1 Meldingens hovedkonklusjoner

1.1 Behov for endring

Nye kriminalpolitiske utfordringer og et publikum med stigende krav til offentlig tjenesteyting, er noen av de sentrale trekkene i samfunnsbildet som politi- og lensmannsetaten stilles overfor.

Disse og andre ufordringer vil kreve organisatorisk omstilling i etaten. Den må blant annet organiseres på en måte som gir bedre effekt av de tilgjengelige ressursene. De øvrige organisasjonsmessige betingelsene må også videreutvikles for å oppfylle de krav samfunnet og publikum forventes å stille til politiets nærvær og innsats i tiden framover.

Siden hovedstrukturen for dagens politi- og lensmannsetat ble lagt mot slutten av 1800-tallet, har det kun skjedd små justeringer. Antallet politidistrikter har praktisk talt vært konstant i over 100 år. Politiet er i dag organisert i 54 politidistrikter.

Politiets viktigste oppgaver har gjennom alle år vært å sikre publikums trygghet og å bekjempe kriminaliteten. Selv om hovedoppgavene har vært de samme, har det skjedd radikale endringer i omfanget av og innholdet i oppgavene.

Andre av politiets rammebetingelser har også endret seg i etterkrigstiden. Dette gjelder særlig den generelle velstand, bosetning, sosiale forhold, kommunikasjon og den teknologiske utviklingen.

Som et eksempel og en illustrasjon på økningen i omfanget av politiets oppgaver kan nevnes, at mens antallet anmeldte straffesaker på landsbasis i 1960 var ca. 39.000, var antallet i 1999 ca. 437.000 saker.

Samfunnsendringer og kriminalitetsutviklingen utfordrer med andre ord både politiets evne til å forebygge kriminalitet og evne til å håndtere den kriminaliteten som allerede er begått.

Det er i politidistriktene det alt vesentlige av oppgavene skal løses. Der har politimestrene ansvaret for at prioriteringene er riktige og at kvaliteten i oppgaveutførelsen er mest mulig i samsvar med de krav og forventninger som stilles fra samfunnet og publikum.

En av hovedutfordringene i dag er å forbedre effekten av ressursbruken. Det har vist seg at det ikke alltid er samsvar mellom økte ressurser og synbare resultatforbedringer i kriminalitetsbekjempelsen og i det tjenesteytende arbeid.

Politi- og lensmannsetaten disponerer i dag en rekke virkemidler i form av personell, økonomiske ressurser, rettslige fullmakter, arbeidsmetoder og styringssystemer. I tillegg forutsettes etatens organisasjon og struktur å være tilpasset slik at ressursene utnyttes rasjonelt og at virkemiddelbruken blir optimal i forhold til oppgaveløsningen.

Departementet mener at mye ennå kan og bør gjøres for ytterligere å forbedre de organisatoriske rammebetingelsene for politi- og lensmannsetaten.

Politi- og lensmannsetaten, som alle andre etater og virksomheter i et moderne samfunn, må derfor være forberedt på en kontinuerlig forbedrings- og endringsprosess i tiden framover.

Organisatorisk fleksibilitet og omstillingsevne er avgjørende for gode resultater og effektiv drift. Politireform 2000 er å betrakte som en fortsettelse på en allerede igangsatt omstillingssprosess, både sentralt og lokalt i etaten.

1.1.1 Meldingens hovedformål

Hovedmålene med politireform 2000 er:

1. en politi- og lensmannsetat som mer effektivt forebygger og bekjemper kriminaliteten

2. en politi- og lensmannsetat som er mer tjenesteytende og publikumsorientert

3. en politi- og lensmannsetat som arbeider mer kostnadseffektivt

En rekke virkemidler må anvendes for å nå disse målene. Reformen legger hovedvekten på de strukturelle og organisatoriske.

Folk flest forventer å få hjelp fra et politi som befinner seg i nærheten, og som når det oppstår behov, er tilstedeværende enten i form av tjenester/service eller i form av utrykning når kriminalitet begås eller når ulykken er ute. Politireformens mål er å innfri en slik forventning.

Politidistriktene bør ha de beste forutsetninger for organisasjonsmessig omstilling. Det er allerede gjennomført endringer i den sentrale politiledelsen. Politidirektoratet er opprettet og Justisdepartementets Politiavdeling er gitt en ny rolle i politiets sentralledelse. Målet med reformen er også å fullføre påbegynt omstillingsarbeid.

Politi- og lensmannsetatens organisasjon skal være desentralisert og personellet tjenestegjøre der publikum har behov for og krav på politiets tilstedeværelse. Et desentralt politi med stor lokal kunnskap er etter departementets vurdering den beste garanti for god tjenesteyting og effektiv kriminalitetsbekjempelse.

Større effektivitet og bedre resultater av etatens arbeid krever en kontinuerlig vurdering av virkemidler og ressurser, ikke bare de organisatoriske og strukturelle.

Meldingen gir derfor også en relativt bred vurdering av blant annet politiets rolle, oppgaver, personalpolitikk, kompetanse og styringsformer.

Behovene for endring og utvikling når det gjelder de nevnte sider ved virksomheten (politirollen, politiets oppgaver mv.) blir dels vurdert uavhengig av struktur og organisering, dels som premiss eller som en viktig forutsetning for å kunne få full virkning av organisasjonsreformen.

Strukturendringer i form av større og mer bærekraftige politidistrikter er med andre ord bare et av flere tiltak for bedre resultater. De må kombineres med annen virkemiddelbruk i en helhetlig omstillings- og utviklingsplan.

1.2 Bakgrunnen for meldingen

I 1994 ble det administrative ansvaret for lensmennene flyttet fra fylkesmannen til politimesteren. Samme året ble det igangsatt en omorganisering av politidistriktene. Endringene innebar at politimesteren i dag har ansvaret for så vel de administrative som de økonomiske, påtalemessige og politifaglige funksjonene i politidistriktet.

Politidistriktene er inndelt i geografiske driftsenheter (lensmannskontorer og politistasjoner) eller unntaksvis funksjonsbaserte driftsenheter (fagavdelinger for ordenstjeneste, etterforsking og forvaltning). Det var pr. 31. oktober 2000 337 lensmannskontorer og 64 politistasjoner.

Antall ansatte i politi- og lensmannsetaten utgjorde ca. 11 000 pr. 1. mars 2000. Det vedtatte budsjett for 2001 utgjør i overkant av 6 milliarder kroner.

Flere evalueringsrapporter og utredninger i de seneste årene har påpekt behovet for organisasjonsmessige endringer. På tross av betydelig ressurstilførsel av personell, materiell og driftsmidler og forbedringer i de øvrige rammebetingelsene for etaten, har kriminalitetsutviklingen vært urovekkende. Publikums opplevelse av service og tjenesteyting fra politiets side synes heller ikke å ha utviklet seg så godt som ønskelig.

Det har ikke vært foretatt en samlet vurdering av politiets virksomhet siden »politirolleutvalget» (NOU 1981:35 og NOU 1987:27). I disse delutredningene befattet man seg med politirollen, uten særlig vektlegging av de klare sammenhengene som departementet mener det er mellom struktur, organisasjon, rolle, ledelse, styring og oppgaver. Det er et slikt organisatorisk helhetspertspektiv denne stortingsmeldingen ønsker å gi og trekke konklusjoner om.

Den direkte foranledningen til stortingsmeldingen "Politireform 2000" er at det i 1998 ble oppnevnt et utvalg som skulle fremme forslag om endringer i distriktsinndelingen i politi- og lensmannsetaten, landsdelsordningen, de sentrale særorganer og politiets sentrale, faglige og politiske ledelse i Justisdepartementet. Politidistriktsutvalget leverte sin innstilling våren 1999 (NOU 1999:10, »En bedre organisert politi- og lensmannsetat»).

Politidistriktsutvalgets forslag vedrørende et politidirektorat ble fulgt opp ved Ot.prp.nr. 7 1999-2000 om den sentrale politiledelsen. Denne proposisjonen inneholdt blant annet forslag om opprettelse av Politidirektoratet, som trer i virksomhet 1. januar 2001. I denne Ot.prp. ble Stortinget også lovet en melding om blant annet politiets organisasjon, ressurser og oppgaver. Herværende stortingsmelding følger opp både NOU 1999:10, departementets eget »Ressursprosjekt» og NOU 1998:4 »Politiets overvåkingstjeneste» (Danielsen-utvalget).

1.3 Forslag til organisasjonsmessige forbedringer

Etter departementets vurdering skaper dagens politidistriktsstruktur ofte urasjonell arbeidsfordeling, ikke god nok ressursutnyttelse og manglende samordning og styring.

Reformen vil innebære en betydelige omstrukturering av politi- og lensmannsetaten. Departementet foreslår en reduksjon i antallet politidistrikter fra 54 til 28. Politidistriktsutvalget foreslo en reduksjon fra 54 til 37-38.

• Strukturforslagene vil gi større kostnadseffektivitet, og skape et bedre organisatorisk grunnlag for lokal ressursutnyttelse. Det oppnås gjennom å frigjøre personell fra administrative funksjoner til mer tjenesteytende , forebyggende og kriminalitetsbekjempende arbeid.

• Strukturforslagene vil dessuten gi politidistrikter som er mer bærekraftige når det gjelder samling og utnyttelse av kompetanse.

• Strukturforslagene inngår som del av en samlet organisasjonsreform. Meldingen vurderer andre organisasjonsutviklingsforslag som forutsettes gjennomført parallelt med strukturforslagene.

  Blant andre OU-tiltak nevnes: Utvikling av lederroller, styrings- og ledelsesformer, kompetanseutviklingstiltak og andre personalpolitiske tiltak. En samlet gjennomføring av organisasjonsreformen er avgjørende for å oppnå reformens mål og tilsiktede effekter.

Departementet understreker at når de nødvendige endringer er foretatt på distriktsnivå, må det legges til rette for strukturelle og organisasjonsmessige endringer, også i den lokale struktur – den såkalte driftsenhetsstrukturen.

1.4 Sammendrag

Meldingen "Politireform 2000" - et tryggere samfunn er en organisasjonsmelding. Den drøfter både konkrete forslag til endringer i politidistriktsstrukturen (mot færre og mer bærekraftige distrikter), og andre organisasjonsmessige utviklingsforslag. Denne kombinasjonen av strukturelle og organisasjonsmessige forslag mener departementet er nødvendig å iverksette parallelt som en helhetlig organisasjonsutviklings-prosess(OU-prosess).

OU-forslagene omtales under de respektive kapitler (se kapittelgjennomgangen under) og gjelder først og fremst utvikling av politirollen, lederskapet, styringssystemene, kompetansen og en del andre sentrale personalpolitiske forhold. De strukturelle forslagene er samlet kapittel 5 "Strukturelle tiltak" Der fremsettes konkrete forslag om å redusere antall politidistrikter fra 54 til 28

Ut fra dette perspektivet er meldingen bygget opp slik:

Først en gjennomgang av de kriminalpolitiske utfordringer og de samfunnsmessige endringer politi- og lensmannsetatens har vært stilt ovenfor i de seneste årene. Deretter en gjennomgang av dagens politi- og lensmannsetat, med sikte på å vurdere om dagens strukturelle og organisasjonsmessige betingelser er gode nok til å kunne møte de utfordringer etaten vil stå overfor i tiden framover. Mot slutten av meldingen trekker departementet slutninger om endringsbehovet, og fremmer endringsforslag basert på strukturelle og organisasjonsmessige virkemidler.

Om de enkelte kapitler:

Kapittel 1"Meldingens hovedkonklusjoner" gir først en kort redgjørelse for nødvendigheten av endringer i politi-og lensmannsetatens struktur og organisasjon. Deretter presenteres hovedformålet med forslagene i meldingen, og de resultater som departementet forventer av dem. Et kort sammendrag av innholdet i meldingens seks kapitler inngår også i kapittel 1.

Kapittel 2:"En etat under omstilling - samfunnsendringer" belyser særlig fire utviklingstrekk av betydning for politi- og lensmannsetatens virksomhet. Det gjelder kravet om kvalitet og effektivitet i offentlig tjenesteyting, den teknologiske utvikling, informasjons-og kommunikasjonssamfunnet og kriminalitetsutviklingen. Departementet legger vekt på å få belyst hvordan disse utviklingstrekkene påvirker politiets virksomhet og resultater, og hvilke konsekvenser som bør trekkes av dem.

Kapittel 3: "Politi- og lensmannsetaten i dag - en tilstandsvurdering" behandles først politirollen og det verdigrunnlaget etaten bygger sin virksomhet på. Departementet legger vekt på å få fram den betydning en klart definert politirolle har for publikums tilltit til og forståelse for etatens arbeid og oppgaveløsning. Når det gjelder politiets verdigrunnlag konstaterer departementet den brede enighet det er i samfunnet om hvilke hovedprinsipper som etaten skal drives etter. Politiets sivile preg og den desentrale, publikumsnære strukturen er blant de prinsippene som nevnes og som sammen med de øvrige definerte grunnprinsipper inngår som premiss for departementets forslag til strukturelle og organisatoriske endringer.

Videre behandles etatens oppgavedeling. Beskrivelsen av den munner ut i en vurdering av de dilemmaer og organisasjonsmessige problemer som er knyttet til dagens struktur dersom oppgavene skal kunne løses slik man bør forvente av en moderne og resultatorientert politi- og lensmannsetat.

Styring, ledelse og samarbeid behandles, og da særlig ut fra perspektivet: Hvilke organisatoriske og strukturelle forutsetninger må være til stede for at politiet i dag skal kunne ha full nytte av dagens styrings- og ledelsesformer? Fremstillingen tar blant annet opp konsekvensene av de relativt nylig innførte mål- og resultatstyringssystemene.

En rekke personalpolitiske problemstillinger drøftes. Det gjelder arbeidsformer, stillingsstrukturer, lønnspolitiikk, helse miljø og sikkerhet og likestilling. Departementet legger vekt på å få belyst hvilken sammenheng det er mellom en god personalpolitikk og de organisatoriske rammebetingelsene for øvrig.

Gjennom de strukturelle endringene som departementet foreslår i etaten vil behovet for en godt tilrettelagt personalpolitisk utviklingsplan være av stor betydning for reformens vellykkethet. Denne kjensgjerning blir utdypet og begrunnet i kapittelet.

Kompteansekrav og kompetansebehov vies en særlig oppmerksomhet i kapittelet. De nye kriminalpolitiske utfordringer og publikums generelt økende krav til tjenesteyting fordrer kompetansehevning og endring i kompetanseprofilen innen etaten. Kompetanse knyttet til lederskap og nye, faglige utfordringer nevnes spesielt. Det pekes på kompetansetiltak som departementet mener er nødvendige dersom etaten skal kunne møte de fremtidige utfordringene på en tilfredstillende måte.

Bemanningsbehovet belyses gjennom presentasjon av den såkalte "bemanningsplanen" som ble utviklet i 1996-98 og som blant annet tar opp behovet mot år 2005. I lys av forslagene som ligger inne i "Politireform 2000" konkluderer departemenetet med at nåværende bemanningsplan må revurderes og ses i sammenheng med de nye, organisatoriske rammevilkår som politiets adminstrative og operative tjeneste vil få.

Til slutt gis en bred fremstilling av den organisasjonsutvikling som har skjedd i politiet- og lensmannsetaten de siste tiår. Utviklingen i nabolandene Danmark, Sverige og Finland blir også belyst , med vekt på å få fram deres erfaringer med tilsvarende organisasjonsutviklingsarbeid som det norsk politi nå er inne i.

Kapittel 4"En bedre organisert politi- og lensmannsetat" behandler spørsmålet; Hvilke problemer løses ved organisasjonsmessige endringer? Med problemer menes i denne sammenhengen manglende effektivitet i kriminalitetsbekjempelsen, manglende kvalitet i den publikumsrettede tjenesteyting og manglende kostnadseffektivitet i politiorganisasjonen.

Departementets vurderinger og konklusjoner om bruk av strukturelle og organisasjonsmessige virkemidler for å bedre nåsituasjonen, støtter seg blant annet på tilstandsanalysen i kapittel 3.

Med bakgrunn i kapittel 3 og behandlingen av lederskap og ledelsesformer i politiet, stiller departementet her lederskapet og lederrollene mer direkte i sammenheng med strukturforslagene. Dessuten behandles de organisasjonsmessige betingelsene for å oppnå en mer kostnadseffektiv politiorganisasjon. I den vurderingen inngår både behovet for nye samarbeidsformer i distriktene, og strukturendringene i retning av større og mer bærekraftige distrikter.

Kapittel 5:"Strukturelle tiltak" gir først departementets premisser og hovedbegrunnelser for endring av politidistriktsstrukturen. Hvorfor departementet anser det som viktig å få etablert en struktur med færre og mer bærekraftige politidistrikter, er det sentrale spørsmål som besvares. Etter de prinsipielle betraktninger redegjøres det for betydningen av kriminalitetsgeografi og demografiske kriterier som også inngår i vurderingen av de konkrete sammenslåingsforslagene

Sammenslåings- og reguleringsforslagene presenteres fylkesvis. Forslagene er en oppfølging av NOU 1999: 10 "En bedre organisert politi- og lensmannsetat" der utvalgets flertall foreslo en reduksjon av antall distrikter fra 54 til 37-38. Utvalgets forslag og høringsuttalelsene får en grundig behandling i kapittelet.

I tillegg til de strukturelle endringene som foreslås på politidistriktsnivå, omhandler kapittelet også andre organisatoriske og strukturelle forslag, blant annet knyttet til politiets særorganer, de regionale funksjoner og samarbeidet mellom de ulike styringsnivåene i en ny politiorganisasjon. En særlig og grundig behandling får forslagene om endringer i politiets overvåkingstjeneste, tjenestens regionale og lokale struktur. Departementets vurdering tar utgangspunkt i NOU 1998:4 "Politiets overvåkingstjeneste". Når det gjelder de øvrige særorganene foreslår departementet for noen av dem, visse endringer i deres rolle- og oppgavemønster, i lys av politidirektoratets ledelses- og koordineringsfunksjoner og politidistriktenes nye rammevilkår.

Kapittel 6 "Administrative og økonomiske konsekvenser" inneholder konsekvensvurderinger, omstillingskostnader, gevinster og innsparinger som følge av de strukturelle forslagene i meldingen. Samlet sett er det beregnet frigjorte årsverk til operativt og publikumsrettet arbeid i størrelsesorden 400-450. Omstillingskostnadene som direkte følge av distriktssammenslåingene er beregnet til ca. 30 millioner kr. Forøvrig omtales de personalpolitiske virkninger av politireformen, for ledere og medarbeidere.