2 En etat under omstilling - Samfunnsendringer

De betydelige samfunnsendringene som finner sted, har stor innvirkning på politiets virksomhet. Etatens evne til å løse sine oppgaver må derfor kontinuerlig vurderes i lys av eksternt betingende endringer, utviklingstrekk og nye samfunnskrav. I dette kapittelet foretar departementet en slik vurdering.

Den faktaorienterte beskrivelse av etaten, dens organisering, struktur og oppgaver - og departementets vurderinger av politiets virksomhet, gis i neste kapittel: 3 »Politi- og lensmannsetaten i dag – en tilstandsvurdering».

2.1 Samfunnsutviklingen og politiet

Internasjonaliseringen

Økt samkvem over landegrensene påvirker folks sosiale atferd, virkelighetsforståelse og kommunikasjonsformene mellom land og individer. Det mottas stadig flere og sterkere impulser fra fremmede kulturer. De sosiale virkningene av internasjonaliseringen preger vår hverdag, helt ned til lokalsamfunnene. For politiets del betyr internasjonaliseringen blant annet mer komplekse og uoversiktlige sosiale og »internasjonale» kriminalitetsmønster. Større flyt av folk, kapital, idéer og kulturimpulser mellom land, utgjør også en stadig større utfordring for politiets arbeid.

Kriminalitetsutviklingen

I de fleste land, også i Norge, skjer det en negativ utvikling av kriminaliteten. Tradisjonelle kriminalitetsformer som fremdeles utgjør 80% av lovbruddene, avløses og suppleres med nye former for organisert, grenseoverskridende kriminalitet. Økonomisk kriminalitet gir seg stadig mer sofistikerte uttrykk gjennom blant annet transaksjonsøkonomien, ofte utenfor nasjonalstatenes kontroll. Illegal omseting og bruk av narkotika nevnes spesielt. Narkotika er opphav til en rekke kriminalitetsformer, samtidig som bruken av narkotiske stoffer fører med seg omfattende sosiale problemer.

Dagens kriminalitetsbilde skaper utrygghet og forringer livskvaliteten for mange mennesker. Fysiske skader, psykiske belastninger og materielle ødeleggelser følger også i kjølvannet av kriminaliteten. For politiet ligger det en stor utfordring i å prioritere ressursene slik at dagens og morgendagens kriminalitet kan møtes med de riktige virkemidler.

Demografiske endringer

Befolkningsutviklingen spiller en sentral rolle for hvordan politi- og lensmannsetaten organiserer og prioriterer sine ressurser. I de nærmeste årene vil man stå ovenfor en rekke demografiske utfordringer. En av de største utfordringene knytter seg til hvilken bostedsmessig spredning man vil få. Nye, mindre fødselskull skal erstatte de store kullene fra årene etter andre verdenskrig. Utviklingen vil gjøre seg utslag både på arbeidsmarkedet og i bosettingsmønsteret.

Det er relativt færre som vokser opp på bygdene sammenlignet med i regionsentrene enn tidligere. Dagens flyttemønster er preget av at en større andel av småbyens innbyggere flytter ut av region, fylke og landsdel, enn dem som har vokst opp i distriktskommunene. Forstedene til storbyene er preget av en ung befolkning, og man forventer en fortsatt høy befolkningsvekst til forstedene i mange år. Under forutsetning av en fortsettelse av dagens flyttemønster, vil disse forholdene føre til en økt sentralisering i årene framover.

Offentlig tjenesteyting

Det stilles økte krav til det offentlige om større effektivitet og bedre tjenesteyting. Kravene gjelder også for politi- og lensmannsetaten, og kommer fra Storting og regjering, publikum generelt, det sivile samfunn, næringslivet og andre grupperinger. De konsekvensene som politi- og lensmannsetaten må trekke av kravene om bedre offentlige ytelser, er stadig å vurdere sine arbeidsformer, sine organisatoriske løsninger og sine relasjoner og ansvarsforhold til andre offentlige etater.

Teknologiens betydning

Endringene i informasjons- og kommunikasjonsteknologien (IKT) har skapt nye rammebetingelser for nasjonalt og internasjonalt samkvem, for offentlig og privat virksomhet. Konsekvensene av den teknologiske utviklingen for politiet er mange og sammensatte. IKT-utviklingen skaper grunnlag for mer effektive arbeidsprosesser i politiet og gir en bedre informasjonshåndtering. IKT legger også til rette for mer effektiv metodebruk, særlig innenfor etterforsking. Men, IKT-utviklingen skaper også grobunn for ny kriminalitet. Hittil ukjente former for nettverkskriminalitet oppstår, samtidig som den tradisjonelle kriminaliteten finner nye veier.

Kompetansesamfunnet

Den teknologiske utvikling stiller stadig nye krav til kompetansen i arbeidsmarkedet. Kravene gjelder også for politiet. Konkurransen om den riktige og nødvendige kompetansen blir stadig større. Arbeidsgivers evne til å tiltrekke seg, benytte og beholde relevant kompetanse er avgjørende for mange virksomheter. Politiet etterspør i dag kompetanse som også det private markedet betaler godt for. For politiet kan denne markedsstyrte rekruttering bli et problem. Det vil stille større krav til etatens personalpolitikk hvis politiet skal inneha den kompetansen som fremtiden krever.

Informasjons- og kommunikasjonssamfunnet

Dialogen, informasjonen og kommunikasjonen mellom institusjoner, myndigheter og publikum foregår i stadig økende grad gjennom digitale informasjonsbærere. Dessuten opptrer mediene stadig mer oppsøkende og granskende – på publikums vegne. Større ressurser anvendes for å gi publikum innsikt i hva som skjer og burde skje i offentlig og privat sektor. Konsekvensene av det moderne informasjons- og kommunikasjonssamfunnet er mange. For politiet er utviklingen en stor utfordring, blant annet fordi det stiller krav om økt innsikt og samfunnsforståelse.

2.1.1 Oppsummering

En rekke av de de nevnte utviklingstrekk påvirker politiets virksomhet og virker bestemmende inn på etatens virkemiddelbruk, arbeidsmetoder, prioriteringer og resultater. Noen utviklingstrekk vil imidlertid berøre etatens rammebetingelser mer enn andre.

I de følgende avsnittene vil departementet gi en nærmere vurdering av fire utviklingstrekk og relatere vurderingen av dem til politiets virksomhet og spesielt til de endringsbehovene som utviklingstrekkene utløser. Det gjelder »Offentlig tjenesteyting», »Teknologiens betydning» »Informasjons- og kommunikasjonssamfunnet» og ikke minst »Kriminalitetsutviklingen».

2.2 Offentlig tjenesteyting

Departementets vurderinger av forbedringsmulighetene i politi- og lensmannsetatens struktur og organisering har blant annet som mål å gjøre etaten mer tjenesteytende og publikumsorientert. Et annet av hovedmålene i politireformen er en etat som arbeider mer kostnadseffektivt.

I sitt fornyelsesprogram opererer regjeringen med tre hovemål for en bedre offentlig forvaltning:

• Organisasjon og tjenesteyting skal være basert på brukernes behov

• Ressurser skal overføres fra administrasjon til tjenesteyting og fra sektorer med synkende behov til sektorer med økende behov

• Effektivisering av ressursbruken og økt handlingsrom på alle nivåer

I tillegg til at politireformen må betraktes som en viktig del av regjeringes fornyelsesprogram er den også en praktisk oppfølging av programmet. Flere av programmets satsingsområder blir fulgt opp gjennom denne politireformen og gjennom det utviklingsarbeidet som vil følge av den. Av de 10 satsningsområdene fra fornyelsesprogrammet nevnes spesielt:

• Døgnåpen forvaltning og effektivisering med bruk av IKT

• Offentlige servicekontorer

• Regelforenkling

Døgnåpen forvaltning og effektivisering med bruk av IKT

Døgnåpen forvaltning er en kostnadseffektiv måte å levere informasjon og tjenester på, uavhengig av tid og sted. Brukernes tilbakemeldinger på for eksempel nettbank og selvangivelsen over nett, er svært positive. IKT-baserte løsninger kan gi betydelig effektivitetsgevinster for forvaltningen. Derfor skal det iverksettes nødvendige tiltak med sikte på å utvikle nye og flere offentlige, elektroniske tjenester, slik at dette potensialet kan realiseres fullt ut. I tillegg må teknologien også tas aktivt i bruk til å utvikle mer effektive arbeidsformer og samarbeidsmåter internt i forvaltningen, som igjen kan danne basis for en hensiktsmessig organisering og oppgavefordeling.

Innenfor politi- og lensmannsetaten er det allerede i gang en rekke forsøk med interaktive løsninger der publikum kan komme i dialog med politiet, for blant annet å søke hjelp og få bistand. De mange mulighetene som nettløsninger gir for forbedret publikumskontakt vil bli videreutviklet og inngå som en viktig del av politiets publikumsrettede utviklingstiltak.

Offentlige servicekontorer

Offentlig servicekontorer skal gi brukerne av offentlige tjenester god service og god tilgjengelighet til tjenestene, og skal oppleves som et reelt servicetilbud. Etableringen vil også kunne fremme distriktshensyn ved å demme opp for nedlegging av offentlige virksomheter ved at den tjenesten som eventuelt ville bli lagt ned, kan »oppstå» igjen, som en del av et bredt servicetilbud, og innenfor et offentlig, tverrsektorielt servicekontor. Slik samlokalisering av offentlige tjenester vil ofte kunne være mer rasjonelt og dekke publikums behov minst like godt som tidligere.

Når det gjelder politiet må utviklingen av et eventuelt samarbeid i et servicekontor alltid ha som utgangspunkt at de fleste politioppgaver styres direkte og operativt, undergitt helt andre beslutningslinjer enn hva tilfellet er for eventuelle samarbeidspartnere på et servicekontor. Det gjelder selvsagt først og fremst arbeidet som foregår innenfor straffesakssystemet. Selv om det også må være brukerorientert og i tråd med kravene til god tjenesteyting, baseres det på detaljerte og sentralt fastlagte, prosessuelle regler.

Når det gjelder politiets forvaltningsoppgaver og de sivile gjøremål, ser departementet flere samarbeidsmuligheter som bør utprøves. Offentlige servicekontor vil kunne forsterke politiets tverrsektorielle og forebyggende arbeid, og dessuten imøtekomme brukernes ønsker om ett servicepunkt.

Regelforenkling

Arbeidet med regelforenkling skal foregå i alle departementene. Det nevnes at Justisdepartementet leder en "dugnad" for å gjennomgå det samlede forskriftsverket for å få et mer oversiktlig og brukervennlig regelverk. Det er et mål for regjeringen - og for departementet, ikke minst gjennom Politireform 2000, å få fram en mer tjenesteytende og en mindre administrerende »politiforvaltning». Økt tjenesteyting vil for politiet si en mer brukerorientert forvaltning. Fornyelse vil dermed ikke bare fordre strukturelle og organisatoriske endringer slik politireformen i hovedsak er konsentrert om, men også endringer i etatens arbeidsmetoder, og saksbehandlingspraksis.

2.2.1 Effektivitet og tjenesteyting

For politi- og lensmannsetaten er det særlig effektivitetskravet som settes i fokus når det snakkes om »bedre offentlig tjenesteyting». Hvilke tiltak må iverksettes for å øke tjenesteproduksjonen og omløpshastigheten i straffesaksbehandlingen? - er blant spørsmålene som stilles.

Effektivitetsvurderingene vil som regel ta utgangspunkt i hva den ansvarlige politileder mener er optimal ressursbruk i forhold til å oppnå ønskede resultater. Det kan i en situasjon være »lønnsomt» å bruke store etterforskingsressurser i en kriminalsak, mens det i andre situasjoner vurderes som mindre lønnsomt. Det kan i noen tilfeller være lønnsomt å investere store ressurser i kontrollvirksomhet, for eksempel hvis innsatsen fører til at økonomisk kriminalitet blir avdekket, og store beløp dermed føres tilbake til fellesskapet.

Imidlertid, det forklaringsproblemet som politi- og lensmannsetaten ofte står overfor når det gjelder ressursinnsats, er å sannsynliggjøre en fremtidig, positiv effekt av ressursbruken og prioriteringene på kriminaliteten. Det er atskillig lettere å påvise, og få anerkjennelse for statistiske håndgripelige resultater i form av økt tempo og høy oppklaringsprosent, selv om denne type resultater ikke sier nevneverdig om hvorvidt kriminalitetsbekjempelsen gir ønskede resultater i form av mindre kriminalitet.

Effektivitetsmåling i politiet har m.a.o. både en kvalitativ og en kvantitativ side: På den ene side gjelder det å finne egnede kvantitative mål for kostnadseffektivitet (saksbehandlingstid, restanser, henleggelser, oppklaringsprosenter). Disse målene må vurderes i forhold til indikatorene for formålseffektivitet (folks trygghet, nedgang i den faktiske kriminaliteten, ivaretagelse av rettssikkerheten, servicenivået på tjenesten, politiets tilgjengelighet og nærhet, sikrere trafikkmiljø). På den annen side kan man bruke aktivitetsmål (antall trafikkontroller, fotpatruljer, skolebesøk, etterutdanningskurs), men de må ikke forveksles med den nevnte formålseffektiviteten.

2.2.2 Oppsummering

Politireformen inngår som en del av regjeringens fornyelsesprogram. Programmet inneholder satsingsområder som også politireformen legger til grunn for endring og fornyelse.

Departementet vil forsterke sitt eget reformarbeid, blant annet gjennom etablering av felles prosjekter med Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Samordning av etatens reformarbeid og regjeringens fornyelsesprogram blir viktig under iverksettelsen av "Politireform 2000".

2.3 Teknologiens betydning

Målet med politiets bruk av IKT

IKT er et virkemiddel for politiet som i likhet med andre virkemidler skal understøtte politiets mål om å skape økt trygghet, forebygge, avdekke og oppklare kriminalitet samt å være tjenesteytende overfor publikum. IKT får en stadig mer sentral plass når det gjelder dialogen mellom myndigheter og publikum.

Regjeringens fornyelsesprogram legger som nevnt under pkt. 2.2 opp til at offentlig forvaltning skal utnytte datanettet bedre under saksbehandlingen, både i samhandlingen med publikum og mellom etater. Når det gjelder politiet forventer folk flest stadig bedre informasjon, bedre tilgjengelighet og bedre kunderelasjoner til etaten. Politi- og lensmannsetaten vil arbeide aktivt for å innfri disse forventningene.

Rettssikkerhet og IKT

Den teknologiske utviklingen, kriminalitetsbildet og den generelle samfunnsutviklingen stiller politiet overfor en rekke etiske og verdimessige utfordringer og dilemmaer. Bruken av IKT i politiet, samfunnets bruk av teknologien og de kriminelles misbruk av den, blir stadig større utfordringer for etaten. Dilemmaer vil oppstå, knyttet til rettssikkerhet, metodebruk under etterforsking og til publikums behov for personvern i en stadig mer kompleks og åpen IKT-verden.

Politiet effektiviserer stadig sine arbeidsmetoder ved bruk av IKT, blant annet gjennom elektronisk sammenstilling og analyse av personrelaterte opplysninger. Hensynet til personvernet og publikums krav til et privatliv fritt for innsyn, må ivaretas samtidig som man må søke rasjonell og løsningsorientert IKT-anvendelse.

Et av særtrekkene ved nyere kriminalitet er at den blir vanskelig å etterforske ved hjelp av tradisjonelle etterforskingsmetoder. Politiet må i en del tilfeller forholde seg til »utradisjonelle» løsninger som kan utfordre personvernhensynet eller berøre andre rettsikkerhetshensyn. Man ser en utvikling der politiet stadig oftere vil bli stilt overfor kriminalpolitiske og normative valg, mellom effektive etterforskingsmetoder på den ene siden og rettssikkerhetshensyn og personvernhensyn på den andre.

Politiet må besvare disse utfordringene. Det må blant annet skapes bedre organisasjonsmessige rammebetingelser og sterkere fagmiljøer i politidistriktene og i særorganene. Ved en bedre samling og utnyttelse av kritiske IKT-kompetanse og ressursene i distriktene kan samarbeidet om kompetanseutvikling innen IKT få bedre vilkår enn i dag.

2.3.1 IKT – noen utviklingstrekk.

Den hurtigste utviklingen innen IKT-området de kommende årene vil finne sted innen elektronisk kommunikasjon. Det dreier seg om «motorveinettet» for elektronisk utveksling av tale, bilder og data.

TETRA-prosjektet (Terrestial Trunked Radio), som regjeringen har bevilget utviklingsmidler til, kan være en del av politiets og de øvrige nødetatenes svar på denne utviklingen. Dette er et fellesprosjekt hvor flere departementer er involvert. Målgruppen og brukerne er i første rekke nødetatene. Prosjektet nødvendiggjør etablering av et felles, landsdekkende radionett basert på en europeiske og leverandøruavhengige standarden for digital radiokommunikasjon.

Planen er at nettverket skal være etablert innen 2005, men det er ennå ikke tatt politisk beslutning om realiseringen av det. TETRA-prosjektet representerer en teknologisk satsing som vil føre til at politiet blir i stand til å kommunisere tale, data og bilder over det samme nettverket. All tilgjengelig informasjon vil på denne måten kunne nås av tjenestemannen, både fra kontoret og ute i felten.

De perspektiver og muligheter som da tegner seg for politiet, er mange. Man kan for eksempel tenke seg utviklingen av mobile enheter som – ved hjelp av ny teknologi – kan operere fra alle geografiske posisjoner, med alle tilgjengelige registre, systemer, operativ og administrativ informasjon samlet, i en form for mobile sentraler. Slike enheter vil, i kombinasjon med stasjonære politienheter kunne øke effektiviteten i politiarbeidet.

2.3.2 Politiets fremtidige anvendelse av IKT

Økt organisering av kriminaliteten, internasjonalisering og de kriminelles bruk av ny teknologi og fremgangsmåter, gjør at kriminaliteten endrer form. Den økte mobiliteten gjør oppklaringen vanskeligere. Moderne kriminalitetsformer fordrer nye metoder for å forebygge, avdekke og oppklare kriminalitet.

Såvel organisert kriminalitet som annen kriminalitet, begås av folk med høy kompetanse. De driver utstrakt nettkriminalitet, om det er for å stjele penger, selge ulovlige varer og tjenester, eller ødelegge kommunikasjonsnettverk eller data.

Politiet vil også stå ovenfor en økende utfordring knyttet til å redusere sin sårbarhet som følge av IKT-satsingen. Kommunikasjonsenheter kan settes ut av spill, og databaser kan ødelegges. I takt med den økende trusselen fra datakriminelle, vil man imidlertid se utviklingen av stadig bedre løsninger for å beskytte nettverk og systemer mot uønskede inntrengere.

IKT til støtte i politiets oppgaveutførelse

De meget store datamengdene politiet i fremtiden vil kunne samle inn og få tilgang til i sitt etterforskingsarbeid krever nye løsninger for sammenstilling, og analyse. Avanserte statistiske metoder og simuleringsmodeller vil kunne bygges inn i politiets datasystemer, og være til stor nytte for politiet i det møysommelige arbeidet det er å finne frem til en ukjent gjerningsperson.

Elektronisk overvåking er et virkemiddel for å effektivisere etterforskingen. Virkemiddelet må anvendes slik av politiet at det virker kriminalitetsdempende og samtidig kan øke publikums trygghet.

IKT vil også gi politiet mulighet til å bevare sin desentrale organisasjonsstruktur. Gjennom en kombinasjon av sentraliserte informasjonsbanker som kan gi rask og enhetlig informasjon til flere samarbeidende enheter, og mulighetene IKT gir for desentral tjenesteutøvelse (desentrale og distribuerte dataløsninger), kan ledelsen også lettere plassere personell der folk har behov for politi. Man vil med andre ord bli mer og mer uavhengig av å få informasjon, saksopplysninger og avholde møter på geografisk definerte steder. Mye av jobben kan gjøres fra et lite kontor så vel som fra en distriktsadministrasjon, fordi det nødvendige beslutningsgrunnlaget er likt.

På denne måten vil man ved å etablere større distrikter og dermed dra nytte av stordriftsfordeler, samtidig som man bevarer lokal tjenesteyting.

2.3.3 Oppsummering

Hovedutfordringen ved departementets IKT- satsning er å oppnå en bedre utnyttelse av datasystemenes kapasitet. De organisatoriske forholdene må tilrettelegges med dette for øyet.

En mer rasjonell IKT-utnyttelse vil redusere betydningen av geografisk og fysisk nærhet mellom organisasjonsleddene.

Den teknologiske utviklingen vil kunne bidra til å flytte arbeidsprosesser ut av kontorene og over til operativ virksomhet. I tillegg til å frigjøre og tilrettelegge for mer politipersonell i utadrettet, operativ virksomhet, vil IKT-tiltak kunne gi større åpenhet og bedre samhandling med publikum.

IKT-løsninger vil muliggjøre endringer i organisasjon og arbeidsform i politiet - fra hierarkisk styring til mer nettverk/team-basert. Dette gjelder også samarbeid på tvers av organisasjons- /enhetsgrenser.

De skisserte utviklingstrekkene og anvendelsesmulighetene for IKT vil etter departementets oppfatning åpenbart kunne effektivisere politiets arbeid ytterligere , men må samtidig vurderes, opp mot rettsikkerhetskravene og kravet til personvern.

Teknologien vil kunne bidra til at politiorganisasjonen ikke bare bibeholder, men også styrker desentrale, publikumsnære tjenester tilpasset lokale utfordringer.

2.4 Informasjons- og kommunikasjonssamfunnet

Det moderne samfunn stiller nye krav til kommunikasjon og dialog mellom myndigheter, opinion, media og enkeltindivider. I dette avsnittet rettes søkelyset mot informasjons- og kommunikasjonssamfunnet og de nye rammebetingelser som er skapt.

Tillitsforholdets betydning

Offentlighetens interesse for og oppmerksomhet mot kriminaliteten og politiets handlemåter generelt, har blitt en naturlig del av politiets hverdag. En god dialog med publikum er viktig, fordi den er med på å skape tillit og kontakt.

Tillitsforholdet mellom medier og politiet varierer, avhengig av hva som omtales, medieomfang og av mer personlige relasjoner. I de fleste politidistriktene i landet er daglige telefonhenvendelser fra lokalmedier nærmest rutine. Slik daglig kontakt politi/media, fungerer stort sett tilfredsstillende. På samme måte som politiet må kunne kreve etterrettelighet fra dem som bedømmer og kritiserer dem, må publikum og media kunne forvente vilje til samarbeid fra politiet sin side.

Intensiteten i nyhets- og mediabildet rundt kriminalitet har blitt en stadig større utfordring i politiets hverdag. En politisak kan i dag være å finne på internett bare få minutter etter at politiet har fått beskjed om hendelsen.

Innenfor gitte rammer har mediene krav på innsyn i politiets virksomhet, herunder etterforsking av straffesaker. Det er viktig at informasjon er korrekt, men slik at de opplysninger som blir gjengitt i media, ikke skader politiets arbeid. Skades etterforskingen i en sak, kan det få uheldige konsekvenser for det videre forløp av saken.

Samtidig med politiets etterforsking har det i tilknytning til enkelte saker etter hvert utviklet seg en form for »parallelletterforsking» fra medias side – både fra store medier som dagsaviser og tv og fra private etterforskingsselskap. Disse driver aktiv informasjonsinnhenting, både for å kryssjekke politiets etterforsking, og for å få egen fremdrift i saken.

Mange journalister og private etterforskere har erfaring med politiarbeid. Det vil imidlertid være uheldig om utviklingen går i retning av konkurranse mellom politi og media om informasjon i kriminalsaker. Derfor må politiet og media stadig omprøve og diskutere sine felles og særskilte behov, - og sitt ansvar.

Når det gjelder de metoder media anvender ser man stadig flere eksempler på, også her i landet, at media ikke bare deltar, men faktisk også påvirker selve hendelsesforløpet i en pågående kriminalsak. Gisselaksjoner er et eksempel. Både her hjemme og ute, finner man eksempler på at mediene kan bringe videre utsagn fra gisler eller gisseltakeren, allerede mens aksjonene pågår. Dersom politiet og media ikke er påpasselige og årvåkne, kan situasjonen lett komme ut av kontroll, ved at journalisten eksempelvis formidler opplysninger om politiets disposisjoner eller bringer en mentalt ustabil gjerningsmann ut av balanse under en pågående aksjon. Det er derfor avgjørende at mediene er sitt ansvar bevisst, og stadig vurderer sin rolle og funksjon.

Nyheter om kriminalitetsbildet og politiets arbeid i de enkelte saker skal selvsagt fram frem for offentligheten som en kontroll av at rettssystemet fungerer. Men hensynet til etterforskingen og personvernet tilsier at både politi og media viser den omtanke og forsiktighet som er nødvendig. I realiteten er media den viktigste informasjonsformidlingskanalen politiet har. Politiet på sin side må anses som den mest sentrale informasjonskilde for pressen i slike saker.

Medienes søkelys på politiets arbeidsmetoder

Når det gjelder politiets metodebruk i kriminalitetsbekjempelsen, er det mange sider ved den som debatteres.

Bruk av maktmidler får stor oppmerksomhet fra publikum. Det er ikke alltid enkelt å oppnå forståelse i opinionen, når politiet viser makt og bruker den. Noen type konflikter og situasjoner lar seg simpelt hen ikke løse uten anvendelse av fysisk makt fra politiet side. Når spesialtrent politi vises i media, med tildekkede ansikter og bevæpnet under en aksjon i et tilsynelatende vanlig bomiljø, virker dette som en skremmende kontrast i hverdagen for publikum. Desto viktigere er det at politiet formidler bakgrunnen for at en slik aksjonsform er nødvendig. Hvis ikke politiet bestreber seg på å få media til å formidle et korrekt bilde, oppstår et troverdighetsproblem og publikums opplevelse av trygghet svekkes.

Politiforfølgelse med biler har også skapt debatt om politiets atferd. Politiet, og dermed den enkelte tjenestemann, blir i slike saker stilt overfor vanskelige avgjørelser som ofte må gjøres i løpet av sekunder; Avveiningen mellom på den ene siden å oppta forfølgelse med muligheten for uhell - eller på den andre siden vise passivitet eller unnfallenhet i forhold til kriminalitet.

Debatten om metodebruk har skapt en økt usikkerhet hos mange politifolk, og det har vært pekt på behovet for klare retningslinjer og et klart regelverk. Dette er ett blant flere forhold som påvirker tilliten og troverdigheten mellom politi og publikum. Rapporter til departementet, SEFO-gransking og regler og instrukser er derfor ikke nødvendigvis alltid hele løsningen på problemet. Etaten må øke sin egen innsikt om de ulike arbeidsmetoders konsekvenser og bidra til å øke forståelsen hos publikum for når hvilke metoder må og kan brukes.

Tett inn på

Det er de nære og personlige skildringer som opptar folk. Dette »nærhetsbehovet» gjenspeiles i media. Et lokalsamfunn og enkeltpersoner kan raskt bli rikskjente. En tragisk kriminalsak i den mest avsidesliggende kommune blir fort dreid over fra en debatt om politiets rolle og saksbehandlingspraksis, til enkeltpersoners atferd og arbeidsmetoder. Den enkelte tjenestemann eller -kvinnes privatliv er heller ikke så beskyttet og skjermet som tidligere. Disse utviklingstrekk må etaten ta inn over seg, og utvikle en bedre beredskap overfor.

Under større kriminalsaker ser man også at politiledere profileres i sterkere grad i mediene. Deres personlige tanker og meninger om saken, hendelser rundt etc., blir av media formidlet ut til folk flest.

En økende interesse rundt for eksempel etterforskingsleder eller andre polititjenestemenns privatliv, antas sjelden å være relevant og tjenlig for løsning av politioppgaven. Etaten må derfor utvikle den nødvendige profesjonalitet hos sine medarbeidere. Tjenestemannen må kunne skille mellom hva som er korrekt mediehåndtering og hva som fortoner seg mer som privat eller personlig profilering i media.

2.4.1 Oppsummering

Dialogen og kommunikasjonsformene mellom myndigheter, opinionen og den enkelte borger har endret seg mye i de seneste årene. Fremstillingen over gir et kort innblikk i noen av de forventninger som offentligheten og media i dag stiller til politiet.

Mangfoldet og kompleksiteten i politiets virksomhet, sammenholdt med informasjonens stadig mer krevende uttrykksformer, stiller den enkelte tjenestemann og -kvinne overfor mange utfordringer. En rekke dilemmaer og problemstillinger må løses, gjerne raskt, situasjonsbestemt, under full offentlighet og med store konsekvenser både for den enkelte og for etaten.

I tiden framover må politiet møte disse utfordringene gjennom stadig å tilegne seg bredest mulig innsikt i og kunnskap om sosiale sammenhenger, om informasjonssamfunnets virkemåte, og om grunnlaget for publikums oppfatninger om politiatferd og politimetoder.

Gjennom en systematisk kompetanseutvikling og med økt vekt på å diskutere og evaluere egen atferd og metodebruk, vil etaten kunne stå bedre rustet i den krevende offentlige dialogen som etaten må være innstilt på å føre.

Offentligheten og publikum på sin side må også vurdere sine krav og forventninger til politiet opp mot rettsikkerhet, personvern og en effektiv og resultatorientert straffeforfølging. I noen tilfeller må valg foretas, noen interesser må gå på bekostning av andre eller underordnes andre.

2.5 Kriminalitetsutviklingen

Innledning

Kriminaliteten er et stort, felles samfunnsproblem. Den kan bare bekjempes gjennom et godt tverrsektorielt samarbeid der myndigheter, frivillige organisasjoner, næringslivet og den enkelte må bidra med sitt, ut fra en felles målsetting om å skape bedre betingelser for et tryggere samfunn.

Kriminalitetsutviklingen er urovekkende. Den pågående integrasjonen mellom land, de globale teknologiske nettverk som etableres og de liberale, økonomiske rammebetingelsene skaper også grobunn for økt kriminalitet.

Narkotikaomsetningen er for eksempel i dag blant verdens største næringsveier. Enorme verdier i illegalt omløp, penger som hvitvaskes og sosiale tragedier som følger av misbruket, er eksempler på de sosiale og velferdspolitiske virkningene.

Samlet sett utgjør kriminalitetsutviklingen en alvorlig trussel mot velferden.

Politiet er ett viktig ledd og ett viktig forebyggende og rettshåndhevende myndighetsorgan i den kjeden av institusjoner som skal bekjempe kriminaliteten. Men bare gjennom økt innsats og godt samarbeid mellom alle leddene i straffesakskjeden (politiet, påtalemyndigheten, domstolene og kriminalomsorgen) kan regjeringens kriminalpolitikk gi gode resultater. Alle samfunnssektorer må dra sammen, så vel i det forebyggende som i det kriminalitetsbekjempende arbeid. Kriminalitetsbekjempelsen må starte gjennom holdningskapende tiltak hos barn og unge. Samfunnet må vise den enkelte borger hvor grensene går mellom rett og galt, og være normgivende. En samlet og koordinert innsats er nødvendig for at folk flest skal oppleve den trygghet og stabilitet som de har krav på i et velferdssamfunn.

I dette avsnittet ønsker departementet å påpeke utviklingstrekkene i kriminalitetsbildet og de konsekvenser som bør trekkes, hva angår etatens innsats, organisasjonsformer og samarbeidsmønstre.

Straffen som virkemiddel

Publikums oppfatning av politiets evne til å oppklare kriminalitet er av stor betydning for så vidt som lovfestede adferdsnormer i stor grad forutsetter forfølgning av overtredelser for å bli etterlevd. En høy oppdagelsesrisiko har tradisjonelt virket kriminalitetsdempende. Straffutmålingen i den enkelte sak begrunnes ut fra individual- og generalpreventive hensyn der også gjerningspersonens personlige forhold og sakens alder vektlegges.

Straffeinstituttet taper mye av sitt formål dersom evnen til å oppklare lovbrudd svikter eller reaksjonene smuldrer bort pga. at det tar lang tid å få ferdigbehandlet sakene. Effektiviteten i straffesaksbehandlingen har også rettssikkerhetsmessig betydning både i forhold til den fornærmede og gjerningspersonen. Både fornærmedes og gjerningspersonens rettssikkerhet er best ivaretatt ved at saksbehandlingen ikke trekker unødig i langdrag, fordi langtrukken saksbehandling kan svekke mulighetene til å få belyst en sak best mulig.

Kriminalitetsbildet: Tall og statistikk

I 1960 ble nærmere 40 % av forbrytelsene oppklart, men i de påfølgende tiår økte antallet forbrytelser betydelig samtidig som oppklaringsprosenten sank. I 1987 ble 18 % av forbrytelsene oppklart, mens den i de senere år har gradvis økt. Gjennomsnittlig oppklaringsprosent var i 1999 47 %, fordelt med 36 % for forbrytelser og 76,9 % for forseelser. For 1. halvår 2000 er oppklaringsprosenten økt til henholdsvis 38 % og 80,2 % for forbrytelser og forseelser. Oppklaringsprosenten for de enkelte politidistrikt varierte i 1999 mellom 26,5 % og 56,4 %.

Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for oppklarte forbrytelser har holdt seg jevnt de senere årene. Det er liten variasjon mellom forbrytelsestypene, med unntak av økonomisk kriminalitet og narkotikaforbrytelser. I 1999 var gjennomsnittlig saksbehandlingstid 168 dager for oppklarte saker, fordelt med 198 dager for forbrytelser og 129 dager for forseelser. Raskeste, gjennomsnittlige saksbehandlingstid for forbrytelsessaker i et politidistrikt var 78 dager, mens høyeste var 330. Tallene for 1. halvår 2000 indikerer en reduksjon i saksbehandlingstiden generelt. Mye av problemet med lang saksbehandlingstid har sammenheng med betydelig »liggetid», dvs. den tid saken ligger hos politiet uten at dette har sammenheng med etterforskingsmessige årsaker.

Kriminalitetsbildet har endret seg mye de seneste 30-40 årene. Den vesentligste endringen har skjedd siden 1985. Den klart viktigste faktoren er den generelle økningen i antallet straffesaker. Mens befolkningen økte med i underkant av ¼ fra 1960 til 1999 ble antallet lovbrudd mer enn seksdoblet fra 10,8 forbrytelser pr. 1000 innbyggere til 71,6. Sett i dette tidsperspektivet fremstår demping av veksten i det generelle kriminalitetsnivået som en sentral utfordring.

Den årlige utviklingen har vært noe ujevn. Ved utløpet av 1999 var anmeldt totalt 437 539 forbrytelser og forseelser i Norge. Forbrytelsene domineres av en betydelig overvekt av vinningskriminalitet. Denne utgjør anslagsvis halvparten av alle registrerte lovbrudd og 2/3 av alle registrerte forbrytelser. Forseelsene fremviser en svakere vekst.

Utviklingen innen forbrytelser i annen halvdel av 1990-tallet har vist en noe ujevn utvikling. Bildet kjennetegnes imidlertid av vekst. Sett under ett økte antallet forbrytelser fra 1996 til 1999 med 9,8 %. I 1. halvår 2000 økte antallet forbrytelser med 5,8 %.

Hovedlinjene i kriminalitetsbildet

Nær sagt all kriminalitet er innrettet etter hva som til enhver tid oppfattes som «lønnsomt» i de kriminelle miljøene. Hva som er «lønnsomt» henger dels sammen med hvor stor vinning som kan oppnås og dels sammen med hvor enkelt dette kan oppnås og dels hvor gode utsiktene er til å beholde den økonomiske vinningen. På denne bakgrunn vil en positiv resultatoppnåelse i bekjempelsen av profittmotivert kriminalitet ha merkbare synergieffekter også i forhold til kriminalitetsbildet i sin alminnelighet.

Voldskriminaliteten har økt utover i 1990-årene, men økningen har flatet ut og viste for første gang en nedgang i antall anmeldelser fra 1997 til 1998 for forbrytelser mot liv, legeme og helbred. Forbrytelser mot liv, legeme og helbred ble redusert med 1,1 % fra 1998 til 1999. Mye av nedgangen ligger i reduksjon i antallet legemsfornærmelser. De grovere voldsforbrytelsene økte noe.

Terrorisme skiller seg fra vanlige voldshandlinger ved at terrortrusselen er knyttet til statens sikkerhetsinteresser i bred forstand, spesielt når den er rettet mot sentrale samfunnsfunksjoner. Det er i mange tilfeller flytende grenser mellom hva som karakteriseres som politisk terrorisme, kriminelle organisasjoner, andre former for organisert kriminalitet og krigførende fraksjoner i ulike konflikter. Dette henger sammen med at så vel motiver som virkemidler kan være blandet.

Generelt sett er terrortrusselen i Norge relativt lav, og landet har i stor grad vært forskånet for terrorhandlinger. Det finnes imidlertid også i Norge objekter som kan være attraktive mål for terrorisme. Det er ingen former for nasjonal terrorisme i Norge. Politisk ekstremisme er heller ikke i særlig grad årsak til voldshandlinger eller andre straffbare forhold.

Over tid viser det samlede antall anmeldelser av sedelighetskriminalitet en relativt stor grad av stabilitet. Innenfor sedelighetskriminaliteten er det de groveste tilfellene som har økt mest. I perioden 1960-1998 har antallet sedelighetsforbrytelser totalt økt med ca. 60 %, mens enkeltkategoriene incest, utuktig omgang med barn under 14 år og voldtekt er nær firedoblet. I pkt. 5.4.5 redegjør departementet nærmere for de særlige utfordringene som knytter seg til blant annet denne kriminalitetskategorien.

Narkotika er den forbrytelseskategori som fremviser den største prosentvise vekst. Fra et beskjedent antall saker på slutten av 1960-tallet har utviklingen vært akselererende og økningen har vært mest betydelig i 1980- og 1990-årene. I perioden 1991 - 1999 skjedde det mer enn en dobling av antallet registrerte narkotikaforbrytelser. Isolert sett var økningen de fem siste årene av 1990-tallet på 47,6 %.

Narkotikakriminaliteten har i løpet av 1990-årene vokst fra å være et storbyfenomen til å bli et problem i alle deler av landet. Statistikken viser at alle typer narkotika nå forefinnes i nesten alle politidistrikter. Tilgjengeligheten av alle typer narkotika er betydelig og antallet narkotikarelaterte dødsfall er høyt. Gjennomsnittlig oppklaringsprosent for narkotikaforbrytelser var i 1999 90,7 %.

Et tydelig utviklingstrekk er koblingene mellom narkotikakriminalitet og annen kriminalitet. Dette henger både sammen med at annen kriminalitet er måter å finansiere narkotikamisbruk, men også at de kriminelle miljøene i økende grad er multikriminelle. Narkotikamisbruk kan ikke bare betraktes som en kriminalitetstype, men må betraktes om et grunnleggende samfunnsproblem av en betydelig dimensjon, fordi det i betydelig grad påvirker så vel annen kriminalitet som samfunnsutviklingen på andre områder. Departementet vil i den sammenheng særlig fremheve de betydelige sosiale problemene økningen i narkotikamisbruk har medført.

Vinningsforbrytelser er den kriminalitetstypen som rammer flest og utgjør den store delen av kriminalitetsbildet, selv om andelen av forbrytelsene har holdt seg relativt konstant.

I 1999 ble det anmeldt 210 245 vinningsforbrytelser. Dette tilsvarer en vekst på 3,2 % i siste halvdel av 1990-årene. Fra 1998 til 1999 ble antallet vinningsforbrytelser redusert med 3,8 %.

Begrepet økonomisk kriminalitet omfatter svært mye: konkurskriminalitet, regnskaps- og bokføringsovertredelser, skatte-, avgifts- og tollundragelser, ulovlige finanstransaksjoner over landegrensene, ulovlig kartellvirksomhet, datakriminalitet, børs- og bankkriminalitet samt hvitvasking av utbytte etter andre kriminelle handlinger. Økonomisk kriminalitet finner ofte sted i forbindelse med ellers lovlig næringsvirksomhet eller i form av en virksomhet som gir seg ut for å være lovlig.

I 1990-årene har økonomisk kriminalitet samlet sett økt med i overkant av 21 %. Faunakriminaliteten økte med ca. 24 %. Gjennomsnittlig oppklaringsprosent var for økonomiske forbrytelser i 1999 59,2 %.

IKT-kriminalitet henspeiler på at utnyttelse av informasjons- og kommunikasjonsteknologi har vært vesentlig for overtredelsen. Generelt kan IKT-kriminaliteten anses som en moderne kriminalitetsform. Dette har dels sammenheng med at teknologien og produktene som brukes er relativt nyutviklet eller bare nylig har blitt tatt i alminnelig bruk og dels at det er innført IKT-spesifikke straffebud. De viktigste formene for IKT-kriminalitet er dataangrep, informasjonsheleri og piratkopiering. Trusselbildet blir preget av at det synes å bli en voldsom vekst i bruken av internett og elektroniske tjenester samtidig som ny teknologi åpner stadig flere dører for kriminell adferd og den eksterne trussel øker vesentlig. Teknologien vil muliggjøre at kriminalitet forøves over landegrensene og uten at gjerningsperson og offer nødvendigvis noen gang har hatt kontakt med hverandre. I løpet av 1990-årene er antallet registrerte tilfeller av IKT-kriminalitet tidoblet. IKT-basert kriminalitet stiller politiet overfor store kompetanse- og metodemessige utfordringer. De kompetansemessige utfordringene springer ut av økt behov for annen kompetanse, særlig innen datafag, mens de metodemessige utfordringene henger sammen med at denne type kriminalitet nødvendiggjør utvikling av nye etterforskingsmetoder.

I 1990-årene ble det registret en ny type kriminalitet i Norge, menneskesmugling og ulovlig innvandring. Menneskesmuglingen er uten unntak preget av internasjonalisering, fra enkeltstående handlinger til et nettverk av bakmenn, agenter og mottaksapparat hvor hovedmotivet er størst mulig profitt. De siste årene har et større antall personer omkommet under smuglingsforsøk i Europa. De siste fire årene er antallet anmeldelser blitt mer enn firedoblet fra 22 i 1996 til 94 i 1999. Parallelt med denne økningen var det i 1999 en fordobling i antall saker der norske pass og andre reisedokumenter ble forsøkt misbrukt i Norge eller i utlandet. Ut fra den politiske og sosiale utviklingen i andre land, er det grunn til å anta at antallet saker vedrørende menneskesmugling kan øke forholdsvis betydelig selv om Norge ut fra geografisk beliggenhet er i en noe annerledes situasjon enn andre europeiske land. Denne kriminalitetstypen stiller politiet overfor nye utfordringer, fordi kriminaliteten har sitt utspring utenfor landets grenser og i overveiende grad omfatter personer av utenlandsk opprinnelse og med annen kulturbakgrunn.

Generelt har det i samfunnet vært en tendens til å akseptere eller ikke se særlig alvorlig på skadeverk. Erfaringene viser at skadeverk slik som tagging og andre former for tilgrising, for mange barn og unge representerer de første straffbare handlinger, samtidig som samfunnet påføres betydelige kostnader. I siste halvdel av 1990-årene økte antallet skadeverk med 5,2 %. Oppklaringsprosenten er ca. 27 %, hvilket er lavere enn gjennomsnittet for forbrytelsene. En effektiv bekjempelse av skadeverk vil ha stor betydning som kriminalitetsforebygging.

Fortsatt er trafikken den største trussel mot folks liv og helse i det offentlige rom, og den er en trussel både for individet og for fellesskapet. I 1999 omkom 305 personer i trafikken mot 353 i 1998, mens 11 202 personer ble skadd mot 11 953 i 1998. Fram til 1. september 2000 har det skjedd 5 231 ulykker med personskade mot 5 480 ulykker på samme tid i 1999, og 215 personer har mistet livet. I samme periode for 1999 var tallet 198. Trygghet i trafikken er en betydningsfull side av politiets trygghetsskapende oppgaver.

Kriminalitetsgeografien

Nedslagsfeltet for kriminalitet vil i stor grad falle sammen med hvor folk bor, arbeider og ferdes, dvs. innenfor det folk oppfatter som sine naturlige bo- og arbeidsregioner. Det er her man vil finne mye av det kriminaliteten retter seg mot og rekrutteringsgrunnlaget for kriminelle finnes også her. Kriminaliteten i de største byene viser de samme utviklingstrekk som landsutviklingen, men de prosentvise utslagene er gjennomgående større når det gjelder økninger og i de år kriminaliteten har gått ned på landsbasis, har det gjennomgående vært mindre reduksjoner eller til og med økninger. Dette underbygger at byområdenes relative andel av kriminaliteten er økende og at en stadig større andel av kriminaliteten forskyves mot byene og tett befolkede områder. Kriminalitetsgeografien gjenspeiler i så måte de endringer som er skjedd i samfunnsstrukturen for øvrig. En av de viktigste utfordringene i reformarbeidet er knyttet til en hensiktsmessig arrondering av politidistriktene ut fra hva som er naturlige bo- og arbeidsregioner.

Som en følge av økt mobilitet blant de kriminelle, den teknologiske utviklingen og internasjonaliseringen, vil kriminalitetsgeografien endres i den forstand at kriminaliteten må ses i en større geografisk sammenheng. Kriminaliteten vil ikke i samme grad som tidligere, være lokalt forankret eller lokalt innrettet. Politiets utfordring vil ligge i å organisere en effektiv kriminalitetsbekjempelse som ikke hemmes av administrative grenser mellom politidistriktene. Departementets forslag til endret distriktsstruktur er en type tiltak for å møte denne utviklingen, men det må suppleres av endrede samarbeids- og samhandlingsmønstre på tvers av politidistriktsgrensene.

Gjerningspersonene

Kriminalitet er lovbrudd begått av personer. De utfordringene politiet står overfor i kriminalitetsbekjempelsen knytter seg derfor i stor grad til personene som begår kriminaliteten. I 1960 ble ca. 9 000 personer siktet, mens tallet i 1995 var ca. 25 000. Økningen gjelder alle aldersgrupper, men er størst for personer mellom 18 og 39 år.

Det er aldersgruppen 14 - 17 år som har hatt minst vekst. Antallet siktede i denne aldersgruppen økte fra midten av 1960-årene til 1982. Etter at gruppen passerte 4000 i 1982 har utviklingen snudd og antallet utgjorde i 1995 3 600. En faktor som har påvirket antallet siktede i denne gruppen, men ikke nødvendigvis antallet lovovertredelser, er at den kriminelle lavalder ble endret fra 14 til 15 år med virkning fra 1. januar 1990.

Siden 1960 er antallet siktede i aldersgruppene 18 - 20, og 21 - 24 mer enn femdoblet. Etter at utviklingen hadde vært relativt parallell lenge, endret bildet seg merkbart i første halvdel av 1990-tallet. Fra 1990 til 1995 ble antallet siktede 18 - 20 åringer redusert med 17 %, mens antallet 21 - 24 åringer nærmest sto stille.

Det mest karakteristiske utviklingstrekk er at antallet siktede i aldersgruppene over 25 år har fortsatt å øke. Antallet siktede i aldersgruppen 25-29 år ble femdoblet i perioden fra 1960 til 1995, men økningen var enda større for aldersgruppene 30-39 og 40-49 år. Gruppen 30-39 år viste en jevn, men moderat økning i 1960- og 1970-årene for så å øke mer merkbart i 1980- og 1990-årene. I femtenårsperioden fra 1980 til 1995 ble antallet siktede i denne aldersgruppen nesten firedoblet. Antallet siktede over 40 år lå i perioden 1960 til 1988 årlig på mellom 600 og 800 personer. Økningen på 1990-tallet har vært særlig sterk og i 1995 ble ca. 2 500 personer over 40 år siktet.

Statistikk over innvandreres kriminalitet ble først mulig fra 1993. Som innvandrer anses i denne sammenheng en person med to utenlandskfødte foreldre. I 1995 utgjorde innvandrerne ca. 5 % av befolkningen, men 7,5 % av alle siktede personer. Innvandrerne var således overrepresentert blant siktede for lovbrudd. Innvandrerne skiller seg ikke vesentlig fra nordmenn med hensyn til typer kriminalitet de begår, men fremviser en viss overrepresentasjon innen enkelte kriminalitetstyper. Blant lovbruddene innvandrere er overrepresentert hører grov narkotikakriminalitet, voldtekt, voldtektsforsøk, drap, drapforsøk, ran og vold. Mens innvandrerandelen av antallet siktede utgjorde 7,5 %, utgjorde det i de nevnte sakstypene mellom 13 og 16 %. Overrepresentasjonen innen menneskesmugling er betydelig for så vidt som hele 130 av 132 siktede i 1999 var utenlandske statsborgere eller innvandrere.

Politiet står overfor store utfordringer i forhold til personer med annen etnisk og kulturell bakgrunn. Dette må påvirke så vel rekrutteringen til politiet som politiutdannelsen.

Organisert, grenseoverskridende kriminalitet

Den betydelige økningen av kriminaliteten som har skjedd de siste tiårene har, i likhet med hva som er tilfellet i de fleste andre land, skjedd innen de fleste kategorier lovbrudd. Samtidig har kriminaliteten i stor grad vært tradisjonell i den forstand at den har skjedd leilighetsvis, innenfor avgrensede geografiske områder og av personer som i liten grad har samvirket innenfor rammene av en hierarkisk struktur. Tradisjonell kriminalitet rammer enkeltpersoner eller grupper personer hardt, men det er først og fremst det samlede kriminalitetsvolum som representerer et samfunnsproblem.

Den organiserte kriminaliteten er i sin art mer sofistikert enn tradisjonell kriminalitet; noe som endrer rekrutteringsmønsteret samtidig som de kriminelle håndterer avansert teknologi, metoder og operasjonskonsepter med stor grad av profesjonalitet. Miljøene infiltrerer samfunnet, ofte gjennom utspekulert sammenfletting mellom legal og illegal virksomhet og drives fram av personer som rekrutteres fra tilsynelatende «respektable» samfunnsposisjoner. Disse forhold gjør at organisert kriminalitet representerer en langt større trussel mot samfunnet og samfunnsordenen enn tradisjonell kriminalitet samtidig som den er vanskeligere å bekjempe.

Det er et faktum at risikoen for oppdagelse og straffeforfølging reduseres når landegrenser krysses. For den kriminelle er det en enkel sak å forflytte seg eller overføre verdier fra et land til et annet. Den teknologiske utviklingen har videre muliggjort at kriminelle handlinger kan iverksettes i et land, mens virkningen inntrer i et annet land. Disse forholdene kan utnyttes strategisk av organiserte kriminelle til å fremme deres kriminelle virksomhet og for å unngå straffeforfølgning, herunder beslag og inndragning av verdier knyttet til kriminell virksomhet.

Bekjempelse av organisert, grenseoverskridende kriminalitet stiller store krav til så vel politiets ressursbruk som prioriteringer, organisering og ledelse. Med ledelse siktes det i denne sammenheng både til overordnet, strategisk ledelse og den mer saksorienterte ledelsen av pågående etterforsking og straffeforfølging.

Sentralt i forhold til begge typene ledelse er tilgjengeligheten av relevant styringsinformasjon, dvs. faktagrunnlag som skal være basis for politiets disposisjoner og avgjørelser. Problemet i forhold til kriminalitet i sin alminnelighet, og organisert kriminalitet i særdeleshet, er at mye av den nødvendige informasjonen ikke er lett tilgjengelig. Kriminaletterretning handler ikke bare om å innhente slik informasjon. Det vil også være behov for å evaluere, sammenlikne og tolke informasjonen. Dette har dels sammenheng med behovet for kvalitetssikring og dels med behovet for å finne fram til hvilket »bilde» informasjonen tegner. Kriminaletterretning kan deles i operativ og strategisk. Operativ etterretning er rettet mot kortsiktige etterforskingsmål, med henblikk på en øyeblikkelig virkning i form av for eksempel pågripelse eller beslag. Strategisk etterretning befatter seg med mer langsiktige mål, slik som kriminalitetens natur, omfanget eller det potensielle omfanget av forskjellige typer kriminell virksomhet, og definering av prioriteringer i bekjempelsen.

Lokalt i politidistriktene er det bygget opp kriminaletterretningsfunksjoner, mens det på nasjonalt nivå i dag er tillagt Kriminalpolitisentralen et overordnet ansvar. Politiets overvåkingstjeneste og Økokrim ivaretar innenfor sine respektive ansvarsområder også kriminaletterretning. Kriminalpolitisentralen har, i samarbeid med overvåkingstjenesten og Økokrim, utarbeidet en nasjonal trusselvurdering som også omfatter deler av de nevnte særorganenes ansvarsområder.

Det kriminalitetsbildet som avtegner seg, tilsier en styrking av kriminaletterretningen. Etter departementets vurdering i pkt. 5.4.2 er det behov for en gjennomgang av særorganenes oppgaveportefølje og avgrensingen mot Politidirektoratets oppgave. Sentralt i en slik vurdering står spørsmål knyttet til den nasjonale kriminaletterretning. I Ot.prp. nr. 7 (1999-2000) om den sentrale politiledelsen ble det lagt til grunn at Politidirektoratet skulle ha et spesielt ansvar for å legge planer og gjennomføre tiltak mot organisert kriminalitet. Mye av kriminaletterretningsarbeidet er rettet mot konkrete saksforhold og vil således rettslig sett være å anse som etterforsking, jf. riksadvokaten rundskriv av 22. desember 1999.

En effektiv bekjempelse av organisert kriminalitet krever også en organisatorisk løsning for koordinering av særorganenes og politidistriktenes innsats. For å møte dette behovet er det etablert et råd for bekjempelse av organisert kriminalitet. Det vises i den forbindelse til fremstillingen i pkt. 5.4.2.

2.5.1 Oppsummering

Både dagens kriminalitetssituasjon og den forventede kriminalitetsutviklingen stiller norsk politi overfor betydelige utfordringer både i forhold til tradisjonelt kriminalitetsforebyggende arbeid, etterforsking og iretteføring av straffesakene.

På bakgrunn av de skisserte utviklingstrekkene må departementet konstatere at det generelt sett vil være et betydelig potensial for ytterligere økning i kriminaliteten. Dette gjelder for så vel tradisjonell som organisert og grenseoverskridende kriminalitet. Økningen må forventes på områder det har vært sterkest økning de senere årene. Den organiserte kriminalitet, de direkte og indirekte skadevirkningene på hele samfunnet av narkotikakriminaliteten og IKT-relatert kriminalitet utgjør antakelig den største truslene i årene framover. Departementet vil peke på noen sentrale utfordringer norsk politi står overfor og som må møtes ved ulike former for virkemidler:

• Kriminalitetsutviklingen tilsier en utbygging og forsterking av det forebyggende arbeid, samarbeid med andre etater og institusjoner, både i offentlig og privat sektor, med det sivile samfunn og næringslivet.

• Kriminalitetsutviklingen tilsier en mer effektiv straffesakskjede som viser at kriminelle handlinger forfølges på en rask og effektiv måte. Aktørene må evne å drive fram straffesakene med den nødvendige effektivitet, men uten at dette skjer på bekostning av grunnleggende rettssikkerhetsidealer.

• Kriminalitetsutviklingen tilsier en raskt og omstillingsdyktig politi- og lensmannsetat. Store endringer i kriminalitetsbildet og i de kriminelles handlingsmønstre tilsier fleksible og raskt omstillbare organisasjonsløsninger. Det vil bli stilt økte krav til så vel politiets organisering som til planlegging og ledelse, tjenesteutøvelsen og kompetansenivået.

• Politiet må ha en struktur og ellers være organisert på en måte at det kan iverksettes fleksible løsninger, både på lokalt, distriktsvis og sentralt nivå, tilpasset et omskiftelig kriminalitetsbilde.

• Kompetansen i politiet må økes og innrettes mer mot nye kriminalitetsformer og endret atferd hos de kriminelle. Den teknologiske utvikling har endret rammebetingelsene for kriminalitetsbekjempelsen vesentlig.

• Kriminalitetsutviklingen tilsier en enda bedre koordinert innsats i politiet, og mellom politiet og andre aktører, dersom man skal lykkes i å snu utviklingen. Et slikt samarbeid har både en nasjonal og en internasjonal dimensjon. Politiets samarbeid med andre, både frivillige organisasjoner og andre, offentlige virksomheter, har alltid vært et viktig element i kriminalitetsbekjempelsen og avgjørende for et godt resultat. Samarbeidspartnerne besitter dels kompetanse som det ikke er naturlig og hensiktsmessig å bygge opp i politiet. Flere av dem vil ha rettslige fullmakter i kontrollsammenheng som ikke er lagt til politiet. Samarbeid vil totalt sett også fremme en mer rasjonell ressursutnyttelse.

• Kriminalitetsutviklingen tilsier økt internasjonalt politisamarbeid. Kriminalitet kan ikke bekjempes ved nasjonale tiltak alene. Kriminaliteten spres og forøves i økende grad over landegrensene. Målet med internasjonalt politisamarbeid er å forebygge kriminalitet og straffeforfølge lovbrytere over landegrensene. Et slikt politisamarbeid må omfatte ulike former for praktisk samhandling mellom to eller flere land på det politimessige og utenrettslige plan. På grunn av ulikheter i de enkelte lands rettssystemer og lovgivning, og hensynet til de enkelte lands suverenitet, vil kjernen i denne type samarbeid alltid være en effektiv kommunikasjon og gjensidig informasjonsutveksling. På denne måten vil de enkelte land gjensidig støtte opp under de tiltak som iverksettes med basis i landenes egen lovgivning.

• Kriminalitetsutviklingen – de kriminelles atferdsmønster og mobilitet – vil fordre større, mer ressurssterke og bærekraftige enheter. Med det følger også muligheter til i større grad å bygge opp kompetanse regionalt. Et solid ressursmessig grunnlag og en omstillingsdyktig organisasjon i de enkelte politidistriktene vil også være et godt utgangspunkt for samarbeid med andre politidistrikter, private og/eller offentlige virksomheter som må kunne sies å ha medansvar i kriminalitetsbekjempelsen.