4 En bedre organisert politi- og lensmannsetat

4.1 Organisasjonsendringer: Hvilke problemer løses?

4.1.1 Innledning

Meldingens tidligere kapitler har vist at politi- og lensmannsetaten står overfor en rekke nye utfordringer som følge av endrede rammebetingelser. Utfordringene møtes med de ressurser og de virkemidler som til enhver tid er tilgjengelige for etaten.

I denne meldingen rettes oppmerksomheten spesielt mot de organisatoriske og strukturelle virkemidlene. Hva bør endres for å bidra til større effektivitet og bedre tjenesteyting? Med utgangspunkt i en gjennomgang av etatens virksomhet har departementet lagt vekt på å avdekke og vurdere behov for endring og forbedringer.

Publikum og samfunnet som helhet forventer at politi- og lensmannsetaten gjør optimal bruk av alle tilgjengelige virkemidler under sin tjenesteutøvelse. Sammen med øvrig virkemiddelbruk kan de organisasjonsmessige betingelsene bidra til å øke politiets effektivitet og bedre etatens tjenesteyting mer generelt.

De viktigste virkemidlene som politiet rår over (eller benytter) kan kort oppsummeres slik:

• Organisatoriske og personalpolitiske virkemidler. Antall ansatte, kompetanse, ferdigheter, lederskap, styrings- og samarbeidsformer, systemer, arbeidsordninger, prosedyrer og IKT.

• Strukturelle virkemidler. Organisasjonsnivåer og enheter. Antall og størrelse på enheter, sentralt og lokalt. Funksjoner, oppgaver og ansvar.

• Økonomiske virkemidler. Budsjetter og andre økonomiske innsatsfaktorer som bevilges.

• Lover, forskrifter, instrukser (regelstyring) og prosessuelle virkemidler.

• Metodiske virkemidler.

Kritikk som grunnlag for fornyelse og endring

I den kriminalpolitisk debatt reises det ofte kritikk mot politi- og lensmannsetatens virkemiddelbruk og ressursanvendelse.

Kritikken dreier seg generelt om at de resultater som oppnås ikke står i rimelig forhold til ressursene som anvendes. Som eksempel på de områder kritikken mot politiet og departementet oftest er rettet mot nevnes:

• for sen og lite effektiv saksbehandling, i og utenfor straffesakskjeden

• for dårlige resultater når det gjelder etterforsking

• for små bevilgninger til nye stillinger, til nytt materiell og drift

• for lite publikumskontakt og hjelp i nærmiljøet

• for lite tverrsektorielt samarbeid og helhetstenkning

• for mange prioriterte områder slik at ressursene ikke samles om det vesentlige

Både denne og tidligere regjeringer har gjennom budsjetter og handlingsplaner forsøkt å rette innsatsen mot de områder kritikken har vært sterkest og mest berettiget. Mye er oppnådd. Likevel, mye kan gjøres bedre og annerledes enn i dag, også innenfor tilgjengelige ressurser.

Den økonomiske innsatsen og virkemiddelbruken må være koordinert og planmessig tilrettelagt for å gi tiltenkt effekt. Bruken av økonomiske midler, personell og øvrig virkemiddelbruk skal samlet eller enkeltvis bidra til å føre etaten nærmere de tre hovedmålene som departementet har trukket opp i meldingen, og i sin kriminalpolitikk:

• en etat som mer effektivt forebygger og bekjemper kriminaliteten

• en etat som er mer tjenesteytende og publikumsorientert

• en etat som arbeider mer kostnadseffektivt

4.1.2 Organisatoriske og strukturelle virkemidler

Etter departementets vurdering har politi- og lensmannsetaten gode ressursmessige og organisasjonsmessige forutsetninger for å møte morgendagens utfordringer. Gjennom de organisasjonsvedtak som tidligere er gjort om endringer i den sentrale politiledelsen, herunder opprettelsen av Politidirektoratet, er politi- og lensmannsetaten allerede godt i gang med et stort organisatorisk reformarbeid. Denne politimeldingen er en naturlig og nødvendig videreføring av de allerede påbegynte organisasjonsprosesser i politiet.

Før de konkrete organisasjonsmessige og strukturelle tiltak presenteres (kapittel 5), redegjøres det i avsnittene under for en del grunnleggende premisser og forutsetninger, som departementet mener bør være på plass i enhver virksomhet under omstilling. Redegjørelsen under relateres imidlertid spesielt til politi- og lensmannsetatens organisasjonsmessige rammebetingelser.

Redegjørelsen bygger blant annet på erfaringsmateriale og evalueringer, fra egen etat og fra andre organisasjoner – private som offentlige – som har vært gjennom tilsvarende omstillingsprosesser som politi- og lensmannsetaten nå står overfor.

4.1.2.1 Forutsetninger for ønskede resultater

En god og samlende organisasjonskultur

Uansett hvilke strukturelle eller organisatoriske forbedringstiltak man iverksetter, vil en vellykket omstillling være avhengig av den organisasjonskulturen som finnes og utvikles i virksomheten.

Politi- og lensmannsetaten har ingen helt entydig organisasjonskultur. På den ene siden finner man lensmannskulturen som har utviklet seg gjennom århundrer. På den andre siden finner man den mer urbant forankrede politikulturen, som er blitt utviklet gjennom snaut 100 år.

De organisasjonskulturer som finnes, er også preget av at de ulike profesjonene(jurister, politiutdannet og sivilt personell). Det gjelder profesjoner som med hver sin bakgrunn og organisasjonsforståelse har utviklet ulike organisasjonskulturelle særtrekk. Slike organisasjonstrekk vil dessuten ytterligere kunne forsterkes ved en økt rekruttering av personell med annen utdannelsesbakgrunn. Det er viktig at det arbeides mer aktivt og målrettet mot en felles organisasjonskultur. Spesielt under reformens iverksettelsesfase er det viktig at ledere og medarbeidere trekker i samme retning, og er i stand til å samles omkring den samme organisasjonsforståelse når det gjelder reformens retning og mål.

Politiorganisasjonens profesjonsmessige sammensetning, vises gjennom funksjoner og oppgaver, utført av henholdsvis politiutdannet personell og juridisk utdannet personell. Karrieresystemet i etaten synes for mange å fremme individuell, profesjonsavhengig tilpasning, og i mindre grad kollektiv profesjonsuavhengig tilpasning.

Politikulturen preges også av symbolbruk. Politiet bruker symboler aktivt, gjennom uniformering og formgivning som fremmer synlighet, troverdighet og autoritet. I tillegg er organisasjonen preget av kommandostrukturer og et regelstyrt beslutningssystem. Symbolbruk, regelstyring og skarp ansvarsavgrensning tjener viktige formål. Et tradisjonelt politivesen med nødvendige direktiver og klare kommandolinjer på alle plan er en nødvendighet på mange områder. Problemet er imidlertid at endringsevnen og fleksibiliteten i organisasjonen kan begrenses. Utfordringen ligger med andre ord i å forene de kulturelle og organisasjonsmessige særtrekkene av betydning for den operative og beredskapsmessige tjenesteytingen med kravene til en moderne, mer kundeorientert og tjenesteytende organisasjon.

Departementet vil imidlertid understreke at det i de seneste år har blitt lagt godt til rette for en mer målrettet kulturutvikling i etaten. Det oppnås mye ved bruk holdningsskapende tiltak, og en ledelse som forstår hvordan en bedre organisasjonskultur kan utvikles. Det gjenstår imidlertid ennå mye arbeid.

Ledelse og ansvar

Etatens ansatte må oppleve endringsprosessene som både nødvendige og nyttige. Derfor må de tilrettelegges og gjennomføres med stor profesjonalitet i ledelsesapparatet på alle nivåer i politiet. Gjennomføringsprosessen må ha en klart formulert strategi, plan og veldefinerte ansvarsforhold. Hvis ikke vil det fort skapes usikkerhet blant de endringsprosessen angår, og tvil om forslagenes legitimitet og forankring.

Ansvarlige ledere må pekes ut til å lede omstillingsarbeidet. De må ha evne til å se helheten i reformen, og være i stand til å formidle og forklare medarbeiderne intensjonene, målet og konsekvensene av endringene. Oppfylles disse lederkravene vil grunnlaget også være til stede for motiverte medarbeidere. Gode resultater av reformen er avhengig av et godt lederskap og felles innsats i alle organisasjonsledd.

Organisatoriske endringer må iverksettes med stor grad av delegert gjennomføringsansvar. Slikt ansvar må dessuten kombineres med en systematisk resultatoppfølging. Overordnet ledernivå må være enig med resultatansvarlig om hva man skal måles etter og hvilke kriterier som skal benyttes på evalueringen.

Personalpolitiske forhold

Det er mange eksempler på at virksomheter i privat og offentlig sektor undervurderer de personalpolitiske virkningene av tunge omstillingsprosesser. I stedet for å skape trygge og gode samarbeidsbetingelser, viser erfaring at omstillingsreformer i stedet kan skape utrygghet om arbeidsplasser og arbeidsoppgaver, og skepsis til ledelsens motiver og hensikter med omstilling.

Utfordringene antas å være størst for ledere som skal gå i front og skape trygghet og motivasjon for endring blant tjenestemenn- og kvinner i etaten. Lederen skal skape forståelse for hvorfor arbeidsoppgavene må endres, og hvilke omstillinger personellet må gjennom med hensyn til opplæring og omskolering for å fungere godt, under nye organisatoriske og arbeidsmessige rammebetingelser.

I enhver omstillingsprosess må man være forberedt på faser med uenighet mellom ansatte/organisasjonene og ledelsen. Uenighet om mål og virkemidler, om stillingstrygghet og om arbeidsbetingelsene generelt, vil være en del av omstillingsprosessen. Bred medvirkning er den beste garanti for gode resultater. De ansatte bør derfor spille en viktig rolle under iverksettingen av omstillingsprosesser.

Realistiske resultatforventninger

Det må ikke skapes urealistiske forventninger om positive og synbare effekter av reformen »over natten». Gevinstene fra en organisasjonsreform som denne, vil det ta tid å realisere. Erfaringer fra tilsvarende reformer viser faren ved et for ensidig fokus på måling av kostnadseffektivitet i form av innsparinger. Man er mindre opptatt av å hente ut eller måle den faktiske merverdien på virksomhetens sluttprodukt (for eksempel økt kvalitet på tjenesteytingen). Måling av hva som faktisk er gevinster og forbedringer etter en omstilling, har i tidligere reformer av samme type vist seg å være et problem. Ikke minst er måling av både kostnadseffektivitet og formålseffektivitet et problem i offentlig sektor.

I den videre fremstilling vektlegges forhold av mer direkte betydning for politi- og lensmannsetaten.

4.1.2.2 Politiets nærhet, synlighet, tilstedeværelse og tilgjengelighet

Politiets synlighet er i seg selv et godt mål for tjenestens kvalitet. Både synlighet av personell, bygninger og utstyr kan være viktig. Redusert nærvær av politi har blant annet vist seg å føre til voksende kriminalitet i nærmiljøet.

Departementet har som en viktig forutsetning for de strukturelle endringsforslagene at de ikke skal svekke nærvær og tilgjengelighet. Politiet vil bli å finne på minst like mange steder som i dag. Det er dessuten departementets mål at publikum gjennom bedre organiserte tjenesteløsninger skal oppleve bedre tilgjengelighet til politiet.

Når det gjelder beredskap og service, vil noen hevde at de strukturelle forslag (sammenslåing av politidistrikter) kan svekke disse funksjonene lokalt. Departementet ser imidlertid ingen fare for at endringer, verken på distrikts- eller senere på driftsenhetsnivået skal svekke beredskapen. Departementet forutsetter ytterligere økt delegasjon av ansvar til distriktene. Det vil øke mulighetene for distriktsledelsen til å omdisponere og prioritere egne ressurser. Departementet forutsetter videre at de frigjorte ressurser som struktur- og organisasjonsendringene utløser, blir omdisponert til publikumsrettet, forebyggende og kriminalitetsbekjempende tjeneste.

En bedre og mer effektiv kriminalitetsbekjempelse vil kreve økt samarbeid mellom politiet og en rekke institusjoner innen forvaltnings-, nærings- og organisasjonslivet. På lokalt plan er samarbeidet med kommuner, ideelle organisasjoner, det øvrige sivile samfunn og næringsliv av stor betydning. Slikt samarbeidet krever nærhet og lokalkunnskap hos politiet.

De strukturelle og organisatoriske endringer skal føre til styrket lokal tilknytning og økning av ressurser til samarbeidet i lokalmiljøet. En av de viktigste forutsetninger for endring er at kvaliteten på det lokale samarbeidet blir styrket og videreutviklet. Dette kan skje gjennom ved blant annet å styrke den lokale kompetansen blant polititjenestemenn og gjennom å vektlegge det personlige oppfølgingsansvaret.

4.2 Lederskap og lederroller

Uansett hvilke organisatoriske og strukturelle endringer som gjennomføres i norsk politi, vil de operative og administrative utfordringene etaten står overfor, stille nye og skjerpede krav til ledere på alle nivåer. I dette avsnittet behandles en del viktige krav og forventninger som må stilles til lederskapet i politiet i tiden framover (jf. punkt 3.5 »Personalpolitikk»).

En god politileder må kunne skape en felles forståelse i organisasjonen av målene og av de virkemidlene som anvendes til enhver tid, og under et hvert omstillings- og fornyelsesarbeid. I det følgende behandles lederskap i relasjon til ulike lederroller i etaten.

4.2.1 Politimesterrollen og lederskap

Politimesterembetene her i landet dannet i sin tid grunnlaget for det judisielle politi, dvs. et politi med innebygget påtalemyndighet og videre fullmakter enn i land der man manglet det juridiske myndighetselementet innenfor politiorganisasjonen. Politimesterens rolle var i overveiende grad knyttet til straffesaksbehandlingen.

I dag oppleves politimesterrollen adskillig mer omfattende og helhetlig. Den har tatt opp i seg andre ledelsesfunksjoner enn de rent juridisk faglige.

Hensikten med endrede lederroller og ledelsesutvikling er primært at lederen skal gi de nødvendige impulser og føringer til organisasjonen, som igjen kan gi et mer effektivt, et mer tjenesteytende og publikumsorientert tjenestetilbud. Lederskapet skal virke motiverende og prestasjonsfremmende på medarbeiderne. Resultatet vil være et mer tilfreds publikum og god resultatoppnåelse innen de enkelte tjenestetyper.

Med denne forutsetning som bakgrunn vil man i det følgende legge vekt på å få belyst politimesterrollen i forhold til de endrede rammebetingelser som reformen innebærer.

Politimesterens mange roller

Et godt lederskap vises konkret gjennom etatens resultater, og gjennom at medarbeiderne føler at resultatene er skapt gjennom felles innsats.

En god politileder må være en god veiviser, både i forhold til publikum og til sine medarbeidere. Veiviserrollen overfor publikum består i å kunne formidle verdier, normer og derigjennom gi folk forståelsen av politiets rolle og hvilke sosiale forhold som skaper trygghet og gir rettssikkerhet.

Veiviserrollen overfor medarbeiderne er å rettlede og veilede, både faglig og sosialt, på en slik måte at medarbeideren blir motivert og ønsker å yte sitt beste.

Det er både formelt og uformelt en del spesifiserte oppgaver, funksjoner og forpliktelser som forutsettes utført eller ivaretatt av politimesteren. Departementet stiller sine krav til politimesteren personlig i en del nærmere spesifiserte operative og administrative sammenhenger. Det samme gjør riksadvokaten og statadvokatene når det gjelder lederrollen innenfor påtaleområdet.

Politimesteren skal være øverste administrative leder for et politidistrikt. I denne lederrollen ivaretar politimesteren det økonomiske og personellmessige ansvaret for distriktet. I tillegg ivaretas arbeidsgiverrollen, en rolle som både har formelle og uformelle implikasjoner overfor medarbeidere og de ansattes organisasjoner.

Rollen som leder av straffesaksarbeidet er viktig og sentral. Polimesteren er øverste ansvarlige for den påtalemessige tjenesteutøvelsen i sitt distrikt. Lederansvaret fremgår av straffeprosessloven og påtaleinstruksen.

Politimesteren opptrer også i rollen som forvaltningsleder. I denne rollen skal det tas stilling i konkrete enkeltsaker og forholde seg til et komplisert regelverk.

I tillegg skal politimesteren i flere rollesammenheng ta stilling til en rekke saker og hendelser som dukker opp i det daglige, innenfor de beslutningsstrukturer og fullmaktsforhold som distriktet har lagt opp til.

Rollen som verdiforvalter og verdiformidler er også en sentral lederrolle. Politimesteren skal være en kulturbærer og sørge for at politikorpset utvikler verdier og normer som bygger opp under den samfunnsrolle som forventes av politiet.

Politimesteren skal også være justisministerens og den sentrale politiledelsens distriktsrepresentant og utøver av kriminalpolitikken. De sentralt fattede politiske beslutninger og tiltak skal utføres og iverksettes av politidistriktets ledelse, med politimesteren i spissen.

Når det gjelder den politioperative lederrollen må politimesteren selv ivareta den for så vidt som beslutningskompetansen i enkelte situasjoner er tillagt politimesteren. Det kan for eksempel dreie seg om skarpe oppdrag der hans samtykke i bevæpningsspørsmål er kravet og politimesterens rolle i redningsaksjoner. For øvrig skal politimesteren være overordnet ansvarlig for all operativ tjeneste i politidistriktet.

Den tverrsektorielle rollen (samarbeidet i lokalsamfunnet) forventes også i en del tilfeller ivaretatt av politimesteren selv. Det kan gjelde kontakt og samarbeid i forhold til andre institusjoners ledelse, lokale, politisk myndigheter og annet tverrsektorielt samarbeid.

Politimesterens særegne og »personifiserte» rolle er av mange sett på som svært viktig for å oppnå den ønskede nærhet mellom leder, medarbeide og publikum. Det stilles spørsmål om den sosiale og publikumsnære funksjonen en politimester har i lokalsamfunnet i dag kan opprettholdes når distrikter til større geografiske og organisatoriske enheter. Lederskapets kvalitet og funksjonalitet gjøres i den sammenheng avhengig av fysiske nærhet mellom leder, medarbeider og publikum.

Publikum er opptatt av polititjenestens kvalitet og politiets tilstedeværelse. Hvorvidt det er politimesteren selv eller en annen politileder som tar ansvar og representerer kontaktpunktet for publikum er et annet spørsmål. Det at politimesteren befinner seg litt lenger unna, kanskje i en annen by enn tidligere, behøver, etter departementets syn, ikke å påvirke den politioperative og publikumsrettede tjenesteutførelsen i uheldig retning. Denne vurdering bygger på et grunnprinsipp om at antall tjenestesteder og kontaktpunkter med publikum skal minst være like mange og like tilfredsstillende arrondert som i dag.

Departementet legger også til grunn som en klar forutsetning at lederskapet og ledelsesstrukturen skal organiseres slik at både medarbeiderne og publikum skal kunne møte og forholde seg til en politileder der dette er naturlig, funksjonelt og nødvendig. Hvorvidt den ansvarlige politilederen er lensmann, politistasjonssjef, eller politimester er bør ikke være det avgjørende. Det avgjørende er at lederskapet utøves i forhold til ansvarsdelingen internt i politiorganisasjonen og publikums krav og forventninger til de oppgavene som skal løses og de tjenester som skal ytes blir innfridd.

En mer differensiert ledelsesstruktur vil stille krav til politiets og politilederens evne til å løse publikums og medarbeidernes problemer lokalt, mer uavhengig av at politimesteren i egen person skal være tilgjengelig og utføre spesielle personavhengige funksjoner innenfor en nærmere definert geografisk område.

Lederskap og straffesaksbehandling

Departementet og riksadvokaten er enige om at gode resultater over tid i straffesaksbehandlingen er avhengig av to faktorer: en politimester som er engasjert i straffesaksbehandlingen og et velfungerende integrert påtaleledd. Betydningen av integrert påtale er dessuten understreket av Stortingets justiskomite. Etter departementets oppfatning må disse momenter tillegges stor vekt ved organiseringen av politidistriktene.

Begrepet fremskutt, integrert påtalefunksjon ble tatt i bruk på 1990-tallet, men beskriver en (sam-)arbeidsform som har lang tradisjon i straffesaksbehandlingen i politiet. At påtalefunksjonen er integrert innebærer at etterforsker og jurist samarbeider nært under etterforskingens gang. At påtalefunksjonen er fremskutt betyr at juristen er aktiv allerede i initialfasen ved å treffe beslutning om hvilke saker som skal etterforskes og ved å gi retningslinjer for etterforskingen der det er nødvendig. En fremskutt, integrert påtaleledelse er nødvendig for at juristene skal kunne ivareta de oppgaver de etter straffeprosessloven, påtaleinstruksen og riksadvokatens rundskriv er tillagt under etterforskingen. Således er integrert påtale påkrevd for å sikre at etterforskingsmaterialet tilfredsstiller kravene om høy kvalitet; at rettssikkerhetshensyn blir ivaretatt under etterforskingen; at saksbehandlingstiden blir så kort som mulig ved at etterforskingen målrettes, fremdriften følges opp og påtalevedtak treffes straks saken er ferdig etterforsket; og at ressursene utnyttes effektivt fordi overflødig etterforsking unngås når sakene avgrenses og etterforskingen målrettes.

En viktig forutsetning for et vellykket samspill mellom jurister og etterforskere er at begge grupper kjenner og respekterer hverandres oppgaver. Et kjennemerke på de politidistrikter hvor man har lykkes i dette samspillet er at begge grupper ser på hverandres kvalifikasjoner som viktige og nødvendige forutsetninger for å nå gode resultater i kriminalitetsbekjempelsen.

I riksadvokatens rundskriv nr. 3/1999 om etterforsking uttales om ansvaret for å sette i verk og gjennomføre etterforsking:

»Vedtak om å iverksette etterforsking er en påtaleavgjørelse. I praksis treffes avgjørelsen ofte av polititjenestemenn etter nærmere ordre eller fullmakt. Den enkelte politimester må her finne frem til hensiktsmessige ordninger avpasset distriktets størrelse, organisering, mv. Det understrekes at det må være klart fastsatt hvem som har myndighet til å sette i verk etterforsking og være etablert rutiner som sikrer påtalemyndigheten kontroll. Ettersom ressursene er begrenset, er det særlig viktig at politidistriktene har gode rutiner for å avgjøre hvilke saker som skal etterforskes.

Påtalemyndigheten har også ansvar for å lede etterforskingen. Dette innebærer blant annet at politijuristen skal sørge for at etterforskingen er målrettet og at den drives frem med tilbørlig hurtighet. Særlig er det viktig å unngå unødig liggetid. Riksadvokaten gir ikke konkrete pålegg om hvordan dette skal gjennomføres i politidistriktene siden ulike lokale forhold tilsier fleksibilitet. Påtalemyndigheten bør unngå detaljstyring av etterforskingen. I store eller vanskelige saker skal etterforskingen ledes aktivt av påtalemyndigheten.

Erfaring viser at den beste, og raskeste, straffesaksbehandlingen skjer hvor politijurister og etterforskere samarbeider godt helt fra anmeldelsestidspunktet. I dette samarbeidet må man utnytte best mulig den kompetanse som etterforskere og jurister har til sammen. En god dialog både om etterforskingsmessige og påtalemessige spørsmål er viktig. Juristen må for øvrig særlig rette sin oppmerksomhet mot

• å klargjøre hva som er de rettslig relevante fakta og derved hvilke faktiske forhold etterforskingen skal ta sikte på å avklare,

• å ta stilling til påtalemessige spørsmål under etterforskingen, herunder metodebruk,

• å kontrollere at etterforskingen holder høy kvalitet,

• å sikre at rettsikkerhetshensyn blir ivaretatt under etterforskingen, ikke minst at etterforskingen er objektiv, jf. straffeprosessloven § 226 tredje ledd,

• å følge opp fremdriften i etterforskingen.»

I langt de fleste saker som etterforskes av politiet, er det ikke behov for spesielle direktiver eller annen aktiv medvirkning fra politijuristen under etterforskingen, men juristen må alltid kontrollere fremdriften. I alvorlige straffesaker og saker av noe omfang eller kompleksitet må juristen være mer aktiv. Her er det ofte behov for å beslutte hvordan saken skal avgrenses, gi anvisning på hvilke straffebud etterforskingen skal innrettes mot og hvilke fakta etterforskingen særlig må ta sikte på å klarlegge. Videre bør det i mange tilfeller utarbeides arbeidssiktelse og fremdriftsplan. Juristen må holde seg a jour med sakens utvikling for å påse at etterforskingen hele tiden er rettet inn mot å fremskaffe de opplysninger som trengs for påtaleavgjørelse og iretteføring.

Det sier seg selv at et slikt samarbeid krever fortløpende og uformell kontakt mellom etterforskere og jurister. Dette behovet kan ikke i tilstrekkelig grad dekkes gjennom IKT-løsninger. For at prinsippet om fremskutt, integrert påtale skal kunne fungere effektivt i praksis, må således juristene i et politidistrikt som utgangspunkt være plassert der sakene er, dvs. på samme sted(er) som de største etterforskingsavdelingen(e) er lokalisert. Departementet legger dette til grunn.

Som leder av politidistriktet og som lokal leder av påtalemyndigheten i politiet har politimesteren ansvar for å definere klare mål for blant annet det forebyggende og det kriminalitetsbekjempende arbeid i distriktet. Integrering av ressurser og innsats og metodebruken, er et klart lederansvar.

Politidistriktene står nå foran store utfordringer i straffesaksbehandlingen. Spesielt er det viktig å redusere saksbehandlingstiden vesentlig, men uten at dette går på bekostning av oppklaring og kvalitet Det er dokumentert at liggetiden er betydelig både på etterforskingsstadiet, påtalestadiet og i perioden fra rettskraft til fullbyrdelse.

For å oppnå varige og vesentlige resultatforbedringer kreves langsiktig og målrettet arbeid. Selv om den daglige oppfølging er delegert til andre, for eksempel til kriminalsjefen i store politidistrikter og til lederen av retts- og påtaleenheten i små og mellomstore politidistrikter, er det påkrevd at politimesteren selv deltar aktivt på overordnet nivå, slik at det tydeliggjøres at etterforsking, påtalebehandling og iretteføring er områder som han selv følger med oppmerksomhet og hvor han forventer gode resultater. Videre er politimesterens engasjement nødvendig for å gi »tyngde» og legitimitet til de krav som andre på hans vegne stiller til straffesaksbehandlingen i politidistriktet. Det sier seg selv at denne del av politimesteroppgaven krever tid.

Politimesteren har ansvaret for hvordan virksomheten organiseres i politidistriktet. Hovedstrategiene i politiets kriminalitetsbekjempelse er generelle forebyggende tiltak for å hindre kriminalitet (synlig, tilstedeværende polititjeneste og tradisjonelt holdningsskapende arbeid) og straffesaksbehandling. Tjenesten må innrettes slik at oppgaveløsningen blir best mulig for begge disse virksomhetsområder.

Politimesteren fordeler ressursene mellom de ulike virksomhetsområdene i politidistriktet. Han må her både sørge for at straffesaksbehandlingen (etterforsking og påtale) får sin del av politidistriktets totale ressurser og i en del tilfeller treffe avgjørelser om ressursbruken i enkeltsaker. I politiorganisasjonen er fagansvar (ansvaret for innholdet i etterforskingen) og ressursansvar (ansvaret for etterforskingspersonell og økonomi) skilt. Politijuristen har fagansvaret i den enkelte sak, mens ressursansvaret er plassert i driftsenhetene som ledes av politistasjonssjef eller lensmann. Lykkes ikke disse i å bli enige, må saken løftes opp til et nivå som både har påtalemyndighet og myndighet til å disponere ressurser.

I små og mellomstore politidistrikter samles – etter dagens organisering – fagansvar og ressursansvar vanligvis først på politimesterens hånd. I større distrikter er det gjerne en visepolitimester/ass. politimester eller en kriminalsjef som også har denne myndigheten.

En fremtidig organisasjonsstruktur må etter departementets oppfatning også i fremtiden være slik innrettet at det blir tilstrekkelig nærhet mellom den saksansvarlige politijurist og den nærmeste overordnede i påtalemyndigheten som også har ressursansvar. Hvorvidt dette blir politimesteren, politimesterens stedfortreder eller en annen med fullmakter delegert fra politimesteren, blir et spørsmål som den nye distriktsledelsen, i samarbeid med riksadvokaten, departementet og Politidirektoratet må vurdere nærmere.

Nærhet innebærer her både nærhet i linjen (det må ikke være for mange mellomliggende ledd i organisasjonen) og til en viss grad geografisk nærhet. Det er behov for fysisk tilgjengelighet. IKT-løsninger og andre moderne kommunikasjonsformer kan til en viss grad avhjelpe »fysisk tilgjengelighet» uten at det innebærer kvalitativ forringelse av kontakten. Under enhver omstendighet vil man søke å unngå å svekke den påtalemessige ledelse av etterforskingen.

Enkelte påtaleavgjørelser er lagt til politimesteren. Dette gjelder beslutninger om anke og begjæringer til retten om kommunikasjonskontroll eller tvangsmidler med utsatt underretning og ved begjæring til retten om anonym vitneførsel for politiet. Videre er beslutningsmyndighet lagt til politimesteren ved spørsmål om vederlag til politiets kilder og ved begjæring til statsadvokaten om samtykke til å benytte provokasjon som etterforskingsmiddel. Ved anke er politimesterens kompetanse eksklusiv, mens loven ved begjæringer om de nevnte tvangsmidler legger kompetansen til politimesteren eller visepolitimesteren, og med en viss adgang til ytterligere delegasjon. De samme kompetanseregler gjelder for begjæring til statsadvokaten om samtykke til provokasjon. Politimesteren selv – som leder av den lokale påtalemyndighet – må være engasjert i metodespørsmål og særlig i bruken av de såkalte ekstraordinære etterforskingsmetoder. Departementet er av den oppfatning, at større funksjonelle enheter med en noe annen ledelsesstruktur og med eventuelle justeringer av de interne fullmaktsforhold internt i lederskapet, ikke vil svekke oppgavene knyttet til utviklingen av etterforskingsmetoder.

Mange av dagens politidistrikter har få jurister. Nesten halvparten av distriktene har fem eller færre jurister i tillegg til politimesteren. Dette gir stor sårbarhet ved utskifting av personell og ved langvarig fravær, for eksempel ved kurs eller sykdom. Dessuten vil store og kompliserte saker, som krever mye juristkapasitet under etterforskingen og hvor hovedforhandlingen blir langvarig, føre til uforholdsmessig store problemer for den øvrige straffesaksavvikling.

Etter departementets oppfatning vil større påtaleenheter i politidistriktene gi mindre sårbarhet og bedre mulighet til fleksibel ressursutnyttelse. Ved større påtaleenheter kan man også lettere bygge opp spisskompetanse på visse typer saker, for eksempel økonomiske straffesaker og saker som krever bruk av ekstraordinære etterforskingsmetoder.

Også for etterforskingen vil større og mer ressurssterke enheter kunne gi betydelige fordeler. En større personellstyrke under felles ledelse kan gi større fleksibilitet og gjøre det mulig å fordele ressurser dit det til enhver tid trengs mest uten at annen virksomhet blir skadelidende. Man vil følgelig ikke stå overfor valget mellom enten å la en større etterforsking ta meget lang tid eller la all annen virksomhet i politidistriktet bli skadelidende. En større personellressurs vil normalt også innebære at politimesteren disponerer over etterforskere med spisskompetanse på flere områder enn tidligere. Dette vil bidra til å bedre kvaliteten på etterforskingen.

Dersom politimesterens funksjoner og rolle i straffsaksbehandlingen skal fortsette uendret, vil det kreve kapasitet. I så fall setter det begrensninger for hvor omfattende hans samlede arbeidsoppgaver kan være.

Departementet vil arbeide for at politimesterrollen og de lederfunksonene som er tilknyttet den blir videreutviklet og bedre tilpasset politireformens krav og forutsetningere til lederskap.Det vil blant annet innebæe økt bruk ab delegefrte påtalefunksjoner og mindre bruk av andre personavhengige lederfunksjoner.

Prinsippet om integrert påtale (som innebærer at juristen må være der sakene er) og delingen mellom fagansvar og ressursansvar – er imidlertid prinsipper som må vurderes i lys av den ønskede utvikling av lederskapet. Utgangspunktet må være at den ønskede nærhet mellom saksansvarlig jurist og leder opprettholdes, det være seg politimesteren selv eller annen leder som også kan ta beslutninger om påtale og ressursbruk.

4.2.2 Distriktsledelse og driftsenhetsledelse

Ledelse og styring av driftsenhetsnivå

Flere politimestere med ansvar for større politidistrikter har allerede i dag store ledelsesmessige utfordringer når det gjelder driften av sine »lederteam». Evalueringer viser at ledergruppene i mange politidistrikt oppleves som svært (for) store, og med en for uensartet sammensetning. Forskjellene i bemanningstall på de ulike driftsenheter er i dag stort. Ved å gripe fatt i denne ledelsesmessige utfordring innenfor distriktet, vil den gevinstrealisering man forventer ved endringene i selve politidistriktsstrukturen kunne få ytterligere effekt.

For blant annet å kompensere for store kontrollspenn (mange enheter å lede) har enkelte politidistrikt er funnet det hensiktsmessig å legge opp til interne regionordninger, hvor flere driftsenheter går sammen om vaktordninger, kriminalitetsanalyse, kompetanseanalyse, virksomhetsplan, felles resultatmål og resultatrapportering til politimesteren.

Dagens politidistrikter er organisert etter en rammemodell der målet har vært å få en enhetlig og helhetlig ledelse av politi- og lensmannsetaten. Modellen skulle ta hensyn til departementets behov for ledelse av etaten, politimesterens behov for et lederforum i politidistriktet og de enkelte operative enheters behov for tilhørighet i politidistriktene. (Jf. pkt. 3.2 Organisering og oppgavedeling»).

Under pkt. 3.4 »Styring, ledelse og samarbeid» ble rammestyring og mål og resultatstyring omtalt. Der fremstilles disse styringsprinsippene som gode hjelpemiddel under utøvelsen av strategisk og operativ ledelse. For at prinsippet om rammestyring skal fungere reelt og være et godt styringsmessig hjelpemiddel konkluderte departementet med at resultatansvarlig enheter bør ha en viss størrelse og et visst ressursmessig handlingsrom. Med for små resultatenheter, med få ansatte og begrensede ressurser, viser det seg for ofte at sentrale direktiver basert på omfattende rutiner for rapportering og dialog, virker mer byråkratiserende enn tjenesteproduserende.

Nærhet til publikum

Et av grunnprinsippene for politiets virksomhet (jf. pkt. 3.1.3 »Verdier og prinsipper») er nærhet til publikum. En viktig konsekvens departementet trekker av dette prinsippet er at antall steder hvor politi- og lensmannsetaten i dag er tilgjengelig og betjener publikum fra, ikke skal reduseres.

At prinsippet om nærhet til publikum fastholdes, betyr blant annet at innbyggerne i de enkelte kommuner eller tettsteder også etter endringer i distriktsstrukturen vil kunne forholde seg til et nærpoliti med et fullverdig tilbud av polititjenester og politinærvær.

Konsekvenser for driftsenhetsstrukturen

Som påpekt i pkt. 3.4 er de enkelte driftsenhetslederne gjennom mål- og resultatstyringssystem gitt et selvstendig ressurs- og resultatansvar. Mange av dagens driftsenheter er imidlertid så små med hensyn til personellmessige og økonomiske ressurser, at disse driftsenhetslederne ikke har noen mulighet til reelt å lede enheten etter prinsippene om mål og resultatstyring. I tillegg medfører dagens organisasjonsmodell at små driftsenheter relativt sett bruker mer ressurser på administrative funksjoner enn større driftsenheter.

Gjennom de siste årene har flere politidistrikter gjennomført endringer og justeringer i driftsenhetsstrukturen, blant annet gjennom sammenslåinger. Videre har flere politidistrikter etablert samarbeidsordninger hvor flere driftsenheter både administrativt og operativt (forsøksvis) er samlet i regioner. Enkelte driftsenhetsledere har derved fått ansvar for å koordinere og disponere større ressurser på vegne av regionen, slik at tjenesten kan utføres mer effektivt. Gevinstene ved disse løsningene er mer operativ polititjeneste. Dette har bidratt til at publikum har fått en bedre polititjeneste. Det er departementets oppfatning at når vaktordningen i regionen er felles, bør det være naturlig med koordinert ressursutnyttelse og felles operativ og strategisk planlegging. Slike regioner vil i tillegg fremstå som mer meningsfylte i et mål- og resultatstyringskonsept enn de mindre lensmannskontorene gjør i dag.

Når departementet i som del av Politireform 2000 foreslår en sammenslåing av politidistrikter til større funksjonelle og administrative enheter, vil det samtidig medføre et større kontrollspenn i form av flere driftsenheter underlagt politidistriktsledelsen.

For å dra nytte av stordriftsfordelene, for å opprettholde god kontroll og styring med underlagte enheter og samtidig opprettholde nærhet til publikum, vil det, i den fremtidige politidistriktsstrukturen måtte kreves stor organisatorisk fleksibilitet på driftsenhetsnivået. Politilederne må vise evne til organisatorisk nytenkning og omstilling lokalt. Departementet legger derfor til grunn at den sentrale politiledelsen og politidistriktene, i forlengelsen av politidistriktssammenslåingene, må gå gjennom dagens driftsenhetsstruktur, og i en del tilfeller komme fram til nye, alternative distriktsinterne organisasjonsmodeller.

Både i de politidistrikter som ikke berøres av sammenslåingsforslagene og i de nye og større politidistriktene, vil det med andre ord være behov for en kontinuerlig organisasjonsmessig revurdering av en del oppgaver, funksjoner og styringsbetingelser. Departementet legger følgende forutsetninger til grunn for det videre organisatoriske arbeidet innenfor politidistriktene:

• Driftsenhet er en styringsenhet som skal omfatte ett eller flere tjenestesteder hvor lederen har en ressursmessig og administrativ samordningsfunksjon, direkte underlagt politimesteren. Dette forutsetter blant annet at vedkommende leder ivaretar virksomhetsplanlegging, budsjettarbeid og andre administrative oppgaver. Bemanning og øvrige organisatoriske forutsetninger bør støtte opp under mulighetene for et reellt resultatansvar og en helhetlig tjenesteutøvelse.

• Eventuelle endringer i ledelsesstrukturen, som må foretas på driftsenhetsnivå, vil imidlertid skje under den klare forutsetning at antallet tjenestesteder opprettholdes. Ved å tilrettelegge organisatorisk for større administrative enheter også på driftsenhetsnivå, vil man – på samme måte som på politidistriktsnivå – kunne frigjøre personell til operativ tjeneste. Man vil også legge til rette for at politimestrene lokalt, relativt raskt, kan iverksette endringer ved at for eksempel en lensmann gis resultatansvar for flere lensmannskontorer.

• De service- og tjenesteoppgavene, som utføres i dag ved driftsenhetene, bør i enda større utstrekning ivaretas av sivilt personell. Slik tjenesteyting bør også bli mer tilgjengelig. Under det videre organisasjonsarbeidet bør det vurderes å flytte tjenester til tidspunkter som er mer i overstemmelse med publikums behov.

• I vurderingen av de fremtidige tjenestestedenes service til publikum, vil departementet se det som naturlig å vurdere politiets delaktighet i kommunale eller statlige servicekontorer, eventuelt opprettelse av mindre tjenestesteder eller kontaktpunkter, på andre steder enn der de fysiske kontorlokalitetene i dag befinner seg.

• Et annet alternativ som bør vurderes er, at et lensmannskontor kan danne stammen eller bli det organisatoriske utgangspunktet for det offentlige servicekontor, og at andre etater etablerer seg der og supplerer de polititjenester, de forvaltningsoppgaver og de sivile gjøremål som utøves derfra.

4.2.3 Delegasjon

Departementet forutsetter økt delegasjon fra den sentrale politiledelsen til de ulike styringsnivåene i etaten. Det vil gjelde fra departement til Politidirektoratet, fra Politidirektoratet til politidistriktene og fra politidistriktene til ledelsen ved tjenestesteder med resultatansvar.

En desentral styringsstruktur med reelt lokalt resultatansvar, er et viktig og gjennomgående prinsipp som det legges vekt på, både hva angår de sentrale og de distriktsvise løsninger. De nødvendige avgjørelsene må treffes på riktig nivå i organisasjonen av de ledere og medarbeidere som har de beste forutsetninger for å vurdere avgjørelsenes konsekvenser, og ta ansvaret for den.

Politiets oppgaver, ansvar, tjenesteutøvelse og administrasjon er regulert i et omfattende regelverk. Oppgaver og ansvar er omhandlet i mer enn 100 ulike lover. Utover dette finnes det et omfattende regelverk som blant annet regulerer administrative spørsmål. I dagens politi utøves myndighet og administrasjon/ledelse både på sentralt nivå (departement/Politidirektorat), på lokalt nivå (politidistriktene) og på driftsenhetsnivå.

Reformens forslag om en endret distriktsstruktur har sammenheng med behovet for større politidistrikter som ressurs- og kompetansemessig er mer bærekraftige og selvforsynte enn de fleste av dagens politidistrikter. Det alt vesentlige av politi- og lensmannsetatens tjenesteutøvelse skjer i politidistriktene. Etatens slagkraft og effektivitet i oppgaveutøvelsen henger derfor også i betydelig grad sammen med mulighetene lokalt til operativ og administrativ handlefrihet. Departementets forslag i Ot.pr. nr. 7 (1999-2000) om etablering av Politidirektoratet bygget blant annet på denne betraktning i forholdet mellom departement og direktorat. Etter departementets vurdering har den samme betraktning, også gyldighet i forholdet mellom Politidirektoratet og politidistriktene og innad i det enkelte politidistrikt.

I alminnelig forvaltningsrettslig teori er det antatt å foreligge en relativt vid adgang til å delegere myndighet, og etter departementets vurdering bør det foretas en gjennomgang med sikte på en hensiktsmessig kompetansefordeling mellom nivåene i politiorganisasjonen som fremmer operativ og administrativ handlefrihet. Politidirektoratet vil ha en sentral rolle i dette arbeidet.

En viktig side ved dagens politiorganisasjon er det tosporede system, dvs. integreringen av påtalemyndigheten i den distriktsvise organisasjonen. I forhold til dette organisasjonsprinsipp understreker departementet, at den varslede gjennomgang av lokal struktur, og eventuell delegasjon av fullmakter innen politiorganisasjonen, ikke skal endre kompetanseforholdet mellom politi og påtalemyndighet i forhold til straffesaksarbeidet og dagens situasjon for øvrig.

4.2.4 En mer effektiv politiorganisasjon

4.2.4.1 Erfaringer med nåværende organisasjonsstruktur

På oppdrag fra Justisdepartementet har Statskonsult utarbeidet en rapport, som sammenfatter og vurderer resultatene av den betydelige organisasjonsendringen som ble foretatt i 1994. Siktemålet den gang var å skape en helhetlig og enhetlig ledelse på lokalt nivå. Statskonsults anbefaling av tiltak for å oppnå en mer effektiv ressursutnyttelse, kan oppsummeres slik:

1. Behov for å minske ressursbruken til administrative oppgaver. Dette bør gjøres gjennom å slå sammen politidistrikter. Statskonsult mener videre, at slik sammenslåing ikke vil gjøre tilbudet til publikum dårligere. Det pekes på at den forutgående omorganisering legger til rette for sammenslåinger av distrikter, slik at de administrative enhetene kan slås sammen, men at antall driftsenheter forblir uforandret.

2. Behov for å redusere presset på driftsenhetene med hensyn til administrative oppgaver. Statskonsult viser til at datamaterialet ikke sier noe om hvem som pålegger hvem for mange administrative gjøremål, og anbefaler derfor at det foretas en kritisk gjennomgang av hva som er nødvendige administrative oppfølginger på begge styringsnivåer.

3. Behov for å rette et kritisk søkelys på lederskapets sammensetning, arbeidsform og oppgaver. Statskonsult peker på at ledergruppene i politidistriktet ikke fungerer som et organ for reell lederutøvelse og avdekker mye »resultatløs møtevirksomhet».

På bakgrunn av de innspill som er mottatt og den dialogen som departementet har ført under meldingsarbeidets gang med en del politimestre og særorgansledere, har departementet dannet seg følgende hovedinntrykk:

Generelle inntrykk

Det finnes større vilje til endring og ønske om nye og bedre organisatoriske svar på etatens utfordringer, enn hva dagens organisasjon og struktur gir grunnlag for. En del politimestre stiller imidlertid spørsmål til forutsetninger som er bygget inn, om gevinstrealisering og effektivitet: Generelt er departementets inntrykk at politimestrene ønsker gjennomført endringer i strukturen, men at det i den sammenheng må inngå, vurderinger av politiets rolle, lederrollene og andre organisasjonsmessige forhold i vid forstand. Strukturendringer alene, for å øke kostnadseffektiviteten, uten at tiltakene inngår i en samlet og trinnvis omstillingsprosess, møter ingen bred forståelse. Langt de fleste politimestre mener at distriktene nok kunne bli mer kostnadseffektive å drive med større enheter, men stiller spørsmål til omstillingskostnadene i forhold til gevinstene. Den største effekten av en strukturreform vil etter de flestes mening først og fremst komme til syne, hvis man samtidig endrer og/eller reorganiserer driftsenhetsstrukturen.

En del politimestre påpeker at den nåværende mål- og resultatstyring vanskeliggjør helhetstenkningen og den strategiske/operative planlegging. Større og mer bærekraftige distrikter vil etter deres mening, kunne medføre bedre beslutningsprosesser, fordi prinsippene i mål- og resultatstyringskonseptet forutsetter store resultatenheter med reelt ressursforvaltningsansvar.

Flere påpeker betydningen av nærhet mellom politimester, befolkning, medarbeidere og i særlig grad deres behov for nærhet til lokal påtaleleder. Politimesteren pålegges personlig en rekke oppgaver fra departement og riksadvokat, som politimestrene pr. i dag mener vanskelig kan delegeres til andre politiledere.

Det pekes på at et stort problem i dag er, at det generelt er dårlig kompetanse både i administrasjonsenhetene og driftsenhetene, og at man derfor ikke får utnyttet ressursene optimalt. Sammenslåinger vil derfor betinge kompetanseheving og tilførsel av administrativt personell.

De politimestre som ønsker større og mer bærekraftige politidistrikter påpeker at det vil medføre en effektivisering av administrasjonen, større budsjettmessig fleksibilitet og handlefrihet, frigjøring av personalressurser til polititjeneste, og at det vil styrke den publikumsrettede tjenesten. Noen peker på at en slik prosess vil sette fart på samordning, rendyrking og effektivisering av de administrative oppgavene. Det vises til at det må settes klarere fokus på delegering og forenkling av rapporteringsrutinene, og at det vil føre til at det etableres en mer dynamisk organisasjon generelt.

Statskonsult- rapporten

Det er delte oppfatninger hva angår Statskonsults konklusjon om at ressurser viet til administrativ oppfølging har økt kraftig de senere år. Det understrekes imidlerid av flere, at man fortsatt kan sentralisere en del administrasjonsoppgaver, spesielt internadministrative oppgaver som personaladministrasjon, tilsettingssaker, ol. til administrativ enhet, og dermed frigjøre driftsenhetene, slik at de kan konsentrere seg mer om operativt politiarbeid.

De som mener at ressurser viet til administrativ oppfølging har økt de senere år forklarer det med at oppfølgingen av departementets pålegg har krevd betydelige ressurser. Spesielt vises det til at det skal avgis høringsuttalelser, etableres nye systemer (IKT)og gjennomføres endringstiltak (OU), og det pekes videre på at innføringen av mål- og resultatstyring har gitt mange rapporteringsoppgaver.

De fleste slutter seg til Statskonsults betraktning om ledergruppens manglende effektivitet, og støtter forslaget om at det bør foretas en kritisk vurdering av ledergruppens sammensetning, arbeidsform og oppgaver. Flertallet er enig om at ledergruppen ikke fungerer godt nok, men viser til at det er skjedd mye positivt; mange har fått det til å fungere og endringer er på vei.

Det etterlyses en generell kompetanseheving på ledernivået, og en politimester mener årsaken til at ledergruppen ikke fungerer godt er, at det er store forskjeller mellom driftsenhetene med hensyn til størrelse og kompetanse. Det gis en del generelle innspill om hva som bør være ledergruppens rolle og hvordan den bør fungere. Noen mener ledergruppens hovedoppgave må være å ta stilling til og drøfte større og prinsipielle saker, mens andre viser til at ledergruppe har en sentral rolle innenfor ressursutnyttelse, samordning og kvalitetssikring. Enkelte foreslår at møtevirksomheten deles i to. At det gjennomføres ett informasjons-/drøftingsmøte og ett reelt ledergruppemøte.

4.2.4.2 Formålseffektivitet og kostnadseffektivitet

Et viktig premiss for strukturelle og organisatoriske endringer er, at tiltakene skal føre til at publikum gis et bedre tilbud.

De brukergrupper departementet har innhentet synspunkter fra og de publikumsundersøkelser en del politidistrikt allerede har foretatt, viser at folk naturlig nok er mer opptatt av om effektiviseringstiltakene fører til økt trygghet for dem, enn at etaten som sådan drives mer effektivt.

Publikum bedømmer også politiets effektivitet i forhold til deres synlighet og politiets evne til å være der når noe skjer. I et slikt perspektiv vil politiets forebyggende tjeneste, deres samarbeidsevne med andre myndigheter, institusjoner og ideelle organisasjoner rangerer høyt på publikums forventningsliste om »et mer effektivt arbeidende politi».

I dag måles effektiviteten ofte i statistiske og kvantifiserbare størrelser. Man måler for eksempel tempo i staffesakskjeden, saksavvikling, oppklaringsprosenter, henleggelsesprosenter og annen aktivitetsmåling. Slike kvantifiserbare uttrykk for effektivitet har begrenset verdi hvis resultatene ikke vurderes i nær sammenheng med publikums »forventninger og ønsker» – basert på mer kvalitative og opplevelsesrelaterte indikatorer.

Dette publikumsrettede utgangspunkt forhindrer ikke at effektivitetsøkning og gevinstrealisering også må ta eksplisitt hensyn til hva ledelsen og de ansatte har av krav og forventninger til arbeidsforhold og effektiv oppgaveløsning. Ideelt sett bør de ansattes oppfatninger om hva som gjør etaten mer effektiv, være sammenfallende med publikums ønsker om tjenesteyting.

På samme måte som effektivitetsmål kan diskuteres, kan det være ulike oppfatninger blant publikum og i opinionen, om hvilke virkemidler og ressurser som bør brukes under en etterforsking, i forhold til hva etaten selv mener er »riktig» ressursbruk. Departementet betrakter det som en stor ledelsesmessig utfordring å forene og videreutvikle disse, til tider ulike organisatoriske og publikumsrelaterte syn på hva som gjør norsk politi mer effektivt.