data.

3. «Myke beskrankninger» har stor betydning for overgangsratene ut av ledighet. Såkalte «myke beskrankninger» for eksempel i form av krav om tiltaksdeltakelse, har stor effekt på avgangen fra ledighet. Deltakelse på arbeidsmarkedstiltak oppfattes av mange mer som en ulempe enn et gode, bl.a. fordi det beslaglegger tidsbruken til arbeidssøkerne. Det pekes på at ved bruk av «myke» varighetsbeskrankninger vil det være mulig å motvirke de negative incitamentene som følger av en sjenerøs dagpengeordning. Bruk av slike «myke» varighetsbeskrankninger synes særlig virkningsfulle hvis de settes inn når utstrømningen fra ledighet begynner å bli svært lav. For eksempel viser data at utstrømningen fra ledigheten dempes betydelig når ledigheten har vart om lag seks måneder. 3 Frischsenteret mener at sterkere krav til arbeidssøkerne ved seks måneders ledighet vil kunne øke avgangen ut av ledighet med 40-60 pst. «Myke beskrankninger» vil innebære sterkere oppfølging av de ledige. Det kan bl.a. innebære å innkalle personer til arbeidskontoret, krav om å ta ledige jobber, aktiv jobbsøking eller tiltaksdeltakelse.

Politikkanbefalinger fra OECD vedrørende fremme av overgang til arbeid for ordinære arbeidssøkere

Det er de senere år gjennomført en rekke studier som søker å belyse effekter av arbeidsmarkedspolitikken og dagpengesystemet. 4 Under skal vi spesielt se på politikkanbefalingene fra OECD. Anbefalingene er basert på oppsummering av forskning. Det er god overensstemmelse mellom OECDs begrep «adferdskrav» og Frischsenterets «myke beskrankninger». Forskningsresultatene underbygger at hvilke krav som stilles til mottakerne av dagpenger og hvordan ytelsene forvaltes er meget viktig for arbeidssøkernes adferd. Dette påvirker hvor lang tid det tar for arbeidssøkerne å komme i ordinær jobb. Erfaringene trekker i retning av at denne «adferdseffekten» synes å være viktigere for overgangen til jobb enn den mer direkte effekten som følger av deltakelse i ulike kvalifiseringsprogram. Det fremkommer videre at det er god overensstemmelse mellom OECDs og Frischsenteret når det gjelder hvilken effekt på overgangsratene ut av ledighet som kan forventes ved innføring av «myke beskrankninger»/adferdskrav.

I tidligere politikkanbefalinger var OECD særlig opptatt av problemer med manglende samsvar mht. kompetanse mellom tilbud og etterspørsel av arbeidskraft. For å møte disse problemene ble økt behov for kvalifiseringstiltak fremhevet. Dette er fortsatt viktig. OECD trekker imidlertid nå frem at medlemslandene også bør se på tiltak som kan påvirke arbeidssøkernes adferd og på virkemidler som kan skille reelle fra ikke-reelle arbeidssøkere. Denne vridningen i oppmerksomhet kan dels sees som en følge av økende sysselsetting på slutten av 90-tallet, økt generelt utdanningsnivå hos de ledige i tillegg til bedre analyser av arbeidsmarkedspolitikken. I en situasjon med høy og økende arbeidsledighet vil ledigheten i stor grad være forklart av forhold utenfor arbeidssøkerens kontroll, mens i en situasjon med lav og/eller fallende ledighet, vil ledigheten i større grad være en funksjon av egen adferd. En streng praktisering av de formelle kravene for å motta økonomiske ytelser vil kunne fremme raskere overgang til arbeid. OECD peker i denne sammenheng på at kravene for å motta ytelser (dvs. å være reell arbeidssøker) ikke håndheves strengt nok i de fleste medlemsland.

I tråd med tradisjonelle funn, peker OECD på at redusert kompensasjonsgrad er den mest direkte måten å øke avgangsratene ut av ledighet og hindre at personer blir gående passive i lang tid. Ved reduksjon i kompensasjonsgraden vil den lønn arbeidssøkeren må ha for å ta en jobb reduseres. Ordinær jobb vil da fremstå som enda mer attraktivt enn arbeidsledighet med dagpenger.

Arbeidssøking er forbundet med betydelig ubehag for mange. Samtidig er det slik at overgang fra ledighet til jobb vil være en funksjon av arbeidssøkerens egen adferd. Konsekvensen av dette er at regelverk og praktisering av dagpengesystemet ikke først og fremst bør vurderes i forhold til innvirkning på jobbsannsynligheter etter deltakelse i ulike tiltak, men snarere i forhold til hvordan reglene påvirker arbeidssøkernes incitamenter og adferd. Selv om OECD mener redusert kompensasjonsgrad er den mest direkte måten å øke avgangsratene ut av ledighet, tar OECD det for gitt at de fleste medlemsland vektlegger den velferdspolitiske dimensjonen sterkt ved fastsetting av kompensasjonsnivået i dagpengeordningen. Oppmerksomheten rettes derfor også mot andre, mer indirekte virkemidler.

OECDs hovedkonklusjon er at ulike typer av «aktiveringskrav» øker avgangsratene ut av ledighet. Slike «aktiveringskrav» kan f.eks. være krav til i) å dokumentere jobbsøkingsadferd, ii) å møte opp til konsultasjon på arbeidskontoret, iii) å utarbeide handlingsplan iv) å ta tildelt jobb, v) å delta på ulike arbeidsmarkedstiltak. Adferdskravene må av arbeidssøkerne oppfattes som reelle. Sanksjoner, først og fremst i form av kortere eller lengre tids avstenging av ytelser, må derfor være inkludert i systemet og må brukes konsekvent.

OECD viser til flere undersøkelser der det fremkommer at innkalling til ulike program i seg selv kan motivere arbeidssøker til å skaffe seg ordinær jobb. Én forklaring er at tiltaksdeltakelse medfører tap av fritid og fleksibilitet. Ved ulike former for aktivitetskrav blir dermed alternativet til passiv ledighet (jobbsøking og overgang til sysselsetting) et mer attraktivt alternativ. Det vises til undersøkelser fra ulike land der avgangsratene fra ledighet økte med opp til 60 pst. ved innkalling til tiltak. Generelt mener OECD det er støtte for å anta at krav til å rapportere søkeadferd og regelmessig innkalling til intervju vil øke avgangsratene fra ledighet med 15-30 pst. Effekten kan, etter OECDs vurdering, være minst like stor som alternative strategier for inngrep i ledighetperioden (som f.eks. aktiv kobling av ledige mot ledige stillinger).

OECD viser til at jobbsøkingen avtar ved deltakelse på kvalifiseringstiltak så lenge dette varer. Den ledige konsentrerer seg om tiltaket. Erkjennelsen av at søkeaktiviteten er lav under tiltaksdeltakelse, innebærer at tiltak ikke bør settes inn før etter noen måneders ledighet. I tillegg bør det stilles krav til søkeadferd også under tiltaksdeltakelse.

Konklusjonene fra OECD er at effekten av såkalte «myke inngrep» i ledighetsperioden i form av beslagleggelse av fritid gjennom bl.a. i) krav til søkeadferd, ii) innkalling til konsultasjon med arbeidsmarkedsmyndighetene og iii) krav om tiltaksdeltakelse, synes å være mer effektivt enn selve effekten av tiltaket. OECD peker på at evalueringer som bare søker å måle effekter i etterkant av tiltaksdeltakelse ikke fokuserer på de mest effektive komponentene av den aktive arbeidsmarkedspolitikken.

Viktigheten av aktive arbeidssøkere har lenge dominert tenkningen omkring utformingen av arbeidsmarkedspolitikken i Norge, både overfor ordinære arbeidssøkere og yrkeshemmede. Dette gjenspeiler seg bl.a. i dagpengeregelverket. Tiltaksinnsatsen overfor ordinære arbeidssøkere varierer med konjunktursituasjonen, mens attføringstiltak er nødvendige for at yrkeshemmede skal kunne komme i jobb. Et økende antall yrkeshemmede med behov for yrkesrettet attføring har bidratt til at denne gruppen utgjør en stadig større andel av Aetats brukergruppe. Samlet har dette bidratt til at tiltaksintensiteten i arbeidsmarkedspolitikken er høyere i Norge enn i mange andre land selv i høykonjunkturperioden på 90-tallet.

Regjeringen legger til grunn en opptrapping av innsatsen overfor den enkelte etter hvert som ledighetsperioden blir lengre og med vekt på individuell tilpasning. Dette er i tråd med konklusjonene OECD trekker av sine analyser for oppfølgingen av de ledige. Det vises til nærmere omtale i avsnitt 8.1.

7.2 Dagpengesystemet - en sentral del av arbeidsmarkedspolitikken

Det er store strømmer inn og ut av ledighet. 75 000 var registrert ledig i 2002 i gjennomsnitt. Om lag 300 000 personer var imidlertid registrert helt ledig i løpet av året. I løpet av en syvårsperiode har nær en million ordinære arbeidssøkere registrert seg som arbeidssøker i Aetat. Vel 60 pst. av de helt ledige mottok dagpenger. De fleste ledige kommer raskt i jobb. Ifølge tall fra Aetat fra 2002 hadde 60 pst. av arbeidssøkerne som kom i jobb, vært ledig i mindre enn et halvt år i løpet av de to siste årene. En del har imidlertid lengre arbeidssøkerperioder. Tall fra den samme undersøkelsen viste at 40 pst. hadde vært arbeidssøker mer enn ett år i løpet av siste toårs periode. Aetats oppgave er å lage systemer som kan imøtekomme behov hos alle som henvender seg til Aetat. I tillegg til gode administrative opplegg og rutiner er det viktig med økonomiske incitamenter som bidrar til at den enkeltes egen innsats og Aetats innsats trekker i samme retning, dvs. fremmer rask overgang til arbeid. Utformingen av dagpengesystemet er særlig viktig. Det er omtalt nedenfor. Aetat og etatens virkemidler er omtalt i avsnitt 7.4 og 7.5.

Et dagpengesystem som gir bedre incitamenter til å søke jobb lå bak regjeringens forslag til endringer i dagpengesystemet som Stortinget sluttet seg til ved behandlingen av Ot.prp. nr. 15 (2002-2003) og Innst. O. nr. 50 (2002-2003). Endringen er fulgt opp med forskriftendringer knyttet til plikt til å drive aktiv arbeidssøkning eller annen aktivitet for å komme i arbeid for arbeidssøkere som mottar dagpenger. De vedtatte endringene har støtte i nyere forskning (jf. omtale i avsnitt 7.1) og bygger på erfaringer fra Norge og andre land om hvordan utformingen av dagpengesystemet påvirker incitamentene til å søke arbeid. Krav knyttet til adferd bidrar til at strømmene ut av ledighet øker. For at Aetat skal kunne stille krav til arbeidssøkerne må Aetat ha et godt system for oppfølging med tilbud om hjelp for de som trenger assistanse og rettledning i jobbsøkingsprosessen. God oppfølging innebærer også at noen vil kunne miste retten til dagpenger for en tid. Tall over dagpengemottakere som fikk tidsbegrenset bortfall av dagpenger i 2002 var 2100. Antallet er økt til noe over 3000 i år. Disse lave tallene indikerer at det store flertallet av dagpengemottakerne oppfyller sine forpliktelser som arbeidssøkere.

Arbeidssøkerne er en sammensatt gruppe. Det er krevende for arbeidskontoret å vite i hvilken grad en arbeidssøkers vanskeligheter med å komme i jobb er knyttet til arbeidssøkerens egen adferd (dvs. forhold arbeidssøkeren selv har kontroll over) eller forhold arbeidssøkeren selv ikke har kontroll over (lav etterspørsel etter arbeidskraft mv.). Stilt overfor aktivitetskrav vil arbeidssøkerne gjennom sitt handlingsmønster bidra til å synliggjøre om han/hun er reell arbeidssøker. Aktivitetskrav innebærer at de personer som har de beste jobbmulighetene i større grad enn andre vil strømme ut av ledighet. En streng håndheving av regelverket, gjennom ulike former for aktivitetskrav, kan dermed bidra til å skille reelle fra ikke-reelle arbeidssøkere. Gjennom dette bidrar en til at beholdningen av arbeidssøkere i større grad består av arbeidssøkere som faktisk trenger hjelp. På den måten kan ressursene i arbeidsmarkedspolitikken i større grad rettes mot de målgrupper som har størst behov for assistanse. Det bidrar til å øke effektiviteten i politikken.

Hyppige konsultasjoner, krav til jobbsøking og ulike former for jobbklubb mv. innebærer bruk av administrative ressurser og krever ressurser til selve tiltaksgjennomføringen. Innkalling av alle arbeidssøkerne hver tredje måned til arbeidskontoret var en del av Aetats retningslinjer i en periode på 90-tallet. Denne ordningen beslagla en ubetydelig del av tiden til arbeidssøkerne, mens Aetat brukte mye ressurser på å praktisere ordningen. Hensiktsmessige administrative rutiner er en nødvendig del av en aktiv oppfølging av de ledige. Aktivitetskrav og oppfølgingsrutiner skal sammen bidra til at etaten kommer inn i en god sirkel med økt gjennomstrømning av arbeidssøkere og økt overgang til arbeid. Dette vil kunne gi lavere beholdning av arbeidsledige og reduserte dagpengeutbetalinger.

Dagpengesystemet skal gi økonomisk trygghet for arbeidsledige i en periode mens de søker etter nytt arbeid. For dagpengemottakerne bør arbeidssøking være en fulltids aktivitet. Dagpengesystemet er en økonomisk sikring som muliggjør dette. For å begrense belastningen på budsjettet bør regelverket samtidig oppmuntre den enkelte til høy søkeintensitet. For å balansere disse hensynene la sysselsettingsutvalget fra 1992 til grunn i sin rapport (NOU 1992:26) et stønadsnivå for dagpengene som er lavere enn bortfalt inntekt, bortfall av ytelsen om den ledige vegrer seg mot tilbud om arbeid eller tiltak og begrenset stønadstid. Endringene som skjedde 1. januar 2003 bygget på disse prinsippene. Regjeringen mener det er viktig å holde en relativt høy grad av inntektskompensasjon ved ledighet, mens den maksimale stønadsperioden bør begrenses. En betydelig gruppe arbeidssøkere kvalifiserer ikke for dagpenger. Deler av disse vil måtte motta økonomiske ytelser fra sosialkontoret for livsopphold. Innføring av en arbeidssøkerstøtte vil bli vurdert som ledd i gjennomgangen av organiseringen av forvaltningen av arbeidsmarkeds-, trygde- og sosialpolitikken. Erfaringer fra forsøket i Verdal kommune vil bli vurdert i den sammenheng.

Personene som mottar dagpenger bør ikke være for sterkt knyttet til annen aktivitet, da det vil begrense arbeidssøkingen. Enkelte dagpengemottakere kan ønske å starte eller videreføre en utdannelse i stedet for å lete etter ledige jobber. For den enkelte vil utdannelse kunne gi bedre arbeidsmarkedsutsikter på noe lengre sikt. Dagpengene skal være en korttidsytelse ved arbeidssøking, ikke en utdannelsesfinansiering. Det vil også være urettferdig overfor de som finansierer utdannelsen sin gjennom lånekassen hvis andre kan få finansiert den med dagpenger. Med hjemmel i loven har departementet gitt forskrifter om unntak fra denne bestemmelsen når det gjelder utdannelse eller opplæring utenfor normal arbeidstid og utdannelse eller opplæring av kortere varighet innenfor normal arbeidstid.

Tallet på statlige ventelønnsmottakere har økt og var ved utgangen av 2002 kommet opp i 3200 personer. Bare 169 ventelønnsmottakere kom i nytt fast arbeid i 2002. Det innebærer vesentlig lavere utstrømningsrater fra ventelønnsordningen enn utstrømningsraten fra ledighet blant ordinære ledige. I noen grad skyldes dette at ventelønnsmottakerne i gjennomsnitt er eldre enn gjennomsnittet av alle arbeidssøkere. Bl.a. er vel 80 pst. over 50 år og en tredjedel er over 60 år. Regelverket gir ventelønnsmottakerne bedre rettigheter enn dagpengeregelverket.

For å oppnå større overgang til jobb og for å redusere tilstrømningen, er enkelte endringer gjennomført, bl.a. er oppfølgingen av ventelønnsmottakerne overført til Aetat. Aetat har en bonusordning overfor private aktører. Formidlingsaktøren vil kunne motta inntil 40 000 kr ved formidling til fast jobb. Ved formidling til midlertidig jobb vil bonusen bli satt lavere. Det utbetales også en grunnstøtte til formidlingsaktøren per deltaker som følges opp. Aetat lokal vil kunne motta inntil 10 000 kr i tilretteleggingstilskudd når etaten har bidratt med sitt arbeid til formidlingen. Det er obligatorisk deltakelse for ventelønnsmottakerne.

7.3 Politikk overfor funksjonshemmede/yrkeshemmede

Innsatsen overfor personer med nedsatt funksjonsevne skal fremme to hovedmål. Et hovedmål er å fremme inkludering av de funksjonshemmede ved at de blir oppmuntret og får mulighet til å delta så langt det er mulig i arbeidslivet. Meningsfullt arbeid er positivt for inntekt, læring, selvfølelse og sosial deltakelse. Det andre hovedmålet er å sikre gruppen rimelig inntektssikring som kan gi dem en akseptabel levestandard tross funksjonshemningen. Disse to målene kan være motstridende. Det er derfor viktig å ta hensyn til begge målsettingene når regelverket utformes.

Yrkeshemmede er et begrep som benyttes av offentlige myndigheter om personer med redusert arbeidsevne som er under yrkesrettet attføring (jf. boks 4.1). Begrepet funksjonshemmet er ofte basert på en selvdefinert tilstand som også kan omfatte personer uten yrkeshemninger eller redusert arbeidsevne. I SSB's statistikk om funksjonshemmedes arbeidsmarkedsdeltakelse er det den enkeltes egen vurdering som ligger til grunn. Det gjelder også i OECD's rapport som er omtalt nedenfor. I dette avsnittet brukes funksjonshemmede og yrkeshemmede som synonyme begreper.

Vurderinger og anbefalinger fra OECD

OECD har gjennomført og i 2003 publisert en analyse av politikken i medlemslandene i forhold til de to nevnte hovedmålene 5. Analysen tar for seg utformingen av politikken overfor funksjonshemmede. Den trekker frem tiltak som har vist seg å være vellykket for å fremme sysselsetting, redusere stønadsavhengighet og sikre en rimelig inntekt for gruppen.

OECD peker på at funksjonshemmede i yrkesaktiv alder er en stor og heterogen gruppe. Om lag en tredjedel av de funksjonshemmede har alvorlige handikap. Mennesker med likeartede handikap er en liten minoritet. Mangfoldet i gruppen er en av de viktigste utfordringene mottaks- og behandlingsapparatet står overfor bl.a. vedrørende bruk av tiltak for disse menneskene.

Siden andelen i arbeid blant funksjonshemmede er lav, spiller stønader en viktig rolle i å sikre inntektssikkerhet for denne gruppen ifølge OECD. Uførestønader og permanente pensjonsstønader er viktige komponenter i den totale inntekten til funksjonshemmede i yrkesaktiv alder i landene. Arbeidsledighetstrygd betyr mye mindre.Gruppen som mottar uførestønader er høy i mange land. Mennesker med mentale og psykiske problemer utgjør mellom en tredjedel og en fjerdedel av mottakerne av uførestønadene, og står for en betydelig del av økningen de senere årene. Flertallet av personene som etter egen vurdering oppgir at de er funksjonshemmede, rapporterer at de ikke mottar uførestønad. Utstrømning fra uførestønader og over i jobb er veldig lav i OECD-landene, uavhengig av muligheten for delvise stønader, jobbincentiver etc. i de ulike landene. I land med høyt stønadsnivå er gjennomgående en høy andel av de funksjonshemmede stønadsmottakere. I de senere år har også land med et lavt stønadsnivå sett en økning i innstrømningen med påfølgende økning i andelen funksjonshemmede på stønader.

OECD mener det er lite som tyder på at høy eller økende arbeidsledighet medfører høy eller stigende andel med mottakere av uførestønad, men det er noen indikasjoner på at strengere krav for å få uførestønad resulterer i noe høyere arbeidsledighetsnivåer. Det er lite overganger mellom pensjonsstønader og uførestønader. Tvert imot synes det å være slik at i land hvor uførepensjonering er mye brukt blant eldre arbeidstakere, så er det også utstrakt bruk av førtidspensjonsordninger.

Lovbasert beskyttelse av sysselsatte har en tendens til å være til fordel for mennesker som allerede er i jobb (dvs.»insiderne»), mer enn for dem som er uten jobb eller søker etter en (dvs. «outsiderne»). Passende sanksjoner med henblikk på arbeidsgivere som ikke oppfyller sine forpliktelser etter arbeidsmiljøregelverket er viktig for å sikre at arbeidsgiverne foretar nødvendige tilpasninger av arbeidsplassen til arbeidstakerens situasjon.

Variasjonen i andelen yrkesaktive blant funksjonshemmede er sterkt korrelert med variasjonen i andelen yrkesaktive blant ikke funksjonshemmede. Dette indikerer at generelle markedskrefter i arbeidsmarkedet har stor innflytelse på andelen yrkesaktive blant funksjonshemmede, og at en generell sysselsettingsfremmende politikk også styrker sysselsettingen av spesielle grupper som mennesker med nedsatt arbeidskapasitet.

OECD summerer opp sine politikkanbefalinger vedrørende funksjonshemmede og arbeid i følgende punkter:

Samfunnet må erkjenne den funksjonshemmedes status uavhengig av jobb og inntekt. Samfunnet må endre oppfatningen om at funksjonshemmede betyr det samme som «ikke i stand til å arbeide». Et handikap må betraktes som en tilstand, men uten automatrisk å bli behandlet som et hinder for å arbeide. Medisinsk tilstand og arbeidsevne bør bli vurdert med jevne mellomrom.

Politikken må bidra til å skape en kultur med gjensidige forpliktelser. De fleste samfunn ser sin forpliktelse til å integrere funksjonshemmede mennesker i arbeidslivet. Det er mindre vanlig å forvente noe tilbake fra funksjonshemmede mennesker. Stønader bør i prinsippet være betinget av deltagelse i arbeid, yrkesrehabilitering eller andre integreringstiltak. Aktiv deltagelse bør være en forpliktelse for mottak av stønad. Funksjonshemmede må forventes å kunne gjøre en anstrengelse for å delta i arbeidslivet. Dersom den funksjonshemmede selv ikke gjør en innsats, bør det kunne få følger for stønaden. Dette vil, hvis det skal gjennomføres, kreve betydelig restrukturering av legalt og institusjonelt rammeverk for politikken som berører funksjonshemmede i mange land. I tillegg vil politikken først bli effektiv med betydelige endringer i holdningene i landene.

Det bør utvikles individuelle arbeids-/stønadsløsninger. Å utelukkende se på de finansielle behovene til funksjonshemmede er ikke tilstrekkelig. Det ville utelukke mange fra både jobb og samfunn. Hver enkelt funksjonshemmet bør ha rett til en tjenestepakke tilpasset individuelle behov. En slik pakke må innholde både rehabilitering og yrkesmessig trening, veiledning og støtte til jobbsøking mv. Det kan i noen tilfeller også være aktuelt med aktiviteter som ikke nødvendigvis anses som arbeid, men bidrar til sosial integrasjon av den funksjonshemmede.

Arbeidsgiverne bør involveres i prosessen. Å involvere arbeidsgiverne er helt essensielt for integrering av funksjonshemmede i arbeidslivet. Motivering av arbeidsgivere kan skje enten ved overtalelse, veiledning/rådgivning, lønnstilskudd eller ved lover, regler og kvoter.

Det er viktig med tidlig inngripen. Tidlige inngrep kan i mange tilfeller være det mest effektive virkemidlet mot langtidsavhengighet av stønader. Der det er mulig, bør arbeidsintegrerende tiltak settes i verk på et tidlig stadium av sykdom eller kronisk helseproblem.

Stønader bør gjøres til et fleksibelt virkemiddel. Kontantdelen av en arbeids-/stønadspakke må reflektere den funksjonshemmedes evne til å arbeide. Stønader bør være utformet slik at en funksjonshemmet ikke blir straffet ved å begynne å arbeide. For å kunne tilby helhetlige opplegg for den enkelte bør de ulike ytelsene og tjenestene koordineres slik at brukeren har ett kontaktpunkt mot myndighetene.

OECD konkluderer med at disse retningslinjene innebærer at politikken overfor funksjonshemmede bør nærme seg utformingen av arbeidsmarkedspolitikken overfor ordinære ledige. Det innebærer vekt på tidlig inngripen, aktivering, skreddersydde opplegg, fjerning av barrierer mot arbeid, fremme en holdning av gjensidige forpliktelser knyttet til mottak av økonomiske ytelser samt involvering av arbeidsgiverne.

Den norske attføringspolitikken

Anbefalingene fra OECD stemmer i stor grad med de erfaringer og den kunnskapen en har om viktige trekk ved vellykket attføringsarbeid i Norge.

Yrkesrettet attføring har vært under omlegging fra tidlig på 1990-tallet i Norge. To stortingsmeldinger har vært viktige for denne omleggingen. St.meld. nr. 39 (1991-92) Attføringsmeldingen og St.meld. nr. 35 (1994-95) Velferdsmeldingen. Begge disse dokumenter understreker at det er et klart behov for å styrke arbeidslinjen i forhold til trygdelinjen når det gjelder yrkeshemmede. Et hovedpoeng er at attføring ikke skal betraktes som en mellomstasjon eller innfallsport til uførepensjon, men som en innfallsport til arbeidslivet. For å motvirke økningen i antallet på uførepensjon var det påkrevet med en høyere innsats av aktive virkemidler. Utfordringene skulle møtes på mange fronter og med mange virkemidler. En viktig side var en effektivisering og opprustning av det offentlige apparatet, trygdeetaten og Aetat, som skal bistå både den enkelte og arbeidsgiverne for å hindre at trygd blir det eneste reelle alternativet for mange.

En konsekvens av denne satsingen er en betydelig økning i antallet yrkeshemmede som Aetat skal vurdere i forhold til yrkesrettet attføring. Over 100 000 personer har vært registrert som yrkeshemmet i Aetat i 2002. Økningen i antallet har fortsatt i 2003. Norge var det OECD-land som brukte mest ressurser på yrkesrettet attføring i 2001 målt i forhold til andel av brutto nasjonalproduktet (0,59 pst.). Andelen økte til 0,66 pst. i 2002. Andre land med en omfattende attføringspolitikk er Nederland, Sverige, Danmark og Tyskland. Statistikk fra Statistisk sentralbyrå viser at funksjonshemmede er en utsatt gruppe på arbeidsmarkedet, jf. omtale i kap.2. Det understreker behovet for en aktiv attføringspolitikk.

Den norske attføringspolitikken er på mange måter i tråd med anbefalingene fra OECD. Aetat har ansvaret for oppfølgingen av både ordinære arbeidssøkere og yrkeshemmede. Det legger til rette for samme grunnleggende holdning til yrkeshemmede som arbeidssøkere generelt. Bruken av meldekort som grunnlag for løpende informasjon fra den enkelte til Aetat er et slikt felles element. Bruk av handlingsplaner er et annet. Individuelle handlingsplaner tydeliggjør forventningene til den yrkeshemmede og ansvarliggjør den enkelte for attføringsprosessen og klargjør Aetats rolle og innsats.

Betydningen av tidlig inngripen slik OECD påpeker, underbygges av resultatene fra en rapport fra Frischsenteret hvor de følger endringer i status til personer med ulike kjennetegn over noen år i annen halvdel av 1990-tallet. Funnene underbygger at mange personer som blir langtidssykemeldte, har betydelige problemer med å komme tilbake til arbeid. For eksempel viser tall at selv blant den yngste gruppen, 20-40 åringene, som avsluttet et sykefravær på over et halvt år i 1995, så mottok om lag 45 pst. av gruppen fortsatt en trygdeytelse tre år etter at sykdomsforløpet ble avsluttet. Tallene viser at det ofte er sammenheng mellom sykdomsproblemer og arbeidsmarkedsproblemer. Av yrkeshemmede som startet i tiltak i 1995, var over halvparten registrert som trygdemottaker allerede tre år før tiltaket startet.

Tall fra Frischsenter-rapporten gir et gjennomsnittlig sykefravær for de som mottok sykepenger fra folketrygden på 4 1/3 måneder. Gjennomsnittlig tid i medisinsk attføring var vel 9 måneder. Yrkesrettet attføring tok vel ett år i gjennomsnitt og gjennomsnittlig ledighet var et halvt år. En person som oppholdt seg i gjennomsnittlig tid i disse tilstandene var således mer enn 2 1/2 år utenfor arbeidslivet før personen igjen hadde arbeid. Det er imidlertid stor variasjon i tidsbruken blant de funksjonshemmede fra langvarig sykdom til gjennomført yrkesrettet attføring og jobbsøking. Mange bruker kortere tid enn disse gjennomsnittstallene, men også mange svært mye lengre tid. En konsekvens av dette kan være at terskelen for å komme tilbake i jobb kan bli for høy for mange.

De fleste yrkeshemmede har vært utenfor arbeidslivet i lang tid før attføringen starter. Et viktig fokus er derfor tiltak som kan bidra til å redusere tiden i attføring. Dette har regjeringen grepet fatt i. Enkelte forslag til endringer i regelverket er presentert i Ot.prp. nr. 10 (2003-2004) Om lov om endringer i folketrygdloven og i enkelte andre lover og i Ot.prp. nr. 13 (2003-2004) Om lov om endringer i lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (ytelser under yrkesrettet attføring mv.). Det vises også til i St.prp. nr. 1 (2003-2004) fra hhv. Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Sosialdepartementet. Det vises også til arbeidet med samordningen av tjenestene fra Aetat, trygdeetaten og sosialtjenestene som er nærmere omtalt i avsnitt 7.6.

Forslagene innebærer at det lovfestes en plikt til å vurdere yrkesrettet attføring så tidlig som mulig etter at bedriftsinterne tiltak er forsøkt og senest ved utløpet av sykepengeperioden. Videre innføres en plikt til ny, tilsvarende vurdering etter seks måneder med rehabiliteringspenger. En foreslår også å samle myndigheten til å fatte vedtak om attføring i Aetat. Trygdeetaten vurderer i dag om de medisinske vilkårene for å ha rett til ytelser under yrkesrettet attføring er tilstede (ftrl. § 11-5) og om kravene til alder og trygdetid er oppfylt. Aetat vurderer deretter om det er nødvendig å tilby et tiltak, og hva som i så fall er et hensiktsmessig tiltak for at den yrkeshemmede skal bli i stand til å skaffe seg eller beholde høvelig arbeid, (§ 11-6). Samtidig foreslås det å innføre en hovedregel om at ordinær skolegang som attføringstiltak forbeholdes yrkeshemmede over 26 år (økning fra 22 år i dag) og en varighetsbegrensing på utdanningen på tre år. Det foreslås også at attføringspenger etter fullført attføring reduseres fra ett til et halvt år. Etter fullført attføring blir den enkelte registrert som helt arbeidsledig. Det er viktig at både den enkelte selv og Aetat har et høyt fokus på overgang til jobb etter at attføringen er ferdig for å unngå at den ferdig attførte får en lang ledighetsperiode.

Mange forhold påvirker yrkeshemmedes muligheter i arbeidsmarkedet. Ny og bedre kompetanse gjennom attføring er viktig. I tillegg kommer behov for tilrettelegging av arbeidet og arbeidsplassen. I tillegg vil det kunne være behov for tilrettelegging av transportmuligheter, og tjenester knyttet til helsemessige forhold eller hjemmet. Alle de nevnte forholdene kan bidra til å begrense yrkeshemmedes muligheter for å delta i inntektsgivende arbeid.

Målet til regjeringen er at flest mulig skal raskt tilbake til arbeid etter sykefravær. Fortrinnsvis bør det skje tilbake til arbeidsgiveren. For personer som trenger yrkesrettet attføring for å kunne komme over i en annen jobb, ønsker en at den samlede perioden under sykefravær, medisinsk rehabilitering og yrkesmessig attføring blir kortest mulig. For de som deltar i yrkesrettet attføring skal attføringen være mest mulig målrettet mot arbeid. Attføringsytelsene bør ikke være så gunstige at det i seg selv gjør det attraktivt å komme inn under det virkemiddelapparatet som er laget for yrkeshemmede. Bl.a. kan dagens støtteordninger for yrkeshemmede i ordinær utdanning virke svært sjenerøst for utdanningssøkende som må bruke lånekassens studiefinansieringssystem når den yrkeshemmedes har om lag samme alder som ordinære utdanningssøkende. Finansiering av ordinær utdanning for yrkeshemmede over folketrygden kan i seg selv innebære lavere kostnadsbevissthet enn om finansieringen skjedde over bevilgningen til tiltak for spesielle arbeidsmarkedstiltak.

Kunnskapen om effekter av tiltak for yrkeshemmede er mindre enn for ordinære arbeidssøkere. Det har sammenheng med at yrkeshemmede ofte har mer omfattende problemer enn ordinære ledige, samt at alle yrkeshemmede har krav på tilpasset oppfølging. Det innebærer metodemessig større problemer når tiltakseffekter skal analyseres. Regjeringen vil øke forskningsinnsatsen for å få bedre kunnskap om effekter av attføringstiltak og oppfølgingen av de yrkeshemmede.

7.4 Aetat - økt kapasitet, effektivisering og friere rammebetingelser

Aetat skal gjennom effektiv bruk av administrative ressurser og målrettet bruk av tiltaksressurser og andre tilgjengelige virkemidler bidra til at målene for arbeidsmarkedspolitikken nås.

Rask overgang til arbeid for arbeidssøkere og yrkeshemmede er Aetats overordnede mål. De ulike brukerne, enten dette er ordinære arbeidssøkere eller yrkeshemmede, har forskjellige forutsetninger for å komme i jobb. Service som er tilpasset den enkeltes behov er derfor viktig. Brukertilfredshet er en viktig indikator på den servicen som Aetat yter sine brukere. Arbeidsgivere som ber om arbeidskraft skal raskt få tilvist kompetente arbeidssøkere.

Departementet legger mål- og resultatstyring til grunn for sin styring av Aetat.

Departementet ønsker å belønne innsats som bidrar til at arbeidssøkere og yrkeshemmede får tilpasset service av god kvalitet. Mål- og resultatstyringen er derfor supplert med enkelte bonusordninger overfor Aetat, innenfor de budsjettrammer som stilles til rådighet. Det vises til nærmere omtale nedenfor.

Aetat - organisasjon

Lov av 27. juni 1947 nr. 9 om tiltak for å fremme sysselsetning (sysselsettingsloven) ble endret med virkning fra 1. juli 2002. Den viktigste endringen er knyttet til at loven ikke lenger angir i detalj hvordan Aetat skal være organisert. Videre er fullmakten til å bestemme hvor i landet Aetat skal være representert overført fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet til Aetat Arbeidsdirektoratet. Det vises til Ot.prp. nr. 70 (2001-2002) og Innst. O. nr. 77 (2001-2002).

Aetat er organisert i to nivåer: Aetat Arbeidsdirektoratet har som hovedoppgave å styre etaten slik at den når oppsatte arbeidsmarkedspolitiske mål. Hovedoppgaven vil være å sikre brukerne god og hensiktsmessig service. Det er også en sentral oppgave å videreutvikle etatens tjenestetilbud samt foreta løpende analyser og evalueringer av effektene av etatens tjenester overfor brukerne og måling av brukernes tilfredshet. Det er også en viktig oppgave å sikre utvikling og drift av gode informasjons- og selvhjelpssystemer på internett. Aetat Arbeidsdirektoratet skal løpende overvåke utviklingen i arbeidsmarkedet, innhente statistikk om arbeidsmarkedet og regelmessig publisere denne. Ifølge Statens sentrale tjenestemannsregister tilsvarte bemanningen i Aetat knappe 3300 årsverk per 1. mars 2003.

Arbeidsdirektøren har ansvaret for å organisere Aetat slik at de politiske målene for Aetats arbeid kan nås. Det innebærer utvikling av organisasjonen tilpasset bl.a. mål, brukernes behov og situasjonen på arbeidsmarkedet. Aetat har etablert flere spesialtjenester for å fremme effektiv produksjon. Det vises til egen tekstboks. Aetat har også de senere årene samlet enkelte oppgaver til utvalgte arbeidskontor. Det har bidratt til bedre og raskere tjenesteyting. Det gjelder bl.a. behandlingen av søknader om dagpenger i enkelte fylker.

Aetat Arbeidsdirektoratet skal være faglig rådgiver i arbeidsmarkedsspørsmål for departementet. Direktoratet skal ha god kontakt med eksterne samarbeidspartnere og være en pådriver for å sikre et samordnet tjenestetilbud overfor etatens brukere hvor det er behov for dette.

Aetat lokal er etatens operative ledd. Disse enhetene skal gjennomføre arbeidsmarkedspolitikken ved å tilby brukerne etatens tjenester. Organiseringen uten et eget fylkesledd innebærer at det er etablert en hovedkontorfunksjon ved ett Aetat lokal i hvert fylke. Leder av Aetat hovedkontor (fylkesarbeidssjefen) har fullmakt til å koordinere virksomheten i eget fylke. I dette ligger bl.a. å tydeliggjøre målene i arbeidsmarkedspolitikken på fylkes- og lokalnivå, følge opp resultatene for enhetene i fylket, fordele ressurser (personal, driftsøkonomi og virkemidler) og rapportere til Aetat Arbeidsdirektoratet. Aetat hovedkontor har også en faglig støttefunksjon i forhold til utviklingen av tjenestetilbudet ved de andre Aetat lokal i fylket. De øvrige oppgavene som er tillagt Aetat hovedkontor er ankebehandling av ansettelsessaker fra lokale enheter, behandling av arbeidstillatelser, kontakt med samarbeidspartnere på fylkesnivået samt vurdering av søknader om midler til jobbskapningsprosjekter.

Aetat - ressursrammer

Ressursbruken målt ved antall årsverk i Aetat er redusert siden midten av 90-tallet. Reduksjonen må sees i sammenheng med utviklingen i arbeidsmarkedet med lavere ledighet og lavere tiltaksnivå for ordinære arbeidssøkere. Samtidig er imidlertid innsatsen for yrkeshemmede økt. Antall årsverk var i 1995 om lag 4100.

Budsjettet for Aetat for 2003 innebærer en styrking av den aktive arbeidsmarkedspolitikken. Aetat er tilført ressurser tilsvarende 420 årsverk i 2003. Samtidig er det tatt i bruk nye IT-systemer som bidrar til å fristille ressurser til brukerrettede tjenester. De tilførte ressursene er benyttet til bedre oppfølging av mottakere av dagpenger og attføringspenger.

Kilde: Statstjenestemannsregisteret og Aetat

Moderne IT-systemer

Aetat har de siste årene skiftet ut sine IT-systemer som brukes til behandling av søknader om økonomiske ytelser, oppfølging og annen brukerservice. Innføringen av Arena medførte at etaten gikk over fra et papirbasert til et elektronisk basert saksbehandlingssystem. Aetat er fra oktober 2002 regnskapsfører for alle arbeidsmarkedstiltak og ytelser etaten forvalter. Dette innebærer elektronisk sporing mellom alle vedtak med tilhørende dokumentasjon og de faktiske utbetalinger. Arena legger til rette for en betydelig forenkling og effektivisering på flere områder.

Ved oppstart av systemet ble det avdekket en del løsninger som fungerte mindre bra, bl.a. var det tidskrevende å bruke for de ansatte i etaten. Med økt tilstrømning av yrkeshemmede og av ordinære ledige førte dette i en periode til utilfredsstillende service til mange av brukerne. Systemet er senere justert og forenklet.

Enklere innhenting av opplysninger fra andre etater og selvregistrering av brukerne i aetat.no skal fremme bedre brukerservice. Selvregistrering vil innebære at en god del av den registreringen av personalia, kompetanse og andre opplysninger som i dag gjøres av medarbeidere ved Aetat lokal, i fremtiden kan bli utført av brukerne selv. Brukerne vil kunne gjøre dette fra terminaler ved Aetat lokal, hjemmefra eller fra andre offentlige kontor eller steder hvor internett er tilgjengelig. Deretter vil informasjonen bli overføret fra aetat.no til Arena.

Gjennom elektronisk innhenting av data fra andre offentlige etater, bl.a. ligningsdata fra Skattedirektoratet, vil behovet for opplysninger fra den enkelte bruker reduseres. Ved at slike data blir overført elektronisk, vil en rekke brukere få en bedre service enn i dag, bl.a. gjennom raskere saksbehandling av søknad om økonomiske ytelser.

Aktivitets- og resultatbaserte finansieringsordninger

For å fremme større effektivitet i Aetats interne ressursbruk er det satt i verk aktivitetsbasert finansiering av enkelte oppgaver. Det omfatter avklaring av yrkeshemmede, behandling av dagpengesøknader og forsøk med bonus knyttet til mer effektiv tiltaksbruk. God måloppnåelse på de aktuelle oppgavene vil gi Aetat lokal økte administrative ressurser i hht. oppnådde resultater.

Økt krav om attføring av yrkeshemmede og tidligere uførepensjonerte har gitt økt tilstrømning av yrkeshemmede til Aetat. Det førte til at antall personer i Aetat som ventet på avklaring mht. yrkesrettet attføring eller ventet på hensiktsmessig tiltak økte. I 2002 var det gjennomsnittlig 20 000 yrkeshemmede som ventet på avklaring i forhold til yrkesrettet attføring eller ventet på egnet tiltak. Dette utgjorde 30 pst. av alle yrkeshemmede registrert i Aetat. På denne bakgrunn tok regjeringen initiativ til aktivitetsbasert finansiering av avklaring av yrkeshemmede, jf. St.prp. nr. 63 (2001-2002) og Innst. S. nr. 63 (2001-2002). Siden august 2002 har Aetat blitt tilført ekstra ressurser for hver yrkeshemmede som avklares ut over planlagt aktivitet på bevilget budsjett (4 300 kr per avklaring). I 2002 bidro dette til at om lag 2300 flere yrkeshemmede enn planlagt innenfor opprinnelig budsjettramme, fikk avklart sitt attføringsbehov. Fra og med 2003 tildeles Aetat lokal midler for alle yrkeshemmede som avklares.

Rask behandlingen av dagpengesøknader er viktig for at arbeidssøkerne skal unngå økonomiske problemer i starten av sin ledighetsperiode. Saksbehandlingen av søknadene lå i deler av 2002 betydelig under det fastsatte måltallet om anvisning av 80 pst. av innvilgede dagpengesaker innen 21 dager. For å fremme bedre måloppnåelse for behandling av dagpenger utbetales bonus til Aetat lokal for alle dagpengesaker hvor vedtak fattes innen 14 dager (150 kr per sak). Samtidig innføres et tilsvarende fratrekk i bonus (malus) på tilsvarende beløp for hver dagpengesak hvor Aetat ikke har fattet vedtak innen 28 dager. Dette skal motvirke at behandlingen av saker som ikke er ferdig behandlet innen 14 dager får unødig lang saksbehandlingstid. Dette har bidratt til en positiv utvikling gjennom 2003. Aetat er i andre tertial 2003 oppe på måltallet.

Aetat gjennomfører et forsøk med en bonusordning i tre fylker for å fremme mer effektiv bruk av tiltaksmidler. I forsøket vil bonusutbetalingen knyttes til økt gjennomstrømning i tiltak, samt økt overgang til arbeid eller egenfinansiert utdanning. Forsøket vil i første omgang omfatte tiltak for yrkeshemmede.

Aetats fremtidige rolle

Aetat opplevde store endringer i antall ansatte på 90-tallet blant annet knyttet til endringer i tiltaksomfanget. Mot slutten av årtiet hadde etaten også betydeldige problemer med produksjonskapasiteten. Det førte til svekkelse av etaten. Aetat er de siste årene omorganisert og bemanningsmessig betydelig styrket. Dette har gitt Aetat muligheter for å bygge opp sin kompetanse og sitt tjenestenivå. Samtidig er det skjedd en delegering og desentralisering av beslutningene i etaten. Fokus er flyttet mot tilrettelegging og oppfølging av arbeidssøkerne og mindre vekt legges på bruk av tiltak. Aetat må også i fremtiden måtte påregne at ressurstilgangen i noen grad svinger med situasjonen i arbeidsmarkedet. Mer bruk av eksterne tjenesteleverandører kan bidra til å dempe svingningene i personellressursene.

Den videre utviklingen i bruk av aktivitetsbasert finansiering av Aetat etter utført arbeid/resultater vil avhenge av erfaringene en vinner med de ordningene som er i gang innenfor arbeidsmarkedsetaten. Resultatene så langt synes positive. Økonomiske bonusordninger er sterke styringssignaler mht. å påvirke prioriteringen av ulike oppgaver. Det tilsier at slike ordninger må brukes med en viss forsiktighet. Antall ordninger bør ikke være for mange og den enkelte ordning bør være begrenset i tid for å unngå for høyt vedvarende fokus på enkelte områder i forhold til andre områder.

Aetats organisasjon og kompetanse må gjenspeile brukernes behov for tjenester. Aetat har fortsatt en betydelige oppgaver mht. å utvikle seg som en krevende og god bestiller av tjenester på vegne av arbeidssøkerne og de yrkeshemmede. Her ligger det også et potensiale for utvikling av bedre tiltak i forhold til den enkeltes behov.

Aetat skal være profesjonell på arbeid med organisering og utvikling av arbeidsmarkedstiltak og prosesser som kan få flere over i ordinært arbeid. Det krever god kontakt med arbeidsgivere og aktører som bistår arbeidsgivere med å fylle ledige stillinger. God samhandling med andre offentlige etater er viktig for å yte helhetlig oppfølging av brukerne. Regjeringen vil i inneværende stortingsperiode, legge frem for Stortinget en sak om samordning av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten. Det vises til nærmere omtale i avsnitt 7.6.

7.5 Aetats tjenester

Aetat har en rekke tjenester som kan nyttes for å bistå arbeidsledige og yrkeshemmede. De viktigste er informasjon, yrkesveiledning, tiltak og krav til mottakere av økonomiske ytelser. Vedrørende krav knyttet til mottak av økonomiske ytelser vises til avsnitt 7.2 og 7.3. Aetat skal også bidra med god tilgang på relevant arbeidsmarkeds informasjon til borgerne mer generelt.

Informasjon og veiledning

Markedet vil ikke selv i tilstrekkelig grad frembringe, vedlikeholde og gjøre tilgjengelig informasjon som omfatter alle i hele arbeidsmarkedet. Mange av brukerne til Aetat ønsker yrkes- og utdanningsveiledning. Det kan gjelde unge og personer som må omskolere seg til et annet yrke. Arbeidsgivere leter etter arbeidskraft med riktig kompetanse. God tilgang på informasjon til brukerne er viktig for at arbeidsmarkedet skal fungere godt. Det er derfor naturlig at det offentlig påtar seg denne oppgaven. Det er særlig viktig løpende å fremskaffe systematisk og oppdatert informasjon om ledige stillinger og arbeidssøkere. Slik informasjon bør være gratis tilgjengelig. Gevinsten av et godt fungerende arbeidsmarked kommer hele samfunnet til gode.

Aetat har de siste årene satset sterkt på å bygge opp innholdsrike og brukervennlige internettsider (www.aetat.no). Den store bruken av dette systemet viser at det dekker et viktig behov. Regjeringen ønsker at dette systemet skal videreutvikles i tråd med selvhjelpsprinsippet, bl.a. på bakgrunn av tilbakemeldinger fra brukerne.

Gode selvhjelpsystemer innebærer at koblingsprosessen kan gjennomføres av de fleste arbeidssøkere og arbeidsgivere selv. En forutsetning er at arbeidssøkerne er registrert med nødvendige kvalifikasjoner, både med utdannelse og erfaring, og at stillingsbeskrivelsene er mest mulig uttømmende mht. sentrale søkeord. Aetats database over ledige stillinger dekker i prinsippet alle offentlig utlyste stillinger samt stillinger meldt direkte til Aetat. Aetat arbeider med å gjøre basen over alle registrerte arbeidssøkere tilgjengelig på nettet. Arbeidssøkerne gis mulighet for å være anonyme i registeret når det gjøres tilgjengelig på nettet. Det skal sikre at hensynet til individers rettssikkerhet ivaretas i tråd med lov om personvern.

Både arbeidsgivere og kommersielle formidlingsaktører er brukere av informasjonen om arbeidssøkere. Basen vil gjøre det enklere for arbeidsgivere å finne kandidater selv til ledige stillinger. Selvbetjeningstjenesten legger opp til at søk etter arbeidskraft foretas av arbeidsgivere ved hjelp av et ferdig fastlagt søkeopplegg. Dette vil være tilpasset informasjonen om arbeidssøkerne som er registrert, bl.a. informasjon om kompetanse og jobbønsker. Det vil også gjøre det lettere for de private bemanningsforetakene å formidle arbeidssøkere til jobb etter oppdrag fra arbeidsgivere. Dette bør bidra til flere jobbtilbud til arbeidssøkerne.

Arbeidsmarkedstiltak

Arbeidsmarkedstiltak er viktige virkemidler overfor arbeidssøkere som har problemer med å komme i jobb pga. kompetanse som er feil eller lite oppdatert i forhold til behovet. Yrkeshemmede har særlige rettigheter til tiltak nedfelt i folketrygdloven som ledd i yrkesrettet attføring. Omfanget av tiltak for ordinære arbeidssøkere og de særskilte tiltakene for yrkeshemmede blir vurdert og fastsatt i de årlige budsjettene bl.a. i forhold til situasjonen på arbeidsmarkedet.

Fra 1.1.2002 er alle forskriftene knyttet til tiltaksbruk samlet i en forskrift, både krav knyttet til innholdet i tiltakene og de ulike tilskuddsordningene til tiltaksarrangører og tiltaksdeltakere. Fra og med 2003 er bevilgningene til tiltak for ordinære arbeidssøkere og yrkeshemmede samlet i ett budsjettkapittel. En begrenset omdisponeringsadgang åpner for bedre ressursutnyttelse. Antall tiltak er redusert til fire hovedgrupper som både kan nyttes av ordinære arbeidsledige og yrkeshemmede: lønnstilskudd, arbeidspraksis, opplæring og midlertidig sysselsetning. I tillegg finnes tre tiltak forbeholdt yrkeshemmede: varig tilrettelagt arbeid, arbeidsmarkedsbedrifter og arbeid med bistand.

Bruken av arbeidsmarkedstiltak skal baseres på individuell vurdering, tiltakskjeding og helhetstenkning. Tiltaksstrukturen og betydelig frihet i regelverket gir det enkelte Aetat lokal mulighet til å tilpasse tiltakene til brukernes behov. Rett valg av tiltak skal fremme rask overgang til jobb. Selv om hovedparten av tiltakene kan brukes både av ordinære arbeidssøkere og yrkeshemmede, så er yrkeshemmede tilgodesett med både høyere tilskuddssatser og lengre varighet på tiltakene. De særlige tiltakene for yrkeshemmede skal sikre et tilbud som gjenspeiler den store variasjonen i behovet blant personene i denne gruppen. Det vises til nærmere omtale i avsnitt 8.5.

Kjøp av tjenester - økt bruk av eksterne aktører

Aetat har lang tradisjon for kjøp av tjenester som arbeidssøkerne og de yrkeshemmede blir bedt om å delta på. Nær alle opplærings- og arbeidstreningsplasser kjøpes fra eksterne leverandører. Disse kan være kommuner eller private, ordinære bedrifter og arbeidsmarkedsbedrifter. Opplæringstilbydere kan være videregående skoler, opplysningsorganisasjoner eller private kurstilbydere. Noe under halvparten av arbeidsmarkedsopplæringen (AMO-kursene) kjøpes av det offentlige skoleverket. Oppfølgings- og formidlingstjenester har tradisjonelt blitt gitt av Aetat selv.

Regjeringen mener at en styrking av Aetats bestillerrolle vil fremme effektiv ressursbruk og gi bedre tilbud til brukerne. Samtidig skal et klarere skille mellom bestiller og produksjon bidra til klarere rolledeling. Styrking av bestillerrollen innebærer at Aetat vil utvide omfanget av kjøp av tjenester, blant annet knyttet til avklaringstjenester, oppfølgings- og formidlingstjenester.

Bruk av eksterne tjenesteleverandører vil bidra til å gjøre etatens ressursbruk mer fleksibel i forhold til skiftende behov blant brukerne.

Anbud eller kjøp etter forhandlinger er den naturlige kjøpsform for å få frem gode og kostnadseffektive tilbud. Aetat har omfattende erfaringer med å utarbeide kvalitetssikringsrutiner og kravspesifikasjoner ved kjøp av arbeidsmarkedsopplæring. Etaten vil bygge videre på og videreutvikle denne kompetansen. Når Aetat har anbud ute, skal ikke etaten selv kunne levere konkurrerende tilbud. Etaten vil som bestiller og utformer av anbudspapirer legge premissene for det faglige innholdet i tilbudet. Godkjenning av aktuelle tiltaksarrangører og kontroll av disse, skal sikre brukerne god service. Kjøp fra eksterne leverandører skal skje innenfor de rammer som tiltaksforskriften, statens økonomireglement og forskrift om offentlige anskaffelser, setter. Hvor det er hensiktsmessig kan Aetat kvalitetssikre flere leverandører for leveranse. Brukeren kan så velge hvilken av leverandørene som skal yte han/hun tjenesten.

Regjeringen ønsker at flere aktører skal kunne bidra ved formidling av grupper med behov for formidlingsassistanse. Fortrinnsvis bør dette skje innenfor en ramme som styrker brukernes innflytelse på valg av tjenesteleverandør. Med grunnlag i Dok. 8:14 for 2000-2001 «Forslag om å iverksette forsøk med konkurranse om tiltak og arbeidsformidling av funksjonshemmede, yrkeshemmede, sosialklienter og andre personer som krever ekstra tilrettelegging og oppfølging i arbeidslivet.» og Innst. S. nr. 148 (2000-2001) er forsøk startet opp i fire fylker, Hordaland, Buskerud, Vest-Agder og Hedmark i 2003. Brukerne kan selv velge hvilken aktør som skal hjelpe dem over i jobb. Aktørene som de kan velge blant, er forhåndsklarert av Aetat gjennom en anbudsrunde (prekvalifisering). Disse forsøkene vil gi impulser både til det videre arbeidet med tiltak for å hjelpe utsatte søkergrupper til jobb og til etatens generelle tiltaksarbeid. Aetat vil også iverksette et forsøk med formidling som arbeidsmarkedstiltak ved bruk av private aktører.

Norge har flere områder med lav befolkningstetthet og geografiske avstander som kan gjøre det ulønnsomt for private formidlingsaktører å etablere seg. Slike aktører vil ofte være avhengige av en viss mengde arbeidsgivere/bedrifter i et område for at det skal være kommersielt interessant å drive med formidling. Hvis Aetat erfarer at det er vanskelig å skape et effektivt marked blant private aktører, vil Aetat bruke en større del av sine administrative ressurser til formidlingsvirksomhet for å gi brukerne god service.

Aetat har utviklet et rammeverk for jobbklubber/jobbsøkingskurs for å effektivisere dette tiltaket. Tiltaksarrangør tilbys, som et forsøk, en grunnfinansiering pluss en bonus for alle som kommer i jobb innen en fastlagt tid. Bonusen er differensiert etter hvor langvarig jobben er. Dette skal bidra både til raskere overgang til jobb og at flere kan komme i jobb. En slik tilskuddsform bør også fremme utviklingen av bedre jobbklubbmetodikk. De økonomiske incitamentene ansporer jobbklubbarrangørene til å bruke sitt nettverk for å formidle deltagerne over i ny jobb. Det kan også bli aktuelt å benytte bonus for formidlinger i tilknytning til gjennomføring av andre tiltak bl.a. arbeidsmarkedsopplæringen.

Yrkeshemmede har behov for mer omfattende tiltak enn ordinære arbeidssøkere.

Avklaring av yrkeshemmedes behov vil i mange tilfeller også kreve samarbeid med andre instanser for utprøving av ferdigheter og arbeidsevne. Utprøvingstiltak kjøpes i dag fra private og offentlige aktører utenfor Aetat, bl.a. arbeidspraksis i skjermet virksomhet og arbeidsmarkedsbedriftene (fase 1). Aetat arbeider med å utvikle markedet for utrednings- og avklaringstjenester ytterligere for å bidra til høyere kapasitet i arbeidet med avklaring av yrkeshemmedes arbeidsevner.

Forsøkene som er i gang vil bidra til å gi informasjon om hensiktsmessige rammebetingelser ved bruk av private aktører til oppfølging og formidling av ulike arbeidssøkergrupper. Stortinget vil bli holdt orientert om omfang og innretning gjennom de årlige budsjettproposisjonene. Det vises bl.a. til omtale i budsjettproposisjonen til Arbeids- og administrasjonsdepartementet for 2004.

7.6 Samordning av tjenestene fra Aetat, trygdeetat og sosialtjenesten

Regjeringen ser omorganisering av forvaltningsapparatet som et nødvendig og viktig element i en modernisering av velferdspolitikken. En stor del av de mest utsatte arbeidssøkergruppene benytter seg av tjenester fra flere av velferdsinstansene, trygdetaten, Aetat og sosialkontoret. Deler av arbeidssøkerne har for eksempel ikke opparbeidet seg rettigheter til dagpenger og er derfor både brukere av Aetats service og sosialtjenesten i kommunen. Arbeidet med tilbakeføringen av yrkeshemmede og uføretrygdede til arbeidslivet skjer i nært samarbeid mellom Aetat og trygdeetaten.

Oppfølgingen av enkelte av brukerne kan bli utilfredsstillende når brukerne har behov for assistanse fra flere instanser samtidig eller på ulike tidspunkter. Det kan føre til at enkelte blir skjøvet fra den ene instansen til den andre uten at noen tar et helhetlig ansvar. Regjeringen foreslo i St.meld. nr 14 (2002-2003) Samordning av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten, en omfattende omorganisering av forvaltningen av arbeidsmarkeds-, trygde-, og sosialpolitikken. Regjeringen stilte opp tre hovedmål for reformen:

• Flere i arbeid og aktiv virksomhet - færre på trygd og sosialhjelp

• En brukerrettet velferdsforvaltning

• En effektiv velferdsforvaltning

Regjeringen foreslo å slå sammen dagens Aetat med deler av trygdeetaten til en ny etat for arbeid og relaterte ytelser, opprette en ny etat for pensjoner og familieytelser og videreføre kommunens ansvar for sosialtjenesten. Det ble videre foreslått en felles førstelinjetjeneste for den statlige jobbetaten og den kommunale sosialtjenesten. Denne førstelinjetjenesten skulle også yte nødvendige tjenester for den statlige pensjonsetaten.

Ved behandlingen av Innst. S. nr. 189 (2002-2003) vedtok Stortinget å be «Regjeringen utrede ulike modeller for én felles velferdsetat bestående av dagens Aetat, trygdeetaten og sosialetaten.» Regjeringen har satt ned et utvalg for å utrede ulike organisasjonsmodeller. Utvalget skal levere sin innstilling til 30. juni 2004. Regjeringen tar sikte på å komme tilbake til Stortinget med saken før stortingsvalget 2005.

Valg av ny organisasjonsmodell må skje i lys av målene for reformen. En omorganisering må bidra positivt til arbeidsmarkedspolitikkens mål. En omorganisering må bidra til å styrke innsatsen for at flest mulig kan delta i arbeidslivet. Regjeringen legger stor vekt på å ivareta brukerperspektivet. Gjennom én felles lokal førstelinjetjeneste skal brukerne få lett tilgang til tjenestene og en helhetlig avklaring og oppfølging.

Hvor effektivt og målrettet forvaltningen kan arbeide, vil også avhenge av utformingen av de virkemidlene den har å spille på. Regjeringen vil derfor også gjennomgå regelverket for tjenester og økonomiske stønader for å sikre at de er i tråd med et helhetlig, målrettet og effektivt velferdssystem. Regjeringen ønsker å opprettholde en tett kobling mellom rettigheter og plikter som er gjennomgående for alle stønadsordningene. Regjeringens vurdering er at en slik kobling er viktig for å oppnå de skisserte målene. Det er startet et arbeid med å vurdere behovet for endringer i regelverket for ytelser og tjenester for å sikre bedre måloppnåelse i forhold til hovedmålene for arbeidet med samordningen av tjenestene fra Aetat, trygdeetat og sosialtjenesten.

Det er satt i gang flere forsøk med bedre samordning i førstelinjen mellom Aetat, trygdeetat og sosialtjenesten. Regjeringen vil videreføre arbeidet med forsøk for å høste erfaringer som kan nyttes i gjennomføringen av en større organisatorisk reform. Regjeringen vil parallelt med dette også videreføre og forsterke samordnings- og samlokaliseringsprosessene i førstelinjen basert på gjeldende ansvarsfordeling mellom stat og kommune og mellom statsetatene.