3 Politi- og lensmannsetaten i dag – en tilstandsvurdering

Kapittelet gir først en kort presentasjon av politiets samfunnsrolle og det verdigrunnlaget virksomheten bygger på. Deretter følger en faktabeskrivelse knyttet opp mot dagens politiorganisasjon, dagens politioppgaver og en rekke andre organisasjonsmessige forhold slik de fremstår i dag.

Noen av de organisasjonsmessige temaene som blir belyst i kapittelet (organisering, lederskap, kompetanse osv.) vil ha direkte relevans for de strukturendringsforslagene som behandles senere i meldingen. Andre tema vil ikke ha den samme betydning. Departementet ser det likevel som viktig å omtale temaene for å kunne gi til kjenne en del premisser og føringer, også for annet kriminalpolitisk, faglig og organisatoriske utviklingsarbeid som foregår i politi- og lensmannsetaten.

Selv om enkelte tema kan ses relativt uavhengig av strukturforslagene i denne stortingsmeldingen, understrekes at et samlet organisasjonsutviklingsarbeid er viktig for hele den omstillingsprosessen som norsk politi er inne i og som Politireform 2000 er en viktig del av.

Kapittelet avsluttes med et historisk tilbakeblikk på utviklingen av politi- og lensmannsetaten, med vekt på organisasjonsendringer. Deretter presenteres reformer og utviklingstrekk i tre av våre naboland, Sverige, Danmark og Finland.

3.1 Politiets samfunnsrolle

Politiet skal gjennom sin virksomhet bidra til å skape trygghet og sikre folks velferd. Forventningene til denne rollen knytter seg til politiet som en del av det sivile maktapparatet. Politiet har også en publikumsrolle. Da er det folks behov for et politi som skaper trygghet, sikrer ro og orden og gir hjelp og bistand i ulike sammenhenger som vektlegges. En tredje rolle er å se politiet som en kriminalitetsbekjempende, forebyggende og oppdragende institusjon. Sentralt for denne rollen er å kunne bidra til å hindre lovbrudd, bidra til at respekt for lov og rett opprettholdes og at normer for rett og galt befestes og utvikles.

Politiet har også en sentral rolle som en av garantistene for publikums rettssikkerhet. Dette henger dels sammen med de fullmakter politiet selv har, men det henger også sammen med politiets rolle som kontrollør av andres utøvelse av makt og myndighet. Påtalemyndigheten i politiet har en sentral rolle i forhold til rettssikkerhet og legalitetskontroll.

På bakgrunn av de utviklingstrekkene som er beskrevet tidligere i meldingen vil politiet og de roller det skal fylle, stå overfor store utfordringer. Politiet kan for eksempel ikke lenger forvente å være eneste tilbyder av trygghetstjenester; andre samfunnsinstitusjoner vil utfylle eller konkurrere med politiet på en del »politi-områder».

Politiets posisjon i samfunnet og dets muligheter til å fylle dets roller henger sammen med publikums tillit. I likhet med alle myndighetsorganer og offentlige institusjoner bygger politi- og lensmannsetatens virksomhet på norsk forvaltningskultur og forvaltningstradisjoner. Politiets verdier synliggjøres både i lover og instrukser, gjennom etatens organisasjonskultur og gjennom den enkelte leders og tjenestemanns atferd i tjenesten.

3.1.1 Verdier som politirollen bygger på

Samfunnet må være tydelige på det normative og verdimessige grunnlag som vårt samfunn bygger på og som man ønsker å hegne om. Samfunnsborgeren må dessuten settes i stand til å vurdere hva som er plikt og ansvar, og hva som oppfattes å være rett og galt. Innenfor en slik normativ ramme har politi- og lensmannsetaten en sentral oppgave.

Materiell velferd er i seg selv ikke nok til å skape trygghet. Folk må i tillegg oppleve at samfunnet legger til rette for gode livsvilkår, både når det gjelder de sosiale og kulturelle rammebetingelsene.

Justisdepartementet har et særlig ansvar for å iverksette tiltak som har til formål å bekjempe og iretteføre lovbrudd. I tillegg til å ha politi- og lensmannsetaten som et sentralt utøvende organ for kriminalpolitikken, har departementet et ansvar for at den ønskede politikken iverksettes gjennom et bredt samarbeid med andre.

Opplevelsen av felles ansvar og felles forpliktelser er viktig dersom det skal oppnås ønsket sosial rettferd og stabilitet. Veien mot et tryggere samfunn finnes ikke bare med politiets hjelp. Et tryggere samfunn med mindre kriminalitet og større sosial sikkerhet krever en bred mobilisering og engasjement fra enkeltmennesker, kommuner, andre forvaltningsinstitusjoner, næringsliv og det øvrige sivile samfunn.

Den flerkulturelle påvirkning de seneste ti-årene har skapt større innsikt i andre kulturers verdigrunnlag, og skapt større toleranse og forståelse mellom individer. Et felles verdigrunnlag er viktig for et samfunn og for borgerne, men dette vil måtte utvikle seg i takt med at Norge i økende grad blir et samfunn med et større kulturelt mangfold.

Ethvert myndighetsorgan, som avgjør folks rettigheter og plikter, bør kjenne de sosiale og kulturelle sammenhengene som myndighetsutøvelsen fungerer innenfor. For politiet vil kunnskap om andre kulturer være av stor betydning.

Politiets oppgave er både å virke konfliktløsende, kriminalitetsforebyggende og kriminalitetsbekjempende. Politiet forventes å kunne forstå konfliktpotensialet i et sosialt miljø, og helst forhindre at konfliktene fører til kriminalitet. Evne til sosial helhetsforståelse er derfor viktig både i politiets kriminalitetsbekjempende og tjenesteytende arbeid.

Tillit og troverdighet i forhold til publikum, oppnås ikke bare ved at politiet følger regelverket. Høy yrkesetisk integritet og et godt skjønn er viktig under tjenesteutøvelsen. Få, om noe myndighetsorgan, får sitt forvaltningsskjønn, sine faktiske kunnskaper og rettferdighetssans så direkte vurdert av publikum som politiet.

Rettssikkerheten som verdi

Rettssikkerhet er en grunnleggende verdi, både i samfunnet og for politiet. Den uttrykker samfunnets ønske om likebehandling og rettferdighet. Rettssikkerheten skal verne den enkeltes rettigheter gjennom å forhindre overgrep og vilkårlighet fra myndighetenes side. Prinsippet setter grenser for hvilke inngripen i folks rettigheter og plikter som bør overlates til forvaltningens skjønnsmessige vurderinger.

Politi- og lensmannsetaten har blant sine fremste oppgaver å verne om rettssikkerheten. Det gjelder ikke bare vernet om individets rettssikkerhet, men også den kollektive rettssikkerheten. Med det menes samfunnets behov for å beskytte seg mot overgrep fra individet. Enkelte ganger kan det oppstå konflikter mellom hensynet til folks behov for trygghet og beskyttelse, og den enkeltes krav til rettsikkerhet og personvern.

Potitiets verdigrunnlaget bygger ellers på kjente forvaltningsprinsipper som likebehandling, legalitet og offentlighet. I lover og instrukser gis for øvrig konkrete rettslige anvisninger på arbeidsmetoder, atferd og yrkesetikk i møte med publikum og i tjenesteforholdet.

Et tydelig politi, som uttrykker klare holdninger til rett og galt, er avgjørende for et godt tillitsforhold mellom politi og publikum. Politiets opptreden blir kontinuerlig vurdert av omgivelsene. Gjennom sin atferd er politi- og lensmannsetaten viktige som normgivere, og den vil være med å prege de rettsoppfatninger som utvikles i samfunnet.

3.1.2 Politiets tillitsskapende rolle

Politiledelsen må vise vilje til å søke kontakt med publikum og evne til å skape god kommunikasjon. For folk flest er det den opplevde kontakt som er avgjørende, og som gjør politiet til en trygghets- og tillitsskaper. Dette nødvendiggjør en større grad av profesjonalitet hos politiet til selv å profilere etaten utad og gi korrekt informasjon på en riktig måte.

Politiet er avhengig av å møtes med nødvendig forståelse og respekt i befolkningen. Menneskelige relasjoner må bygges på tillit for å være gode. Dette gjelder også i forholdet mellom politiet og publikum. Tillit vil alltid direkte eller indirekte være en nøkkelfaktor for kvaliteten på de tjenester politiet skal yte. Et publikum som føler tillit til sitt politi, vil lettere støtte politiet og lette dets oppgaveutførelse. Publikums hjelp vil ofte være av stor betydning for politi- og lensmannsetatens resultatoppnåelse.

Høy tillit er også nært knyttet til at etatens tjenesteproduksjon og resultater svarer til de forventninger befolkningen med rimelighet må kunne stille. Publikums tillit avhenger i langt større grad av hva publikum ser av håndgripelige resultater enn av ideelle målsettinger. Dette har en naturlig sammenheng med at trygghet og god service er noe som først og fremst oppleves.

Publikum krever mye av politiet, og kravene kan ofte være dilemmafyllte og vanskelige å forene. Alle oppgavene, enten de er dilemmafyllte eller ikke, skal og må løses i en kombinasjon av regler og godt skjønn. Dette stiller store krav til hvordan tjenesten utøves både generelt og i den enkelte sak. Sentralt i forhold til alle politiets ulike roller er at det ikke vil fungere godt dersom det ikke nyter den nødvendige tillit i befolkningen.

Flere politidistrikter har gjennomført publikumsundersøkelser der det blant annet er kartlagt hvilke forventninger publikum har til politiet. Ikke uventet er ønsket om å skape trygghet og opprettholde ro og orden en høyt prioritert forventning. Et synlig og tilgjengelig politi regnes som en vesentlig faktor i den trygghetsskapende virksomheten.

En annen forventning er at politiet skal være dyktige til å oppklare lovbrudd for på den måten å respondere på befolkningens generelle bekymring om kriminaliteten. Også politiets forebyggende arbeid blant barn og unge blir sett på som noe av det viktigste politiet foretar seg. For øvrig er informasjon om anmeldelser, rettigheter i straffesaker og forebygging sentrale ønsker hos folk.

Et trekk ved publikums tillitsvurderinger er at det synes å være lavere tillit til politiets evne til å løse saker enn den generelle tilliten til politiet. Særlig når det gjelder deler av hverdagskriminaliteten; politiets dyktighet i oppfølging av tyverier og rask reaksjonstid, synes publikums tillit å være lav.

Sentralt i forhold til politiets evne til beholde den høye tillit det nyter i befolkningen er politiets egen evne til å forvalte sine vidtgående fullmakter på en god og forstandig måte. Overtramp fra politiets side, som for eksempel overdreven maktbruk, diskriminering, forskjellsbehandling og konkrete, påviselige lovbrudd i tjenesten, svekker tilliten mellom politiet og publikum. Overtrampene er i dag få sett i forhold til etatens størrelse, og det er i svært liten grad kultur i politiet for å akseptere overtramp i egen etat. Det er likevel et problem at selv et fåtall unntak kan gi et feilaktig bilde av etaten som helhet. Ikke minst vil overtramp overfor spesielle grupper raskt kunne oppleves som regelen snarere enn unntaket. I forhold til personer med annen etnisk bakgrunn, personer med avvikende livsstil og andre grupperinger, kan enkeltstående overtramp tolkes som politiets generelle holdning til gruppen. Dette fordrer ikke bare oppmerksomhet mot de retningslinjer som regulerer tjenesteutøvelsen, men også oppmerksomhet og klokskap i den konkrete skjønnsutøvelsen.

Tilliten til og kontrollen med politiet

En rekke rettslige fullmaktene stiller politiet i en vesentlig annen stilling enn andre offentlige myndigheter og kontrollorgan, og gjør også at politiet i mange sammenhenger opptrer som bistandsorgan for andre myndigheter i forhold til kontroller og gjennomføring av vedtak. Ut fra et rettssikkerhetssynspunkt er det viktig at det føres kontroll med at politiet forvalter sine fullmakter på en riktig måte.

Det er et viktig rettsstatsprinsipp at politiet generelt skal være under betryggende folkevalgt styring og kontroll. Dette skjer dels ved den egenkontroll som skjer i politiets egen organisasjon blant annet i form av legalitetskontroll og rettssikkerhetsmessige vurderinger. Integreringen av påtalemyndigheten i politiet skal bidra til dette.

Mye av politiets virksomhet er knyttet til etterforsking av straffbare handlinger og denne etterforskingen danner grunnlag for tiltale. Gjennom behandlingen av straffesakene ved domstolene vil deler av denne etterforskingen bli belyst på en kritisk måte. Domstolskontrollen er således en viktig kontrollmekanisme i forhold til viktige deler av politiets virksomhet.

En annen form for »ekstern» kontroll skjer gjennom at politiets virksomhet skjer med nødvendig grad av åpenhet slik at eventuelle overtramp kan avdekkes. Ikke alle sider av politiets virksomhet kan imidlertid foregå med samme grad av åpenhet og legges åpent for offentlighetens søkelys. Dette gjelder blant annet den tjeneste som utøves av Politiets overvåkingstjeneste og i annen etterforsking av lovbrudd. Derfor er det etablert enkelte særskilte tilsyns- og kontrollordninger med deler av politiets virksomhet.

Allerede ved opptaket av studenter til Politihøgskolen stilles det krav om plettfri vandel. I den påfølgende utdanningen, utøves det i tillegg en form for kontroll ved å se til at de har en del grunnleggende verdier og holdninger som anses å være viktige.

En mer direkte kontroll utøves gjennom politiloven, påtaleinstruksen og annet regelverk som regulerer tjenesteutøvelsen. For at disse bestemmelsene skal ha noen betydning, må det utøves en viss kontroll og i tillegg sørges for at den enkelte holdes ansvarlig når reglene brytes. Dette er dels et spørsmål om hvem som er tilsynsmyndighet og dels om hvem som skal foreta etterforsking ved mistanke om straffbare handlinger.

Tilsynsansvaret følger av det tosporede system for så vidt som tjenesteutøvelsen i straffesakssammenheng tilligger overordnet påtalemyndighet. I andre sammenhenger vil i alminnelighet Politidirektoratet utøve det tilsynsansvaret som tidligere lå til departementet. Det daglige ansvar vil imidlertid alltid tilligge politimesteren som øverste lokale leder.

I tillegg kan kontrollorganer som Riksrevisjonen, Stortingets ombudsmann for forvaltningen og Datatilsynet føre tilsyn med politiet i forhold til sine saksfelt.

Etterforsking av lovbrudd begått i polititjenesten reiser spesielle problemstillinger for så vidt som det på den ene side er et krav om uhildet etterforsking, og på den annen side krav om at slik etterforsking må foretas av personer med nødvendig erfaring og kompetanse. Slik kompetanse finnes i liten grad utenfor kretsen av personer som enten er eller har vært tilknyttet politiet, for eksempel som etterforsker.

Hensynet til de politiansattes rettssikkerhet setter også klare standarder for hvilke krav som må stilles til de som skal kontrollere og etterprøve politiets handlinger.

Siden 1988 har det vært en ordning med særskilte etterforskingsorgan (SEFO). Disse organene består av en leder med dommerkompetanse, en advokat med erfaring fra straffesaker og et medlem med erfaring som politietterforsker. Sammensetningen har sammenheng med ønske om å ivareta de motstridende hensyn som er beskrevet ovenfor, og samtidig sikre den brede erfaringsbakgrunn som vil være nødvendig for en kvalitativt god saksbehandling.

Innen enkelte områder er det etablert særskilte inspeksjonsordninger i form av selvstendige kontrollmyndigheter slik som Stortingets kontrollorgan for de hemmelige tjenester (EOS-utvalget) og Kontrollutvalget for telefonkontroll. Lund-kommisjonen påpekte at verken den rettslige eller den politiske kontrollen med Politiets overvåkingstjeneste i etterkrigstiden har vært tilfredsstillende. Stortingets kontrollutvalg for de hemmelige tjenester (EOS-utvalget) er i dag det viktigste eksterne kontrollorgan utenfor den alminnelige kontrolladgang som ligger i linjen mellom overordnet og underordnet myndighet.

Kontrollens betydning for effektiviteten

De overfor beskrevne kontrollmekanismer har alle som overordnet siktemål å påse at politiets tjenesteutøvelse skjer innenfor rettslige og politisk opptrukne rammer. Det har aldri vært meningen at kontrollmekanismene skal fungere som »sand i maskineriet» og slik sett svekke politiets handlekraft, men i en del tilfeller vil de kunne ha slike følger.

Det hender for eksempel at det rettes falske og sjikanøse anmeldelser mot ansatte i politiet for å motarbeide for eksempel en pågående etterforsking. Ved, på et uriktig grunnlag, å ramme de som arbeider med en sak hender det dessverre at man lykkes i å vanskeliggjøre politiets oppgaveutførelse.

En uheldig sideeffektav kontrollmekanismene kan være at anmeldelser, klager og innrapporteringer av påståtte, klanderverdige forhold gjør at politipersonell vegrer seg for å utføre tjenestehandlinger eller vise nødvendig initiativ for å unngå å utsette seg for ubehageligheter.

Når det gjelder etterforsking av påståtte lovbrudd begått av polititjenestemenn i tjeneste har man, som beskrevet ovenfor, valgt å legge dette utenfor politisystemet til de særskilte etterforskingsorganene (SEFO). I forhold til den enkelte polititjenestemanns overordnede kan det oppstå vanskeligheter ved at man gjennom ordningen har adskilt etterforsking/straffeforfølgning og eventuelle personalmessige tiltak.

I en del tilfeller har det vist seg at nødvendige opplysninger nesten ikke tilflyter den overordnede eller at den overordnede velger å avvente utfallet av etterforskningen. I begge tilfeller kan dette medføre at eventuelle personalmessige tiltak først blir vurdert etter lang tid.

De forholdene som er beskrevet ovenfor stiller krav til kontrollmyndighetenes evne til å skille ut åpenbart grunnløse anmeldelser og påstander, men det stiller også krav om at kontrollmyndighetene i nødvendig grad hensyntar hvilke behov andre aktører har for informasjon for å kunne fylle sine roller. Både hensynet til den enkelte som rammes av påstander om lovbrudd og overtramp, og til politietatens virksomhet tilsier at etterforsking eller annen kontroll skjer med nødvendig tempo slik at grunnløse beskyldninger kan avsannes og uregelmessigheter ryddes opp i.

På den annen side er det viktig at berettigede anmeldelser følges opp i forhold til politipersonell. Det har vært reist kritikk mot at en relativt sett liten del av anmeldelsene mot politipersonell fører til straffereaksjoner. På bakgrunn av den kritikk som er fremkommet er det besluttet å evaluere ordningen.

Uavhengig av dette mener departementet at det bør foretas en gjennomgang av hvordan andre typer klager mot politiet bør gripes an. Dette gjelder for eksempel klager på oppførsel, tjenesteutøvelse eller lignende, dvs. klager som etter sin alvorlighetsgrad eller karakter ikke naturlig hører inn under SEFO. Etter departementets vurdering har ikke bare publikum et berettiget krav på at klager på politiet undersøkes skikkelig, men det er også klart i politiets egen interesse at dette skjer, jf. hva som tidligere er skrevet om betydningen av publikums tillit. I forbindelse med den gjennomgang departementet tar til orde for, bør det vurderes hvordan behandlingen av klagesaker kan koordineres bedre. Dette berører også forholdet mellom polititjenestemannens og –kvinnens overordnede og vedkommende instans som behandler klagen.

3.1.3 Verdier og prinsipper

Fellesverdier

Evne til sosial helhetsforståelse er en viktig forutsetning for at politiet skal lykkes i sitt arbeid. Den enkelte polititjenestemann- og kvinne, forventes å opptre korrekt, ikke bare i henhold til lov og rett, men også i henhold til uskrevne atferdsnormer , sprunget ut fra de gode forvaltningstradisjoner og de verdier som velferdsstaten er bygget opp omkring.

Ved siden av brede samfunnsforståelse og rolleforståelse som den enkelte ansatte må ta med seg ut i tjenesten, tjener både regelverket, yrkeserfaringen og kontakten med publikum som gode, normative veivisere. Gjennom tjenesteutførelsen og klare styringssignaler skal etaten kunne vise hvilke verdier og prinsipper den styres etter.

Politirolleutvalget (NOU 1981:35 og NOU 1987:27) la til grunn 10 prinsipper og verdier for norsk politi som utvalget mente burde være grunnleggende for norsk politi.

1. Politiet skal avspeile samfunnets idealer

2. Politiet skal ha et sivilt preg

3. Politiet skal være et enhetspoliti

4. Politiet skal være desentralisert

5. Politimannen skal være generalist

6. Politiet skal virke i samspill med publikum

7. Politiet skal være integrert i lokalsamfunnet

8. Politiet skal ha bred rekruttering

9. Politiet skal prioritere mellom sine oppgaver og legge hovedvekten på forebyggende virksomhet

10. Politiet skal være underlagt effektiv kontroll fra samfunnets side

Departementet anser de nevnte prinsippene som et godt verdimessig grunnlag å bygge på for politiets virksomhet, også i tiden framover. Selv om en noe ulik forståelse av utvalgets ti prinsipper opp gjennom årene har preget den kriminalpolitiske debatten, er det ingen tvil om at prinsippene samler bred politisk og faglig oppslutning.

På tross av en slik bred politisk enighet om prinsippene, vil departementet – i lys av samfunnsutviklingen – utdype den aktuelle betydningen av noen av dem.

Politiet skal ha et sivilt preg. Dette skal vises i den enkelte tjenestemanns atferd, i forhold til publikum, i forhold til etatens myndighets- og tjenesteutøvelse, og i politiets forhold til dem som politiet må gripe inn overfor. Politi- og lensmannsetatens sivile gjøremål og forvaltningsgjøremålene, bidrar også til å understreke det sivile preg.

Politiet skal være et enhetspoliti. De sentrale politioppgavene skal være samlet innenfor en og samme organisasjon. Motsetningen til den såkalte »enhetsmodellen» er en mer oppsplittet politiordning der spesialpoliti av ulike slag tar seg av hvert sitt felt, eller ulike politiorganisasjoner har ansvaret for hver sin del av landet.

Norsk politi bør fortsatt bygge på prinsippet om enhetspoliti, men fremveksten av nye kriminalitetsformer og mer profesjonelle kriminelle miljøer fordrer økt vektlegging på politifaglig spisskompetanse og ferdigheter som nødvendigvis bare kan utvikles gjennom ulike typer for spesialisering og spesialtjenester i politiet.

Politiet skal virke i samspill med publikum . Departementet bygger politireformen på prinsippet om en desentral etat. Det innebærer blant annet nærhet til publikum. Reformen legger derfor til grunn at antall tjenestesteder eller kontaktpunkter skal være like mange og minst like nær publikum som i dag. Nærhetsprinsippet er for øvrig et viktig premiss i de fleste av de vurderinger departementet foretar i meldingen og for de strukturelle forslag som fremmes. Nærhetsprinsippet innebærer ikke bare geografisk nærhet, men også nærhet i betydningen tilstedeværelse i forhold til å oppfylle folks trygghetsbehov.

Politiet skal være integrert i lokalsamfunnet. Prinsippet er, i likhet med prinsippene om desentralisering og sivilt preg, med på å skape grunnlaget for et godt samspill og tillit mellom politiet og publikum. Et integrert politi vil blant annet si at politiet i størst mulig grad er i virksomhet i lokalsamfunnet og er deltagende i de sosiale nettverkene. Forankringen i eller integrasjonen med lokalsamfunnet må imidlertid balanseres slik at ikke tjenestemannen får problemer med å opptre som profesjonell yrkesutøver.

I prinsippet om at politiet skal prioritere mellom sine oppgaver og legge vekt på forebyggende virksomhet ligger for det første en vanskelig avveining mellom å å handle når folk trenger hjelp eller kriminalitet begås, og samtidig styre sin ressursbruk innenfor gitte rammer. Det ligger også innebygget en avveining av politiinnsats knyttet til straffeforfølgning, og innsats knyttet til politiets forebyggende arbeid, i betydningen holdningsskapende og tverrsektorielle tiltak, før kriminalitet begås. For departementet er det vesentlig at den samlede politietinnsats gir de ønskede resultater, og mindre avgjørende om innsatsen blir definert som forebyggende eller straffeforfølgende.

3.2 Organisering og oppgavedeling

3.2.1 Innledning

Med organisering menes hvordan politi- og lensmannsetaten er bygget opp, hvilke enheter og styringsnivåer som finnes, hvordan organisasjonsenhetene er bemannet og hvilke funksjoner de utøver. I denne stortingsmeldingen brukes også begrepet struktur i en annen betydning enn »organisasjonsstruktur» om politi- og lensmannsetatens geografiske og demografiske struktur, hvor mange og hvor store areal de ulike enheter består av og hvilke kommunikasjonsstrukturer som finnes.

Når det gjelder begrepet oppgaver omtales oppgaver i pkt. 3.3 i relasjon til arbeidsdeling og ansvarsdeling innenfor politiorganisasjonens ulike styringsnivåer. Under 3.4 behandles oppgaver i betydningen politiets samfunnsoppgaver.

3.2.2 Organisatoriske utviklingstrekk

Politiet og lensmannsetaten har de seneste 100 år gjennomgått få strukturendringer. Det har derimot blitt opprettet sentrale enheter som skal fungere som bistandsorganer. Fram til begynnelsen av 1980-tallet var det betydelige variasjoner i politikamrenes formelle organisering. Departementet ønsket å forbedre organiseringen ved politikamrene, og hadde et overordnet mål om å frigjøre ressurser for politiets primæroppgaver. I 1983 ga departementet rundskriv (G-91/83) som la grunnlaget for en mer enhetlig organisering av politikamrene. Departementet gikk inn for at politikamrene ble organisert etter 3 hovedmodeller, basert på en inndeling etter antall ansatte og størrelse. Inndelingen gjaldt store kamre med over 100 ansatte, mellomstore kamre med opp til 100 ansatte og små kamre med under ca. 30 ansatte. Oslo politikammer ble holdt utenfor.

På slutten av 1980-tallet var det generelt en økende misnøye i politiet og lensmannsetaten både når det gjalt organiseringen av ytre etat og den sentrale ledelsen. Politi- og lensmannstjenesten var ulikt organisert i byer og bypregede områder. Sommeren 1990 ble det oppnevnt et utvalg (»Lensmannsutvalget») som skulle se på muligheten for å effektivisere polititjenesten i distriktene. I desember 1991 la regjeringen fram stortingsmeldingen «Om bekjempelse av kriminalitet». På bakgrunn av NOU 1991:29 »Lensmannsetatens oppgaver og organisering» og St.meld. nr 23 (1991-92) »Om bekjempelse av kriminalitet» ble det i desember 1992 etablert en prosjektgruppe som skulle følge opp lensmannsutvalgets forslag og utrede de praktiske konsekvensene av å overføre det administrative ansvaret for lensmannsetaten fra fylkesmann til politimester.

Prosjektgruppen fikk samtidig i oppgave å utarbeide utkast til modell for hvordan lensmannskontorene organisatorisk kunne knyttes opp mot politikamrene. Prosjektgruppen avga sin innstilling 17. mars 1993 (»Veierød-utvalgets innstilling») og foreslo at Justisdepartementet utarbeidet retningslinjer for en «lederpolicy» som baserte seg på mål-, resultat- og verdibasert ledelse. Veierød-utvalgets innstilling var utgangspunktet for den omorganiseringen som startet i politi- og lensmannsetaten i 1994. Målsettningen var å få en mer helhetlig styring og ledelse, samt å frigjøre ressurser for å oppnå en bedre polititjeneste, bedre publikumsservice og derved en mer effektiv kriminalitetsbekjempelse.

Første fase av organisasjonsutviklingsarbeidet (OU fase 1) i politi- og lensmannsetaten er i all hovedsak avsluttet. Norsk politi er organisert med et sentralt nivå (Justisdepartement og Politidirektorat), et lokalt nivå (politidistriktene) og med særorganer for å ivareta operative eller logistikkmessige støttefunksjoner. Ved etableringen av Politidirektoratet ble det foretatt vesentlige endringer i den sentrale politiledelsen. De fleste politidistriktene er organisert etter Veierød-utvalgets rammemodell, med et politimesternivå og et driftsenhetsnivå. De største politidistriktene, samt noen små, har fått beholde organiseringen med funksjonelle driftsenheter (fagavdelinger).

Landet er i dag inndelt i 54 politidistrikter med en politimester som øverste leder i hvert distrikt. Det er opprettet 8 særorganer (sentrale forvaltningsorganer) for bestemte politigjøremål. Politidistriktene og særorganene har, før etableringen av Politidirektoratet, rapportert direkte til departementet, med unntak av i påtalemessige spørsmål hvor riksadvokaten har det faglige ansvaret. Etter etableringen av Politidirektoratet vil politidistriktene og særorganene, med unntak av Politiets overvåkingstjeneste, i administrative og politifaglige spørsmål rapportere til Politidirektoratet. Politiets overvåkingstjeneste skal i disse spørsmålene fortsatt rapportere til departementet.

I 1986 ble det opprettet en landsdelsordning for politiet. Denne ble opphevet med virkning fra 1. januar 2001.

I politiloven kapittel III er det nedfelt de formelle bestemmelsene om organiseringen av norsk politi: § 15 (Politiets sentrale ledelse), § 16 (Distriktsinndeling m.v.) § 17 (Polititjenesten i lensmannsdistriktene). Ut over dette er det gitt bestemmelser i straffeprosessloven, politiinstruksen, påtaleinstruksen, kongelige resolusjoner og rundskriv og instrukser fra departementet.

3.2.3 Oppgavedeling i politiorganisasjonen

3.2.3.1 Det tosporede system

Ansvaret for straffesaksbehandlingen på sentralt nivå er delt mellom Justisdepartementet og riksadvokaten. Dette omtales gjerne som det tosporede system.

Riksadvokatens har det overordnede ansvar for straffesaksbehandlingen, mens Justisdepartementet og Politidirektoratet har ansvar for resten av politiets virksomhet. Justisdepartementets ansvar består i hovedsak av å forvalte og følge opp regelverk, skaffe til veie og fordele ressurser og å fastsette, kommunisere og kontrollere sentrale målsettinger og resultatkrav. Den overordnede koordineringen skjer i regelmessige møter mellom justisministeren og riksadvokaten. Mange av de aktuelle spørsmål som forutsetter koordinering vil etter etableringen av Politidirektoratet ligge i grenseflaten mellom riksadvokaten og Politidirektoratet og ikke som tidligere mellom Justisdepartementet og riksadvokaten. Koordineringsrutinene vil bli tilplasset dette.

3.2.3.2 Departementet

En av de viktigste oppgavene for en departementsavdeling er å være daglig støtte for statsråden og den politiske ledelsen i deres arbeid. Et viktig trekk ved denne funksjonen er å skape grunnlag for politiske initiativ og å sikre at politiske initiativ omsettes til handling. Departementene er med andre ord redskaper for gjennomføring av den sittende regjerings politikk.

Departementet har, som den øverste politiledelse, ansvar for å følge opp de politiske vedtak og trekke opp hovedlinjene for politi- og lensmannsetatens virksomhet. Herunder ligger at departementet er faglig sekretariat for politisk ledelse, ivaretar det overordnete etatsledelsesansvar, samt er sentralorgan for forvaltningsrettslige lover.

Politiavdelingen i Justisdepartementet vil fra årsskiftet 2000/2001 dele oppgaven som den sentrale politiledelsen med Politidirektoratet. Politiavdelingen vil fremdeles ha de tre klassiske departementsrollene som a) faglig sekretariat for den politiske ledelsen b)etatsledelse og c) forvaltningsorgan. Konkret vil dette innebære:

• Lovgivningsarbeid

• Arbeid med statsbudsjettet

• Etatsledelse av Politiets overvåkingstjeneste

• Administrativ ledelse av den høyere påtalemyndighet

• Kriminalpolitiske tiltak - særlig arbeidet med forebygging av kriminalitet

• Koordineringsoppgaver

• Utviklingsarbeid

• Iverksettelsesansvar for politiske beslutninger

• Klageinstans for forvaltningsklager

Vektleggingen mellom de ulike rollene ble endret ved etablering av Politidirektoratet slik at ressursene i større grad skulle kunne avsettes til bedre strategisk og politisk planlegging av politiets virksomhet.

3.2.3.3 Politidirektoratet

Politidirektoratet er et forvaltningsorgan underlagt Justisdepartementet. Dets hovedansvar ble fastlagt gjennom Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 7 (1999-2000) om den sentrale politiledelsen:

• Innenfor sitt ansvarsområde lede utviklingen av politiet med basis i de strategiske og ressursmessige rammer som er gitt av departementet

• Utvikle hensiktsmessige styringsvirkemidler tilpasset politiforvaltningen

• Utvikle nødvendig styrings- og ledelseskompetanse i ytre ledd

• Initiere, understøtte og sørge for at etaten har hensiktsmessig kompetanse innen ledelse, organisasjonsutvikling og politifaglige disipliner

• Utvikle informasjonsstrategier for politiet, forestå intern og ekstern profilering i samarbeid med politidistriktene og særorganene

• Bidra til at politilovgivningens bestemmelser blir fulgt opp i etaten, blant annet gjennom regelverk, tilsyn, kontroll, informasjon og veiledning

• Koordinere og fremme politifaglige synspunkter overfor andre direktorater, institusjoner og berørte organisasjoner

• Videreutvikle det politioperative sentrale beredskaps- og krisehåndteringsapparatet

• Foreta analyser, drive metodeutvikling, kartlegge og evaluere politiets operative virksomhet

• Samordne og koordinere særorganenes virksomhet

• Spesielt ansvar for å legge planer og gjennomføre operasjoner/tiltak innenfor "organisert kriminalitet"

• Koordinere og følge opp Norges engasjement som deltaker i internasjonale politistyrker

• Være sentralt når det gjelder Norges deltakelse i internasjonalt politisamarbeid

Politidirektoratets ansvar vil følgelig være knyttet til den overordnede, faglige ledelsen av politi- og lensmannsetatens virksomhet, herunder fordeling av ressurser og resultatoppfølging.

3.2.3.4 Politidistriktsnivået

Landets 54 politidistrikter er inndelt i geografiske driftsenheter (lensmannskontorer og politistasjoner) med unntak av de store politidistriktene som har fått beholde organiseringen med funksjonelle driftsenheter (fagavdelinger for ordenstjeneste, etterforsking og forvaltning). Ved reformen av 1994 ble politidistriktene organisert i 2 nivåer. Reformen innebar en betydelig omorganisering. Det organisasjonsmessige utgangspunktet for denne organisasjonsmodellen var at alle politidistriktene med unntak av Oslo politidistrikt skulle ha lik organisering. Politidistriktene er organisert i to nivåer, et politimesternivå og et driftsenhetsnivå.

Politimesterens ledelsesmessige oppgaver knytter seg til den overordnede ledelsen, herunder fullt resultat- og ressursansvar for hele politidistriktet. Til støtte for sin øverste ledelse av politidistriktet er det etablert to stabsenheter for fellesfunksjoner:

• En juridisk enhet (»retts- og påtaleenheten»)

• En administrativ enhet

Den juridiske enheten skal ivareta

• Påtalefunksjonen for hele politidistriktet

• Juridisk veiledning for alle driftsenheter og ledelsen i politidistriktet

• Veiledning og tilsyn med forvaltningsgjøremål

Den administrative enheten skal dekke

• Økonomifunksjonen (budsjettbearbeiding, regskapføring/utbetaling, økonomikontroll, inngåelse av husleiekontrakter, drift av bygninger etc.)

• Materiellfunksjonen (materiellplanlegging, innkjøp, fordeling, drift og vedlikehold, kontroll)

• Personalfunksjonen (personalpolitikk, arbeidsmiljø, felles ledelseskultur, lønnspolitikk, rekruttering og tilsetting, kompetanseutvikling, personalplan, disiplinærsaker, permisjoner)

• Planfunksjonen (virksomhetsplanlegging, strategisk planlegging, årsplan, beredskapsplanlegging, innsatsplanlegging og organisasjonsutvikling)

• Administrasjonsfunksjoner (arkiv og journalføring, felleskontortjenester, EDB)

3.2.3.5 Driftsenhetsnivået

Driftsenhetene utgjøres i hovedsak av politistasjoner og lensmannskontorer, men det er i enkelte av de større byene funksjonelle driftsenheter, dvs. driftsenheter som ivaretar spesifikke oppgaver, slik som etterforsking. Det er pr. 31. oktober 2000 337 lensmannskontorer og 64 politistasjoner.

Driftsenhetene, med unntak av de funksjonelle driftsenhetene, har et totalansvar for politioppgavene innenfor et gitt geografisk område. I prinsippet vil hver enkelt driftsenhet dekke hele det politimessige og sivile fagfeltet og således ha ansvaret for blant annet:

• Ordenstjeneste

• Etterforsking

• Trafikktjeneste

• Redningstjeneste

• Forebyggende arbeid

• Utlendingskontroll

• Rettsoppmøter, transporter og fremstillinger i retten

• Naturoppsyn

• Oppdrag for utenforliggende instanser

• Forvaltningsmessige gjøremål

• Namsmannsfunksjonen

• Hovedstevnevitne

• Veiledningstjeneste og publikumsservice

De enkelte driftsenheter skal i prinsippet være i stand til å yte et fullstendig tjenestetilbud innenfor sitt distrikt. På grunn av dette må driftsenhetslederne ha nødvendig kompetanse og fullmakter. Alle driftsenheter forutsettes å ivareta lokalt administrativt ansvar for drift av egen virksomhet, herunder

• Bruk av tildelt budsjett og økonomiforvaltning av disse midlene

• Løpende personalforvaltning

• Innspill til politidistriktets strategi- og virksomhetsplan, og utarbeidelse av egen virksomhetsplan

• Resultatrapportering i samsvar med kravene til mål- og resultatstyring

Driftsenhetslederen (lensmannen eller politistasjonssjefen) rapporterer direkte til politimesteren og er fullt ut resultat- og ressursansvarlig for sin driftsenhet.

I noen av de større politidistriktene er det etablert funksjonelle driftsenheter som tar for seg spesifikke politioppgaver, for eksempel etterforsking, innenfor et slikt område. Lederne av slike driftsenheter vil ha resultatansvar innenfor sine fagområder.

Det er i driftsenhetene at kontakten med publikum finner sted, da det er her all publikumsrettet tjeneste utøves.

3.2.4 Dilemmaer og organisasjonsmessige problemer knyttet til dagens struktur

Reformen av 1994 innebar at alle politidistriktene fikk samme organisasjonsmodell (»Tonivå-modellen»). I utgangspunktet skulle alle lensmannskontorer rangere som driftsenheter, men det ble forutsatt en del sammenslåinger av driftsenheter både for at politimesterens kontrollspenn skulle være håndterbart og slik at driftsenheten fikk det ressursmessige grunnlag som var nødvendig for å fylle sin rolle. Dette ble beskrevet som 1994-reformens »Fase 2». Siden våren 1996 er det gjennomført flere sammenslåinger av driftsenheter.

I praksis viste det seg vanskelig å gjennomføre sammenslåinger på driftsenhetsnivå. Dette skyldes i stor grad motstand lokalt.

Hovedmålsettingen med omorganisering av politi- og lensmannsetaten har hele tiden vært å bedre ressursutnyttelsen, politiberedskapen og publikumsservicen. Selv om organisasjonsmodellen var lik for alle politidistriktene, har reformen av 1994 likevel ført til betydelige forskjeller innad i politiorganisasjonen. Disse forskjellene påvirker i varierende grad politiets oppgaveutførelse og muligheter for resultatoppnåelse.

• Ved reformen ble hvert lensmannskontor definert som en driftsenhet på linje med politistasjonene uten at det i tilstrekkelig grad ble sett hen til hvilket ressursmessig grunnlag som eksisterte. De minste driftsenhetene har som en følge av dette 1 ½ årsverk til disposisjon, mens de største politistasjonene har rundt 100 årsverk. Relativt mange driftsenheter disponerer mindre enn 10 årsverk. Et svakt ressursmessig grunnlag må nødvendigvis påvirke i hvilken grad driftsenheten i realiteten kan opptre med den selvstendighet som reformen tilsiktet.

• Et problem med basisorganisasjonen »tonivå-modellen» har for øvrig vært at driftsenhetene organisatorisk skal være likestilte og ha totalansvar for tjenesteutførelsen innen sitt geografiske ansvarsområde uten at det samtidig er oppstilt krav til driftsenhetens ressursmessige grunnlag for å kunne ivareta dette. Dette gjør at driftsenhetenes størrelse og ressursgrunnlag varierer i meget betydelig grad.

• Et svakt ressursmessig grunnlag påvirker kvaliteten på de tjenester driftsenheten skal yte innbyggerne. En tilfredsstillende tjenesteutøvelse nødvendiggjør samarbeid med andre driftsenheter i enten eget eller nabodistriktet.

• Små driftsenheter har ikke mulighet til å bygge opp alle de typer kompetanse som er en forutsetning for et fullverdig tjenestetilbud.

• En driftsenhet krever en administrasjon av en viss størrelse enten driftsenheten er stor eller liten. Et stort antall driftsenheter binder i unødvendig grad opp ressurser til administrative funksjoner. Små driftsenheter bruker erfaringsmessig en relativt sett større andel av sine ressurser på administrative oppgaver enn større driftsenheter.

• Antallet driftsenheter i politidistriktene varierer meget. Et politidistrikt har i dag 2 driftsenheter, mens et annet har 22. Dette gir store styringsmessige forskjeller mellom politidistriktene og mellom den sentrale politiledelsen og politidistriktene. Styringsmessige fordeler kunne vært oppnådd dersom politidistriktene hadde vært mer ensartet i antallet driftsenheter.

• Resultatene av evalueringen av 1994-reformen peker i retning av at prosessens fase I med innføring av en enhetlig og helhetlig ledelse på lokalt nivå, ikke har fått den ønskede effekt. Noe av årsaken ligger nok i at mange driftsenheter og politidistrikter er for små slik at de administrative funksjoner ikke kan effektiviseres i særlig grad.

• Politidistriktene ledes av en ledergruppe bestående av politimesteren og driftsenhetslederne. I de tilfellene hvor et politidistrikt har mange driftsenheter vil denne ledergruppen ha en størrelse som vanskeliggjør en effektiv beslutningsprosess. I noen politidistrikt er dette løst ved at ikke alle driftsenhetsledere deltar fullt ut i ledergruppen.

• Innad i ledergruppen vil det oppstå skjevheter ved at tunge driftsenheter rangeres på linje med små driftsenheter. Dette henger ikke bare sammen med hvilke ressurser driftsenhetene disponerer, men også i stor grad hvilke politimessige utfordringer driftsenhetene skal håndtere.

På samme måte som det eksisterer betydelige forskjeller mellom driftsenhetene innad i et politidistrikt, eksisterer det også betydelige forskjeller mellom politidistriktene. Det minste politidistriktet disponerer mindre enn 40 årsverk i personellressurser, mens det største disponerer mer enn 2300. Selv om de politimessige utfordringene er vesentlig forskjellig i de to politidistriktene, gir dette seg likevel utslag i forhold til tjenesteutøvelsen og politiets publikumsservice.

• Et lite politidistrikt bruker forholdsmessig mer ressurser på administrative funksjoner enn et større politidistrikt.

• Et lite politidistrikt er mer sårbart ressursmessig.

• Et lite politidistrikt har mindre muligheter for å omdisponere ressurser når situasjonen måtte kreve det, og har således en lavere terskel for å være avhengig av ekstern bistand.

• Et lite politidistrikt har større problemer med å bygge opp og beholde kompetanse. Dette henger dels sammen med problemer med å avgi personell til kurs og lignende, men også med at mindre politidistrikter erfaringsmessig har et svakere sakstilfang og derved mindre muligheter til å bruke kompetansen – noe som over tid er avgjørende for at den skal kunne opprettholdes.

En del av dagens små politidistrikter vil ofte kunne stå i situasjoner uten de nødvendige ressurser eller den nødvendig faglige kompetanse som er nødvendig for oppgaveutførelsen. De vil kunne kompensere noe av denne ressursknappheten- og behovet gjennom å etablere samrbeid mellom politidistriktene. Slikt samarbeid gjennomføres også i dag.

Imidlertid vil samarbeid over distriktsgrensene kunne møte mange kompliserende problemer og skape forsinkelser. Noen av problemene har sammenheng med at politidistriktene i utgangspunktet er selvstendige organisasjoner med egne rapporterings- og ansvarslinjer, eget budsjettansvar, egne administrative rutiner etc., og med krav om god resultatoppnåelse, knyttet til distriktet isolert.

Det ligger innebygget i mål- og resultatstyringsmodellen at man måler aktiviteter, ressursbruk og resultater innenfor eget distrikt (område.) De små politidistriktene har gjerne en stram økonomi og knappe rammer, samtidig som det stilles økte krav til distriktet om bedre resultater og større innsats.

Denne situasjonen fører til at distriktsledelsen ikke alltid synes det er ønskelig å bruke sine knappe ressurser på å forbedre kriminalitetsbekjempelsen i andre distrikter, selv om et distriktsovergripende ressurssamarbeid samlet sett ville væt det mest rasjonelle. Følelsen av at hjelp til andre vil gå på bekostning av eget resultat er naturlig nok ikke fjern. Som kjent blir de enkelte distriktenes resultatoppnåelse vurdert opp mot hverandre (oppklaringsprosent, saksbehandlingstid etc.) Systemets forutsetning om separat resultatansvar- og måling vil med andre ord ikke alltid gi den motivasjonen til samarbeid med andre politidistrikter som man ideelt sett burde lagt til rette for.

Dessuten kommer i tillegg at etaten har sterk tradisjon for sin lokale forankring, et forhold som medfører at lokale distriktsrelaterte problemer gis oppmerksomhet til fortrengsel for de mer distriktsovergripende. Samarbeid er både mulig og ønskelig fortsatt, men ofte tar det tid og få i stand, og er dessuten ressurskrevende. Mye arbeid legges i å finne frem til samarbeidsformer, som sikrer at ingen av distriktene "taper" på samarbeidet.

Frivillige samarbeidsordninger med felles ressursinnsatse, herunder personelldisponeringen mellom de distrikter som skal samarbeide, må konkret avtales. Videre vil det være nødvendig å avklare hvordan ansvarslinjene skal fungere i de konkrete saker eller samarbeidsprosjekter.

De formelle og reelle rammebetingelsene tilsier derfor at samarbeidsprosessene mellom uavhengige distrikter blir mer ressurskrevende, mer tungvinte og mindre rasjonelle enn det samarbeid som kan skje innenfor ett og samme distrikt. Her vil man ha felles mål, felles og felles interesser mht resultatsansvar, ressursdisponering osv. Videre foreligger etablerte og klare rapporterings- og ansvarslinjer.

Hvis disse rammebetingelsene også anvendes og kombineres med en desentral og funksjonell ledelses- og styringsstruktur innenfor et nytt større distrikt, anser departementene fordelen ved sammenslåing som åpenbare i de aller fleste tilfeller.

I 1999 ble det gjennomført evaluering av fase I, og resultatene ble fremlagt i juni 2000 ved Statskonsults rapport 2000:11 »OU-prosessen i politi- og lensmannsetaten. I rapporten foreslår Statskonsult tre tiltak for å løse problemene;

• at politidistrikter slås sammen,

• at det foretas en grundig gjennomgang av de administrative oppgaver på begge styringsnivåer,

• at ledergruppens sammensetning, arbeidsform og oppgaver vurderes kritisk.

(For nærmere omtale av temaet vises til pkt. 4.2.4 En mer effektiv politiorganisasjon.)

3.3 Politiets samfunnsoppgaver

3.3.1 Generelt

I dette avsnittet behandles politi- og lenmannsetatens oppgaver i betydningen samfunnsoppgaver. Under pkt. 3.2 ble oppgavene belyst mer i forhold til funksjoner, ansvar og arbeidsdeling slik de fremkommer innenfor organisasjonen på de ulike styringsnivåer. Nedenfor beskrives samfunnsoppgavene i tillegg til at det gis en vurdering av dem i relasjon til etatens fremtidige utfordringer.

Det formelle grunnlaget for politiets samfunnsoppgaver

Hovedmålene for politiets virksomhet er angitt i politiloven § 1, 2.ledd, jf. politiinstruksen § 2-1, 3. ledd:

«Politiet skal gjennom forebyggende, håndhevende og hjelpende virksomhet være et ledd i samfunnets samlede innsats for å fremme og befeste borgernes rettssikkerhet, trygghet og alminnelige velferd for øvrig.».

I henhold til politiloven § 2 skal politiet

1. beskytte person, eiendom og fellesgoder og verne om all lovlig virksomhet, opprettholde den offentlige orden og sikkerhet og enten alene eller sammen med andre myndigheter verne mot alt som truer den alminnelige trygghet i samfunnet

2. forebygge kriminalitet og andre krenkelser av den offentlige orden og sikkerhet

3. avdekke og stanse kriminell virksomhet og forfølge straffbare forhold i samsvar med regler gitt i eller i medhold av lov

4. yte borgerne hjelp og tjenester i faresituasjoner, i lovbestemte tilfelle og ellers når forholdene tilsier at bistand er påkrevet og naturlig

5. på anmodning yte andre offentlige myndigheter vern og bistand under deres tjenesteutøvelse når dette følger av lov eller sedvane

6. samarbeide med andre myndigheter og organisasjoner tillagt oppgaver som berører politiets virkefelt så langt regler gitt i eller i medhold av lov ikke er til hinder for dette

7. utføre andre oppgaver som er fastsatt i lov, eller som følger av sedvane

Disse oppgaver og funksjoner gjenspeiles i stor grad også i regjeringens hovedinnsatsområder for justissektoren som er å redusere kriminaliteten, trygge borgernes rettssikkerhet, verne om liv, helse og eiendom og sikre en demokratisk samfunnsorden.

For et helhetlig bilde av de rettslige rammene for politiets virksomhet vises det også til straffeprosessloven av 22. mai 1981 nr. 25 og påtaleinstruksen fastsatt ved kgl. res. av 28. juni 1985 nr. 1679, samt riksadvokatens rundskriv for så vidt gjelder straffesaksarbeidet.

Politiet har også oppgaver som forvaltningsorgan og er da underlagt de samme forvaltningsrettslige regler som den øvrige, offentlige forvaltning. Sentrale sider ved politiets virksomhet eller tjenesteutøvelse reguleres også ved bestemmelser i annen lovgivning. Politiet er pålagt oppgaver og ansvar i til sammen mer enn 100 ulike lover.

3.3.2 Politiets trygghetsskapende oppgaver

Opprettholdelse av den generelle fysiske ro og orden er et sentralt element i politiets trygghetsskapende virksomhet. I utgangspunktet utløses politiets ordensplikt når den faktiske ro og orden på offentlig sted blir forstyrret, og da uten hensyn til på hvilket sted den direkte kilden eller årsaken måtte befinne seg.

Vernet om innbyggernes sikkerhet og velferd står også sentralt blant politiets trygghetsskapende oppgaver. Dette gjelder enten politiet griper inn mot lovbrudd, fredskrenkelser av annen art eller ved at enkeltpersoner ytes hjelp. Politiet skal i tillegg også ha beredskap for oppgaver under kriser, sabotasje-/terroraksjoner og krig, i redningstjeneste eller under andre ekstraordinære situasjoner slik som ved naturkatastrofer.

Innenfor mange samfunnsfelt vil primæransvaret for ivaretakelsen av publikums sikkerhet tilligge ulike kontrollmyndigheter utenfor politiet. Politiet er imidlertid, som samfunnets eneste døgnbemannede beredskapsorganisasjon, forutsatt å sikre publikums sikkerhet også i faresituasjoner der andre myndigheter rent faktisk er forhindret fra å gripe inn. Det samme vil være tilfellet i forhold til vern av samfunnets fellesgoder slik som natur og miljø.

I de senere år har det skjedd en betydelig vekst innen «trygghetsindustrien», dvs. kommersielle tilbud om trygghets- og vakttjenester. Etter departementets oppfatning bør ikke slike tjenester være annet enn et supplement til politiet. Når departementet vurderer »trygghetsindustrien» på denne måten, har dette sammenheng med at slike tjenester er kommersielle og avhengig av brukernes betalingsevne og således egnet til å gi et ulikt tjenestetilbud.

Det er viktig at politiet, i tillegg til å gå opp grenser mot det private marked, også utvikler det tverrfaglige samhandlingsmønster med andres offentlige instanser som er delansvarlige for å løse de trygghetsskapende oppgaver.

Mange politidistrikt har av ressursmessige årsaker i dag problemer med å opprettholde en døgnkontinuerlig politiberedskap og alltid kunne besvare publikums krav om trygghet. Dette er lite heldig. Alle innbyggere har det samme krav på politiets tjenestetilbud – noe som i stor grad er knyttet til rasjonell tjenesteutøvelse og tilgjengeligheten av personellressurser.

Større politidistrikter vil ha et bedre ressursgrunnlag og kunne legge et bedre organisatorisk grunnlag for mer rasjonell tjenesteutøvelse som igjen vil kunne øke etatens kapasitet i forhold til det trygghetsskapende arbeidet.

Politiets trygghetsskapende virksomhet dreier seg ikke bare om den daglige, løpende tjenesten, men er også knyttet til å ha en beredskap for å kunne håndtere ulykker, kriser og faresituasjoner som sjelden inntreffer, men som erfaringsmessig vil inntreffe fra tid til annen. Dette beredskapsbehovet har skapt grunnlag for en noe ulik ressursfordeling mellom store og små politidistrikt, idet både små og store politidistrikt må ha et visst ressursmessig grunnlag ut fra et beredskapssynspunkt.

Etter departementets vurdering vil den totale politiberedskapen kunne styrkes ved at politidistriktene gjøres ressursmessig mer likestilte. Dette handler ikke bare om å samle ressurser, men også om å finne fram til organisatoriske og strukturelle løsninger som overfører ressurser fra administrasjon til publikumsrettet tjeneste.

3.3.3 Forebygging av kriminalitet

Justissektoren har hovedansvaret for kriminalitetsforebygging som en del av den totale bekjempelsen av kriminalitet. Politietaten har en sentralt plass i denne typen forebyggende arbeid, ikke minst fordi politiet har en særlig kunnskap om kriminaliteten i lokalmiljøet og god kjennskap til risikoutsatte miljøer når det gjelder kriminalitet.

Forebygging av kriminalitet skal inngå som en del av all politivirksomhet.

På tross av departementets ansvar er det en forutsetning for langsiktig og bred forebyggende innsats at hele samfunnet bidrar. Sentralt i forhold til forebygging står kunnskapen om den lokale kriminalitetssituasjonen.

Nærpolititjenesten støtter opp under forebyggingsarbeidet og det problemorienterte politiarbeidet. Nærpolitiet er både avhengig av og vil kunne dra stor nytte av samarbeid med andre aktører (private organisasjoner, institusjoner, enkeltpersoner osv.).

Mange lovbrytere blir bare straffet for lovbrudd en gang. Andre utvikler en kriminell karriere og blir hva som kan kalles kroniske lovbrytere. Tiltak rettet mot førstegangslovbryterne må derfor være målrettet.

Et av de beste politimessige tiltakene for å hindre tilbakefall, er en rask og prioritert straffesaksavvikling kombinert med tiltak egnet for å hindre ny kriminalitet. Det er et mål å møte førstegangslovbryteren med en straffereaksjon som tydeliggjør konsekvensene og gir samtidig muligheter for rehabilitering. Brede tiltakskjeder der hjem, skole, barnevern, konfliktråd og lokale frivillige tiltak engasjeres, har en god forebyggende effekt mot tilbakefall.

Bibehold av nærpolitiets funksjon og virkeområde er et viktig utgangspunkt for de endringsforslagene som foreslås i meldingen. Nærpolitimodellen, som også er en måte å organisere politiarbeidet på, bidrar til at uniformert politi har god publikumskontakt. En eller flere tjenestemenn har ansvar for et avgrenset område med et begrenset antall innbyggere.

Nærpolitiet har spesielt god mulighet for å arbeide problemorientert med kartlegging, analyse, prioritering av tiltak og etterfølgende evaluering. Noe av erfaringene fra dagens tjenesteutøvelse er at det i mange politidistrikter ikke i tilstrekkelig grad er rom for å disponere personell til forebyggende oppgaver eller nærpolititjeneste. Dette henger dels sammen med at dagens politistruktur i for liten grad åpner for fleksibel personellutnyttelse innenfor et større geografisk område, og dels sammen med et misforhold mellom tilgjengelig politiutdannet personell og »politioppgavene».

Den forebyggende innsatsen har ikke alltid fått den prioritering lokalt som man fra sentralt hold har forutsatt; noe som lokalt ofte begrunnes i ressurssituasjonen.

Uten at departementet fullt ut vil underskrive på slike begrunnelser, bemerkes likevel at departementets forslag til organisatoriske og strukturelle endringer vil frigjøre ressurser fra administrative til mer publikumsrettet tjeneste, blant annet i form av forebyggende innsats.

Større enheter vil innebære færre »administrative» grenser i politiet. Det gir den enkelte politimester større fleksibilitet og mulighet til å disponere ressursene, for eksempel dit hvor det er nødvendig med ekstra forebyggende innsats.

Departementet vil legge vekt på at den forebyggende tjenesten organiseres slik at alle ledere, tjenestemenn- og kvinner i politidistriktene bevisstgjøres ytterligere om at de innenfor sitt arbeidsfelt skal være med på å forebygge lovbrudd. En slik helhetlig tilnærming til politiarbeidet forutsetter at både generalist- og spesialistfunksjonene må bidra til en samlet forebyggende strategi. Personell som arbeider med ordenstjeneste, etterforsking, trafikk eller andre særskilte fagområder må kunne utøve forebygging som en del av sin daglige virksomhet.

Det er et stort behov for utvikling av metoder og strategier innenfor det forebyggende arbeid. Bruk av erfaringsmateriale vil i denne sammenheng være viktig. Større og mer ressurssterke enheter vil kunne legge grunnlag for en bedre innsamling og bruk av denne type erfaringsmateriale, både fordi tilfanget av slikt erfaringsmateriale blir større, men også fordi slikt erfaringsmateriale lettere kan formidles og anvendes innenfor større politidistrikter.

3.3.4 Politiet og oppgavene innenfor straffesaksbehandlingen

En effektiv straffesaksbehandling er et sentralt og viktig mål for såvel departementet som riksadvokaten. Raske og riktige avgjørelser og konkrete resultater i form av oppklaring og påtale, har åpenbart en positiv betydning for folks tillit og tro på politiets arbeid, samtidig som det virker kriminalitetsbekjempende.

Hensynet til straffesaksbehandlingens rammevilkår står derfor sentralt i denne stortingsmeldingen som i hovedsak er rettet mot organisatoriske og strukturelle forbedringstiltak.

At straffesaksbehandlingen er en av politiets hovedoppgaver avspeiles i så vel politidistriktenes organisering som ressursprioritering. Politiets behandling av straffesaker legger beslag på store ressurser og etterforsking er, etter ordenstjenesten, den største tjenestegrenen ved samtlige politidistrikter. Omfanget av oppgaven kan også illustreres ved at det i 1999 ble anmeldt/registrert til sammen 437.539 straffesaker.

Påtalemyndigheten ledes av riksadvokaten. Regionalt er det etablert 10 statsadvokatembeter. Riksadvokatembetet og statsadvokatembetene betegnes samlet som »den høyere påtalemyndighet». Statsadvokatembetene ledes av en førstestatsadvokat. I tillegg til leder har statsadvokatembetene et antall statsadvokater som varierer fra tre til fem, bortsett fra Oslo som har 20. Økokrim er i en særstilling da særorganet er en kombinasjon av en politienhet og et statsadvokatembete.

Den del av påtalemyndigheten som er integrert i politiet består av politimestrene, visepolitimestrene, overvåkingssjefen, politiinspektørene, politiadvokatene, politiadjutantene og politifullmektigene. Det er en forutsetning at stillingsinnehaverne har juridisk embetseksamen og at vedkommende stilling er tillagt påtalemyndighet.

Påtaleelementet i de enkelte politidistrikter benevnes som »retts- og påtaleenheten». Med noen få unntak er retts- og påtaleenheten organisatorisk plassert i stabsposisjon i forhold til politimesteren, jf. pkt. 3.2.3.4.

Lensmennene er også nevnt i straffeprosessloven § 55 som en del av påtalemyndigheten. I praksis har lensmennene i dag ingen funksjon som påtalemyndighet.

Ansvaret for kriminalitetsbekjempelsen på sentralt nivå er delt mellom Justisdepartementet og riksadvokaten. Dette omtales som det tosporede system. Riksadvokaten har det overordnede, faglige ansvar for straffesaksbehandlingen, den generelle, faglige ledelse av påtalemyndigheten og er dessuten klageinstans for påtaleavgjørelser som er truffet av statsadvokatene. Riksadvokaten fastsetter i medhold av påtaleinstruksen § 7-5 tredje ledd generelle regler om prioriteringen og gjennomføringen av straffesaker. Dette skjer blant annet ved det årlige mål- og prioriteringsrundskrivet.

Justisdepartementet har ansvar for lov og regelverk, ressurser, sentrale målsettinger og resultatkrav. Det vises for øvrig til pkt. 3.2.3.1 og 3.2.3.2.

I henhold til straffeprosesslovens hovedregel har statsadvokatene påtalekompetansen i saker om forbrytelser med mindre sakene hører inn under kongen i statsråd eller riksadvokaten, mens påtalemyndigheten i politiet avgjør spørsmålet om tiltale i saker som gjelder forseelser.

Ved endring av 11. juni 1993 i straffeprosessloven § 67 ble kongen i statsråd gitt fullmakt til å gi generelle bestemmelser om delegasjon av påtalekompetanse til politiet i nærmere angitte forbrytelsessaker. I henhold til påtaleinstruksen § 22-2 annet ledd, avgjør politimesteren spørsmålet om tiltale i forbrytelsessaker etter straffeloven §§ 147, 162 første ledd, 182, 183, 228 første ledd, 257, 258,260, 270, 291 og 317 første og femte ledd, militær straffelov § 34, legemiddelloven § 31 annet ledd, og ligningsloven § 12-1. Det er videre fastsatt at etter generelle retningslinjer gitt av riksadvokaten, kan politimesteren med skriftlig samtykke fra førstestatsadvokaten beslutte at også andre jurister i politidistriktet skal ha slik påtalekompetanse. Normalt blir slik delegert påtalekompetanse i forbrytelsessaker gitt til jurister som har tjenestegjort i politiet i minst ett år. Den faktiske situasjon i dag er at påtalespørsmålet i langt de fleste forbrytelsessaker avgjøres av påtalemyndigheten i politiet.

Dersom tiltale blir tatt ut er det også påtalemyndigheten som har ansvaret for å forberede saken for retten. Dette innebærer at det er påtalemyndigheten som i første omgang er adressat og bruker av etterforskingsmaterialet. I særlig grad har dette utgangspunktet praktisk betydning ved at det første nivået i påtalemyndigheten er en integrert del av politiet.

Et sentralt virkemiddel i straffesaksarbeidet er fremskutt, integrert påtalefunksjon. Denne funksjonen er av stor betydning som premiss for de vurderinger som departementet foretar i meldingen når det gjelder styring, ledelse, struktur og organisasjonsløsninger. Det vises i den sammenheng til den beskrivelse som er gitt i kapittel 4.

Departementet nedsatte i juni 1999 to arbeidsgrupper for å kartlegge flaskehalser i straffesakskjeden og komme med forslag til tiltak som kan føre til forbedringer. Arbeidsgruppe I tok for seg perioden fra anmeldelse til påtaleavgjørelse, mens Arbeidsgruppe II tok for seg perioden fra påtaleavgjørelse til fullbyrdelse. Arbeidsgruppenes rapporter forelå begge i juni 2000. Arbeidsgruppenes forslag til tiltak kan grovt sett deles inn i fem kategorier:

• Instrukser og arbeidsrutiner

• Regelendringer

• Kompetansehevende tiltak

• Spørsmål vedrørende ressurser

• Spørsmål i tilknytning til teknisk systemstøtte og elektronisk kommunikasjon og samhandling i straffesakskjeden

Problemområder og organisasjonsmessige utfordringer

Effekten av høy oppklaring vil reduseres dersom ikke straffesakene etterforskes og iretteføres raskt. Jo flere flaskehalser som finnes i straffesakskjeden - dess lenger blir tidsrommet før straffen iverksettes og straffens virkninger svekkes. Lang saksbehandlingstid vil ikke bare påvirke konkret straffeutmålingen i den enkelte sak, men vil også gi negative signaler til samfunnet om konsekvensene av å begå straffbare handlinger og samfunnets evne/vilje til å forfølge lovbrudd. Rask og effektiv straffesaksbehandling må imidlertidig samtidig sikre kvalitet og at rettssikkerheten blir ivaretatt.

Hovedproblemet i dag er at straffesaker blir liggende hos politi og påtalemyndighet uten at dette har sin årsak i at det arbeides med sakene. Lang liggetid påvirker direkte effekten av straff, men påvirker også de andre aktørenes (domstolenes og kriminalomsorgens) effektivitet.

Undersøkelser viser at det er svært store forskjeller mellom politidistriktenes resultater i straffesaksbehandlingen og at forskjellene er vesentlig større enn det som kan forklares ut fra ulikheter i kriminalitetssituasjon, befolkningssammensetning og ressurser. Det er til dels store variasjoner i organiseringen av straffesaksbehandlingen og oppfølgingen av denne i politidistriktene. Det er åpenbart at de fleste politidistrikter har et betydelig forbedringspotensial.

En bedre ressursmessig samordning på politidistriktsnivå både i forhold til personell, driftsmidler, kompetanse og samhandlings- og samarbeidsmønstre vil kunne gi bedre resultater. Større, integrerte enheter vil totalt sett disponere større ressurser og ha handlingsrom for kunne disponere disse mer fleksibelt. Endret distriktsstruktur vil også kunne legge forholdene til rette for bedre samarbeid og samhandling både innad i etaten, men også i forhold til de øvrige samarbeidspartnerne.

Departementet har i forhold til andre typer politioppgaver påpekt betydningen av bygge opp og beholde kompetanse. Dette gjelder også for straffesaksarbeidet. I mange sammenhenger vil høy kompetanse være avgjørende for oppklaring av lovbrudd.

3.3.5 Politiets forvaltningsmessige oppgaver og lensmennenes sivile gjøremål

Norsk politi skal ha et sivil preg. En måte å ivareta det sivile preget er å la politiet ivareta oppgaver utover ordens- og straffesaksarbeidet. Slike oppgaver bidrar til å skape et godt og tillitsfullt klima mellom politi og publikum.

Staten trenger et forvaltningsorgan nær publikum som kan ta seg av oppgaver som ikke naturlig lar seg innpasse i noen annen fagetat. Politi- og lensmannsetaten har tradisjonelt kunnet ivareta slike oppgaver - ikke minst fordi etaten har hatt en desentral organisering med et stort antall tjenestesteder hvor publikum kan henvende seg. Dette har gitt mulighet for å ivareta forvaltningsmessige oppgaver i rimelig nærhet til hvor folk bor og arbeider.

Politiet er i dag tillagt oppgaver i mer enn 100 ulike lover. Forvaltningsoppgaver er av varierende karakter. Dels er det tale om oppgaver hvor politiet har et selvstendig forvaltningsansvar ved at det både er saksforberedende myndighet og vedtaksmyndighet. Eksempel på et slikt fagområde er politiets behandling av søknader om pass og våpentillatelse. Den 1. juli 2000 ble ansvaret for å avhøre asylsøkere overført fra politiet til Utlendingsdirektoratet.

I tillegg til de ordinære politi- og forvaltningsoppgavene er lensmennene tillagt en rekke oppgaver som politiet i de større byene ikke har. Disse betegnes ofte som lensmennenes »sivile gjøremål» og inngår som en del av lensmennenes ordinære tjenesteplikter.

I de aller fleste lensmannsdistriktene er de sivile gjøremålene en integrert del av tjenesten for øvrig, men i 10 kommuner er det lensmenn som utelukkende har sivile gjøremål.

En vesentlig begrunnelse for at forvaltningsoppgaver legges til politiet er at slike oppgaver ofte har tilknytning til eller en direkte nytteverdi for utførelsen av politiets primæroppgaver slik som ordenstjeneste, forebygging av kriminalitet og etterforsking/straffesaksbehandling. Gjennom utøvelsen av de forvaltningsmessige oppgavene møter politiet publikum i andre sammenhenger enn som utøver av samfunnets tvangsapparat. Dette gir politiet en innsikt i og kompetanse om samfunnet og innbyggerne som er av uvurderlig betydning for ivaretakelsen av primæroppgavene. Slik sett bidrar de forvaltningsmessige gjøremålene til at politiet får en bred, samfunnsmessig forankring samtidig som en slik publikumskontakt styrker effektiviteten i forhold til andre oppgaver.

Ut fra de hensyn som er angitt ovenfor er det trukket opp følgende kriterier for hva slags forvaltningsoppgaver politiet bør ivareta:

• Oppgavene bør ha tilknytning til politiets primærfunksjoner, dvs. opprettholde ro, orden og sikkerhet, forebygge straffbare handlinger og håndheve straffebud.

• Politiet bør ha faglige forutsetninger for å kunne ivareta oppgaver som etaten tillegges.

• Politiet er godt skikket til å undersøke en persons vandel. På forvaltningsområder hvor vandel spiller en sentral rolle er det naturlig å bruke politiet som forvaltningsmyndighet.

• Politiet passer til oppgaver som bør utføres av offentlige tjenestemenn med kontrollert vandel, jf. at politiyrket er en av de yrker hvor det stilles krav til «uplettet vandel».

• I den grad en forvaltningsoppgave består i direkte fysiske inngrep, er det naturlig å legge oppgaven til politiet, da dette er en etat som besitter autoritet og er vant og trenet til inngrep overfor borgerne.

• Forvaltningsoppgaver som forutsetter bruk av tvangsmidler, ivaretakelse av rettssikkerhetsgarantier og juridisk innsikt, bør legges til politiet. Politiet er en etat som blant annet gjennom straffesaksarbeidet har slik kompetanse.

Oppsummering

Etter departementets vurdering ligger det ikke til rette for større utvidelser av politiets forvaltningsmessige gjøremål. Det pekes imidlertid på de rasjonaliseringsmuligheter som ligger i samarbeid med andre myndigheter innenfor rammen av offentlige servicekontorer slik som foreslått i regjeringens fornyelsesprogram. På grunn av blant annet taushetspliktsregler og andre regler knyttet til etatens operative virksomhet (etterforsking mv.) vil dette samarbeidspotensialet først og fremst være knyttet til forvaltningsmessige gjøremål.

Det ble i 1997 fremlagt en utredning om organiseringen av den sivile rettspleie på grunnplanet. Utredningen foreslo at staten overtar det økonomiske og administrative ansvaret for den sivile rettspleie i sin helhet og at namsmannen (herunder lensmennene) overtar funksjonen som sekretariat for forliksrådene. Utredningen konkluderte under noe tvil med at den beste løsningen vil være at oppgavene innenfor den sivile rettspleie på grunnplanet blir lagt til politiet i samtlige kommuner. Alternativt at en «fogd» (i eller utenfor politiet) ivaretar rettspleiegjøremålene på grunnplanet i de mest folkerike kommunene.

Departementet har foreløpig ikke tatt stilling til om, og eventuelt i hvilket omfang, utredningens tilrådninger skal følges opp.

I likhet med andre politioppgaver vil ivaretakelsen av forvaltningsmessige oppgaver og sivile gjøremål i fremtiden stille krav til politiets organisatoriske løsninger, kompetanse og ledelse og styring. Disse oppgavene er viktige fordi de ofte representerer politiets »myke » side i forhold til publikum.

Når departementet i denne meldingen foreslår ulike organisatoriske og strukturelle tiltak for å styrke den publikumsrettede tjenesten, ses det også hen til hvordan disse best mulig kan ivaretas innenfor den totale ramme av politiets forvaltningsmessige og sivile gjøremål.

Større og mer selvforsynte politidistrikter vil dessuten legge det ressursmessige grunnlaget for en bedre og mer rasjonell tjenesteyting også i sivile og forvaltningsmessige gjøremål. Også innen disse oppgavene vil det kunne skje en kompetansemessig heving ved et større sakstilfang og bredere erfaringsgrunnlag.

3.3.6 Politiets overvåkingstjeneste

Overvåkingstjenestens primæroppgaver er etter overvåkingsinstruksen og øvrig regelverk i utgangspunktet ikke vesentlig forskjellig fra det øvrige politiets oppgaver, dvs. å forebygge, motvirke og etterforske straffbare handlinger. Dette er fastslått i flere overordnede styringsdokumenter, blant annet har Justisdepartementet uttalt i Ot.prp. nr. 22 (1994-95) om lov om politiet side 14 at overvåkingstjenestens virksomhet er et ledd i den alminnelige innsatsen for å opprettholde ro, orden og sikkerhet i samfunnet. Politiets overvåkingstjeneste har som spesialgren innenfor politiet, ansvar for bestemte deler av politiets arbeid. Hvilke deler dette er fremgår i hovedsak av bestemmelsene i overvåkingsinstruksen som i § 1 fastsetter at Politiets overvåkingstjeneste har til oppgave å forebygge, motvirke og etterforske :

• lovbrudd mot statens sikkerhet og selvstendighet

• ulovlig etterretningsvirksomhet,

• ulovlig teknologioverføring,

• spredning av masseødeleggelsesvåpen og

• sabotasje og politisk motivert vold (terrorisme)

Etter særskilt bestemmelse av Justisdepartementet skal Politiets overvåkingstjeneste videre kunne tillegges ansvar for å forebygge, motvirke og etterforske :

• internasjonal organisert kriminalitet, og

• annen særlig alvorlig kriminalitet knyttet til viktige samfunnsinteresser

Slike bestemmelser er ikke gitt.

Politiets overvåkingstjeneste har også oppgaver som er rent defensive, og ikke rettet mot bestemte personer som kan tenkes å forberede straffbare handlinger. Herunder skal overvåkingstjenesten blant annet gi bistand og råd ved gjennomføring av sikkerhetstiltak i forsknings- og undervisningsinstitusjoner, statsadministrasjonen og offentlige og private industrier av betydning for samfunnsviktige interesser, og forestå personkontroll i forbindelse med sikkerhetsundersøkelser.

Departementet fremmet i desember 2000 Ot.prp. nr. 29 (2000-2001) Om lov om endringer i politiloven (overvåkingstjenestens oppgaver mm.). Det foreslås i den forbindelse ikke vesentlige endringer av oppgavene i forhold til hva som er tilfellet i dag. Departementet understreker imidlertid at også overvåkingstjenestens struktur må tilpasses et endret trusselbilde og endrede samfunnsmessige rammebetingelser. Sentralt i denne sammenheng er rasjonaliseringstiltak som legger til rette for frigjøring og omdisponering av personell fra administrative oppgaver til operativ virksomhet. For overvåkingstjenestens vedkommende ligger det et rasjonaliseringspotensial i nedbygging av den regionale organisasjonen.

Departementets forslag til strukturendringer på politidistriktsnivå og begrunnelsene for disse gjelder også for Politiets overvåkingstjeneste. Av den grunn er departementets forslag vedrørende Politiets overvåkingstjeneste presentert mer utførlig og helhetlig i kapitel 5 Strukturelle tiltak (pkt. 5.4.3).

3.3.7 Andre politioppgaver

3.3.7.1 Oppgaver innen grensekontroll

De nye kravene til grensekontroll som følge av Schengen-regelverket vil gi politiet økte oppgaver i forhold kontroll av ytre grense. Dette vil ha ressursmessige konsekvenser for de politidistriktene som har grensekontrollansvar.

Departementet vurderer strukturendringsforslagene i meldingen som et bidrag som vil frigjøre og omdisponere av personell. Større og mer ressurssterke enheter vil også innebære en kvalitativ forbedring ved at det politimessige ansvaret for grensekontrollen ivaretas av politidistrikter som får bedre muligheter til å bygge opp kompetanse i denne sakstypen.

3.3.7.2 Internasjonalt politisamarbeid

Målet med internasjonalt politisamarbeid er i størst mulig grad å forebygge kriminalitet og effektivt straffeforfølge lovbrytere over landegrensene. Politisamarbeidet omfatter ulike former for praktisk samhandling mellom to eller flere land på det politimessige og utenrettslige plan. Kjernen er effektiv kommunikasjon, gjensidig informasjonsutveksling og bistand med hensyn til operative tiltak.

Straffesakssamarbeidet innenfor Norden er i henhold til den nordiske avtale i stor utstrekning delegert til politidistriktene. Dette samarbeidet og de avtaler som er inngått om politisamarbeid med andre land og med internasjonale organisasjoner, er basert på folkerettens alminnelige regler og er et mellomstatlig samarbeid innenfor rammen av norsk lov.

Ved at flere land har et effektivt og demokratisk organisert politi vil også flere land i større grad være i stand til å effektivt bekjempe kriminalitet. Norge har vært et foregangsland i gi bistand til opplæring av utenlandsk politi.

Justisdepartementet har det overordnete ansvaret for norsk deltakelse i det internasjonale politisamarbeid. Departementet ivaretar norsk deltakelse på høyt nivå og har hovedansvaret for prioritering, videreutvikling og koordinering av deltakelsen. I noen sammenhenger er ansvaret delt med Utenriksdepartementet.

Politidirektoratet vil få ansvaret for å tilrettelegge og styre Norges deltakelse i et bredt anlagt operativt, internasjonalt politisamarbeid. Dette vil innebære deltakelse i en rekke internasjonale fora og prosesser, og ikke minst legge grunnlaget for å utforme de politiske retningslinjer på området.

I forhold til norsk politis deltakelse i internasjonale fredsorperasjoner og lignende, peker departementet på at denne type engasjementer belaster de tjenestesteder som avgir personell. Større og mer ressurssterke politidistrikter med økte muligheter for omdisponering av ressurser vil bedre kunne bære belastningen ved å avgi personell for slike oppdrag.

For en fullstendig oversikt over Norges deltakelse i internasjonalt politisamarbeid vises det til St.meld. nr. 18 (1999-2000) om Norges deltakelse i internasjonalt politisamarbeid.

3.3.7.3 Politiets samarbeid med andre

Nedenfor gis det en kortfattet oversikt over andre samarbeidsmønstre for norsk politi.

Kystvakten

I henhold til lov av 13. juni 1997 nr. 42 om Kystvakten § 17 første ledd skal Kystvakten yte bistand til politiet, herunder i forbindelse med forebyggelse og bekjempelse av forbrytelser og ulovlige aksjoner mot personer, fartøyer eller faste innretninger. Etter samme lov er Kystvakten dessuten tillagt oppsynsoppgaver, slik som fiskeri- og fangstoppsyn, ressurs-, toll- og miljøoppsyn.

Kystvaktens bistand til politiet vil primært ligge innenfor operative oppgaver som primært skal utøves under ledelse av det enkelte politidistrikt. I spørsmål av mer generell art vil imidlertid Politidirektoratet være en naturlig samarbeids- og diskusjonspartner.

Forsvaret og Politiet

Ved kgl. res. av 13. februar 1998 ble det fastsatt instruks for forsvarets bistand til politiet i fred.

Politiet har ansvaret for den operative beredskapen i forhold til terror og sabotasje såfremt den åpenbart ikke inngår i et væpnet angrep på landet. Det samme gjelder for angrep fra en uniformert sabotasjegruppe utenfor krigsskueplass. Når det er forenlig med Forsvarets primære oppgaver, skal Forsvaret gi støtte til det sivile samfunn i fredstid, herunder bistå politiet hvor politiets egne ressurser ikke strekker til.

Politiet kan i henhold til bestemmelsene motta bistand fra Forsvaret dersom bistanden ikke innebærer at militære mannskaper deltar aktivt og direkte i personrettet, fysisk maktbruk mot borgerne.

Det er oppstilt vilkår for at politimesteren kan begjære bistand. Dersom ikke annet er bestemt skal slik bistandsanmodning rettes gjennom Justisdepartementet. Politimesteren skal klart definere, spesifisere og avgrense bistandsoppdraget fra Forsvaret, herunder bestemme om den militære bistandsressurs skal opptre bevæpnet eller ikke.

Den politimester som mottar bistand fra Forsvaret har den overordnede ledelse av operasjonen og er ansvarlig for at det ikke tas i bruk midler som overskrider rettslige eller andre grenser som er satt for politiets virksomhet.

Aktuelle situasjoner hvor det kan være aktuelt med bistand fra forsvarets side, vil for eksempel være i forbindelse med naturkatastrofer, fjerning av eksplosiver eller ved nærliggende fare for anslag av omfattende skadevoldende karakter rettet mot vesentlige samfunnsinteresser.

Redningstjenesten

Den offentlige redningstjenesten er organisert som et samvirke mellom en rekke offentlige etater, private og frivillige organisasjoner. Tjenesten er integrert, dvs. at den omfatter alle type redningsaksjoner (sjø-, land og flyredning), og alle offentlige etater med ressurser egnet for redningsformål plikter å delta i redningstjenesten. Justisdepartementet har det administrative samordningsansvaret for redningstjenesten, herunder administrasjon av hovedredningssentralene. Hovedredningssentralene har den øverste operative ledelse. Hovedredningssentralene utøver normalt den operative ledelse ved sjøredningsaksjoner, mens politiet normalt utøver den operative ledelse ved landredningsaksjoner.

Ved landredningsaksjoner oppretter politimesteren en lokal redningssentral. Ved større ulykker innkalles redningsledelsen som består av representanter fra utpekte offentlige etater. Politimesteren er leder av redningsledelsen. Politiet har også ansvaret for å lede aksjonen ute på selve skadestedet (skadestedsleder). De viktigste ressurser i disse redningsoperasjoner er brannvesen, helsevesen, frivillige hjelpeorganisasjoner, Sivilforsvaret og militært personell.

Politiet og totalforsvaret

Under mobilisering og krig har politiets medvirkning sentral betydning for at tiltak ved andre ledd i totalforsvaret skal få full effekt. Politiet kan styrke sin kapasitet ved å trekke inn mannskaper fra politireserven for å avverge eller begrense naturkatastrofer eller andre alvorlige ulykker. Politireserven vil også inngå under situasjoner med militær beredskap og mobilisering.

Sivilforsvaret er i likhet med politiet en operativ ressurs i det sivile beredskap. Sivilforsvaret er en landsdekkende organisasjon som kan mobilisere i alt 50 000 personer og ledes fra Direktoratet for sivil beredskap. 17 000 opplæres og øves i fredstid. Av de 17 000 er ca. 2500 organisert i såkalte fredsinnsatsgrupper. Gruppene finnes over hele landet og er opplært og øvet i sanitets,- brann-, rednings-, og sambandstjeneste.

Sivilforsvaret er inndelt i 40 kretser som ledes av politimestere. Politi/lensmann, brannsjef og kommunelege kan rekvirere gruppene direkte ved ulykker og katastrofer. Sivilforsvaret er med andre ord ikke kun en ressurs for politiet, men for alle nødetatene.

Samarbeidet mellom politiet og totalforsvaret for øvrig er under disse forhold organisert regionalt gjennom ordningen med landsdelsberedskapspolitimester.

Antallet Sivilforsvarskretser bør vurderes når antallet politidistrikter reduseres.

Politiet og fylkesmannens beredskapsfunksjon

Fylkesmannens beredskapsmessige ansvar, og politiets forhold til dette, er behandlet innledningsvis i pkt. 5.3 «De enkelte politidistrikter.» Dette er gjort fordi fylkesstruktur og departementets forslag til ny politidistriktsstruktur har sammenheng.

NOU 2000:24 »Et sårbart samfunn»

Utredningen tar for seg utfordringer for sikkerhets- og beredskapsarbeidet i samfunnet» og peker det på de betydelige endringer samfunnet har gjennomgått særlig siden slutten av 1980-årene, og som knytter seg til

• De teknologiske endringene

• Den økende kompleksiteten i samfunnet

• Det økende kostnads- og effektiviseringspresset

• Reduksjonene i bemanningen i mange virksomheter

• Utsettingen av offentlige tjenester til kommersielle virksomheter

I forhold til politiet foreslås det i NOU 2000:24 "Et sårbart samfunn" å styrke samarbeidet mellom politi og forsvar mot mulig, omfattende terror og sabotasje. Utvalget anså det svært viktig for landets beredskapsmessige slagkraft at det inntas en fleksibel holdning til bruk av militære styrker for å forebygge og begrense skader av terror- og sabotasjevirksomhet på land eller til sjøs uten at dette betyr en utvisking av skillet mellom sivilt og militært ansvar.

Totalforsvarskonseptet innebærer at man i krig skal kunne ta i bruk alle sivile og militære ressurser til en samlet forsvarsinnsats. Dette er en tilnærming utvalget mener også bør kunne anvendes under krevende situasjoner i fredstid som krever maktanvendelse for å beskytte nasjonale interesser. I tilknytning til sine forslag anbefalte utvalget at

• Eksisterende regelverk og beslutningsprosesser for bistand fra Forsvar til politiet i fred gjennomgås med sikte på at man i en krisesituasjon så raskt som mulig vil kunne sette inn militære ressurser til støtte for politiets krisehåndtering.

• Det bør foretas en utredning for å vurdere om kommandoforholdene mellom politiet og Forsvaret er hensiktsmessige i forhold til de trusler samfunnet kan risikere å stå overfor.

Sårbarhetsutvalgets utredning er til behandling i departementet.

3.4 Styring, ledelse og samarbeid

Innledning

Her behandles deler av politi- og lensmannsetatens ledelses- og styringssystemer. Konkrete forbedringstiltak blir foreslått. Endret innhold i etatens styrings-, ledelses og samarbeidssystemer, er både et selvstendig forbedringstiltak, men er også av stor betydning for at departementets forslag om endret organisasjon og struktur i etaten skal gi tilsiktet effekt.

3.4.1 Mål- og resultatstyring

Mål- og resultatstyring

Mål- og resultatstyring som styringsform tar foruten å sikre en effektiv ledelse av politiet sikte på å gi departementets underliggende virksomheter utvidet frihet i økonomiske og administrative spørsmål. Denne friheten hos underliggende ledd, blant annet i virkemiddelbruken, skal gi departementet, og etter hvert Politidirektoratet, mulighet til å konsentrere sin styringsrolle om evaluering, veiledning og oppfølging i forhold til overordnede strategiske målsettinger.

Ledelsen i dagens politidistrikter har gjennomgående en relativt liten mulighet for budsjettmessig fleksibilitet. Knappe rammer og mye bundne utgifter begrenser muligheten til å kunne utøve rasjonell mål- og resultatstyring. At den budsjettmessige fleksibiliteten er liten og handlingsrommet for styring mindre reelt har ofte sammenheng med størrelsen på politidistriktene.

Minimumskravene til bemanning for et politidistrikt medførerfor eksempel at det alltid vil være en forholdsvis høy administrativ »grunnkostnad» til drift av de enkelte politidistriktene. Denne kostnaden vil nødvendigvis være mer merkbar på de små budsjettene enn på budsjettene for større distrikter. De større distriktene har i tillegg generelt bedre muligheter for omdisponeringer.

Selv om mye fungerer bra i dag, tyder evalueringene som er foretatt på at fastlåste og rigide, organisatoriske strukturer har medført hindringer for et fullgodt resultat av mål- og resultatstyringen. Mye tyder på at den nye styringsformen så langt i stor grad har supplert eksisterende regler, rutiner og arbeidsvaner, uten å gi gode nok resultater på oppgaveutførelsen.

På driftsenhetsnivå i etaten har styringsformen medført at ledere er blitt gjennomgående mer opptatt av, og bevisst på, prioritering og bruk av ressursene.

Det er imidlertid grunnlag for å si at viktige informasjons- og beslutningsprosesser i politiorganisasjonen er forbedret. Kommunikasjonen er blitt mer synlig og strukturert, samtidig som medarbeidernes deltagelse i de ulike prosesser er styrket.

I tillegg til å være en anvendelig styringsform, er hensikten også at mål- og resultatstyring skal bidra til holdningsendringer i organisasjonen. Fra å ha oppmerksomheten ensidig rettet mot regler og formaliteter rundt oppgavene skal organisasjonen i større grad få øket bevissthet rundt sine valgmed hensyn til type og mengde innsats for å nå målene for etatens virksomhet.

Regelstyring

Selv om mange politioppgaver er regulert av lover og instrukser og administrative beslutninger, har politiet stor frihetsgrad i forhold til tiltaksvalg. Det er en ledelsesmessig utfordring å kombinere de to styringsformene; regelstyring og mål- og resultatstyring.

Politi- og lensmannsetaten har en lang tradisjon som regelstyrt etat. Det skyldes ikke minst at etterforsking og de påtalemessige og straffesprosessuelle gjøremålene er bestemt av regler. Grunnleggende arbeidsprosesser er beskrevet i regelverket. Regelstyring er også et viktig utgangspunkt for legalitetskontrollen. Kravene til rettssikkerhet gjør den nødvendig. Rettsreglene for straffesaksbehandling krever konsekvent regelstyring når det gjelder prosesser og myndighetsutøvelse. I noen grad gjelder det også i situasjoner som krever klare kommandolinjer, for eksempel krisehåndtering, redningsoperasjoner osv.

Kravene til rettssikkerhet og legalitet i oppgaveutførelsen tilsier at regelstyring også i framtiden vil ha en sentral plass i mange sider av politi- og lensmannsetatens virksomhet.

Sammensetningen av oppgavene i etaten er imidlertid slik at etaten må kombinere regelstyring med bruk av skjønn og helhetsvurderinger innenfor mål- og resultatssyringssystemene.

En etat som over tid har brukt regler som den viktigste styringsformen blir naturlig utfordret når problemer og konflikter skal løses mindre regelstyrt. Det etableres lett en arbeidsform hvor det å følge fastsatte prosesser og regler, blir det sentrale.

På mange områder innen forvaltningen finnes det eksempler hvor lovgiver i utgangspunktet legger til grunn en overordnet tilnærming gjennom rammelovgivning, men hvor byråkratiet gjennom fullmaktene i lovgivningen lager nye regler istedet for å effekture mål- og resultatstyringsprinsippene. Endring i beslutningsatferden er både et organisatorisk og et holdningsmessig spørsmål.

3.4.2 Etatsstyring

Etatsstyring er den aktivitet politiets sentrale ledelse utøver for å:

• sikre at underliggende virksomheter bidrar til å oppnå politiske mål og prioriteringer

• sikre at tildelte ressurser utnyttes i henhold til fastsatte krav til produktivitet og kvalitet

• sikre at virksomheten opererer innenfor de lovene, reglene og rammene som er satt for virksomheten

• bidra til at virksomheten utnytter og utvikler organisasjonens potensial

Mål- og resultatstyring som styringsform er fundamentet for de etatsstyringsaktiviteter som utøves fra Justisdepartementets og Politidirektoratets side. En grunnleggende utfordring i et slikt styringssystem er hvordan underliggende virksomheter kan gis tilstrekkelig frihet til effektiv oppgaveutførelse uten at styring og innflytelse fra overordnet nivå svekkes.

Styringsdialogen

Styringsdialogen er en viktig del av styringssystemet i politi- og lensmannsetaten. Dialogen skal bidra til å sikre sammenheng mellom politiets nasjonale og lokale mål, evaluere resultater fra tjenesteutøvelsen og trekke lærdom av den.

Departementet legger til grunn at styringsdialogen videreføres og utvikles, ikke minst i forholdet mellom Politidirektoratet og politidistriktene. Styringsdialogen må i økende grad dreie seg om overordnede mål og rammer, og mindre om ressursdisponeringer og operativ prioriteringer. Innenfor gitte rammer er det politidistriktene og særorganene som på egen hånd skal foreta sine prioriteringer og disposisjoner. Fundamentet for styringsdialogen skal være en klar visjon om etatens overordnede oppgaver og målsettinger.

Inspeksjoner

Innenfor etatsstyringsmodellen har inspeksjonsvirksomheten en viktig funksjon. Gjennom inspeksjoner kan den sentrale politiledelsen kontrollere oppgaveutførelsen og ressursdisponeringen i politidistriktene, samtidig som det legges til rette for gode samarbeidsrelasjoner, idéskaping og initiativ til nye arbeidsmetoder, effektive rutiner o.a.

Inspeksjonsvirksomhet krever inngående kjennskap til virksomhetstypen som skal inspiseres. Departementet legger til grunn at inspeksjonene skal utføres av etatstyringsteam som er tverrfaglig sammensatt, og hvor lang og bred erfaring innen styring og ledelse inngår.

I de senere år har departementet og påtalemyndigheten tilstrebet samarbeid om inspeksjonstjenesten. Dette har i noen grad motvirket de muligheter for fragmentering som ulike rapporteringslinjer kan medføre. Departementet har likevel registrert at inspeksjonsrapportene, dels fra etatstyringsteamene og dels fra statsadvokatene ikke alltid gir det samme bildet av mangler og forbedringspunkter, når samme tema berøres. Departementet forutsetter derfor at Politidirektoratet etterstreber et bedre samarbeid med påtalemyndigheten om inspeksjonstjenesten, slik at det oppnås en helhetstilnærming.

Belønning, incentiver og sanksjoner

Innenfor etatsstyringen har det hittil i svært begrenset utstrekning vært benyttet noen former for belønning, incentiver og sanksjoner for å anspore til ytterligere forbedringer. Utgangspunktet er at gode resultater som fremkommer gjennom målrettet arbeid i etaten, skal belønnes. Belønningen kan rettes mot resultatenheten, mot lederen eller medarbeiderne.

Ideelt sett bør effektivitet i måloppnåelsen gi positive konsekvenser for hva virksomheten (enheten) får tildelt av midler eller belønning. Konsekvensen av effektiv resultatrettet atferd bør være at virksomheten får større oppgaver og mer ressurser slik at resultatene ytterligere kan forbedres. En annen konsekvens bør være at medarbeidere som bidrar til gode resultater i prinsippet får en belønning som i en viss grad reflekterer verdien av det de yter for å nå virksomhetens mål.

Sanksjon i ulike former skal og må også benyttes når ting går i en helt annen retning enn hva man med rimelighet bør kunne forvente. Sanksjoner har til hensikt å virke strukturerende og oppdragende med hensyn til bruk av budsjettmidler og resultatoppnåelse, og skal basere seg på de samme evalueringsprinsippene som for belønning. Sanksjonsformen har til nå vært benyttet kun ved større uhjemlede budsjettoverskridelser, hvor politidistrikt har måttet overføre hele eller deler av overskridelsen til neste år.

3.4.2.1 Forutsetninger for vellykket mål- og resultatstyring

På bakgrunn av blant annet de erfaringer som er høstet med mål- og resultatstyring i etaten, vil departementet peke på en del forutsetninger som må legges til grunn i det videre utviklingsarbeidet for å få til et mål- og resultatstyringssystem som virker etter forutsetningene.

Vellykket mål- og resultatstyring krever enheter av en viss størrelse, samt med et visst sakstilfang og ressurser. Styring etter mål og resultater forutsetter at ledelsen har reelle muligheter til å foreta valg og prioriteringer. Mulighetene for målstyrt prioritering, kombinert med eventuelle omdisponeringer av ressurser er større i mer ressurssterke og bærekraftig organisasjoner enn i små.

Vellykket mål- og resultatstyring forutsetter langsiktig planlegging mot de ønskede mål. Målene for gjennomføringsåret skal komme som en naturlig følge av det som er nedfelt i langtidsplanen. Målformuleringene på både kort og lang sikt spiller en sentral rolle i den årlige styringsdialogen mellom den sentrale ledelse og underliggende virksomheter, og internt ved hver virksomhet.

Vellykket mål- og resultatstyring forutsetter at det utvikles bedre og mer sammenlignbare måleparametre for virkningen av politiets ulike kriminalitetsbekjempende tiltak. Det må finnes frem til gode parametre (måleangivelser) på de resultater som ønskes målt, dvs. mulighet for å kunne måle den virkelige effekten av tiltakene som iverksettes. Dette inngår i Politidirektoratets virksomhetsplan for 2001. Dagens resultatmålinger konsentreres om avgrensede sider av arbeidsoperasjoner. Det bør etter departementets mening utvikles en bedre og mer bevisst struktur for måling på sluttproduktet.

Vellykket mål- og resultatstyring forutsetter en ledelse som har evne til å formulere mål og følge opp resultatene. Det krever samarbeidsevne innad i egen organisasjon og utad, overfor høyere styringsnivå. I tillegg til å videreutvikle etatsstyringsmodellen og styringsformen generelt, må det utvikles og tilpasses både ledelsesopplæring og personalpolitikk.

Vellykket mål- og resultatstyring forutsetter en aktiv dialog om mål og resultat fra øverste til laveste ansvarlige nivå. I politiet bør involveringen inkludere ansatte i de enkelte driftsenheter i distriktet.

Vellykket mål- og resultatstyring krever organisatorisk tilpasning på en rekke områder. Systemdelen er viktig; Systemene må være enkle og lett tilgjengelige, og dekke selve målutviklingen, resultatoppfølgingen, økonomirapporteringen, lønns- og incentivsystemer. Standardisering og synkronisering av IKT-systemene vil gjøre det mulig å foreta en mest mulig, enhetlig resultatoppfølging.

Vellykket mål- og resultatstyring forutsetter evaluering av resultater skal gi læring for ledere og for alle ansatte som har vært involvert i oppgaveutførelsen. I dag mangler politi- og lensmannsetaten et godt system for resultatevaluering. Følgene av dette er at det bare i liten grad foretas en gjennomgående vurdering av effektene av utført arbeid og prioritering av ressurser.

Et evalueringssystem med læringseffekt representerer en videreutvikling av mål- og resultatstyring som et integrert styringsverktøy og må foretas både på sentralt og lokalt nivå.

3.4.3 Oppsummering

Departementet vil legge vekt på følgende i det videre organisasjonsutviklingsarbeid hva angår styring, ledelse og samarbeid:

• En god og målrettet etatsstyring forutsetter enheter i styringsdialogen som besitter et minimum av ressurser, handlingsrom og kompetanse. Erfaring viser at en del politidistrikter i dag ikke har de strukturelle og organisatoriske rammer som må til for å fylle de nevnte betingelsene godt nok.

• Nåværende, kvantitative mål som brukes i styringsdialogen for kostnadseffektivitet (saksbehandling, oppklaringsprosent etc.) er nyttige, men gir ikke gode nok indikasjoner om effekten på primærmålene for politiarbeid: Å redusere kriminaliteten og dermed øke trygghetsfølelsen blant publikum.

• En god og målrettet etatsstyring krever høy kompetanse blant etatens resultatansvarlige ledere på alle nivåer slik at gjennomførte effektiviseringstiltak kan vurderes profesjonelt og opp mot politiets mål. Ledernes evne til å analysere utviklingstrekk i lys av rammebetingelser, langsiktig tenkning og planlegging må forbedres. For å oppnå betingelser for en slik ønsket utvikling kreves fagmiljøer og organisatoriske enheter som er større og mer bærekraftige enn mange av dagens politidistrikter.

3.4.4 Budsjettstyring

3.4.4.1 Budsjettfordeling

Fordeling av budsjettmidler står sentralt i styringsdialogen mellom Justisdepartementet og de underliggende virksomheter.

Fordelingen av budsjettmidler skal gjenspeile det reelle behovet det enkelte politidistrikt og særorgan har, basert på summen av de aktiviteter og planer som foreligger for virksomheten angjeldende år. Samtidig blir virksomhetens evne til å nå sine erklærte mål og evnen til kostnadseffektiv drift tillagt vekt under tildelingen.

Med virkning fra 2001 er det bestemt å fordele budsjettmidlene som en totalramme. Gjennom rammebevilgning vil man oppnå en forenkling av selve fordelingsprosessen fra Justisdepartementet og Politidirektoratet, samtidig som behovet for detaljerte rapporteringer blir redusert. Virksomhetslederne kan konsentrere mer av oppmerksomheten rundt de store linjene i budsjettstyringen. De må samtidig tenke helhet i forhold til hvilke konsekvenser endringer i budsjettrammen bør få for egen virksomhet og eget ansvarsområde.

Delegerte fullmakter fra overordnet styringsnivå (fra den sentrale politiledelsen, fortrinnsvis Politidirektoratet, til politidistriktene og særorganene) vil innebære »stor frihet under ansvar». Videre må øremerking av budsjettmidler til særskilte formål skje lokalt, og ikke ved sentrale avsetninger slik det til nå har vært praktisert. Videreutvikling av fullmakter for lokale lønnsforhandlinger er også en naturlig konsekvens av rammetildelingsprinsippet.

Forutsigbarhet i budsjettrammer

Budsjettmessig forutsigbarhet når det gjelder rammebetingelser er viktig for muligheten til å kunne drive langsiktig planlegging. Slik planlegging vil i mange tilfeller være avgjørende for å lykkes med kriminalitetsbekjempelsen. En manglende budsjettmessig forutsigbarhet kan føre til aksjonspreget innsats på områder som burde vært gjenstand for en langsiktig satsning. Likeledes vil et kortsiktig perspektiv på investeringssiden kunne akkumulere et investeringsbehov som vil være vanskelig å hanskes med i de kommende budsjettår.

Selv om Stortinget kun vedtar budsjettene med ett års varighet, bør politi- og lensmannsetaten bedre enn nå kunne utvikle grunnlaget for langsiktig budsjettmessig planlegging. Gjennom gode analyser og planer kan man bygge opp en beredskap for å møte følgene av budsjettmessige reduksjoner eller økninger. Får man disse forutsetninger inn i styringsdialogen kan budsjettprosessen mellom den sentrale politiledelsen og virksomhetslederne også få det nødvendige langsiktige preg, ut over det første året.

Statsbudsjettets ettårige syklus kan innebære at den virksomheten som har et mindreforbruk ett år, får budsjettkutt neste år, fordi dette kan oppfattes som et lavere ressursbehov. Slike kortsiktige budsjettvirkninger oppleves ikke som gode incentiver i et mål- og resultatorientert belønningssystem. Det er viktig å finne fram til budsjettmessige løsninger som gir ledelsen trygghet for at årlige avsetninger innenfor økonomireglementets ramme kan hentes inn igjen det påfølgende budsjettåret.

Effektiv bruk av budsjettmidlene

I utredningen NOU 1991:28 »Mot bedre vitende?» ble det konkludert med at effektivisering av offentlig virksomhet vil kunne gi flere milliarder kroner i gevinster. Det pekes på tre forskjellige typer effektiviseringsgevinster i offentlig virksomhet:

• Kostnadseffektivisering; dvs. tiltak som reduserer kostnadene knyttet til »produksjon» av offentlige tjenester.

• Resultateffektivisering; dvs. omlegginger som bidrar til å nå overordnede mål med mindre bruk av ressurser.

• Nytte/kostnadseffektivisering; dvs. overføringer av ressurser fra områder hvor nytten av den siste krone i innsats er liten til områder hvor den er stor.

Det er ingen grunn til å anta at politi- og lensmannsetaten skiller seg fra den offentlige virksomhet for øvrig med hensyn til effektiviseringspotensial eller typer av effektiviseringsgevinster som kan realiseres.

I boken »Rettsøkonomi for offentlig rett» beskriver forfatteren Erling Eide, kriminalitetskostnader slik:

»Kriminaliteten koster, og det koster å redusere kriminaliteten. Fra et samfunnsøkonomisk synspunkt er det ønskelig å tilstrebe et omfang på kriminaliteten som minimaliserer summen av disse kostnader. Det ville innebære sløsing med ressursene å forsøke å eliminere alle lovbrudd.»

I praksis kan og bør man ikke legge strenge samfunnsøkonomiske betraktninger til grunn for den kriminalpolitikk som føres. Det er imidlertid viktig at beslutninger om ressursbruk treffes på grunnlag av fullstendig informasjon om blant annet ineffektivitetsfaktorer, slik at effektivisering kan gjennomføres på områder hvor det ikke foreligger motstridende prioriterte hensyn.

For politiet vil tiltak for mer effektiv ressursutnyttelse være knyttet til driften av politidistriktene og rene kriminaløkonomiske betraktninger som for eksempel prioriteringer mellom kriminalitetstyper med hensyn til økt innsats, valg av typer innsats etc. Riksadvokatens prioriteringsrundskriv vil i en viss utstrekning sette rammer for prioriteringene.

En god ressursprioritering vil være å kunne avveie de ulike hensyn og konsekvenser i et langsiktig perpektiv mindre preget av tidvise og ad hoc pregete aksjoner.

Budsjettutviklingen i politi- og lensmannsetaten 1985-2000

Budsjettutviklingen i politi- og lensmannsetaten fra 1985 til 2000 har vært jevnt økende, og bevilgningen for 2001 er 6,066 milliarder kroner, jf. fig. 3.5 som fremstiller budsjettutviklingen i denne perioden. Tallene er hentet fra St.prp. nr. 1 (2000-2001), og er av hensyn til sammenlignbarhet omregnet til kroneverdien i 2000.

Størrelsen på budsjettene og bemanningen i politiet er sentrale virkemidler når det gjelder å nå ønskede mål og resultater. Økning i bemanningen er imidlertid ikke er den eneste og heller ikke under alle forhold den mest effektive ressursbruk i kriminalitetsbekjempelsen.

Kilde: Kilde: St. prp.nr.1 (2000-2001)

Det er foretatt store forbedringer i etatens ledelses- og styringsformer; blant annet ved omorganiseringer, økt satsing på teknologi og innføring av mål- og resultatstyring som styringssystem. Med sammenslåingen av lensmannsetaten og politietaten i 1994 ble det videre lagt et viktig grunnlag for en hensiktsmessig og effektiv utnyttelse av de samlede ressurser.

3.4.4.2 Oppsummering

Ressursbruken i politiet påvirkes i noen grad av uforutsette hendelser som ikke alltid er like lett å budsjettere med på forhånd, men det ligger likevel til rette for en bedre og mer planmessig budsjettering enn i dag.

Det vesentlige av budsjettmidlene er bundet opp i faste utgifter (lønn, leie, drift). Dersom politidistriktene og enkelte av særorganene skal kunne dekke økt aktivitet som følge av blant annet flere lovbrudd, en mer intens etterforsking og uforutsette hendelser innenfor sine budsjett, må dette gjøres ved enten omdisponering av personell eller ved omprioriteringer innenfor budsjettet.

Små politidistrikter har imidlertid mindre muligheter enn de store til omprioriteringer av ressurser og til å kunne »jevne ut hendelsesforløp» og sikre bedre forutsigbarhet i ressursbehovet enn større politidistrikter. Den ressursmessige fleksibilitet blant en del av de nåværende politidistriktene er mindre enn ønskelig, både sett fra den lokale ledelses ståsted og fra departementet.

3.5 Personalpolitikk

3.5.1 Personalpolitiske utfordringer i politiet

Verdier og holdninger i personalpolitikken

Publikum forventer et politi som formidler solidaritet, omsorg, tjenestevillighet og ikke minst viser respekt for enkeltmennesket. Dette er et viktig normativt grunnlag for tjenesteutøvelsen.

Departementet har i sin personalpolitiske handlingsplan gitt råd om hvordan verdispørsmål og yrkesetikk kan og bør utvikles gjennom lokale prosesser i etaten. Blant annet vurderes yrkesetiske problemstillinger samt arbeid i forhold til tillitsskaping og holdninger, herunder arbeidet mot rasisme.

Politiets mulighet til inntrengen i den enkeltes private rettsfære (politiets overvåkings-, kontrollmetoder, og tvangsmidler) fordrer skjerpede krav til og økt oppmerksomhet mot etatens yrkesetikk. Det gjelder politiets årvåkenhet og kompetanse, men også den enkelte medarbeiders objektivitet, integritet og rettsbevissthet. Slik sett vil et godt skjønn, yrkesetikken og regelverket være viktige faktorer når totalresultatet av den personalpolitiske innsatsen skal bedømmes.

Politietatens ledere har et særlig – og selvstendig – ansvar for å følge opp arbeidet med verdispørsmål og yrkesetikken. Den nye sentrale politiledelsen må gi nødvendig støtte og angi retning i dette viktige arbeidet, utad til distriktene og overfor særorganene. Politidistriktenes arbeid med verdispørsmål generelt, kombinert med en synlig verdibasert ledelse danner også et viktig fundamentet for utviklingen av en god organisasjonskultur og en god personalpolitikk.

Arbeidsmåter og organisering

Arbeidstakerrollen stiller store krav til selvstendighet, medvirkning og ansvar. Samtidig går utviklingen i retning av flatere organisasjonsstrukturer med blant annet økt bruk av prosjekt- og nettverksorganisering. I slike arbeidsfelleskap skjer samarbeid og samhandling på tvers av faggrupper og organisatoriske grenser. Utviklingen fra hierarkiske til mer matrisepregede og flatere organisasjoner stiller dessuten nye krav til så vel ledere som medarbeidere, og åpner muligheter for økt selvstendighet, personlige utfordringer og nye karrieremuligheter.

Etter departementets vurdering kan politi- og lensmannsetaten oppnå store forbedringer, både i sin tjenesteyting og i form av tilfredse og motiverte medarbeidere ved å utvikle og ta i bruk mer fleksible og prosjektbaserte arbeidsformer.

Stillingssystem og karriereveier

I likhet med andre virksomheter vil politi- og lensmannsetaten gjøre seg mer og mer avhengig av den enkeltes kompetanse for utførelsen av oppgavene i en kunnskapsbasert etat.

Dyktige og motiverte medarbeidere er en forutsetning for god kvalitet i etatens tjenesteutøvelse. Kampen om kunnskap i arbeidsmarkedet er skjerpet, noe også politiet merker konsekvensene av. Etatens personalpolitikk må legges til rette for at den enkeltes planer, ambisjoner og kompetanseutvikling i størst mulig grad kan realiseres. En sentral utfordring for den lokale politiledelse vil være å beholde dyktige medarbeidere. Noen virkemidler for å trekke til seg, og holde på, ønsket arbeidskraft kan være:

Jobbrotasjon.

Denne ordningen avhjelper ikke bare tidvise bemanningsproblemer, men legger også grunnlaget for en god kunnskapsflyt i organisasjonen. Dette vil også bygge opp under generalistkompetansen i etaten og samtidig gi den enkelte – i samarbeid med sin leder - større muligheter til å utvikle en riktig kompetanseprofil.

Stillingssystemet og karriere.

Det finnes i dag forskjellige stillingsbetegnelser med samme jobbinnhold og i tillegg forskjellige aldersgrenser. Det er også opprettet flere typer spesialiststillinger. Dette er en utvikling som faktisk viser seg å kunne bidra til mindre fleksibilitet enn det som lønnssystemet har forutsatt.

En positiv karriereutvikling bør gi faglig og personlig utvikling, variasjoner og utfordringer. I politi- og lensmannsetaten er det tre alternative karriereveier som peker seg ut: generalistveien, spesialistveien og lederveien. Det bør arbeides i retning av økt fleksibilitet og mulighet for å alternere mellom disse karriereveiene. Nedenfor drøftes de nevnte tre karriereveier noe nærmere.

Generalisten

Forutsetningen om en desentralisert politi- og lensmannsetat nødvendiggjør stor grad av generalistkompetanse. Med uttrykket generalist menes politipersonell som har utdanning og øvelse i de vanlige politigjøremålene – dvs. grunnutdannelsen ved Politihøgskolen med påfølgende etterutdanning for vedlikehold av ferdighetene. Dette er en bakgrunn og en kompetanse som kvalifiserer for å løse de fleste og vanligste politioppgavene. Solide almennkunskaper og bred innsikt i politiets mangesidige oppgaver vil alltid være en nødvendig forutsetning for å kunne løse de oppgaver politiet står overfor.

Departementet ønsker at generalisten skal få en mer sentral rolle i politi- og lensmannsetaten. Etter departementets vurdering vil dette representere en styrking av den publikumsrettede tjenesten. I denne sammenheng er det også viktig at generalistens status oppgraderes så vel i form av kompetansetiltak og gjennom ulike typer belønninger.

Spesialisten

Kompleksiteten i politiets oppgaver og hyppigheten av ulike hendelser, vil være bestemmende for behovet for spesialisering.

Det vil være et stort behov for spesialiststillinger i årene fremover. I forhold til etablering av spesialiststillinger som alternativ karrierevei vil imidlertid departementet peke på farene ved å etablere spesialiststillinger før det reelle faglige og operative behovet er grundig vurdert. Unnlater man det, blir det ingen reell karrierevei, vurdert ut fra organisasjonens behov, men kun en lønnsbetinget stillingskonstruksjon.

For å skaffe og skape den nødvendige spesialistkompetansen til politiet i årene framover, vil faglig sterke miljøer være en forutsetning. En rekke av dagens politidistrikter har ikke det organisatoriske grunnlaget for å utvikle den påkrevde kompetanse. Erfaring viser ellers at gode løsninger kan ligge i at det for eksempel etableres »kompetanse-team» der mannskaper fra flere driftsenheter innenfor distriktet går sammen, eller at det opprettes team på tvers av politidistriktsgrensene.

Lederen

De nye og skjerpede krav til arbeidsformer, prioritering og koordinering forutsetter en videre profesjonalisering av lederskapet.

Ved rekruttering til lederstillinger i fremtiden må det stilles økte krav til kompetanse innen ledelse. Realkompetanse og variert erfaringsbakgrunn bør vektlegges mer enn i dag, og være en mer markert del av helhetsvurderingen ved ansettelse av ledere i politiet.

Etatens ledere må innrette seg på å fungere minst like mye som veiledere for sine ansatte som beslutningstakere. Med høyere kompetanse i organisasjonen og med større krav til selvstendighet, vil medarbeideren forvente at de tradisjonelle lederoppgavene (instruksjonslederen) gradvis vil gå i retning av »kunnskaps- og veiledningsledelse» der den enkelte ansatte gradvis får større ansvar, flere fullmakter, kombinert med et større selvstendig resultatansvar. Kunnskapsledelse innebærer evne til kontinuerlig læring, både for den enkelte, for gruppen og for hele organisasjonen.

Fremtidens politiledere må også i større grad bidra til kompetanseutvikling gjennom delegering, veiledning og oppfølging av sine medarbeidere. Det vil bli en stadig viktigere lederoppgave å kartlegge behov, foreslå, planlegge og gjennomføre opplærings- og utviklingstiltak. Effektiv kunnskapsledelse krever dessuten nye samarbeidsløsninger. Lederens jobb vil i mindre grad bli å overvåke, men i større grad å bringe medarbeiderne sammen og legge til rette for arbeidsprosessene.

Det vises for øvrig til pkt. 4.2 »Lederskap og lederroller».

3.5.2 Bruk av åremål i politiet; hensikt og virkning

Utgangspunktet etter tjenestemannsloven § 3 nr. 2 er at tjenestemann skal tilsettes fast, men en tjenestemann kan likevel tilsettes midlertidig i bestemte situasjoner. Dette gjelder blant annet dersom vedkommende skal tjenestegjøre i åremålsstilling.

Bakgrunnen og de nærmere reglene for åremålsstillinger fremgår av forskriftene til tjenestemannsloven § 3 nr. 1 hvor det heter:

»Den øverste administrative leder for en virksomhet kan tilsettes på åremål når lederoppgavene krever at vedkommende i særlig grad må ha evner og muligheter for faglig eller administrativ nyorientering. Åremål nyttes ikke når virksomheten i hovedsak har kontrollerende funksjoner overfor arbeids- eller næringsliv, eller hvor det er særlig viktig at lederen har en uavhengig stilling.

Faglige lederstillinger kan besettes også på åremål der det er særlig behov for faglig nyorientering...».

Utgangspunktet etter forskriftens § 3 nr. 2 er at åremålsperioden skal være 6 år, med mindre særlige grunner taler for kortere eller lengre tidsrom. Åremålstilsetting kan bare gjentas en gang for hver tjenestemann. Avvikende åremålsperioder fastsatt for flere stillinger.

Utgangspunktet for embetsmenn er også at disse arbeidstakerne skal tilsettes fast. Det er ikke i tjenestemannsloven gitt regler for bruk av åremål for embetsmenn, jf. lovens § 3 nr. 1.

Bruk av åremåstilsettinger i norsk politi

I 1985 samtykket Arbeids- og administrasjonsdepartementet i at sjefen for daværende Politiskole kunne tilsettes på åremål. Dette med hjemmel i § 3 nr. 1 i forskriften til tjenestemannsloven.

I 1992 ble Grunnloven § 22 endret slik at det ved lov kunne bestemmes at visse embetsmenn kan utnevnes på åremål. Ved politiloven av 1995 ble adgangen til å åremålstilsette politimestre og særorgansjefer lovfestet.

Politiloven § 19 fastsetter tilsettingsformene for politiets personell.

I forbindelse med omorganiseringen av den sentrale politiledelsen ble politiloven § 19 gitt en tilføyelse som fastsetter at

»Direktøren for Politidirektoratet beskikkes av Kongen på åremål for et tidsrom av inntil 6 år om gangen med mulighet for forlengelse i ytterligere en periode på 3 år».

Etter § 19 annet ledd utnevnes politimestre og visepolitimestre samt sjefene for Kriminalpolitisentralen og Utrykningspolitiet som embetsmenn. Ut over dette fastsetter politiloven § 19 fjerde ledd at »Kongen kan bestemme at andre sjefer for politiets sentrale særorganer og politimestre ansettes på åremål», og at »Kongen kan fastsette nærmere bestemmelser om åremålets varighet, fornyelse og opphør». I medhold av denne bestemmelsen er rektor for Politihøgskolen tilsatt på åremål.

Overvåkingssjefen kan bare beskikkes på åremål. Her er åremålsperiodene inntil 6 år om gangen, jf. § 19 tredje ledd.

Forholdet er således at man i norsk politi i liten grad har anvendt åremålstilsettinger.

Departementet uttalte i Ot.prp nr. 7 (1999-2000) om lov om endringer i politiloven (den sentrale politiledelsen) at

»Etter regjeringens vurdering er det naturlig at direktørstillingen besettes med åremålsansettelse på samme måte som overvåkingssjefen og rektor ved Politihøgskolen, som begge har åremålsperioder på 6 år. Hensynet til kontinuitet i ledelsen av politi- og lensmannsetaten tilsier mulighet for forlengelse av åremålsperioden. Regjeringens syn er at åremålsperioden bør settes til 6 år med mulighet for forlengelse i ytterligere 3 år».

I Innst. O nr. 40 (1999-2000) uttalte en samlet Justiskomité at

»Politidirektøren vil inneha en svært viktig stilling, og at funksjonen stiller store krav til personlige egenskaper, resultatorientering og effektivitet. Det er derfor riktig at stillingen besettes på åremål, med muligheter til forlengelse. Også landets politimestre bør ansettes på åremål med mulighet for forlengelse».

I tiden framover vil det bli skjerpede krav til etatens ledere og deres resultater. Personlige egenskaper, resultatorientering og effektivitet vil bli tillagt økt vekt. Dette er de samme hensyn som ble vektlagt når åremålstilsetting ble fastsatt for direktøren for Politidirektoratet. Etter departementets syn bør slike hensyn være fremtredende og gjeldende for alle toppledere i norsk politi.

De fleste topplederstillingene i norsk politi i dag er besatt med embetsmenn utnevnt etter Grunnloven § 22. Denne forankring må ses i sammenheng med ønsket om en uavhengig embetsstand hvor ikke frykt for tap av stilling skal påvirke embetsmannen under utøvelsen av tjenesten.

Etter departementets syn er det ingen konflikt mellom faglig, uavhengig tjenesteutøvelse og bruken av åremålstilsettinger.

Stillingen som overvåkingssjef har i en del år vært besatt som åremålsstilling. Etter departementets vurdering har tilsettingsformen ikke innskrenket stillingsinnehaverens faglige uavhengighet og tjenesteutøvelse. Når det gjelder stillingen som direktør for Politidirektoratet, er dette en relativt ny ordning, og man kan ikke i samme grad vise til erfaringer. Det har imidlertid aldri vært hevdet verken fra Stortinget, departementet eller politi- og lensmannsetaten at tilsettingsformen svekker direktørens faglige uavhengighet.

Politimesteren er øverste leder for all operativ og administrativ virksomhet i sitt politidistrikt. Strategisk planlegging og valg i kampen mot kriminalitet er viktige element i den mål- og resultatstyrte virksomhet han/hun har ansvar for. Gjennom samfunnsorientert ledelse, målrettet samarbeid og kontinuerlig organisasjonsutvikling skal politimestrene sikre en effektiv resultatoppnåelse i forhold til de avtalte mål og samfunnets krav for øvrig.

Det faktum at politi- og lensmannsetaten er samfunnets sivile maktapparat og derved har så vel rett som plikt til å anvende nødvendig fysisk makt i fredstid i samfunnet, innebærer at det blir stilt krav til politimestrene – krav som ikke blir stilt til ledere for andre statlige virksomheter av tilsvarende størrelse. Ut fra disse hensyn finner departementet det naturlig at politimestrene i fremtiden blir beskikket av Kongen på åremål.

Visepolitimestrene utnevnes i dag, i likhet med politimestrene, som embetsmenn. Når departementet foreslår at ikke politimestrene lenger skal utnevnes som embetsmenn mener departementet at embetsutnevnelser også bør bortfalle for visepolitimestrene. De bør, i likhet med politimestrene, beskikkes på åremål.

Når det gjelder sjefene for politiets særorganer vil de stå over for mange av de samme ledelsesmessige utfordringene som politimestrene, selv om ikke alle i samme grad vil lede myndighetsutøvelse overfor publikum. Etter departementets syn bør også disse stillingene besettes på åremål. I likhet med så vel politimestrene og visepolitimestrene bør særorgansjefene beskikkes på åremål. Dette vil bidra til å sikre den fornyelse, resultatorientering og effektivitet som departementet legger til grunn for denne politireformen.

3.5.3 Lønnspolitikk

Statens lønnssystem, som ble endret i 1991, gir muligheter for lokale tilpasninger og sterkere grad av markeds- og resultatbasert lønnsfastsettelse enn tidligere. Utviklingen går i retning av større delegering, lokale forhandlinger og fokus på enkeltpersoners lønnsplassering.

I personalpolitisk sammenheng har lønn erfaringsmessig vært hovedvirkemiddelet for så vel rekruttering som for å videreutvikle og beholde ansatte i organisasjonen.

Mangelfulle stillingsbeskrivelser og målsamtaler mellom leder og medarbeider fører ofte til at grunnlaget for fleksibel lønnsfastsettelse blir mindre godt. Selv om nåværende tolkning av »likelønnsprinsippet» fortsatt vil være et godt utgangspunkt for lønnsdannelsen innenfor deler av politi- og lensmannsetaten, er der behov for nytenking og fleksibilitet.

Former for resultatbasert avlønning har så langt ikke vært utprøvd i politi- og lensmannsetaten. Hensikten med slike avlønningsformer må være å skape mer motiverte medarbeidere som vil se gode og nære sammenhenger mellom ytelser, resultater og belønning. Mer resultatbaserte avlønningsformer vil også kunne utvikle ledere som går inn i mer konstruktive og mer aktive dialoger med medarbeideren, om ferdigheter og resultater, og om lederens eget delansvar for medarbeiderens yrkesmessige utvikling og resultater.

Resultatbasert avlønning vil nødvendigvis føre til større lønnsdifferensiering. Det vil kreve et bredt samarbeid mellom partene, og bli en stor lederutfordring å eventuelt utvikle systemer der differensiering oppfattes som rettferdig ut fra de krav som stilles. De kriterier som legges til grunn for nytt belønningssystem må møte bred forståelse og aksept i virksomheten. Den enkelte må kjenne kriteriene for gode resultater og vite hvilken belønning eller incentiver som kan bli gitt dersom resultatene nås.

Det ligger derfor betydelige utfordringer i et slikt belønningssystem, men også i politiet bør en være åpne for å vurdere muligheter og anvendelsesområder.

3.5.4 Helse, miljø og sikkerhet (HMS)

Helse, miljø- og sikkerhetsarbeidet er en viktig del av personalpolitikken for så vidt som det dreier seg om de ansattes helse, arbeidsmiljøet og sikkerheten på arbeidsplassen. I vid forstand er derfor HMS-arbeidet selve fundamentet for en god organisasjonskultur og gode rammebetingelser på arbeidsplassen.

Som en følge av de oppgaver etaten er satt til å ivareta, har politiet i utgangspunktet en mer belastende og utsatt arbeidssituasjon enn mange andre yrkesgrupper. En del tilleggsbelastninger har kommet til som følge av den generelle samfunnsutviklingen med tilsynelatende synkende respekt for autoritet og svært nærgående oppfølging fra mediene også på individnivå.

Noen av de viktigste belastningsfaktorene er synlighet i jobben, et krevende publikum og en pågående opinion (media), skiftende turnus og uregelmessige tider for ekstrainnsats. Store belastninger følger også av kritiske situasjoner, som skade og død, trusler og vold mot egen person, mot familie og vold mot andre. Skarpe oppdrag – bevæpning – kan også gi store belastninger, allerede ved selve bevæpningen og gjennom den mentale forberedelse til hva som kan komme til å skje.

Etter en aksjon oppstår også usikkerhet og til tider angst for den etterprøving av polititjenestemannens handlinger som i dag regelmessig finner sted.

Enkelthendelser kan virke sterkt og skadelig på en polititjenestemann. En og samme polititjenestemann kan selvsagt reagere ulikt på samme type påvirkning fra en gang til en annen, ut i fra hvordan vedkommende er disponert for påvirkning, blant annet ut i fra sin totale livssituasjon i øyeblikket. Disse spesielle belastningene forsterkes dersom det i arbeidssituasjonen er generelt dårlig arbeidsmiljø, dårlig ledelse, konflikter mellom medarbeidere, sterk mediefokusering eller dårlig stress- krisemestring.

Selv om de fleste polititjenestemenn og -kvinner takler situasjonene og ettervirkningene tilfredsstillende, krever de forholdene som det er redegjort for, økt innsats på HMS-siden. Et systematisk, godt forankret og gjennomgripende HMS-arbeid vil derfor bli enda viktigere for politi- og lensmannsetaten i tiden framover.

Ulykker

I de senere år har etatens ansatte dessverre vært utsatt for flere alvorlige ulykker. I enkelte tilfeller har polititjenestemenns liv gått tapt, likeledes lovbryteres og uskyldig tredjepersoners liv. Det har også vært alvorlige skader på personer. Betydelige materielle skader som følge av politi- og lensmannsetatens virksomhet har også forekommet.

En spesiell utfordring for politi- og lensmannsetatens HMS-arbeid ligger i at mange av oppgavene i politiet er mer risikofylte enn i andre yrker. Noen utfordringer er generelle for utrykningsetater, mens andre er særegne for politi- og lensmannsetaten. Av de utfordringene som er spesielle for politiet er for eksempel væpnede oppdrag, bilforfølgelser, arrestasjoner, innbringelser og transport av sinnslidende. Slike oppdrag kan være forbundet med stor grad av risiko.

HMS og kriminalitetsutviklingen

Ut i fra generelle betraktninger og konkrete straffesaker må det legges til grunn at man er inne i en negativ utvikling med mer rå og brutal kriminalitet, økning av organisert kriminalitet og en internasjonalisering av det kriminelle miljøet i Norge. Når elementer fra et kriminelt miljø i praksis viser vilje til å bruke vold mot polititjenestemenn, vil selvfølgelig også belastningen og de negative virkningene på den enkelte forsterkes.

Faren for underrapportering av hendelser

I tilfeller hvor en polititjenestemann blir innblandet i et trafikkuhell i sin arbeidssituasjon igangsettes det regelmessig etterforsking av det særskilte etterforskingsorgan (SEFO) for å vurdere om polititjenestemannen har gjort noe straffbart. Slik regelmessighet er ikke til stede i samme grad, når andre hendelser inntrer.

Svakhetene med dagens rapporteringssystem er også at tiltakene ikke alltid er tuftet på en systematisk innsamling og analyse av opplysninger som deretter skulle danne grunnlaget for valg av forbedringstiltak. Et mer systematisk arbeid og dokumentasjon vil gi etaten muligheter for å evaluere virkningen av tiltak på et bedre grunnlag. Iverksetting av tiltak på et usikkert statistisk grunnlag innebærer fare for feilprioriteringer, lite økonomiske løsninger og tiltak basert på gårsdagens virkelighet.

3.5.5 Likestilling

Likestilling er en viktig del av politi- og lensmannsetatens personalpolitikk.

Utviklingen i samfunnet medfører et økende behov for kompetanse. Det er også en kamp på arbeidsmarkedet om den beste arbeidskraften. Det er derfor både naturlig og nødvendig at det søkes på hele arbeidsmarkedet, blant både kvinner og menn, etter den beste kompetansen. Attraktive arbeidsplasser er en konkurransefaktor i kampen om den beste arbeidskraften. Tilrettelegging og bevissthet rundt likestilling kan være en faktor for å gjøre arbeidsplassen attraktiv.

Kvinner er en lønnsomhetsfaktor også for politi- og lensmannsetaten. Nye idéer forekommer sjelden i grupper bestående av mennesker med relativt lik erfaringsbakgrunn. Kultur og løsningsmodeller vil være en følge av erfaringer og livsvilkår. Disse er forskjellige for kvinner og menn, og etaten må være åpen for den kompetanse kvinner besitter. Dette vil kunne gi viktige og kreative føringer rundt mange av etatens oppgaver, slik som konfliktløsning, voldsproblematikk, organisasjonsutvikling osv.

Kvinner og menn har tradisjonelt formidlet ulike verdier og holdninger til sentrale samfunnsspørsmål. I forhold til politiets oppgaver, tjenesteyting og forholdet til publikum generelt, er det viktig at begge kjønn bruker evne og vilje til å forme og formidle det etaten skal stå for.

Verdien av at politiet »speiler» hele samfunnet må understrekes spesielt. Politiet møter begge kjønn i rollene som offer, gjerningsperson etc. Det vil i forbindelse med alle sider av politiets tjenesteutøvelse lønne seg å ha begge kjønn representert.

Begrepet likestilling brukes også i andre sammenhenger enn i forhold til kjønn. Man ser for eksempel at positiv forskjellsbehandling av etniske minoriteter stadig vinner bredere forståelse. I Oslo kommune har man utarbeidet handlingsplan for likestilling av etniske minoriteter og i Troms fylkeskommune har politikerne forpliktet seg til å ha en positiv ansettelsespolitikk overfor etniske minoriteter.

Skal politi- og lensmannsetaten kunne kommunisere og få aksept må allianser bygges med alle lag og grupper av befolkningen.

Kvinner i operativt politiarbeid

Påstanden om at kvinner er dårligere egnet for politiarbeid har jevnlig, men med avtagende styrke, vært fremsatt siden kvinner gjorde sitt inntog i etaten. Påstanden har sin bakgrunn i at mange politifolk anser politiets legitimitet å være knyttet til at politiet skal besitte og vise frem fysisk styrke. En rekke undersøkelser som er gjort i ulike land, fra omkring midten av 60-tallet og opp til nå viser for øvrig at normalt politiarbeid ikke er så farlig eller voldelig, som det ofte gis inntrykk av. Kvinners fysikk er under enhver omstendighet ikke til hinder for utøvelsen av politiyrket.

Det er også viktig å være klar over at svært mange kvinner er fysisk sterke, og beredt til å forholde seg til såkalt farlige situasjoner.

At fordelene og forutsetningene for fysisk styrke er knyttet opp til kjønn er nærmere myte enn realitet. I sin bok »Politiblikket» viser Liv Finstad til en undersøkelse som bekrefter nettopp det: »I en norsk undersøkelse antydes det at kvinnelige politihøgskolestudenter er annerledes enn jevnaldrende kvinner flest. Det hevdes at de er mer utadvendte enn jevnaldrende kvinner, viser færre tegn på angst og frykt og viser større tendens til å søke spenning, risiko og utfordringer enn kvinner rent generelt. På disse områdene likner de kvinnelige studentene mer på sine mannlige medstudenter enn de likner på den generelle kvinnebefolkningen.»

Kvinner i ledelse

Arbeids- og administrasjonsdepartementets målsetting om 30% kvinnelige ledere i statsadministrasjonen legges også til grunn i politi- og lensmannsetaten. Det er imidlertid ennå et langt stykke igjen før målet er nådd. Spesielt gjelder det for tjenestemannsstillinger. Eksempelvis nevnes at prosentandelen pr. 1. januar 1999 for kvinnelige ledere i slike stillinger (lensmann, politistasjonssjef, politiavdelingssjef etc.) var under10%.

Ved utvelgelse til ledende tjenestemannsstillinger har det i stor grad vekt vært lagt vekt på bred erfaring fra operativt politiarbeid. Dersom kvinner skal kunne opparbeide seg den type kompetanse som fører til tilsetting i ledelse, må innsatsen for likestilling settes inn på grunnplanet. Det må arbeides planmessig og langsiktig i de enkelte politidistrikter for å rekruttere kvinner til lederstillinger.

I det videre likestillingsarbeidet i politi- og lensmannsetaten må innsatsen rettes inn for å øke andelen kvinner i etaten, både på grunnplan og i ledelse. Dernest må det skapes en organisasjonskultur hvor kvinners erfaringsgrunnlag/kompetanse verdsettes høyere enn tidligere.

3.5.6 Oppsummering

• Verdispørsmål og yrkesetikk må gis en bredere plass. Politi- og lensmannsetaten er, og vil i fremtiden være, avhengig av publikums tillit ved utførelsen av sitt arbeid og gjennom dette fremstå med den nødvendige troverdighet som er påkrevet. De verdiforankrede holdninger som den enkelte tjenestemann- og kvinne forfekter og formidler er avgjørende for tillitsforholdet.

• Nye krav til lederskap og ledelsesformer må inngå som et viktig utviklingsområde i etaten. Lederroller og ledelsesfunksjoner må omprøves og redefineres i tråd med nye krav og forventninger.

• Innføring av åremål for et nærmere definert antall lederstillinger i politiet vil gi store utfordringer ved så vel rekruttering som gjennom funksjonstiden og overgang til annen stilling. Den sentrale politiledelsen må legge spesielt vekt på denne gruppen ansatte slik at åremåsstillingene gjøres attraktive for det best kvalifiserte personell.

  Forholdene må videre legges til rette for at politimestrene i sin politidistriktsledelse kan rekruttere og beholde det riktige personell ved å åpne for lokale tilpasninger av tilsettingsforhold.

• Det foreligger et klart behov for å styrke og systematisere det HMS-arbeidet som utføres i etaten. Politidirektoratet må tillegges et sentralt ansvar for å forsterke innsatsen og bygge opp en bredere og mer profesjonell kompetanse på området.

• Arbeidet med likestilling må prioriteres. Kulturen og holdningene i etaten må videreutvikles fra å være en etat dominert av menn, til en etat som tydligere virker inkluderende og verdsettende når det gjelder kvinners kompetanse og erfaringsgrunnlag. Dette vil bidra til at arbeidssituasjonen i politiet i økende grad vil bli bedre tilpasset slik at flere kvinner kan satse på en yrkeskarriere i etaten, samt at flere kvinner vil bli gitt reelle muligheter til å innta lederstillinger. Ansvaret for en god likestillingspolitikk ligger primært hos ledelsen. Målet er blant annet å øke andelen kvinner i etaten, både på grunnplan og i ledelsen. Dernest må det skapes en kultur der kvinner ønsker å bli, med holdninger som harmonerer med de føringer som legges til grunn i samfunnet for øvrig.

• Politi- og lensmannsetaten har fortsatt svært få ansatte med annen kulturell bakgrunn. Det er igangsatt utviklingstiltak, men disse må forsterkes. Det vil i første rekke være lokal ledelse og tilsatte som kan legge forholdene slik til rette at flere med annen kulturell og etnisk bakgrunn ønsker å ta jobb i etaten.

• Publikumsrettet arbeid må oppgraderes slik at det blir mer attraktivt å utføre uniformert tjeneste. Tjenestelister og arbeidsordninger må legges til rette slik at alle, inklusive småbarnsforeldre og seniorer, finner det interessant å tjenestegjøre i etaten.

3.6 Kompetanse

I likhet med andre virksomheter innen privat og offentlig sektor vil politi- og lensmannsetaten i økende grad bli en kunnskapsbasert virksomhet. Det vil si at kvaliteten på de tjenester som utføres i stigende grad vil være knyttet til den kompetanse som hver enkelt medarbeiderne innehar. Riktig sammensatt kompetanse vil bidra til at etaten står sterkere rustet og vil være bedre tilpasset de nye utfordringene. Ansvaret for kompetanseutviklingen tilligger alle deler av politiorganisasjonen.

De strukturelle og organisatoriske betingelser for etatens kunnskapsutvikling er viktige dersom kompetansekravene skal kunne imøtekommes. Departementet er i denne meldingen spesielt opptatt av kompetansebehov og -krav i relasjon til strukturelle og organisatoriske endringer.

Hva er kompetanse?

Med kompetanse menes kunnskaper, ferdigheter, holdninger og atferd hos den enkelte medarbeider. Dette omfatter både den enkeltes generelle kompetansen om politi- og lensmannsetatens oppgaver, metoder, arbeidsbetingelser, organisering og andre organisatoriske forhold og mer fagrettet kompetanse innen bestemte områder som for eksempel etterforsking, beredskap, forebyggende tjeneste eller etatens forvaltningsmessige og sivile gjøremål.

Kompetansen følger gjerne tredeling mellom profesjonene: jurister, politiutdannet personell og sivilt personell. Påtalemyndighetens kompetanse har basis i juridisk embetseksamen og mange av etatens jurister har også spesialkurs knyttet til spesielle typer kriminalitet. Polititjenestemenn og –kvinner har utdanning fra Politihøgskolen eller den tidligere Politiskolen. Utdannelsen omfatter politifag, juridiske fag og samfunnsvitenskapelige fag. Sivilt ansatte har forskjellig utdannelsesbakgrunn.

Selv om kompetansebehovet stadig kartlegges ute i etaten foreligger det ennå ikke noen samlet oversikt over politi- og lensmannsetatens kompetanse. Det er åpenbart et stort behov for å vurdere mer systematisk enn i dag etatens samlede behov for kompetansetilførsel i et 5 til 10 års perspektiv.

Fullført grunnutdanning ved Politihøgskolen er på mange måter bare en god begynnelse på politiyrket. Livslang læring har blitt en nødvendighet for ansatte innenfor de fleste virksomheter. Takten i samfunnsutviklingen og de store sosiale endringene i nærmiljøene krever ikke minst en politi- og lensmannsetat som kontinuerlig må holde seg ajour med hva som skjer og hvilke implikasjoner hendelsene har for deres oppgaveutførelse.

Politirettet forsking og analyse vil for eksempel være viktige virkemidler for å sikre at politi- og lensmannsetaten kan tolke og trekke de riktige prioriteringsmessige konsekvenser av samfunnsutviklingen og kriminalitetsutviklingen.

Kompetansekrav

Det må legges økt vekt på en generell heving av etatens lederkompetanse, både gjennom lederutvikling og ved at nye ledere til etaten velges ut fra et bredere rekrutteringsgrunnlag og med en bredere kompetansemessig bakgrunn enn i dag. Departementet vil legge vekt på at toppledere i etaten må besitte bred samfunnskunnskap og juridisk innsikt, allsidig ledererfaring og gode personlig egenskaper.

Politimesterstillingen er en nøkkelstilling og en lederstilling som forutsetter omfattende kompetanse. Samtlige av landets politimestere har i dag juridisk embetseksamen som grunnleggende kompetanse. Politiloven stiller ikke lenger formelle krav for stillingen som politimester, men i straffeprosessloven er det forutsatt at vedkommende har påtalemyndighet. Dette har i praksis medført krav om juridisk embetseksamen. Departementet legger til grunn at det også i fremtiden må settes krav om juridisk kunnskap på et visst nivå til topplederstillingen i et politidistrikt, selv om juridikum ikke anses å være det eneste alternativet til formalkompetanse.

De øvrige ledere på de forskjellige nivåer i politidistriktet har hovedsakelig juridisk eller politifaglig kompetanse. I de andre stillingene innenfor påtalemyndigheten i politiet, politifullmektig, politiadjutant, politiadvokat og politiinspektør er det et krav om juridisk embetseksamen.

For stillingen som lensmann er det ingen formelle krav om politiutdanning, mens det i de øvrige politistillingene (og lensmannsbetjenter, -førstebetjenter og –fullmektiger) i prinsippet er krav om politiutdanning. Departementet ser det som viktig at også kompetansekravene for politistillingene undergis en nærmere vurdering.

Politihøgskolens rolle

På sentralt nivå har Politihøgskolen ansvaret for å sikre politi- og lensmannsetaten kvalifisert personell. Politihøgskolen skal være en pådriver i utvikling av ny kunnskap og være et politifaglig kompetansesenter, blant annet gjennom aktiv politirettet forsking og formidling av resultatene. Bruk av ny teknologi og fjernundervisning vil gi etatens ansatte bedre tilgang til Politihøgskolens tilbud. Lokalt er det en del av den enkelte leders ansvar å bidra til en kompetanseutvikling som gjør enheten bedre i stand til å løse sine oppgaver og møte nye utfordringer. Det påligger også den enkelte medarbeider å holde seg ajour i jobben, aktivt skaffe seg ny kunnskap og formidle kompetanseutviklingsbehov til sin leder.

Politiforskingen er viktig for å lykkes i kriminalitetsbekjempelsen og stå best mulig rustet til å møte nye kriminalitetsområder.

Rekruttering

Som del av sin rekrutteringspolitikk legger departementet blant annet til grunn prinsippet om at ansatte til politi- og lensmannsetaten skal rekrutteres fra ulike sosiale grupper og gjenspeile samfunnet med hensyn til livserfaring, yrkesbakgrunn og utdanning. Et stadig mer flerkulturelt samfunn medfører dessuten at man må legge til rette for en rekruttering til politiyrket som reflekterer det kulturelle mangfoldet.

Spesielle utdanningsbehov

Den teknologiske utviklingen har økt behovet for å rekruttere personell fra andre utdanningsmiljøer enn Politihøgskolen og det juridiske fakultet. Man må i årene framover ytterligere forsterke og åpne for å supplere og integrere andre utdannelsesbakgrunner enn de man tradisjonelt ser i etaten. Dette gjelder for eksempel ingeniører, økonomer, samfunnsvitere, informatikkandidater, revisorer mv.

Medarbeidere fra andre profesjoner enn de som rekrutteres til etaten i dag, vil påvirke organisasjonskulturen i etaten og stille ytterligere krav til den enkeltes samarbeidsevne og fleksibilitet.

Politiet må i årene framover stadig utprøve de muligheter ny teknologi gir, både når det gjelder effektivitet i egen organisasjon og i forhold til de oppgavene som skal løses innenfor kriminalitetsbekjempelsen og tjenesteytingen.

Gjennom en tilpasset bruk av IKT i opplæringsøyemed vil man dessuten, i langt større grad enn i dag, kunne integrere opplæringen i arbeidsmiljøet. Dette vil kunne rasjonalisere gjennomføringen av tradisjonelle kurs og opplæring, samtidig læreinstitusjonene bedre kan tilpasse sine utdanningsopplegg til den praktiske situasjon studenten befinner seg i. Teknologibasert opplæring, »E-læring», vil etter hvert kunne supplere tradisjonell læring.

Grunnutdanningen

Grunnutdanningen for politipersonell gjennomføres ved en treårig høgskoleutdanning ved Politihøgskolen i Oslo eller ved avdelingen i Bodø.

Grunnutdanningen må forberede for arbeid med å ivareta samfunnets behov for trygghet, lov og orden. Den yrkeshverdagen som møter studentene etter avsluttet utdanning, vil for de fleste være direkte knyttet til operativ tjeneste og forebyggende politiarbeid. Dette medfører i tillegg at nyutdannede polititjenestemenn og -kvinner vil utføre ren ordenstjeneste hvor arbeidsoppgavene ofte er preget av rutine og inngripen mot rusmisbruk, vold og vinningsforbrytelser. Dette, sammen med målsettingen om en økt synliggjøring av politi- og lensmannsetaten, medfører et behov for utdannet personell som har den riktige kompetansen, blant annet med god evne til å kommunisere med publikum. Det er videre sentralt at personellet har de rette holdninger og innstillinger til tjenesten.

Grunnutdanningen skal være en generalistutdanning, dvs. at den skal gi et solid og bredt grunnlag for å gå inn i politiyrket. Det er gjennomført en intern evaluering av grunnutdanningen ved Politihøgskolen de siste årene. På dette grunnlaget er det fremmet forslag om revisjon av rammeplan og eksamensreglementer. Det utarbeides en avsluttende rapport, som skal gi grunnlag for å prioritere utviklingsoppgavene videre. Det er viktig at det foregår en kontinuerlig vurdering av grunnutdanningen, slik at den kan forberede best mulig for den varierte yrkeshverdagen nye politifolk møter.

Det er også behov for å utvikle opplæringstilbud for jurister og sivilt ansatte i politiet, som kan sikre disse gruppene grunnleggende kunnskap for arbeidet i politiet og påtalemyndigheten. Slik opplæring vil kunne bidra til samarbeid og god ressursutnyttelse på tvers av profesjonsgrensene.

Etter- og videreutdanningen

Departementet forutsetter at Politihøgskolen, Politidirektoratet, særorganene og andre samarbeidspartnere innenfor universitets- og høgskolemiljøene utvikler utdanningsmoduler og undervisningstilbud som sikrer at politi- og lensmannsetaten til enhver tid innehar den nødvendige kompetanse. Ved siden av faglig kompetanse innenfor etatens ulike virksomhetsområder, må det i fremtiden legges økt vekt på kunnskap om samfunnsforhold, kulturer, sosiale sammenhenger og tverrfaglig og tverretatlig samarbeid.

I forbindelse med oppbyggingen av spesialistkompetanse er det viktig at Politihøgskolen samarbeider med og bygger på den ekspertise som finnes blant annet i de andre særorganene. På denne måten vil Politihøgskolen få et overordnet ansvar for alle sider av politiutdannelsen samtidig som det utnytter den kompetanse som finnes i andre deler av politiorganisasjonen. På enkelte områder fremstår også samarbeid med andre utdannelsesinstitusjoner som aktuelt, idet det er grenser for hvilken bredde i utdannelsestilbud som kan og bør ivaretas innenfor Politihøgskolen.

Kunnskapsledelse og organisasjonslæring

Organisasjonslæring er forskjellig fra den individuelle læringsprosessen. Organisasjonslæring innbefatter den kunnskap som er nedfelt i organisasjonen selv - i dens organisasjonskart, i dens organisasjonskultur, historie og i retningslinjer/instrukser.

Politi- og lensmannsetatens kompetanse er summen av de enkelte ansattes kompetanse, og av de effekter som oppnås gjennom organisering, planlegging og ledelse. Etaten er imidlertid i besittelse av betydelig mer kunnskap. Den finnes i arkivet, i notater, brev, som instrukser, veiledninger, virksomhetsplaner og handlingsplaner. Til sammen utgjør dette politi- og lensmannsetatens kunnskapskapital.

Tilgjengeligheten til og bruken av den samlede kunnskapskapitalen er imidlertid mindre enn ønskelig i politiet. Sterkere fokus må rettes mot kunnskapsledelse. Etatens lederne må gå foran i aktiv bruk av nye metoder og ny teknologi for å påvirke holdninger og bevissthet til innsamling og deling av kunnskap. Bare på den måten kan kunnskapskapitalen utnyttes bedre enn i dag.

3.6.1 Oppsummering

• Samfunnsutviklingen påvirker i økende grad også kompetansebehovene og kompetansekravene i politi- og lensmannsetaten. For å møte de utfordringene politiet står overfor vil det være behov for å utvikle bedre og klarere strategier for kompetanseutvikling i politi- og lensmannsetaten. Det gjelder blant annet rekrutteringspolitikk og læringsformer. Strategiene må forankres gjennom et samarbeid mellom Politihøgskolen, øvrige særorgan og Politidirektoratet.

• Strategiene for kompetanseutvikling må ta utgangspunkt i behovet for en generell heving av politi- og lensmannsetatens kompetanse både innenfor operative disipliner og samfunnsforståelse, med særlig vekt på utvikling av lederkompetanse.

  Det må legges til rette for at yrkesrettet opplæring i større utstrekning foregår i den sammenhengen der kompetansen skal brukes. Opplæring på eget arbeidssted kan nå flere og dessuten redusere kostnadene ved opplæringen.

• Strategiene for kompetanseutvikling må omfatte stillingsstrukturen med sikte på å utvikle kompetansekrav som samsvarer med nye krav og forutsetninger. Politireformens strukturelle og organisatoriske forslag må være et viktig premiss i strategien. Det gjelder særlig kompetansekrav til ledere på alle nivåer, og i forhold til de kravene politireformen stiller til innsikt og forståelse for kompliserte endringsprosesser.

• I lys av endrede rammebetingelser bør strategiene legge til rette for en mer differensiert rekruttering til politi- og lensmannsetaten. Dette berører så vel rekruttering av personer med annen etnisk eller kulturell bakgrunn som medarbeider med høy kompetanse fra andre utdanningsinstitusjoner.

• Politihøgskolens utdanningstilbud må stadig vurderes og videreutvikles slik at det er i samsvar med endringer i etatens utdanningsbehov og med endringer i rammebetingelser og krav. De fleste av politiets daglige oppgaver er knyttet til den publikumsnære tjenesten «ute i gata». Det er derfor en utfordring for Politihøgskolen å utdanne personell med høy kompetanse, og som også kan utføre de daglige praktiske oppgaver. Det må blant annet vurderes muligheter for økt samarbeid med andre utdanningsinstitusjoner om utdanningstilbud, eventuelt om det kan være aktuelt å kjøpe tjenester fra andre.

3.7 Bemanning og bemanningsbehov i politi- og lensmannsetaten

3.7.1 Bakgrunn

Stortinget har i forbindelse med tidligere budsjettbehandlinger anmodet om en oversikt over stillingsbehovet i politi- og lensmannsetaten. Dette kom blant annet til uttrykk i budsjettinnstilling S.nr. 4 ( 1995-96) hvor det heter:

"

Komiteen savner en landsdekkjande oversikt over behovet for nye politi- og lensmannstillingar i åra fremover. På denne bakgrunn vil komiteen be Justisdepartementet om å utarbeida ein samla behovsplan for nye tjenestemannstillingar innanfør politi- og lensmannsetaten fram til 2005".

På denne bakgrunn igangsatte departementet det såkalte »Ressursprosjektet» som munnet ut i en bemanningsplan. I forbindelse med tildeling av polititjenestemannsstillinger i 1999 og 2000 har det vært sett hen til de behovsvurderinger og den metodikk som planen legger til grunn.

Forslagene i denne stortingsmelding vil blant annet åpne for frigjøring og omplassering av et større antall stillinger i etaten. Bemanningsplanens konkrete anslag over stillingsbehovet i tiden framover vil derfor måtte revurderes og tilpasses de nye forutsetninger som struktureringsforslagene (sammenslåing av politidistrikter) innebærer. Bemanningsplanen kan således ikke ses som et forslag fra Regjeringen om en plan for en eventuell fremtidig ressursmessig opptrapping av politiets innsats.

Departementet finner det likevel nyttig å informere Stortinget om bemanningsplanens innhold. Den gir nyttig bakgrunnsinformasjon som er av betydning for fremtidig vurdering av bemanningsbehovet i etaten.

3.7.2 Bemanningsplanen

Planen tok utgangspunkt i politi- og lensmannsetatens bemanning i 1998, vurderte stillingsbehovet og korrigerte for forventet avgang. Den presenterer behovstall frem mot 2005, med bakgrunn i et nærmere definert sett av kriterier for »riktig» bemanning. Første del av rapporten gir en oversikt over bemanningen i politi- og lensmannsetaten i 1998.

Hovedkriteriet i planens beregningsmodell har sin basis i Statistisk sentralbyrås kommuneklassifisering, som bygger på faktorer som botetthet, sentralitet, næringsveier m.m. I beregningen inngår også antall registrerte forbrytelser i politidistriktet og det gis mulighet for å kompensere for vanskelig geografi.

Planen konkluderte med at politiet, for å kunne utføre sine oppgaver i henhold til de forutsetninger som planen legger til grunn, må tilføres 1900 nye årsverk frem mot 2005. Planen avslutter med en bemanningsmessig behovsvurdering for alle landets distrikter. I det påfølgende gis en mer detaljert fremstilling av bemanningsplanens innhold.

Bemanningsutviklingen siden 1985

Politi- og lensmannsetaten har gjennom de siste 10-15 årene hatt en betydelig økning i bemanningen. I perioden 1985 - 98 er det opprettet 3.430 nye stillinger i politi- og lensmannsetaten. Stillingsveksten må imidlertid ses i lys av blant annet endrede rammebetingelser. I løpet av disse årene har politiets rammebetingelser endret seg og oppgavene har endret karakter og økt i volum. For oppgavenes del pekes det særlig på økte kontrolloppgaver.

I bemanningsplanen vurderes også en rekke andre faktorer som kan ha medført at den reelle økningen i politiets personellressurser er blitt lavere enn økningen i antall faste stillinger tilsier. De såkalte ekstrabetjentene/ "gråstillingene" ble i denne perioden gjort faste med den følge at antallet faste stillingshjemler i etaten økte med ca. 500, men uten at det reelt sett medførte at politiet fikk økte personellressurser.

Videre har hvert enkelt politidistrikt, i forbindelse med innføring av IKT i etaten, sett seg nødt til å øremerke personell til drift og opplæring innen IKT. Innføring av den såkalte "Grodagen" har også for politi- og lensmannsetaten medført reduksjon av antall årsverk.

I 1994 ble det administrative ansvaret for lensmannsetaten overført fra fylkesmennene til politimestrene. I forbindelse med overføringen ble politiet tilført 25 årsverk som kompensasjon for økningen i oppgaver, noe man i planen betegnet som en »underdekning». For øvrig har også en del oppgaver falt bort og blitt overført til andre etater. Dette gjelder blant annet bidragssakene som ble overført til Trygdeetaten i 1992. Bidragssakene la beslag på store ressurser i etaten - og ved overføringen ble mange årsverk frigitt.

Kriminaliteten har de siste tiår vist en betydelig økning, jf. pkt. 2.5 »Kriminalitetsutviklingen». Det er registrert en betydelig økning i antall saker, særlig innen forbrytelser. Straffesakene er blitt mer omfattende og tidkrevende og har i noen grad fått en mer alvorlig karakter - spesielt innenfor områder som vold, narkotika og økonomisk kriminalitet. Det har vært en tiltagende tendens til raske endringer hvor kriminelle i større grad retter sin virksomhet mot områder hvor profittpotensialet er størst mulig og oppdagelsesrisikoen lav. Kriminelle gjør i økende grad bruk av ny teknologi og mer avanserte fremgangsmåter. Kriminaliteten fremstår i økende grad som mer organisert og med internasjonale forbindelseslinjer.

Disse negative endringene i kriminalitetsbildet stiller store og nye krav til politiets innsats, som har virkning på ressursbehov, prioriteringer, metodebruk, kompetanse og organisering.

I bemanningsplanen har man vurdert effekten i årsverk som følge av økningen i antall forbrytelser i perioden 1985 - 97, på to alternative måter. Forutsetningene som er lagt inn fører til meget ulike resultater for de to alternativene:

1. Det legges til grunn 1000 saker pr. jurist pr. år og 150 saker pr. etterforsker pr. år. Man har da ikke tatt hensyn til den forskjellen som ligger i at en større del av saksporteføljen er blitt mer krevende samt at en del av straffesaksvolumet generer lite arbeid. Dette siste gjelder blant annet et stort antall saker som ligger til »obs» i påvente av at eventuelle opplysninger skal dukke opp. Økningen i antall straffesaker er i planen beregnet til å tilsvare 1.165 årsverk på etterforsknings- og påtalesiden. I tillegg kommer merarbeid til journalføring, administrasjon, pågripelse / transport m.m, estimert til ca. 350 årsverk. Økning er totalt anslått til ca. 1.500 årsverk.

2. Den andre beregningsmåten tar utgangspunkt i den faktisk ressurs- og straffesakssituasjon i 1985. Det året var det 23 forbrytelser pr. årsverk i etaten. Dette var økt til 32 i 1998. Dersom forholdstallet fra 1985 videreføres, vil det bety at kriminalitetsøkningen representerer en merbelastning tilsvarende ca. 4.000 årsverk.

Videre utgjør i følge bemanningsplanen, økningen i forvaltningsoppgavene/ sivile oppgaver et samlet behov for en bemanningsøkning på ca. 300 årsverk, jf. tabell 3.1.

Av andre oppgaver som har påvirket ressurssituasjonen nevner planen gjeldsordningsakene. De ble tilført lensmennene som namsmenn i 1990-årene. Siden gjeldsordningsloven trådte i kraft har det vært en jevn økning i sakstallet.

De økende behovene for spesial og videreutdannelse i etaten har medført en betydelig vekst i videreutdanningssystemet, blant annet i regi av Politihøgskolen. Dette har også »lagt beslag» på personellressurser.

Vurdering av bemanningssituasjonen frem til 1999

Legger man planens minst ressurskrevende alternativ til grunn, konkluderes det med at målsettingen fra er nådd, men at ressurstilgangen ikke har vært tilstrekkelig til å kompensere for politiets nye og økte oppgaver siden 1985.

Av de mer krevende forhold og arbeidsbetingelser, som vanskelig lar seg beregne ut fra bemanningsmodellen, er for eksempel:

• Forverring av de ordensmessige forhold, særlig i de større byene. Bemanningen ved bypolitiets ordensavdelinger er blitt redusert. Politiets manglende tilstedeværelse og innsats på offentlig sted er påtakelig, og ofte kritisert av publikum. Det er et klart behov for økt ordenstjeneste og mer synlig politi.

• Forholdsvis langt større ressurser brukes til etterforsking i dag enn i 1985. Det betyr ikke at politiet kan si seg fornøyd med innsatsen eller resultatene. Oppklaringsprosenten for blant annet vinningskriminalitet og biltyveri er fremdeles for lav.

• På områder som organisert kriminalitet, narkotika, økonomisk kriminalitet, miljøforbrytelser og forebyggende arbeid i trafikken, forventes det at politiet øker innsatsen.

Bemanningsplanen opererer med uttrykket »forsvarlig nivå», dvs. tilvekst for å nå en bemanning som står i forhold til økt arbeids- og forventningspress siden 1985. Planen, som forelå i 1998, foreslo ca. 1.000 stillinger som den kalte et «etterslep» for å være på samme nivå i 1998 som man var på i 1985. Departementet er av den oppfatning at det er flere sider ved utredningen om bemanning som bør vurderes nærmere. Det gjelder både med hensyn til de forutsetninger som er lagt til grunn, samt prognoser for fremtidig utvikling og behov.

I neste avsnitt gis en oversikt over bemanningsplanens vurderinger av bemanningsbehovet i forhold til fremtidige utfordringer (1999-2005).

3.7.3 Planens anslag av stillingsbehovet mot år 2005

Innledning

Det er grunn til å understreke at bemanningsøkning ikke er det eneste svar på dagens og morgendagens utfordringer for norsk politi. Når det gjelder bruk av andre virkemidler for å øke innsatsen, bedre resultatene, effektiviteten og/eller kompensere for manglende stillingsvekst, forventer departementet at for eksempel IKT- investeringene skal gi større synbare, positive effekter.

I bemanningsplanens premisser konstateres imidlertid, med basis i erfaringer fra noen politidistrikter, at den første tiden etter innføring av såkalte basisløsninger (BL) ikke har medført den effektivitetsforbedring i straffesaksarbeidet som var forventet.

Mye tyder på at større politidistrikter vil kunne gi bedre og mer koordinerte løsninger ved bruk av BL-systemet. Bemanningsplanens vurderinger og konstateringer bygger opp under denne påstanden.

Bemanningsplanen konstaterer også at det synes å være et betydelig potensial for mer rasjonell ressursutnyttelse ved omfordeling av årsverk mellom politidistrikter. Omfordelingspotensialet må også ses i sammenheng med at politiets beredskapsfunksjoner, dvs. politiets evne til å håndtere situasjoner utover den daglige, løpende virksomhet.

Kravene til kvalitet i politiets arbeid generelt og etterforsking spesielt blir stadig strengere. Straffesakene blir stadig flere, mer kompliserte og krevende.

Forvaltningsgjøremålene har hatt en jevn stigning de siste 15 årene. På to områder har arbeidsmengden økt sterkt. Dette gjelder antallet utlendingssaker og passutstedelser. Større innvandring og flere asylsaker utgjør økningen i utlendingssakene. Videre utstedes det nå langt flere pass enn tidligere, noe som skyldes større reiseaktivitet samt at barn må ha egne pass.

3.7.3.1 Forholdet politiutdannet personell versus personell av annen kategori

I bemanningsplanens premisser anbefales det at andelen politiutdannet personell bør utgjøre ca. 70% av den totale bemanning. En viktig faktor er at politiutdannet personell i størst mulig utstrekning skal utføre politioppgaver, og ikke oppgaver som kan utføres av personell med annen utdannelsesbakgrunn, for eksempel administrativt personell. En konsekvens av denne forutsetning er at ca. 30 % av de ansatte bør være personell av annen kategori (jurister, adminitrativt personell, arrestforvarere m.m.).

Konsekvenser av økt politibemanning

Økte politiressurser forutsettes å resultere i at mer kriminalitet blir avdekket, etterforsket og iretteført. Bemanningsplanen la til grunn at:

• Politiet må tilføres ca. 1900 nye årsverk totalt sett i perioden 1999-2005 for å kunne utføre sine oppgaver med en kvalitet og et resultat som ikke ligger tilbake i forhold til 1999 tallene.

• Det bør være et forholdstall på 70/30 for politiutdannet personell versus andre kategorier (jurister, adminitrativt personell, arrestforvarere m.m.)

• Det bør utvikles bedre indikatorer for forholdstall mellom kategoriene politistillinger, jurister og adminitrativt personell. Dette er helt avgjørende dersom »produksjonskjeden» skal fungere etter forutsetningene.

• Politihøgskolens kapasitet må tilpasses den forventede årlige avgang av politiutdannet personell.

Når det gjelder forholdet mellom politiutdannet personell, utdanningskapasitet og stillingstilgang, bygger planen på følgende forutsetninger om utdannet antall studenter ved Politihøgskolen t.o.m. år 2003, se tabell 3.3.

Avgangstall

Tabell 3.4 viser forventet avgang av polititjenestemenn i årene fremover.

Tabellen legger til grunn dagens pensjonsalder, henholdsvis 60 år for polititjenestemenn og 63 år for lensmannsbetjenter. Det er videre lagt til grunn at de ansatte går av med pensjon to år før oppnådd aldersgrense (polititjenestemenn 58 år og lensmannsbetjenter 61 år).

På grunn av de fattede beslutninger om opptakstall ved høgskolen, vil det i perioden 1999 – 2003 uteksamineres langt flere studenter fra Politihøgskolen enn avgangen av politipersonell i samme periode.

3.7.3.2 Oppsummering

I 1999 og 2000 bevilget Stortinget midler til opprettelse av nye stillinger for samtlige som ble uteksaminert fra Politihøgskolen. Dette medførte opprettelse av til sammen 640 nye politistillinger. I samme periode er det i tillegg opprettet 124 stillinger av annen kategori (jurister/adminitrativt personell m.v.)

I St. prp. nr. 1 (2000-2001) har departementet foreslått et opptak på 240 studenter, hvilket samsvarer med bemanningsplanens forslag. Det legges opp til en harmonisering av forholdet mellom opptak/uteksaminerte studenter og ledige stillinger. Ut fra de studentopptak som er gjort legger departementet til grunn at studenttilgangen fra Politihøgskolen stort sett vil avhjelpe det stillingsbehov som bemanningsplanen legger til grunn. Slik sett er en vesentlig del av bemanningsplanen allerede oppfylt.

Forutsatt at det opprettes stillinger til alle som utdannes fra Politihøgskolen t.o.m. år 2003, gjenstår det i henhold til bemanningsplanen ikke et totalbehov på 1900 stillinger, men bare et behov på ca. 700 stillinger av annen kategori, dvs. jurister, adminitrativt personell, arrestforvarere, ingeniører m.v. Bemanningsplanen må for øvrig, i nåværende form, ikke anses som et forslag fra Regjeringen.

I lys av de nye forutsetninger som denne Stortingsmeldingen legger til grunn, vil departementet derfor be Politidirektoratet om å utarbeide en ny bemanningsplan parallelt med at de organisatoriske og strukturelle forslagene meldingen inneholder, gjennomføres.

Som det vil fremgå av anslagene i meldingens kapittel 6 »Økonomiske og administrative konsekvenser», vil det bli frigjort et betydelig antall årsverk som departementet forutsetter å kunne styrke innsatsen mot de oppgaver og de aktiviteter som bemanningsplanen har pekt på som kritiske i forhold til bemanningsbehovet.

3.8 Historikk

3.8.1 Fremveksten av lensmannsetaten og politietaten

Innledning

For bedre å kunne forstå den kulturelle og organisatoriske utvikling i etaten, gis her et tilbakeblikk på den historiske utviklingen og på fremveksten av de to etatene som har dannet grunnlaget for dagens politi- og lensmannsetat.

På tross av at man i dag har én etat, er kulturene fra begge de to tidligere etatene; lensmannsetaten og politietaten, fremdeles levende. I arbeidet med omorganiseringen/videreutviklingen av etaten, er det ønskelig å sikre at det beste ved disse kulturene ivaretas og videreføres i fremtidens politi.

Fremveksten av lensmannsetaten

Lensmannsinstitusjonen vokste sannsynligvis frem allerede rundt inngangen til det 13. århundre, og antas å være den eldste organisasjon i Norge, som fremdeles eksisterer. Den første tiden hadde lensmennene først og fremst innkrevingsoppgaver, men var også tillagt oppgaver av mer politimessig art, som for eksempel ordensmessige oppgaver under avholdelse av tingene. Lensmennene var underlagt sysselmennene.

På 1300-tallet antas at ordningen med lensmenn var utbredt over hele landet, og det var sannsynligvis 60-80 lensmenn i Norge. På denne tiden ser det ut til å ha skjedd en kraftig økning i antall lensmannsdistrikter, spesielt på Østlandet, og det førte til at lensmennene ble knyttet til forholdsvis små distrikter. De fikk for øvrig i denne perioden økt myndighet og større autoritet. Lensmennenes foresatte var fogdene, etter hvert som disse overtok funksjonene etter de tidligere sysselmennene. Den enkelte fogd hadde ansvaret for et fogderi, som gjerne besto av en rekke lensmannsdistrikter. Antallet lensmenn ser ut til å ha økt ytterligere på 1500-tallet, men oppgavene synes fremdeles å ha vært stort sett de samme som ved opprettelsen av lensmannsinstitusjonen; innkrevingsoppgaver og utøvelse av politimyndighet.

Ved eneveldets innføring i 1660 var det sannsynligvis 300-350 lensmenn i landet. Eneveldet førte til et sterkere embetsmannsstyre og lensmennenes stilling som det ytterste forvaltningsledd ble styrket. Lensmannsdistriktene hadde blitt mindre, men arbeidsoppgavene var delvis blitt flere. Det ble sterkere klargjort at lensmennene var statsfunksjonærer. Lensmennenes funksjoner under eneveldet ble etter hvert utvidet.

Utover 1800-tallet begynte lensmennene å ansette medhjelpere, lensmannsbetjenter, som de selv lønnet. Det ble i hvert enkelt tilfelle fastsatt ved amtmannens autorisasjon hvorvidt den enkelte betjent kunne opptre på lensmannens vegne som politi. Etter hvert anså man for øvrig i praksis de autoriserte lensmannsbetjenter som beføyet til det.

Oppløsningen av unionen med Danmark i 1814 medførte ingen vesentlige forandringer i lensmannsetaten . Lensmennene utgjorde fortsatt det underordnede politi på landet, samtidig som de var tillagt en rekke sivile gjøremål, i første rekke oppebørsel og skatteinnfordring. Lensmennenes politigjøremål knyttet seg både til ordens- og kriminaltjeneste. Heller ikke innføringen av kommunalt selvstyre i 1837 påvirket systemet med fogder og lensmenn på landet.

Fogdenes foresatte var hele tiden amtmennene, som var å anse som en slags "fylkespolitimester", idet hvert amt omfattet flere fogderier, som igjen kunne bestå av flere lensmannsdistrikter.

Fremveksten av politietaten

Innkrevingsoppgavene, som på landet ble ivaretatt av lensmennene, ble i byene allerede på 1200-tallet ivaretatt av en såkalt gjaldker. Gjaldkeren hadde også ansvaret for byordningen, herunder vaktholdet i byen. Til å utføre dette hadde han vektere.

Politioppgavene i byene, ble i likhet med hva som var tilfellet på landet, utover på 14 og 1500-tallet lagt under fogder; byfogder.

Etter eneveldets innføring ble embetsmannsstyret styrket og det skjedde en større grad av spesialisering innen embetsverket. Herunder ble politimesterembeter opprettet og politimestrene overtok byfogdenes politioppgaver . Politiet ble således etablert som en egen etat.

De første politimesterembeter ble opprettet på slutten av 1600-tallet - i to av stiftstedene (Trondheim 1686, Bergen 1692). Man kan si at derved ble de første egentlige politidistriktene her til lands etablert. De omfattet for øvrig kun selve byområdene. Utviklingen videre gikk meget langsomt. I 1744 ble Christiania politimesterembete opprettet og i 1776 fulgte Christianssand etter. I kjøpstedene utenom disse fire stiftsteder lå politioppgavene fortsatt til byfogdene. Den alminnelige dansk-norske politiforordning av 1701 gjalt imidlertid også for disse (fra 1738), slik at man på sett og vis kan si at samtlige kjøpsteder utgjorde "politidistrikter".

Politimestrenes og byfogdenes nærmeste foresatte var (stift)amtmannen.

I 1814 var det fortsatt bare fire politimestre i Norge, men utover på 1800-tallet fikk i alt 16 andre kjøpsteder sine politimestre. I noen tilfeller ble politimesterembetet utskilt fra byfogdembetet, mens det andre steder ble utnevnt politimester samtidig med at byen ble skilt fra det omkringliggende landfogderi. Politimestrenes embetsdistrikter omfattet bare selve byene.

3.8.2 Mot én etat og flere oppgaver

I 1859 ble landets første konstabelkorps opprettet i Christiania etter britisk forbilde. I årene som fulgte fikk by etter by sitt uniformerte ordenspoliti, samtidig som den gamle vekterordningen forsvant. Bypolitiet fikk derfor mer og mer preg av å være en særskilt etat, med en særskilt tjenestemannskultur. Politimestrene fikk etter hvert andre juridiske embetsmenn som medhjelpere (politifullmektiger og politiadjutanter), slik at bypolitiet kom til å fremstå som todelt; et overordnet og et underordnet politi. Ved siden av konstabelkorpset hadde man dessuten etterforskere (opdagelsesbetjenter), hvilket la grunnen for inndelingen i ordenspoliti og kriminalpoliti. Noe tilsvarende hadde man ikke i fogderiene.

På slutten av 1800-tallet ble fogdembetene gjort til gjenstand for spesialisering slik som byfogdembetene var blitt 200 år tidligere. Spesialiseringen av byfogdembetene hadde ført til opprettelse av politimesterembeter og at politiet ble en egen etat. Spesialiseringen av fogdembetene på landet førte denne utviklingen ytterligere ett skritt videre . Politiet i byene og på landet ble nå stilt under felles ledelse ved at landet ble inndelt i politidistrikter med en politimester som øverste sjef både for bypolitiet og for lensmennene i deres egenskap av politi.

Ved lov av 21. juli 1894 om delvis omordning av det sivile embetsverk ble fogdembetene besluttet avskaffet, og fogdenes oppgaver fordelt på andre statlige embets- og tjenestemenn (politimestre, sorenskrivere, amtskasserere og lensmenn). Mange av embetsforretningene ble lagt til lensmennene. I lensmannsinstitusjonen fikk man dermed fortsatt en konsentrasjon av forskjellige forvaltningsgjøremål på én hånd.

Ved inndelingen av landet i politidistrikter ble det opprettet 26 nye politimesterembeter, og den tidligere distriktsinndelingen ble undergitt en omfattende revisjon. De nye politimesterembetene fikk seg tillagt områder som i stor utstrekning tilsvarte de tidligere fogderier. Noen av disse omfattet både by- og landkommuner, andre bare landkommuner. Samtidig ble 13 allerede bestående politimesterembeter i byene utvidet til å omfatte tilgrensende eller nærliggende landkommuner.

Gjennomføringen av reformen tok lang tid. Man ventet gjerne med reguleringen av det enkelte distrikt til vedkommende fogd gikk av. Først i 1919 var samtlige fogdembeter opphevet og alle politimestrene på plass.

Reformen medførte at det skarpe organisatoriske skillet mellom by- og landpoliti opphørte. Politiet i byene og på landet fikk en felles ledelse, med en politimester som øverste sjef både for bypolitiet og for lensmennene. Hele riket skulle fra nå av være inndelt i politidistrikter. Man må imidlertid erindre at dette bare gjalt politioppgavene, ikke lensmennenes sivile gjøremål eller administrasjonen av lensmannsetaten. Lensmannen skulle fortsatt være lokal representant for ulike statlige etater hvis grenser sjelden falt sammen med politidistriktets. Fortsatt var politiet i Norge organisert i to etater, og de kulturelle forskjeller mellom disse besto videre inn i det 20. århundre. Det skulle ta ytterligere 100 år fra 1894-reformen før politietaten og lensmannsetaten ble forent til én etat ved at også det administrative ansvar for lensmannsetaten ble overført fra fylkesmennene til politimestrene. Dette skjedde i 1994.

Politidistriktsinndelingen

Den nåværende inndelingen i politidistrikter har, som påpekt foran, røtter helt tilbake til opprettelsen av fogderiene på 15 - 1600-tallet. Da Norge fikk sin første politilov i 1927 , var den omfattende 1894-reformen nettopp fullført. Det ble derfor ikke vurdert å endre distriktsinndelingen i sammenheng med innføringen av politiloven.

Politidistriktsinndelingen ble heller ikke påvirket av at politiet gikk over til å bli en rent statlig etat i 1937 (politiloven av 13. mars 1936). Tidligere var politiet en blandet etat - delvis statlig, delvis kommunal. Det kommunale ansvar for politiet gikk ikke lenger enn til å finansiere konstabelkorpsene, men en del kommuner i bidro i større grad til finansieringen av politiet mellom 1859 og 1937. Det gjorde for øvrig at staten ikke fritt kunne disponere disse utenfor kommunens grenser, og det var en av grunnene til at staten overtok det fulle ansvar for politibudsjettet fra og med 1937. Politiet i Norge er alltid blitt ledet rent faglig av de sentrale statlige myndigheter. Fagansvaret har helt siden 1818 ligget hos Justis- og politidepartementet. Finansieringsmessige hensyn synes ikke å ha hatt noen innflytelse på inndelingen av politidistriktene, og overgangen til en rent statlig etat medførte derfor heller ikke noen endringer i denne.

Distriktsendringer etter 1894-reformens gjennomføring har kun bestått i mindre justeringer og vært knyttet til enkeltsaker. Noen få distrikter er nedlagt, andre opprettet, men antall politidistrikter har praktisk talt vært konstant helt frem til i dag.

3.9 Organisasjonsutvikling fra 70 årene til i dag

Fremstillingen under tar for seg de viktigste organisatoriske reformer i etaten, med vekt på de siste 5-10 årene. Hensikten er å sette meldingens reformforslag inn i et historisk perspektiv. Kjennskap til og innsikt i etatens organisasjonshistorie bør tillegges stor betydning når departementets reformforslag i denne meldingen blir vurdert, bedømt og iverksatt.

Politiet og lensmannsetaten har i etterkrigstiden gjennomgått få strukturendringer, men det har blitt opprettet sentrale enheter som skal fungere som bistandsorganer for politi- og lensmannsetaten. Utrykningspolitiet og Politiets overvåkningstjeneste ble opprettet i 1937 (embetet som overvåkningssjef i 1957) og Kriminalpolitisentralen ble organisert som eget sentralorgan i 1959.

På grunn av en økende og mer komplisert kriminalitet på begynnelsen av 1970-tallet sto man overfor sentrale spørsmål når det gjalt politiets framtidige utvikling og organisering. På denne bakgrunn ble det i 1976 satt ned et utvalg som skulle utrede politiets rolle og oppgaver i samfunnet (Politirolleutvalget del I NOU 1981:35 og del II NOU 1987:27). Utvalgets konklusjoner har hatt stor betydning for politiets utvikling de siste 10-årene. Politirolleutvalgets prinsipper for politiets oppbygging, virksomhet og rolle i samfunnet har blitt lagt til grunn i den senere utviklingen av politiet og lensmannsetaten.

Fram til begynnelsen av 1980-tallet var det betydelige variasjoner i politikamrenes formelle organisering. Departementet ønsket å forbedre organiseringen ved politikamrene, og hadde et overordnet mål om å frigjøre ressurser for politiets primæroppgaver. I 1983 kom departementet med et rundskriv (G-91/83) hvor man la grunnlaget for en mer enhetlig organisering av kamrene. I rundskrivet ga departementet politimestrene retningslinjer for organisasjonsutvikling ved politikamrene. Departementet fastsatte politiets organisering ut fra et skille mellom ordre- og direktivmyndighet, og plasserte juristene i stabsposisjon, direkte underlagt politimesteren, og med direktivmyndighet. Det ble lagt vekt på at man måtte organisere tjenesten slik at de administrative ordningene ble enklere og at det politifaglige ble gitt mulighet til en ytterligere profesjonalisering. Departementet gikk inn for at kamrene ble organisert etter 3 hovedmodeller, basert på en inndeling av politikamrene etter antall ansatte og størrelse. Inndelingen gjalt store kamre med over 100 ansatte, mellomstore kamre med opp til 100 ansatte og små kamre med under ca. 30 ansatte. Oslo politikammer ble holdt utenfor (Rundskriv G-91/83).

På slutten av 1980-tallet var det generelt en økende misnøye i politiet og lensmannsetaten, både når det gjalt organiseringen av ytre etat og den sentrale ledelsen. Politi- og lensmannstjenesten var ulikt organisert i byer og bypregede områder. Enkelte byer hadde politikammer som utførte polititjenesten, mens byfogden eller kommunen utførte de sivile oppgavene. Andre byer hadde politikammer/politistasjon som utførte polititjenesten og et lensmannskontor som kun utførte sivile oppgaver. En tredje variant, og den mest utbredte, var at politikammeret/-stasjonen utførte polititjenesten i bykjernen og lensmannskontoret hadde ansvar for både de sivile oppgavene og polititjenesten utenfor bykjernen. Organiseringen ble sett på som lite publikumsvennlig. Det var uklart hvem publikum skulle forholde seg til i enkelte saker.

Sommeren 1990 ble det oppnevnt et utvalg som skulle se på muligheten for å effektivisere polititjenesten i distriktene. Utvalget fikk i mandat å vurdere forholdet mellom de politimessige og sivile gjøremål, den overordnede styringen av lensmannsetaten, lensmannsetatens oppgaver i byområder og prinsipper for regulering av distriktsgrenser innen lensmannsetaten. Utvalget fikk også i oppdrag å vurdere ressursbruken og eventuelle organisasjonsmessige endringer. Lensmannsutvalget leverte sin innstilling 27. juni 1991 (NOU 1991:29 «Lensmannsetatens oppgaver og organisering»), og anbefalte en harmonisering av oppgavene i politiet og lensmannsetaten, slik at ethvert politikammer, bortsett fra påtalefunksjonen, skulle utføre de samme oppgavene som et lensmannskontor. Utvalget så det som en sentral utfordring å komme fram til en organisasjonsform som kunne gi en enhetlig struktur for hele landet.

I desember 1991 la regjeringen fram stortingsmeldingen «Om bekjempelse av kriminalitet» (St.meld.nr. 23 (1991-92)), som omfattet politirolleutvalgets to delutredninger og lensmannsutvalgets innstilling. I stortingsmeldingen ble det lagt vekt på at grunnlaget for den videre utviklingen i politiet og lensmannsetaten måtte være at politiet skal ha et desentralisert og sivilt preg og tilpasse seg lokalsamfunnet gjennom et samspill med publikum. Meldingen la vekt på at det er viktig å ha organisasjonsformer som er tilpasset de utfordringer politi- og lensmannsetaten står overfor. Under behandlingen av meldingen ga et flertall i Stortingets justiskomite tilslutning til at det administrative ansvaret for lensmannsetaten kunne overføres fra fylkesmannen til politimesteren.

På bakgrunn av NOU 1991:29 og St.meld.nr. 23 (1991-92) ble det i desember 1992 etablert en prosjektgruppe som skulle følge opp lensmannsutvalgets forslag og utrede de praktiske konsekvensene av å overføre det administrative ansvaret for lensmannsetaten fra fylkesmann til politimester. Prosjektgruppen fikk samtidig i oppgave å utarbeide utkast til modell for hvordan lensmannskontorene organisatorisk kunne knyttes opp mot politikamrene. Prosjektgruppen avga sin innstilling 17. mars 1993 (Veierød-utvalgets innstilling), og foreslo at Justisdepartementet utarbeidet retningslinjer for en «lederpolicy» som baserte seg på mål-, resultat- og verdibasert ledelse. Veierød-utvalgets innstilling representerte starten på den omorganiseringen som startet i politi- og lensmannsetaten i 1994.

En sentral styringsgruppe fulgte opp Veierødutvalgets arbeid, og departementet iverksatte rapportens forslag, med visse modifikasjoner, gjennom rundskriv. I februar 1994 sendte departementet ut rundskriv G-18/94 «Rammemodell for politidistriktets organisering, mv.» som ga retningslinjer for overføringen av lensmannsetaten og iverksetting av ny organisasjonsstruktur i politidistriktene. I desember 1995 kom rundskriv G-111/95 «Fastsetting av ny organisasjonsstruktur i politidistriktene», som til en viss utstrekning var en tillemping til politimestrenes synspunkter på organiseringen av politidistriktene. Målsettingen med overføringen og omorganiseringen var å få en mer helhetlig styring og ledelse, samt å frigjøre ressurser for å oppnå en bedre polititjeneste, bedre publikumsservice og derved en mer effektiv kriminalitetsbekjempelse (fase 1 i OU-prosessen).

Første fase av organisasjonsutviklingsarbeidet (OU fase 1) i politi- og lensmannsetaten kan i all hovedsak vurderes som avsluttet. De fleste politidistriktene er organisert etter Veierød-utvalgets rammemodell, med et politimesternivå og et driftsenhetsnivå. De største politidistriktene, samt noen små, har fått beholde organiseringen med funksjonelle driftsenheter (fagavdelinger). Med bistand fra Statskonsult ble det høsten 1999 foretatt en evaluering av virkningene/effektene av de endringene som ble gjennomført i forbindelse med fase 1. Evalueringsrapporten ble ferdigstilt våren 2000.

I rundskriv G-18/94 viste departementet til at etter at fase 1 er gjennomført må man, i lys av blant annet kriminalitetsutviklingen og demografiske og kommunikasjonsmessige forhold foreta en vurdering av antall driftsenheter og politidistrikter, samt regulering av grenser på driftsenhetsnivå, med sikte på å effektivisere den administrative strukturen og frigjøre ressurser til operativt politiarbeid. Rundskrivet ga retningslinjer for behandling av reguleringssaker på driftsenhetsnivå. Med utgangspunkt i rundskriv G-27/96 har det blitt foretatt 41 sammenslåinger, 3 grensereguleringer og opprettet 2 nye lensmannsdistrikter. Det er pr. 1. januar 2000 329 lensmannsdistrikter og 70 politistasjoner: 398 driftsenheter til sammen fordelt på 54 politidistrikt, 19 fylker og 435 kommuner. I noen av sakene har det vært lokal uenighet om sammenslåing. Med rundskriv G-100/99 bestemte departementet at behandling av forslag om grenseregulering i saker hvor det er lokal uenighet skal avvente til etter at en avklaring på den framtidige politidistriktsstrukturen foreligger. Forslag om grenseregulering i saker hvor det er lokal enighet, vil departementet behandle løpende.

Parallelle prosjekter

Samtidig med oppstart og gjennomføring av organisasjonsutviklingsprosessen i politi- og lensmannsetaten, startet andre prosjekter som har hatt betydning for utviklingen og etatsstyringen av politiavdelingens underliggende enheter.

I siste halvdel av 1993 startet prosessen med å omorganisere Politiavdelingen, og sommeren 1994 forelå avdelingens nye organisasjonsstruktur. Man la vekt på å få til en organisering som sikret en helhetlig styring av politi- og lensmannsetaten, gjennom opprettelse av en egen etatsstyringsseksjon.

I samme periode etablerte man etatsstyringsprosjektet. Etatsstyringssystemet ble utprøvd gjennom flere pilotprosjekter i 1994, og gjennomført i alle politidistriktene i 1996. I etatsstyringsprosjektet tok man sikte på å utvikle en ny modell for styring i og av politi- og lensmannsetaten. Modellen vektlegger mål- og resultatstyring, og hovedhensikten er å redusere detaljstyringen av ytre etat gjennom økt delegasjon av oppgaver og fullmakter.

I 1993 startet departementet arbeidet med å utvikle en strategisk plan for anvendelse av IKT i politi- og lensmannsetaten. Gjennom satsing på IKT ble det lagt opp til en effektiv støtte for hensiktsmessig oppgaveløsning. Det ble utviklet et særskilt program for gevinstrealisering i forbindelse med utplassering, hvor målsettingen var å frigjøre ressurser som kunne settes inn i andre, prioriterte oppgaver.

I 1994 utarbeidet departementet, i samarbeid med fagorganisasjonene en personalpolitisk handlingsplan for underliggende enheter. Gjennom handlingsplanen forpliktet Politiavdelingen sine underliggende enheter til å ivareta personalfunksjonen - og utarbeide virksomhetsplaner. På bakgrunn av handlingsplanen ble det utarbeidet retningslinjer og iverksatt tiltak både sentralt og lokalt.

Med bakgrunn i at Justisdepartementet gjennom budsjettinnstilling S.nr. 1 (1995-96) fikk i oppdrag å utarbeide forslag til bemanningsplan frem mot år 2005, ble det opprettet et prosjektet som fikk i oppdrag å kartlegge ressursbruken i politi- og lensmannsetaten, samt fremme forslag til hvordan de samlede ressursene kunne utnyttes mer effektivt. Ressursprosjektet ble oppdelt i fire delprosjekter og delrapportene ble samordnet våren 1999.

I mai 1996 ble det igangsatt et arbeid med å utarbeide en plan for organiseringen av den sivile rettspleien på grunnplanet for nivået under herreds- og byrettene.

I 1998 ble det oppnevning et utvalg som skulle fremme forslag om endringer i distriktsinndelingen i politi- og lensmannsetaten, landsdelsordningen, de sentrale særorganer og politiets sentrale, faglige og politiske ledelse i Justisdepartementet. Politidistriktsutvalget leverte sin innstilling våren 1999 (NOU 1999:10).

Politidistriktsutvalgets forslag vedrørende politidirektorat ble utkvittert ved Ot.prp. nr. 7 (1999-2000) om den sentrale politiledelsen. Det samme anses å gjelde rapporteringslinjene for særorganene, og til en viss grad også i forhold til deres organisering. Herværende stortingsmelding skal spesielt utkvittere de øvrige av forslagene i NOU 1999:10, samt »Ressursprosjektet» og NOU 1998:4 »Politiets overvåkingstjeneste».

Det er for øvrig også andre utredninger, både innenfor og utenfor justissektoren, som påvirker eller setter rammer for forslagene i meldingen. Spesielt nevnes:

• NOU 1999:19 »Domstolene i samfunnet»

• NOU 1999:22 »Domstolene i første instans»

• Riksrevisjonenes undersøkelse vedrørende måloppnåelse i politi- og lensmannsetaten, januar 2000.

• Evalueringsrapport av fase I, avgitt 27. juni 2000.

• Evaluering av etatsstyringen i politiet. Sluttrapport 10. mai 2000.

• Prosjekt hurtigere straffesaksbehandling – Arbeidsgruppe I og II, av 20. og 26. juni 2000.

• Evaluering av reinpolitiet.

• NOU 2000:22 »Om oppgavefordeling mellom stat, region og kommune»

• NOU 2000:24 »Et sårbart samfunn – Utfordringer for sikkerhets- og beredskapsarbeidet i samfunnet»

Departementets konklusjon: Tidligere OU-arbeid i etaten

Av foregående fremgår at det har vært foretatt mange utredninger med den målsetting å finne frem til forbedringer for politi- og lensmannsetatens virksomhet. Mange av utredningene har ført til endringer, hvorav opprettelsen av Politidirektoratet danner den siste og største endringen i senere tid.

En sentral målsetting for det organsiasjonsutviklingsarbeidet som gjennom tiden har vært gjort i politi- og lensmannsetaten har vært å bedre ressursutnyttelsen, politiberedskapen og publikumsservicen. Det pågår for øvrig stadige endringer i samfunnsstruktur, kriminalitetsbildet etc. og dette medfører et behov for endring av etaten i takt med utviklingen. I flere av de senere utredninger og evalueringer som er foretatt, konkluderes det med at det er rom for ytterligere forbedringer av etaten. I relasjon til herværende stortingsmelding nevnes spesielt:

• »Ressursprosjektet»; hvor det blant annet foreslås omfordeling og økning av antall årsverk, samt frigjøring av politiutdannet personell til utføring av operative oppgaver.

• Riksrevisjonens undersøkelse vedrørende måloppnåelse i politi- og lensmannsetaten; pekes blant annet på at det er varierende og til dels svak måloppnåelse på flere områder i forhold til både lokale og sentrale mål. Etter Riksrevisjonens vurdering vil blant annet bedre organisering av etaten, som helhet og lokalt, kunne gi vesentlige effektiviseringsgevinster.

• Evalueringsrapporten av fase I; peker på at det er behov for å redusere mengden av administrative gjøremål for driftsenhetene, fremholder blant annet at ressursbruken til administrative oppgaver kan minskes ved en sammenslåing av politidistrikter.

• Prosjekt hurtigere straffesaksbehandling; hvor det blant annet konkluderes med at den samlede personalressurs i politiet ikke utnyttes optimalt. Videre ble konkludert med at saksbehandlingstiden i påtalemyndigheten er lang, og at det er liten tvil om at det er rom for å få ned saksbehandlingstiden.

3.10 Politiet i Sverige, Finland og Danmark

3.10.1 Politiet i Sverige

Dagens organisering av politiet i Sverige

Det svenske politi er underlagt regjeringen ved Justisdepartementet.

Under departementet finnes politiorganer på sentralt og lokalt nivå. Rikspolisstyrelsen er den sentrale forvaltningsmyndighet for politiet. Hvert fylke (län) utgjør ett politidistrikt, hvor det er en politimyndighet som har ansvaret for politiets virksomhet i hele distriktet. Politidistriktene er hovedsakelig organisert etter to modeller. I den ene modellen deles distriktene inn i politiområder, som igjen deles inn i nærpolitiområder. I den andre modellen deles distriktene direkte inn i nærpolitiområder. Påtalemyndigheten i Sverige inngår ikke som del av politiet.

Fra 1971 har politiet vært styrt av organer som består av lekmenn. Under riksdagen og regjeringen kan det, i henhold til endringer i svensk politilov som trådte i kraft 1. januar 1999, på det meste finnes fire nivåer med lekmannsstyrer eller tilsvarende: Rikspolisstyrelsens styre, polisstyrelsen, polisnämnden og närpolisrådet.

I henhold til svensk politilov utgjør hvert fylke ett politidistrikt med ansvar for politivirksomheten i distriktet. Hver politimyndighet skal i henhold til politiloven ledes av en polisstyrelse. Styrelsen skal bestå av länspolitimesteren og høyst tretten andre medlemmer, som utpekes av Regjeringen. Regjeringen utpeker blant medlemmene, utenom länspolitimesteren, leder og nestleder for polisstyrelse.

Polisstyrelsen kan opprette en eller flere polisnämnder som under styrelsen skal lede politimyndigheten i de deler av politidistriktet som styrelsen bestemmer. Polisstyrelsen utpeker medlemmer og varamedlemmer til polisnämnden. En polisnämnd skal bestå av enten länspolitimesteren eller den stedfortredende politisjefen og det antall medlemmer, minst fem og maksimalt ti, som polisstyrelsen bestemmer. Polisstyrelsen kan bestemme om sjefen for politiområdet også skal inngå i nemnden.

Leder for påtalemyndigheten har rett til å være tilstede, uttale seg, samt å kunne kreve å få sin uttalelse protokollert ved polisstyrelsens og politinemndenes møter.

Politimyndigheten (politidistriktet/länet) er vanligvis inndelt i politiområder. Disse kan igjen være inndelt i nærpolitiområder. Normalt finnes det ved hver politimyndighet en politioperativ avdeling eller enhet, som vanligvis omfatter etterforskingvirksomhet, nærpolitivirksomhet, utrykningsvirksomhet og trafikkpolitivirksomhet, samt en forvaltningsenhet for blant annet administrative oppgaver.

Rikspolisstyrelsen er det sentrale forvaltningsorgan for politiet, og har tilsynet med politiet. Til Rikspolisstyrelsen hører Säkerhetspolisen og Rikskriminalpolisen. Videre overordnet myndighet for Statens Kriminaltekniska Laboratorium er en myndighet under Rikspolisstyrelsen. Under Rikspolisstyrelsen hører også Polishøgskolan. Rikspolisstyrelsen er myndighet for totalforsvarsfunksjonen, ordning og sikkerhet m.m. Rikspolisstyrelsen ledes av et styre som består av åtte personer medregnet rikspolitisjefen, som er leder for styrelsen.

Rikspolisstyrelsens avgjørelser kan som hovedregel påklages til regjeringen.

Politiets virksomhet; ressurssituasjonen

Hjemmel for svensk politis virksomhet er gitt i svensk politilov av 1984 med endringer. I henhold til loven § 1 er hovedoppgaven for politiet å opprettholde den alminnelige ro og sikkerhet. Det er uttrykkelig angitt at politiarbeidet inngår som et ledd i samfunnets (fellesskapets) virksomhet for å fremme rettssikkerhet og trygghet for borgerne, og at dette er det selvstendige formål med politiets virksomhet.

Anmeldte lovbrudd og antall henvendelser til det svenske politiet er redusert med 1% i 1999 i forhold til foregående år, men det er i de to siste årene allikevel registrert en tydelig utviklingstendens i retning av en økning av voldssaker. Svensk politi forventer i løpet av de nærmeste årene en viss oppgang i det totale antall lovbrudd.

I 1999 ble politiet tildelt 11.455 mill.kr. Personellkostnadene utgjorde 72% av kostnadene til politiet.

Siden midten av 1990-tallet har antall ansatte i svensk politi blitt redusert med fra ca. 26 000 personer til ca. 22 000, herav er ca. 16 200 polititjenestemenn. Dette har vært en nødvendig reduksjon for å tilpasse kostnadene til de økonomiske rammer som de politiske myndigheter har satt. Det har ikke vært mulig å kompensere denne reduksjonen gjennom rasjonalisering og effektivisering, og det har medført at politiets virksomhet har blitt lidende. Dessuten har byrden på det gjenværende personell blitt altfor tung, og det har heller ikke vært økonomisk rom for nødvendig kompetanseutvikling.

Det antall polititjenestemenn som de svenske myndigheter tidligere brukte å angi som et absolutt minimumstall for å kunne opprettholde virksomheten i svensk politi, var 16 700 polititjenestemenn. Det bør også tas hensyn til den relativt høye gjennomsnittsalder i svensk politi; av tjenestemennene er 51,8 % 45 år eller eldre.

Rikspolisstyrelsen har i sitt budsjettunderlag til regjeringen anført at; dersom budsjettsituasjonen for svensk politi forblir uendret forventes det å medføre at 2 000 polititjenestemenn må sies opp i løpet av en treårsperiode, samt at ingen nyrekruttering eller nødvendig kompetanseutvikling kan foretas. Dersom politiet skal opprettholde dagens virksomhetsnivå må det gis økonomiske muligheter til å foreta nyrekruttering. Dersom de politiske myndigheters målsettinger skal oppfylles, kreves det etter Rikspolisstyrelsens oppfatning, at antall polititjenestemenn må økes opp til 19 000.

I 1999 gikk antallet innbyggere opp til 554 pr. polititjenestemann (politidekningen) i Sverige. Det er for øvrig en stor variasjon i politidekningen i de forskjellige länene.

Omorganiseringen

Svensk politi har i flere år vært under omorganisering. Allerede i 1972 fattet riksdagen en prinsippbeslutning om å redusere antall politidistrikter. Beslutningen ble for øvrig ikke gjennomført i første omgang.

På begynnelsen av 1990-tallet var svensk politi oppdelt i 118 politidistrikter som organisatorisk hørte under de 24 länsstyrelsene. Lãnsstyrelsene var regional overordnet myndighet for politiet og for mange andre statlige forvaltningsmessige oppgaver innen sine län. I 1991/1992 godkjente riksdagen at en enhetlig ledelse på regionalt nivå skulle innføres i politiet: Länspolitimestermodellen. Samtidig med denne forsterkning av den regionale ledelse, ble det innført et nytt budsjettsystem som innebar et økt ansvar på det regionale og lokale nivå for økonomistyringen. Den svenske omorganiseringsprosessen fikk for alvor fart høsten 1992, da politiet ble gitt pålegg om innsparing. Innsparingene skulle blant annet gjennomføres gjennom rasjonalisering.

Både i politiet og i Justisdepartementet fantes det en oppfatning om at de daværende politidistriktene var altfor små til at det var mulig å drive en på alle vis effektiv politivirksomhet. Det fremsto derfor som en bedre løsning at de 24 länene fikk det organisatoriske ansvar for politiets virksomhet i sine län. Som et første steg i denne retning ga regjeringen den 1. mai 1993 länsstyrelsene ansvaret for politidistriksinndelingen og politiets grunnleggende organisering, samt ansvaret for å gjennomføre innsparingskravet.

Antallet politidistrikter er blitt redusert fra 118 til 21. Inndelingen av politidistrikter tilsvarer den nåværende fylkesinndelingen. Hvert politidistrikt ledes av en länspolitimester (fylkespolitimester). Enkelte politidistrikter er ikke oppdelt i politiområder, men er organisatorisk plassert direkte over nærpolitiet.

Politivirksomheten har i større grad blitt innrettet mot forebyggende tiltak. Målsettingen er at nærpolitivirksomheten skal bli bærebjelken i politiets virksomhet. Den organisatoriske oppbyggingen av nærpolitiet er i hovedsak fullført.

Utviklingen i Sverige synes å gå i retning av at stadig flere grener av statsforvaltningen oppgir länen (fylkene) som organisatorisk utgangspunkt, og etablerer enda større enheter. Påtalemyndigheten og skattevesenet er nå inndelt i distrikter som omfatter flere län. En slik organisering er også av enkelte foreslått for politiet, men det har det hittil ikke vært aktuelt å gjennomføre.

3.10.2 Politiet i Danmark

Dagens organisering av politiet i Danmark

Politiet i Danmark hører til under Justisministeriet. Danmark er i dag inndelt i 54 politidistrikt, i tillegg til Grønland og Færøyene. Hvert distrikt ledes av en politimester, men i København av en politidirektør. Politimesterens organisatoriske plassering er varierende i de forskjellige relasjoner. I saker som gjelder politimesterens oppgaver som ordenshåndhevende politimyndighet, rapporterer han direkte til justisministeren. Når det derimot dreier seg om oppgaver som lokal anklagemyndighet, er han underlagt den regionale statsadvokat, som igjen er underlagt Riksadvokaten. Rikspolitisjefen kan ikke uten særlig bemyndigelse gi politimestrene instrukser vedrørende konkrete ordensmessige oppgaver. Derimot ivaretar Rikspolitisjefen blant annet en rekke administrative oppgaver og utarbeider generelle instrukser for politiets arbeid.

I Danmark er, som i Norge, påtalemyndigheten en integrert del av politiet. Hvert av politidistriktene ledes av en politimester med juridisk kompetanse. Politimesteren har ansvaret for den stedlige politimessige ordenshåndhevelse, samt ivaretar oppgaver som lokal påtalemyndighet. Personellet i distriktene er hovedsakelig organisert etter samme modell som i Norge med en hovedstasjon og et varierende antall understasjoner i de enkelte politidistrikter. Befolkningen ute i landpolitidistriktene blir dessuten betjent av såkalte »landmandbetjenter», mens det i de større byene er opprettet nærpolitistasjoner. Formålet med land- og nærpolitiet er blant annet å skape mer kontakt mellom politiet og befolkningen i lokalsamfunnene.

For å tilrettelegge for bistand mellom politidistrikter og koordinere større politiaksjoner på tvers av politidistriktsgrenser, er landet inndelt i 7 politiregioner. Regionene ledes av politimestre fra utpekte politidistrikter, bortsett fra for Københavnsområdet hvor oppgaven påhviler politidirektøren.

Justisministeren er politiets øverste foresatte og utøver sine beføyelser gjennom Rikspolitisjefen og politimestrene/politidirektøren. Rikspolitisjefen forestår den samlede økonomi- og personalforvaltning for politiet, bortsett fra det juridisk utdannede personell, som forvaltes av Justisministeriets departement. De påtalemessige oppgaver tilligger Riksadvokaten, som er overordnet seks regionale statsadvokatembeter.

Til Rigspolitichefembetet er knyttet en rekke politiavdelinger som ikke kan henføres til noen bestemt politikrets; for eksempel Færdselspolitiet, Kriminaltekniske afdelinger, Rejseafdelingen, datatjenesten, Politiskolen og til en viss grad Politiets etterretningstjeneste.

Rigspolitichefen utøver styringen over politikretsene dels gjennom utferdigelse av alminnelige bestemmelser om tilretteleggelse av politiets arbeid og dels ved forskjellige former for inspeksjoner i politikretsene. Rigspolitichefen utfører også på vegne av riksrevisjonen revisjon av politikretsenes økonomiforvaltning.

Politiets virksomhet; ressurssituasjonen

Hjemmel for dansk politis virksomhet er gitt ved den danske retsplejelov § 108. Politiet er pålagt å føre kontroll med at lovgivningen overholdes og gripe inn mot lovovertredelser. Retsplejeloven nevner også at politiet skal gjøre det nødvendige for å forhindre kriminalitet, og slår derved fast at politiet også har en forebyggende rolle. Denne oppgaven utføres blant annet gjennom at politiet deltar i Det Kriminalpræventive Råds arbeide, og ved at politiet over hele landet inngår i de lokale kriminalitetsforebyggende kontaktutvalg.

Til politi og påtalemyndigheten var det i 1999 avsatt 5.576 mill.kr., hvorav personellkostnadene utgjorde ca. 80%. Fra og med 1998 ble en større andel av bevilgningen overført direkte til politidistriktene. Denne desentraliseringen ble gjort for å forenkle administrasjonen på en rekke områder, samtidig som det vil skape større sammenheng mellom det ledelsesmessige og det økonomiske ansvar i politidistriktene.

Ved utgangen av 1999 hadde politiet i Danmark totalt 13 195 ansatte. Politistyrken var på 10.259 tjenestemenn, mens juristene utgjorde i alt 411 personer. Kontorpersonalet besto av 2.080, hvorav 864 var tjenestemenn.

Omorganiseringen

Justisministeriet besluttet 11. juni 1998 å nedsette en kommisjon vedrørende politiets virksomhet. Kommisjonens oppgave er å overveie og fremsette forslag om politiets fremtidige organisasjon, herunder politidistriktsinndelingen og politiets ledelsesstruktur. Kommisjonen er også pålagt å overveie behovet for, og eventuelt utarbeide forslag til, et nytt samlet lovgrunnlag for politiets virksomhet, herunder politiets tvangsmidler. Utvalget skal være ferdig med sin utredning innen utgangen av år 2001.

Den nåværende politidistriktsinndelingen i Danmark er hovedsakelig basert på forslaget til det strukturutvalg som avga sin utredning i 1971. Utvalget anbefalte en reduksjon fra de daværende 72 politidistrikter til 48. Det grunnleggende synspunkt bak utvalgets anbefaling var at alle distrikter som utgangspunkt skulle ha en slik størrelse og et slikt befolkningsmessig underlag, at det var grunnlag for å ha en bemanning som var stor nok til å kunne ha en døgnberedskap på distriktets hovedstasjon. Omkring en fjerdedel av de foreslåtte 48 politidistriktene oppfylte ikke disse vilkårene, og 9 av de 11 minste distriktene ble derfor foreslått midlertidig opprettholdt. Det ble senere besluttet politisk å beholde ytterligere 6 distrikter. Det totale antall ble derfor 54.

De senere års debatt om politidistriktsinndelingen har helt overveiende dreiet seg om en større eller mindre reduksjon i antall politidistrikter. I denne sammenheng har det vært anført at den desentralisering av dansk politis økonomiforvaltning som er gjennomført i de siste årene, innebærer en større belastning på de minste politidistriktene som kan vanskeliggjøre en effektiv utnyttelse av ressursene. Det har også vært pekt på den markante utvikling og endring i infrastrukturen i Danmark i de siste årtier. Politikommisionen skal også vurdere om det skal foreslås endringer i den overordnete ledelsesstruktur i politiet; herunder også i det enkelte politidistrikt. Det er i den forbindelse forutsatt at det enkelte politidistrikt også i fremtiden skal være juridisk ledet.

Den 20. juni 2000 offentliggjorde kommisjonen et forslag om reduksjon av antall politidistrikter fra 54 til 24. Ved utformingen av forslagene er en rekke kriterier lagt til grunn som personellgrunnlag, kompetanseutvikling og utdanningmuligheter, juridisk miljø etc. Forslaget er utarbeidet parallelt med og i samarbeid med en kommisjon som skal fremme forslag til nye domssognsinndelinger. Når den nye politidistriktsinndelingen er på plass, skal den interne struktur i distriktene på plass. Lederstrukturen skal vurderes og herunder da de personellmessige konsekvensene av distriktsforslagene. Kommisjonen skal også utarbeide forslag til ny politilov.

Offentliggjøringen av forslagene om reduksjon av antall politidistrikter har startet en debatt i Danmark. En del av borgermestrene rundt i landet har protestert mot forslaget, som vil fjerne hovedpolitistasjoner fra en rekke byer. Dansk Politiforbund oppfatter dog forslaget som positivt, så lenge forslaget ikke medfører at publikum får lengre vei til politiet. Videre peker forbundet på at det er viktig at fremtidens politikretser er bærekraftig, slik at de selv er i stand til å håndtere alle alminnelige politioppgaver, kan skape faglig miljø og kan gi utdannelse og kompetanse til de ansatte.

3.10.3 Politiet i Finland

Dagens organisering av politiet i Finland

Inrikesministeriet i Finland leder politivesenet i hele landet. Regional forvaltningsmyndighet for politiet under ministeriet er länsstyrelsen. Länsstyrelsens underordnede lokale forvaltningsmyndighet for politiet er politiinnrättningen, som er en avdeling ved herredsembetet eller et frittstående embetskontor i herredet. Herred tilsvarer våre kommuner.

Riksomfattende politienheter under Inrikesministeriet er centralkriminalpolisen, skyddspolisen, rørliga polisen (tilsvarer UP), Polisyrkeshøgskolan, Polisskolan og Polisens teknikcentral (materiellforvaltning). Politiinnrättningen i Helsingfors hører på visse områder direkte inn under Inrikesministeriet.

Finsk politi er på regionalt nivå inndelt i fem län. I hvert län er det en länsstyrelse med blant annet en politiavdeling. Det lokale politi er organisert herredsvis. Totalt finnes det nitti herred som organisatorisk er underlagt länsstyrelsenes politiavdeling.

Herredsreformen medførte at den statlige lokalforvaltningen ble organisert herredsvis. Ved herredsembetene ivaretas politi-, påtale-, folkeregister- og namsmyndighetoppgaver. Større steder som for eksempel Helsingfors og Tammerfors har frittstående embetsverk for å ivareta disse oppgavene.

Det lokale politiets oppgaver ivaretas av en polisinnrättning. Polisinnrättningen er enten en avdeling ved herredsembetet eller et frittstående embetsverk. Den lokale polisinnrättningen ledes av en polissjef, som er ikke tillagt noen påtalemessige funksjoner. Det formelle kompetansekravet for en politisjef er juridisk embetseksamen eller eksamen som politibefal med relevant høyere høgskoleutdannelse. I spesielle tilfeller og av hensyn til spredt bosetting, lange avstander, dårlige kommunikasjonsforbindelser, språkforhold eller lignende årsaker, kan det besluttes å opprette lensmannstjeneste for å ivareta lederfunksjonen for politi- og domsavdelingene. Lensmannen kan også tillegges oppgaver som leder av påtaleavdelingen. Det er länsstyrelsen som oppnevner lensmenn. Vilkårene for stillingen er juridisk embetseksamen, erfaring fra arbeidsområdet, samt skikkethet for stillingen.

Det lokale politiets oppgaver er som i vårt land. Oppgavefordelingen mellom det lokale politi og de riksdekkende enhetene gjennomføres slik at det lokale politi har ansvaret for de primære oppgaver som skal ivaretas døgnet rundt, mens de riksdekkende enheters virksomhet er de oppgaver som krever spesialkompetanse og spesialmateriell.

Reformen sammenføyde 204 lensmannsdistrikter, 25 polisinnrättninger, 25 namsmannskontorer, 25 påtaleembeter og 59 folkergisterkontorer i herredene. Etter reformen er politiets tjenester tilgjengelige ved herredets polisinnrättning, som i hovedsak tilsvarer våre politistasjoner eller lensmannskontor med tilhørende distrikt. De påtalemessige oppgaver utføres ved herredsembetets påtaleavdeling eller påtaleembetet.

Den 1. september 1997 trådte en generell länsreform i kraft i Finland. Etter länsreformen finnes det fem län. Politiets ledelse i länet utgjøres av länsstyrelsens politiavdeling eller -kontor. Länsstyrelsen fremtrer nå som statens generelle forvaltningsmyndighet på regionalt nivå som skal sørge for at statlige mål får gjennomslag i länet og som rettssikkerhetsgarantist. Länsledelsens oppgaver er å planlegge, utvikle og lede politiet i länet, sørge for samarbeid mellom lokalt politi, centralkriminalpolitiet og ordenspolitiet, samt ivareta øvrige oppgaver som er pålagt.

Politiets høyeste ledelse er Inrikesministeriets politiavdeling. Deres oppgave er å planlegge, utvikle og lede politiet i hele landet, utvikle lovgivning, forvaltning, utdannelse og forskning innenfor politiets virksomhetsområde, samt ivareta andre pålagte oppgaver.

Politiets virksomhet; ressurssituasjonen

Hjemmel for politiets virksomhet er gitt i finsk politilov av 1995. Loven inneholder de generelle bestemmelser om politiet, samt bestemmelser om politiets myndighetsutøvelse, politiets rett til å innhente informasjon og om politietterforsking.

I 1999 ble finsk politi tildelt ca. 3,0 mrd.mark, hvorav personalkostnader utgjorde 80%.

Antallet registrerte lovbrudd i 1999 viste en økning, og da spesielt for narkotika-overtredelser som økte med 19% sammenlignet med året før.

For mer enn halvparten av polititjenestestedene var det i 1998 av budsjettmessige grunner, nødvendig å skjære ned på etterforskingspersonellet. Dette resulterte i lengre saksbehandlingstider. I 1999 skjedde en økning i alle personellkategorier, men den største delen av økningen skyldtes at midlertidige stillinger som var dekket ved spesielle tilskudd nå ble omgjort til ordinære stillinger.

Politiets utrykkingstider, dvs. den tid det tar fra politiet tilkalles og til de er på stedet, ble lengre i 1998 enn året før. Utrykkingstidene ble spesielt forlenget utenfor tettstedene fordi de fleste av politiets tjenstesteder av ressursmessige årsaker måtte redusere patruljeringen utenfor tettstedene og i de mer grisgrendte strøk. Publikums forventninger om trygghet og sikkerhet ble forsøkt imøtekommet ved at nærpolitivirksomheten ble innført innenfor de økonomiske rammer i så stor utstrekning som mulig i hele landet.

Politiet hadde i 1999 10 504 ansatte, og det er en økning med 217 fra året før. For øvrig hadde det vært en reduksjon fra 1997 til 1998 av antall polititjenestemenn med 150. Dette hadde sammenheng med stramme budsjetter og på en svikt på utdannet personell. Svikten i ordinært personell er delvis blitt kompensert ved en markant økning av politiaspiranter de siste årene.

Finland er det EU-land som har færrest polititjenestemenn i forhold til innbyggertall. En finsk polititjenestemann har ansvar for ca. 650 borgeres sikkerhet, mens det gjennomsnittlige antall i EU-land er ca. 1/300 og i de nordiske land 1/550.

Omorganiseringen

Allerede på slutten av 60-tallet ble det i Finland foretatt utredninger med hensyn til om det var mulig å samordne den statlige lokalforvaltning i et helhetlig system. Utredningsarbeidet fortsatte på 70-tallet, men førte ikke til noen strukturelle forandringer. I 1989 ble det nedsatt en arbeidsgruppe som skulle utarbeide en modell for en enhetlig lokalforvaltning.

Sluttresultatet av utredningene var at det ble mulig å gjennomføre en fornyelse av lokalforvaltningen for politiet, påtale- og namsmyndigheten. Riksdagen fattet ved lovs form i 1992 beslutning om reform av den statlige lokalforvaltning.

En av målsettingene ved reformen var å lage et funksjonelt skille mellom politimyndigheten og påtalemyndigheten. En annen viktig målsetting har vært å sikre at politiets vakt- og ordensoppgaver utføres effektivt gjennom hele døgnet. Videre gir reformen muligheter til å overføre mer beslutningsmyndighet til lokalforvaltningen.

Det ble foretatt en undersøkelse ved Tammerfors universitet om resultatet av herredsreformen. Forskernes konklusjon etter undersøkelsen er at herredsreformen har ført lokalforvaltningen i en bedre retning, men at forandringen er blitt ganske liten.

Effekten av de ressurser som ble frigjort gjennom forandringene og fornyelsene ble redusert, ved at antallet polititjenestemenn som har gjennomgått politiets grunnutdannelse, tilfeldigvis gikk ned for noen år siden. I kombinasjon med dette har også antallet straffesaker øket.

Den 21. juni 2000 ble det i Statsråd besluttet å etablere 13 nødsentralområder i Finland, og den 29. juni 2000 tok Inrikesministeriet stilling til lokaliseringen. Nødsentralenes virksomhet omfatter brann- og redningsvesenet, politiet og sosial- og helsemyndighetene. Sentraliseringen av alarmsentralene ble påbegynt i 1998, som ledd i en prosess som sikter mot å få mer politi ut på gaten. Forandringen baserte seg på i Inrikesministeriets politiavdelings kriterium om at befolkningsunderlaget for èn alarmsentral minimum skal være 200.000 personer.

Finland har også gjennomført en generell länsreform som trådte i kraft 1. september 1997. Jfr. foranstående tekst om »Dagens organisering av politiet i Finland». Reduksjonen av antall län må ses på bakgrunn av at en reduksjon av oppgaver som har funnet sted gjennom reformprosessene på 1990-tallet.

Inrikesministeriet etablerte i oktober 1999 et prosjekt for å utrede politiets virksomhet. Prosjektet ble fordelt på to arbeidsgrupper. Den ene gruppen har som oppgave å utrede politiets virksomhet i forhold til andre grunnleggende statlige oppgaver, definere behovet for polititjenester, vurdere politiets effektivitet, serviceniå, metoder og prioriteringer. Gruppen skal levere sin utredning i slutten av 2000. Den andre gruppen, som allerede har avlevert sin utredning, har utviklet et planleggings-, styrings- og oppfølgningsystem for politiets virksomhet og økonomi.

3.10.4 Oppsummering – Hva kan vi lære av våre naboer?

Det har i de øvrige skandinaviske land også pågått og pågår fremdeles med varierende intensitet organisasjonsutviklingsprosesser med siktemål om å oppnå en mer effektiv ressursbruk i politiet. Hovedmålet for samtlige er å oppnå bedre kriminalitetsbekjempelse, trygghet og service til publikum.

Den utløsende faktor bak oppstarten av omorganiseringsprosessene synes for øvrig å ha vært litt forskjellige i de enkelte land. Pålegget om innsparing, som ble gitt svensk politi høsten 1992, satte for alvor fart i den svenske prosessen. Det var en oppfatningen at politidistriktene var for små til at det var mulig å drive en effektiv politivirksomhet.

Tilnærmingsmetodene for omorganiseringsarbeidet har også vært ulike i landene, men når det gjelder strukturen for ny politidistriktsinndeling synes den danske og norske tilnærmingen å ha likhetstrekk. Ved siden av en forholdsvis lik analytisk tilnærming, har for øvrig geografien, bosettingsmønsteret og kommunikasjonsforholdene i Norge nødvendiggjort en noe videre vurdering i tillegg, for å ivareta alle grunnlagskriteriene (hensynene).

Den finske prosessen ble oppstartet som del av en større prosess for å samordne den statlige lokalforvaltning i et helhetlig system. Det har siden 1998 også pågått et arbeid med å sentralisere alarmcentralene, for å effektivisere og derved få mer politi ut i gatene.

Resultatene av effektiviseringen i svensk og finsk politi ble ikke fullt så store som ønskelig. For Sveriges del synes dette å skyldes de økonomiske nedskjæringer, som medførte at det ble nødvendig å redusere bemanningen med ca. 4.000 personer i løpet av årene fra midten av 1990-tallet. Effektiviseringstiltakene var ikke tilstrekkelig til kunne å oppveie for denne kraftige reduksjonen. Effekten av den finske reformen ble likeledes motvirket noe gjennom en tilfeldig nedgang i antall personer som gjennomgikk politiets grunnutdannelse, samtidig som antall straffesaker økte.

Den danske prosessen er i mange henseender ganske lik den norske. Et sentralt motiv bak den danske prosessen synes å være at desentraliseringen/delegeringen av det budsjettmessige ansvar nødvendiggjorde at politidistriktene ble større. Dette fordi det medførte problemer for de små politidistriktene å drive en effektiv ressursutnyttelse. Det ble også pekt på som motiv bak reformen at det har vært store endringer i infrastrukturen i Danmark. Den danske Politikommissionen som skal vurdere blant annet distriktsstrukturen skal ikke være ferdig med sin utredning før utgangen av 2001, men har allerede presentert et foreløpig forslag om reduksjon av antall distrikter fra 54 til 24.

Videre synes det å være en klar tendens i samtlige av landene at utviklingen går i retning av større organisatoriske enheter. I Sverige er det i dag 21 politidistrikter og i Finland 25. I Sverige, hvor politidistriktsinndelingen nå er sammenfallende med fylkesinndelingen, har enkelte »røster hevet seg» i retning av enda større politidistrikter.