3 Samvirke og samordning

Regjeringen vil legge vekt påsamarbeid og samvirke for å sikre helhetlig og samordnet krisehåndtering på sentralt, regionalt og lokalt nivå.

3.1 Sektoransvaret

De overordnede prinsippene om ansvar, nærhet og likhet ligger til grunn for alt nasjonalt sikkerhets- og beredskapsarbeid.

Regjeringen understreker at ansvarsprinsippet skal videreføres som det bærende prinsipp for den praktiske ansvarsfordelingen mellom de ulike aktørene i samfunnets samlede beredskap. Den myndighet, virksomhet eller etat som til daglig har ansvaret for et område, har også ansvaret for området ved en større ulykke eller katastrofe. Dette ansvaret omfatter også å planlegge hvordan funksjoner innenfor eget ansvarsområde skal kunne opprettholdes og videreføres dersom det inntreffer en ekstraordinær hendelse.

Ansvarsprinsippet innebærer at det departement som har ansvaret for en sektor til daglig også har ansvaret for beredskapsplanlegging og iverksettelse av beredskapstiltak i egen virksomhet i en krisesituasjon.

Samferdselsministeren er for eksempel ansvarlig for at egne underlagte etater innenfor samferdselssektoren ivaretar krav og forventninger til samfunnssikkerhet og beredskap, både gjennom sektorlovgivning og etatsstyring.

Ofte er det slik at kriser eller alvorlig svikt i samfunnskritiske funksjoner ikke kan håndteres av den enkelte virksomhet eller sektordepartement alene, og ulike sektorer og interesser må ses i sammenheng. En god oppfølging og forståelse av sektoransvaret er en forutsetning for en helhetlig og samordnet krisehåndtering.

3.2 Samvirke og dugnadsånd

Ingen sektor kan alene forebygge, redusere, hindre eller håndtere fremtidens samfunnssikkerhetsutfordringer. Regjeringen vil derfor tydeliggjøre betydningen av samvirke og samarbeidi møte med fremtidens risiko-, trussel- og sårbarhetsbilde. Konsekvenser av klimaendringer, naturutløste katastrofer og internasjonal terrorisme kan vanskelig håndteres av enkeltnasjoner. Det fordrer systematisk og helhetlig arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap nasjonalt og internasjonalt – offentlig som privat.

Soria Moria-erklæringen understreker at regjeringens viktigste oppgave er å forebygge. Dersom hendelser og kriser likevel oppstår, er målsettingen at de skal håndteres raskt og effektivt ved bruk av samfunnets nasjonale ressurser, klare strukturer og ansvarsforhold, klare kommandolinjer mellom sivile og militære aktører, og tilstrekkelig kompetanse på alle nivå.

I tråd med Soria Moria-erklæringen vil regjeringen legge til rette for at frivillige organisasjoner skal være sentrale bidragsytere og supplement til offentlige tjenester. De beste elementene i dugnadsånden skal videreføres i samfunnssikkerhetsarbeidet.

Hendelser og øvelser har vist at grunnberedskapen i Norge er god. Samtidig viser nasjonale og internasjonale erfaringer at vi vil kunne stå overfor en rekke utfordringer for å håndtere de virkelig store hendelsene. Dagens infrastruktur er kanskje isolert sett mer robust enn noen gang. Samtidig er det så stor gjensidig avhengighet mellom ulike systemer og sektorer, at bortfall på et område vil ha konsekvenser for en rekke samfunnsområder. Bortfall av kraftforsyning vil for eksempel få konsekvenser både for privatpersoner, industri og kritiske samfunnsfunksjoner. Dette betyr at hendelser som utfordrer samfunnets sårbarhet innen kritisk infrastruktur krever godt samarbeid mellom berørte aktører. Samarbeid gir grunnlag for en helhetlig oversikt over risiko og sårbarhet og for å kunne håndtere hendelsene på en best mulig måte.

Den absolutte sikkerhet mot farer og skader er ikke mulig å oppnå i samfunnet. All aktivitet innbærer en risiko i en eller annen forstand. Hva som er akseptabel risiko vil avhenge av type virksomhet og aktivitet, hvem som utfører aktiviteten og i hvilken sammenheng den foregår.

I virksomheter som håndterer farlige kjemikalier spesifiseres ofte akseptabelt risikonivå ved såkalte akseptkriterier, som er knyttet til skade på liv, helse, miljø og materielle verdier. I slike virksomheter gjennomføres risikoanalyse og risikovurdering som grunnlag for tiltak som reduserer uakseptabel risiko til et akseptabelt nivå. Det finnes en rekke ulike verktøy og modeller for å gjennomføre risikoanalyser og -vurderinger av ulike typer virksomheter og aktiviteter.

Det er samtidig viktig å understreke at risiko ikke er en objektiv størrelse, men noe som blant annet er avhengig av ulike forventninger og forutsetninger. Ofte er det slik at samfunnet er fortrolig med noen typer av risiko, mens andre oppleves som uakseptable.

I forbindelse med oppfølging av flodbølgekatastrofen i Sør-Asia ble evnen til å hjelpe norske borgere i en krisesituasjon i utlandet hvor mange nordmenn er rammet styrket, jf. St.meld. nr. 37 (2004 – 2005) og Innst. S. nr. 265 (2004 – 2005). Samtidig er det på grunnlag av rettslige, geografiske eller praktiske forhold ikke mulig for norske myndigheter å garantere alle typer bistand ved en hendelse i utlandet.

På tilsvarende måte må samfunnet akseptere en restrisiko fordi den absolutte sikkerhet mot farer og skader ikke kan oppnås. Dette innebærer at enkeltindivider og virksomheter må være forberedt på uønskede hendelser.

Forberedelser for en situasjon med bortfall av kritisk infrastruktur, som strøm, er et eksempel. De som er kritisk avhengig av uavbrutt levering av strøm må sørge for alternativ strømkilde. I dag har nesten en fjerdedel av norske husstander bare elektrisk oppvarming. I enkelte deler av landet er andelen enda større og i leiligheter er nesten halvparten uten annen oppvarming enn den elektriske. Ved lengre strømavbrudd på vinteren vil dette gi ekstra utfordringer for den enkelte og ha konsekvenser for beredskapsplanleggingen i kommunen.

3.3 Justisdepartementets samordningsrolle

Det er det ordinære konstitusjonelle ansvaret som ligger grunn for samfunnssikkerhetsarbeidet, både når det gjelder forberedelser og håndtering. Dette betyr at det departement som har ansvaret for en sektor til daglig også har ansvaret for beredskapsplanlegging og iverksettelse av beredskapstiltak i egen virksomhet i en krisesituasjon. Utover sitt sektoransvar er Justisdepartementet tillagt en samordningsrolle for å sikre en helhetlig og koordinert beredskap. Samordningsrollen er forankret i kongelig resolusjon 16. september 1994 om retningslinjer for Justisdepartementets funksjon som samordningsdepartement innen sivil beredskap. I tillegg fører Justisdepartementet tilsyn med departementene, jf. kongelig resolusjon 3. november 2000 om instruks om innføring av internkontroll og systemrettet tilsyn med det sivile beredskapsarbeidet i departementene.

Justisdepartementet er innenfor samfunnssikkerhetsområdet etatsleder for Politidirektoratet (POD), Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) og Hovedredningssentralen. Dette gir en felles myndighetslinje fra departementet til politiet, Sivilforsvaret og fylkesmennene.

Det er i de senere år gjennomført flere organisatoriske endringer for å styrke samfunnssikkerhetsarbeidet, blant annet ved etableringen av DSB og ved å gi Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) en faglig rapporteringslinje til Justisdepartementet, jf. kapittel 3.3.1 og 3.3.2. For nærmere omtale av rednings- og beredskapsressurser jf. kapittel 6.

For å øke de ressurser som departementene kan trekke på i krisesituasjoner ble det etablert en egen krisestøtteenhet i 2006. I det daglige bidrar enheten i departementsfellesskapets beredskapsarbeid. I tillegg til organisatoriske grep har Justisdepartementet de senere år lagt vekt på virkemidlene planverk, øvelser og tilsyn med departementene i utøvelsen av samordningsrollen. I denne sammenheng er arenaer for dialog og informasjonsutveksling av sentral betydning.

Departementenes samordningsråd for samfunnssikkerhet

Erfaringer etter tilsyn med departementene viste blant annet at det var behov for en arena på departementsnivå for å drøfte tverrsektorielle samfunnssikkerhets- og beredskapsspørsmål. På en rekke områder er det nødvendig å se de enkelte fagdepartementers virksomhet i sammenheng og i et bredere perspektiv.

På bakgrunn av dette etablerte Justisdepartementet Departementenes samordningsråd for samfunnssikkerhet i 2007. Dette rådet erstatter det tidligere Rådet for sivilt beredskap og Redningsrådet. Samordningsrådet er et forum for informasjons- og erfaringsutveksling mellom departementene i arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap, redningstjeneste og sivilt-militært samarbeid og består av representanter for alle departementene og Statsministerens kontor. Justisdepartementet har en tilretteleggende funksjon for rådet og alle departementene har ansvar for å ta initiativ til å bringe aktuelle og relevante problemstillinger til drøfting.

Samordningsrådet utgjør en felles arena i departementsfellesskapet for å drøfte overordnete retningslinjer og rammer for sikkerhets- og beredskapsarbeidet. Det gis anledning til å drøfte eventuelle behov for avklaring av ansvarsforhold, og sikrer samarbeid mellom departementer som har ansvar og oppgaver i redningstjenestens samvirkekonsept. Et felles grunnlag for oppfølging av arbeid med planverk, øvelser og tilsyn gir grunnlag for en best mulig nasjonal samordning av det forebyggende arbeidet og beredskapsforberedelser.

Sentralt totalforsvarsforum

På direktoratsnivå er Sentralt totalforsvarsforum et samarbeidsorgan bestående av de mest sentrale etater og direktorater innenfor samarbeidet i Totalforsvaret. Forumet er en møteplass for gjensidig orientering, samordning og overordnet koordinering av aktuelle totalforsvarsrelaterte problemstillinger og spørsmål knyttet til sivilt-militært samarbeid og samfunnssikkerhet. Ledelsen av forumet alterneres annet hvert år mellom direktør DSB og Sjef Fellesoperativt hovedkvarter i Forsvaret. I Sentralt totalforsvarsforum deltar blant annet POD, PST, NSM og andre sivile aktører som er sentrale i samfunnssikkerhetsarbeidet, som blant annet Norges vassdrags- og energidirektorat, Petroleumstilsynet, Helsedirektoratet og Statens strålevern. Det deltar også en rekke representanter for ulike enheter i Forsvaret.

3.3.1 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) ble opprettet 1. september 2003. Det nye direktoratet utgikk fra det tidligere Direktoratet for sivilt beredskap og Direktoratet for brann- og elsikkerhet. Direktoratet forvalter saker som faller inn under lovgivningen knyttet til brann- og elsikkerhet, farlige stoffer, produktsikkerhet og Sivilforsvaret. Direktoratet har en sentral rolle innen så vel forebygging som gjennomføring av tiltak på samfunnssikkerhetsområdet.

DSB har et tverrsektorielt perspektiv med vekt på store ulykker og ekstraordinære situasjoner og har på vegne av Justisdepartementet oversikt over risiko- og sårbarhetsutviklingen i samfunnet. Denne oversikten er blant annet basert på tilsyn med departementene, fylkesmenn og virksomheter og gjennomføring av øvelser på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå.

Et viktig formål for DSB er å understøtte Justisdepartementets samordningsrolle for samfunnssikkerhet og beredskap. Kongelig resolusjon 24. juni 2005 gir DSB ansvar for koordinering av tilsyn med aktiviteter, objekter og virksomheter med potensial for store ulykker. Koordineringsansvaret gjelder på tvers av alle samfunnssektorer, og omfatter både de som faller inn under DSBs ordinære forvaltningsområde og de som er omfattet av annen lovgivning. Koordineringsrollen overstyrer ikke det faglige tilsynet eller ansvaret som hører inn under de respektive fagdepartementer og deres underliggende etater. Gjennom koordineringsansvaret skal DSB blant annet sørge for at forebyggende sikkerhetsmessige tiltak blir ivaretatt på en forsvarlig måte slik at omgivelsene er tilfredsstillende sikret, at det på tvers av offentlige og private sektorer identifiseres mangler i det forebyggende sikkerhets- og beredskapsarbeidet og at nødvendige korrigerende tiltak vurderes.

DSB bidrar til erfaringsutveksling og mulige samfunnsmessige gevinster ved at ulike tilsyn, gjennom dialog og avklaringer, i størst mulig grad er samordnet med tanke på regelverk, opplæring og metodebruk. DSB er også gitt i oppdrag å vedlikeholde det nasjonale beredskapssystemet, jf. kapittel 3.3.3.

DSB sørger for koordinering mellom nasjonal planlegging og planlegging i de enkelte etater, og tilbyr støtte til disse etatenes planleggingsarbeid. DSB bistår Justisdepartementet i å legge til rette for best mulig samordning mellom lokale, regionale og sentrale beredskapsordninger, både offentlige og private.

Som et ledd i å understøtte Justisdepartementets oversikt regionalt og lokalt følger DSB opp arbeidet hos Fylkesmannen gjennom revisjonsaktiviteter. Revisjon er et av flere virkemidler som benyttes i styringsdialogen med Fylkesmannen, i tillegg til øvelser, fagsamlinger og etatsstyringsmøter.

3.3.2 Nasjonal sikkerhetsmyndighet

Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) ble etablert i 2003 og er et direktorat administrativt underlagt Forsvarsdepartementet, med en faglig rapporteringslinje til Justisdepartementet på sivil side. NSM er fagmyndigheten som skal koordinere forebyggende sikkerhetstiltak og kontrollere sikkerhetstilstanden i de virksomheter som omfattes av sikkerhetsloven. Forebyggende sikkerhetstjeneste omfatter i Norge alle tiltak for å sikre skjermingsverdig informasjon og skjermingsverdige objekter mot sikkerhetstruende virksomhet som spionasje, sabotasje og terrorhandlinger. Det er informasjon og objekter med betydning for rikets selvstendighet og sikkerhet som i denne sammenheng regnes som skjermingsverdige. Sikkerhetsloven gjelder for stats- og kommuneforvaltningen, samt enkelte private virksomheter.

NSM skal på vegne av Justisdepartementet ivareta de utøvende funksjoner for den forebyggende sivile sikkerhetstjeneste og rapportere om sikkerhetstilstanden på sivil sektor. NSM gir anbefalinger om forebyggende sikkerhetstiltak og fører tilsyn med at virksomhetene oppfyller plikter i eller i medhold av sikkerhetsloven. Overordnet mål for tilsynsaktivitetene er å fremskaffe grunnlag for representative konklusjoner om sikkerhetstilstanden i virksomheter, samfunnssektorer og i samfunnet som helhet. Erfaringene fra tilsynene er viktig for sentrale myndigheter i forhold til å vurdere innretningen på den forebyggende sikkerhetstjenesten.

I NSM er det etablert en koordinerende enhet for håndtering av IT-angrep på samfunnskritiske funksjoner i Norge (NorCERT), jf. kapittel 5.1.

Infrastrukturutvalget stiller blant annet spørsmål om hvorvidt det i praksis er mulig å skille klart mellom etatsstyringsansvar og faglig ansvar, jf. NOU 2006:6 Når sikkerheten er viktigst. Utvalget peker videre på at ansvar og oppgaver som er tillagt NSM, Politiets sikkerhetstjeneste (PST) og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) kan oppfattes som delvis overlappende. Ved etableringen av NSM ble det besluttet at den nye etaten skulle evalueres etter en viss tid. Det er etablert en arbeidsgruppe bestående av representanter fra Justisdepartementet og Forsvarsdepartementet for å foreta en nærmere gjennomgang av etatsstyringen av NSM og direktoratets oppgaveportefølje. Gruppens mandat er blant annet å vurdere NSMs oppgaveportefølje og grenselinjene opp mot andre aktører som PST, E-tjenesten, Forsvarssjefens sikkerhetsavdeling (FSA) og DSB. Arbeidsgruppen skal herunder se om det finnes oppgaver som kan være overlappende eller oppgaver som burde ivaretas på en annen måte. Gruppen har frist for å avgi rapport innen utgangen av 2008.

3.3.3 Planverk, øvelser og tilsyn

3.3.3.1 Planverk

Det er en grunnleggende forutsetning at ansvarlige myndigheter utformer, vedlikeholder, øver og evaluerer beredskapsplaner for å sikre samordnet krisehåndtering lokalt, regionalt og sentralt. På sentralt nivå er det utarbeidet en ny veileder for departementenes systematiske samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid. Betydningen av planverk på regionalt og lokalt nivå er understreket i ny instruks for Fylkesmannen og Sysselmannen på Svalbard, jf. kongelig resolusjon 18. april 2008. For nærmere omtale av forebyggende beredskapsforberedelser på regionalt og lokalt nivå, se kapittel 3.5.

Det nasjonale beredskapssystemet består av Sivilt beredskapssystem (SBS) og Beredskapssystem for Forsvaret (BFF) og er et planverk som omhandler hele krisespekteret fra krig til fred. Planverket gjør det mulig å raskt etablere et hensiktsmessig beredskapsnivå tilpasset den aktuelle situasjonen, ved sikkerhetspolitiske kriser og andre større hendelser, som for eksempel naturkatastrofer og terrorhandlinger. Strukturen i det nasjonale beredskapssystemet er tilpasset NATOs krisehåndteringssystem (NATO Crisis Response System – NCRS), og gir derfor økt evne til samvirke med våre allierte og andre nasjoner ved en krise.

Det arbeides kontinuerlig med å oppdatere og utvikle planverket til bruk for sentralforvaltningen og det regionale nivået (Fylkesmannen) for å sikre at det er mest mulig relevant for hendelser av nasjonalt omfang og sikkerhetspolitiske kriser. Planverket revideres årlig gjennom en inkluderende og samordnet prosess der alle aktører med beredskapsansvar forventes å bidra. Planverket øves årlig gjennom nasjonale og internasjonale øvelser.

3.3.3.2 Øvelser

Det har blitt lagt vekt på planlegging og gjennomføring av øvelser på lokalt, regionalt, nasjonalt og internasjonalt nivå, jf. Innst. S. nr. 265 (2004 – 2005) og St.meld. nr. 37 (2004 – 2005) Flodbølgekatastrofen i Sør-Asia og sentral krisehåndtering. I tråd med Soria Moria-erklæringen vil regjeringen legge vekt på bruk av øvelser på alle nivåer som et viktig virkemiddel for å øke evnen til krisehåndtering og for å avdekke behov for kompetanse.

DSB skal på vegne av Justisdepartementet bistå myndighetene med å øve sivile beredskapsplaner og krisehåndteringssystemer. På sivil side koordinerer DSB de årlige NATO-øvelsene Crisis Management Exercise (CMX) og arrangerer den årlige sivile nasjonale øvelse (SNØ). Scenarioet for SNØ 2007 var utfordringer som følge av et stort fjellskred med påfølgende flodbølge på Nordvestlandet. Øvelsen ble gjennomført i to trinn. Første trinn ble gjennomført i Møre og Romsdal for regionale statlige aktører og kommuner. Andre trinn ble gjennomføret for departementene. Hovedmålsettingen med øvelsen var å øve ansvars- og rolleforståelse i forbindelse med større naturkatastrofer i Norge. Informasjonsdeling mellom aktørene regionalt og sentralt samt mediehåndtering, risiko- og kriseinformasjon til befolkningen var andre viktige øvingsmoment.

Direktoratet bistår departementer og underlagte virksomheter, fylkesmennene, helseforetak, kommuner og virksomheter med å avholde øvelser i egen organisasjon. I 2007 gjennomførte DSB 27 øvelser. DSB har utviklet en nasjonal katalog for sivile krisehåndteringsøvelser som viser aktuelle planlagte samvirkeøvelser i et toårsperspektiv. DSB utarbeider også årlige øvingsstatistikker over avholdte øvelser og arrangerer årlige nasjonale øvingskonferanser.

Det er i de senere år gjennomført en rekke sivil-militære øvelser som bidrar til økt kunnskap om deltagende etaters organisasjon og ansvarsområder. Politidirektoratet og politidistriktene, samt Politiets sikkerhetstjeneste (PST), har i de senere årene i stadig større grad vært involvert i planlegging, gjennomføring og evaluering av Forsvarets samvirkeøvelser. Fra og med 2007 gjennomføres øvelse «Tyr», politiets nye årlige samvirkeøvelse, som initieres av Politidirektoratet.

Øvelser er også viktig for å forbedre redningssamarbeid over landegrensene. Øvelse Barents er en årlig sjøredningsøvelse som arrangeres av Hovedredningssentralen og den maritime redningssentralen i Murmansk.

Øvelse Barents Rescue gjennomføres annet hvert år og arrangeres av Finland, Russland, Sverige og Norge. Øvelsene skjer i regi av Barents Euro-Arctic Council og er en viktig møteplass for redningssamarbeid i Barentsregionen. Russland vil arrangere neste øvelse Barents Rescue i 2009.

Scenariet for Øvelse Oslo 2006 var komplekst og krevende, med tre samtidige skadesteder. Evalueringen bekrefter at hovedstaden har en god grunnberedskap, samtidig som det er identifisert flere områder med potensial for forbedring. Blant annet viser evalueringen til nødvendigheten av tekniske kommunikasjonsmidler og tilhørende rutiner for at nødetatene skal kunne yte best mulig koordinert innsats på et skadested. Utbyggingen av første trinn av nødnett bidrar til at standarden på nødkommunikasjon kan bli på lik linje med standarden som er valgt i andre europeiske land, se kapittel 6.4.1.

Etter Øvelse Oslo har departementer og myndigheter fulgt opp forbedringspunkter fra evalueringen ved revisjon av kriseplaner, oppgradering av teknisk krisestøtteverktøy og øving av kriseledelse og samhandling med andre myndigheter. På departementsnivå er det blant annet lagt vekt på å øve samhandling med krisestøtteenheten, jf. kapittel 3.4 med omtale av krisehåndtering på departementsnivå.

I kapittel 5 omtales to større nasjonale øvelser, om IKT-sikkerhet i 2008 og om pandemi i 2009.

3.3.3.3 Tilsyn med departementene

Justisdepartementet fører tilsyn med departementenes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap (med unntak av Forsvarsdepartementet), jf. kongelig resolusjon 3. november 2000 Instruks om internkontroll og systemrettet tilsyn med det sivile beredskapsarbeidet i departementene. DSB bistår departementet i dette arbeidet. Formålet med tilsynet er å sikre god kvalitet på planleggingen og en målrettet og effektiv bruk av ressursene til beredskapsformål. I tilsynene foretas det en gjennomgang av de systemer og rutiner departementene har etablert for å ivareta beredskapen på sine ansvarsområder.

Instruksen gir også Justisdepartementet hjemmel til å innhente rapporter om status for samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet i departementene hvert annet år. Rapportene benyttes som grunnlag for arbeidet med veiledning og øvelser. På bakgrunn av Justisdepartementets samordningsrolle er justisministeren ansvarlig for å legge frem samlede statusrapporter for regjeringen.

Den første tilsynsrunden med samtlige departementer (med unntak av Forsvarsdepartementet) ble gjennomført i perioden 2001 – 2007. Tilsynsrunden er å anse som en breddekartlegging av samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet i departementene. En sammenstilling av erfaringer og felles utfordringer for departementene er presentert i en egen rapport utarbeidet av DSB. Hovedinntrykket fra tilsynene viser en positiv utvikling i samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet i departementene de senere år. Det er økt bevissthet om arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap i departementene og det gis mer oppmerksomhet til å utvikle og tilpasse kriseplaner til nye utfordringer.

Justisdepartementet påbegynte den andre tilsynsrunden med departementene høsten 2007 og oppfølgingen skal i større grad tilpasses det enkelte departements utfordringer. Dette gjøres ved å følge opp konkrete forbedringspunkter fra første tilsynsrunde, departementenes toårlige rapportering om status for beredskapsarbeidet og oppfølgingssamtalene Justisdepartementet har med hvert enkelt departement ett år etter gjennomført tilsyn. Oppfølgingen skal gi ytterligere oversikt over hvilke departementer som har særskilte utfordringer innen sentrale tema som planverk, informasjonsberedskap, etatsstyring, oversikt over risiko og sårbarhet i egen sektor, gråsoner mot andre departementer og øvelser. Dette vil igjen danne grunnlag for neste tilsynsrunde. Justisdepartementet og DSB gjennomfører også et årlig erfaringsseminar for departementene hvor disse utfordringene presenteres. På denne måten kan departementene blant annet ta lærdom av hverandres risiko-, trussel- og sårbarhetsvurderinger. I tillegg utarbeides det en oppsummeringsrapport fra den samlede tilsynsaktiviteten. Det legges særlig vekt på at erfaringer fra tilsyn skal benyttes som grunnlag for en best mulig helhetlig tilnærming til arbeidet med planverk og øvelser.

Justisdepartementet legger opp til at det enkelte departement vil bli gjenstand for tilsyn hvert tredje år. NSM gjennomfører i tillegg tilsyn med departementene knyttet til ivaretakelse av sikkerhetsloven. DSBs tilsyn med departementenes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap og NSMs tilsyn i henhold til sikkerhetsloven skal være best mulig samordnet.

3.3.4 Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon

Justisdepartementet har de senere år lagt vekt på virkemidlene planverk, øvelser og tilsyn med departementene i utøvelsen av samordningsrollen, jf. kapittel 3.3. Riksrevisjonen har foretatt en forvaltningsrevisjon av Justisdepartementets samordningsansvar for samfunnssikkerhet, jf. Dokument nr. 3:4 (2007 – 2008). Riksrevisjonen viser til at Stortinget har stilt krav til at beredskapsforberedelser skal planlegges etter et felles mønster, jf. Innst. S. nr. 9 (2002 – 2003), og peker på svakheter på følgende områder: arbeidet med overordede risiko- og sårbarhetsanalyser på departementsnivå, oppfølging av tilsyn med departementenes sikkerhets- og beredskapsarbeid og hvordan samfunnssikkerhetsarbeidet prioriteres i departementenes styringsdialog. Riksrevisjonen viser til at enkelte departementer opplever Justisdepartementets samordningsrolle som noe utydelig.

Det er det ordinære konstitusjonelle ansvaret som ligger til grunn for samfunnssikkerhetsarbeidet, både når det gjelder forberedelser og håndtering. Justisdepartementet vil igangsette en revisjon av de gjeldende retningslinjer for samordningsrollen for å tydeliggjøre og avgrense rollen.

En revisjon av retningslinjer for samordningsrollen skal gi en bedre systematisk oversikt over Justisdepartementets virkemidler i utøvelsen av samordningsrollen. Forventninger til det enkelte departements løpende beredskapsforberedelser skal tydeliggjøres. På bakgrunn av Riksrevisjonens undersøkelse vil regjeringen tydeliggjøre forventninger til departementenes oversikt over risiko- og sårbarhet i egen sektor, planlegging og ivaretakelse av samfunnssikkerhet i eget departement og styringen av underlagte etater. Justisdepartementet har bedt DSB utarbeide en veileder for departementenes arbeid med samfunnssikkerhet som vil være et sentralt utgangspunkt for dette arbeidet.

Regjeringen vil i tillegg styrke Justisdepartementets samordningsrolle ved i større grad tilrettelegge for at risiko-, trussel- og sårbarhetsvurderinger utgjør et felles planleggingsgrunnlag og i større grad ta initiativ til å avklare ansvarsforhold og identifisere eventuelle gråsoner, jf. de to neste kapitler.

3.3.5 Risiko-, trussel- og sårbarhetsvurderinger som planleggingsgrunnlag

Regjeringen vil i perioden legge vekt på gode risiko- og trusselvurderinger som grunnlag for beredskapsplanlegging og tiltak for beskyttelse av kritisk infrastruktur.

I St.meld. nr. 39 (2003 – 2004) Samfunnssikkerhet og sivilt-militært samarbeid vises det til at det er etablert et fast sekretariat for Koordinerings- og rådgivningsutvalget for etterretnings- og sikkerhetstjenestene. Som et ledd i arbeidet med å styrke og formalisere samarbeidsmekanismene mellom Etterretningstjenesten og Politiets sikkerhetstjeneste (PST) ble det ved årsskiftet 2007/2008 etablert en felles analyseenhet mellom tjenestene, i første omgang for en prøveperiode på to år. Formålet er å benytte de to tjenestenes ressurser på en mest mulig effektiv måte til å utarbeide felles analyser om trusselen fra internasjonal terrorisme. Ledelsen av enheten alternerer mellom tjenestene, og enheten skal benytte eksisterende kompetanse og personell fra E-tjenesten og PST. Dette er i tråd med Forsvarspolitisk Utvalgs anbefaling om å etablere gode mekanismer for samarbeid og koordinering mellom de to tjenestene.

PST utarbeider faste årlige trusselvurderinger og hendelsesstyrte trusselvurderinger som omhandler informasjon som tar sikte på å forebygge og avverge alvorlige kriminelle handlinger. Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) utarbeider en årlig risikovurdering og periodevise sikkerhetsvurderinger som omhandler tiltak for å sikre skjermingsverdig informasjon og skjermingsverdige objekter.

DSB utarbeider en årlig nasjonal sårbarhets- og beredskapsrapport (NSBR) som omhandler status for samfunnssikkerhet og beredskap innen særlige områder og gir anbefalinger til tiltak for oppfølging på tvers av sektorer og etatsgrenser. NSBR for 2008 gir en oversikt over sentrale sårbarhetsutfordringer. Hendelser som strømbrudd i Steigen kommune og Oslo Sentralstasjon viser betydningen av et godt samarbeid mellom ulike myndigheter og aktører. Hendelsene viser også nødvendigheten av å ha god oversikt over risiko og sårbarhet for å kunne håndtere hendelsene på en samordnet og best mulig måte.

Risiko-, trussel- og sårbarhetsvurderinger innen eget ansvarsområde og i egen virksomhet innebærer blant annet å vurdere hvilke uønskede hendelser, ulykker og kriser som kan inntreffe. Denne vurderingen utgjør et planleggingsgrunnlag for tiltak som skal bidra til å forhindre at uønskede hendelser forekommer og som forberedelse til håndteringen. Risiko-, trussel- og sårbarhetsvurderinger kan gjennomføres på ulike måter ved analyse av aktuelle scenarier, utredninger, forskningsrapporter, evaluering av hendelser og øvelser.

Det er gode erfaringer fra Sentralt totalforsvarsforum når det gjelder informasjons- og erfaringsutveksling mellom sentrale aktører i samfunnssikkerhetsarbeidet, jf. omtale i kapittel 3.3. Justisdepartementet har derfor gitt DSB i oppdrag å benytte Sentralt totalforsvarsforum for å legge til rette for drøfting av utviklingen i risiko-, trussel- og sårbarhetsbildet og konsekvenser for den enkelte sektor. Samtidig vil Justisdepartementet legge økt vekt på å tilrettelegge for gode risiko-, trussel- og sårbarhetsvurderinger som planleggingsgrunnlag i Departementenes samordningsråd for samfunnssikkerhet. Dette vil gi et mer helhetlig planleggingsgrunnlag for arbeidet med planverk og øvelser både på direktoratsnivå (Sentralt totalforsvarsforum) og departementsnivå (Samordningsrådet) på tvers av ulike sektorer.

Justisministeren er ansvarlig for å legge frem samlede statusrapporter til regjeringen om departementenes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap, jf. omtalen av tilsyn i kapittel 3.3.3.3. Det er viktig at justisministeren til enhver tid er informert om aktuelle hendelser og saker som har konsekvenser for samfunnssikkerheten. For å styrke justisministerens samordningsrolle og sikre et godt samarbeid mellom sentrale aktører vil det bli gjennomført regelmessige fellesmøter mellom justisministeren, dennes rådgivere i departementet og Politidirektoratet, Politiets sikkerhetstjeneste, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap og Nasjonal sikkerhetsmyndighet.

3.3.6 Nasjonale samvirkeområder

Riksrevisjonen mener Justisdepartementet i større grad burde ta initiativ til et systematisk arbeid for å identifisere gråsoner på tvers av departementsområder, og stiller spørsmål ved om det kan eksistere gråsoner eller uavklarte ansvarsforhold som ikke er avdekket. I Soria Moria-erklæringen sier regjeringen at den vil avklare og kartlegge beredskapsmessige gråsoner.

På bakgrunn av DSBs oversikt over risko- og sårbarhetsutviklingen i samfunnet har direktoratet identifisert samvirkeområder hvor det er behov for sterkere koordinering og informasjonsutveksling mellom aktører. DSBs oversikt er blant annet basert på tilsyn med departementer, fylkesmenn og virksomheter og gjennomføring av øvelser på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. Justisdepartementet har gitt DSB i oppdrag å etablere og lede samvirkeområdene «Natur» og «Farlige stoffer». Samvirkeområder som konsept er etablert i Sverige ved Kriseberedskapsmyndigheten og i Danmark ved Beredskabsstyrelsen.

Hensikten med etableringen av samvirkeområder er å tilrettelegge for informasjons- og erfaringsutveksling mellom ulike aktører, bidra til økt samarbeid ved tverrfaglige utfordringer og gi bedre oversikt over risiko- og sårbarhetsutfordringer. Innenfor områder der det er flere myndigheter og aktører med beredskapsansvar skal samvirkeområdene bidra til å avdekke eventuelle uklare ansvarsforhold og behov for tiltak, planverk og øvelser. Økt kommunikasjon mellom ulike faglige aktører gir bedre mulighet til å avdekke og ta opp spørsmål som gjelder ansvarsforhold og samhandling i grenseflatene mellom ulike myndigheter.

I Nasjonal sårbarhets- og beredskapsrapport 2007 påpeker DSB at en av de største utfordringene for samfunnssikkerheten i tiden fremover vil være å håndtere konsekvensene av fremtidige klimaendringer som for eksempel skred og flom og at samordning mellom ulike etater vil være et viktig tiltak. Området «Farlige stoffer» har et potensial for store ulykker, og det er flere myndigheter og aktører med ansvar innen området. Samvirkeområdet skal legge vekt på sikkerhet innen feltet farlige kjemiske stoffer. Slike stoffer har potensial for å forårsake betydelig skade på helse, miljø og materielle verdier, herunder miljøskader og kritisk infrastruktur. DSB forvalter regelverk i tilknyting til farlige stoffer og utøver koordinering av storulykkesforskriften og transport av farlig gods.

Etablering av samvirkeområder går ikke på tvers av ansvarsprinsippet og vil ikke innebære at DSB skal ta over oppgaver eller ansvar som følger det ordinære fag- og linjeansvaret. Ved å utpeke bestemte samvirkeområder vil direktoratet tilrettelegge for et tverrsektorielt perspektiv som vil kunne ha merverdi for samfunnssikkerhetsarbeidet og bidra til å styrke Justisdepartementets samordningsrolle. Det gir også Justisdepartementet et godt grunnlag for å orientere regjeringen om status og eventuelle behov for forbedringstiltak på tvers av fagmiljøer. Det vil også kunne få betydning for Fylkesmannens oppfølging regionalt og lokalt.

3.4 Beredskap og krisehåndtering på sentralt nivå

3.4.1 Styrket krisehåndteringsevne i departementene

I forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 39 (2003 – 2004) Samfunnssikkerhet og sivilt-militært samarbeid, jf. Innst. S. nr. 49 (2004 – 2005), fattet Stortinget anmodningsvedtak om at spørsmålet om en sentral krisehåndteringsenhet skulle utredes. Erfaringene fra flodbølgekatastrofen i Sør-Asia rettet særlig oppmerksomhet mot behovet for å styrke den sentrale krisehåndteringsevnen. I Innst. S. nr. 265 (2004 – 2005), jf. St.meld. nr. 37 (2004 – 2005) Flodbølgekatastrofen i Sør-Asia og sentral krisehåndtering, beskrives tiltak for å styrke apparatet for krisehåndtering i utlandet og styrke den generelle krisehåndteringsevnen i departementene.

Hovedelementene i styrket krisehåndtering på sentralt nivå var:

• forsterket krisekoordinering gjennom opprettelsen av Regjeringens kriseråd

• presisering og klargjøring av ansvaret for krisestyring i lederdepartementet (det departementet som er mest berørt av krisen)

• etablering av ny krisestøtteenhet som skal bidra med støttefunksjoner til lederdepartementet og Regjeringens kriseråd i deres krisehåndtering

Departementenes krisehåndteringsoppgaver er i hovedsak knyttet til innhenting og bearbeiding av informasjon i forbindelse med faglig rådgivning og tilrettelegging overfor politisk ledelse, vurdering og samordning av tiltak, koordinering av informasjon til og fra underliggende etater, utstedelse av fullmakter samt ivaretakelse og utøvelse av en helhetlig informasjonsstrategi.

Departementenes hovedfunksjon i det daglige er å være faglig sekretariat for den politiske ledelsen. Det er viktig at departementene i krisesituasjoner ikke overtar oppgaver som best kan utføres av de operative nivåene underlagt departementene. Utgangspunktet er at kriser skal håndteres på lavest mulig nivå (nærhetsprinsippet). For eksempel innehar nødetatene brann, helse og politi og redningstjenesten alle nødvendige fullmakter for å iverksette akutte tiltak når liv og helse er truet. Koordineringen mellom disse i redningssammenheng er på operativt nivå ivaretatt gjennom etablering av lokale redningssentraler og Hovedredningssentralen.

En følge av ansvarsprinsippet er at det departement som er mest berørt av krisen får et hovedansvar for å koordinere den sentrale håndteringen av krisen, herunder samordne krisestyringen på departementsnivå. Utpeking av et lederdepartement medfører ikke endringer i konstitusjonelle ansvarsforhold, og alle departementer beholder ansvaret for sine respektive saksområder.

Justisdepartementet har et ansvar for hovedtyngden av rednings- og beredskapsressursene og vil i de fleste nasjonale krisesituasjoner ha en sentral rolle. Justisdepartementet vil i sin krisehåndtering ta i bruk den etablerte kontaktgruppen som består av aktuelle departementer, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) og andre etater avhengig av krisens art og omfang. Hensikten med kontaktgruppen er å koordinere informasjon og beredskapstiltak på sivil side.

Kriseledelsen i Justisdepartementet er ansvarlig for å holde politisk ledelse løpende orientert om krisens utvikling og innhente nødvendige fullmakter og beslutninger. I den forbindelse vil det bli utpekt en særskilt kontaktperson.

Informasjonsberedskap

Informasjon og kommunikasjon er viktige virkemidler for effektiv forebygging og håndtering av en krise. Håndtering av medier og informasjon til publikum er blitt et stadig viktigere element i myndighetenes krisehåndtering. I 2005 ble ansvaret for kompetanseutvikling og rådgivning innen informasjonsberedskap overført fra det tidligere Statskonsult til DSB. Informasjonshåndtering er innarbeidet som en integrert del av planlegging, øvelser og tilsyn i DSB.

Regjeringen har besluttet at den nåværende statlige informasjonspolitikken fra 2001 skal fornyes. Fornyings- og administrasjonsdepartementet har nedsatt en arbeidsgruppe som skal avgi forslag om dette i løpet av første halvår av 2008. De statlige etatene er selv ansvarlig for planleggingen av og utøvelsen av sin egen informasjonsvirksomhet, men denne skal bygge på de mål og prinsipper som den statlige informasjonspolitikken fastlegger.

Informasjonsberedskap er et vesentlig element i myndighetenes krisehåndtering og erfaringsmessig vil mye av pågangen fra media i krisesituasjoner være rettet mot statsråden og departementet. Dette gjelder også selv om krisen i det alt vesentlige håndteres på et lavere nivå. Dette stiller store krav til departementets evne til å formidle informasjon om håndteringen av krisesituasjonen.

Hvert enkelt departement er ansvarlig for å utarbeide informasjonsplaner og det er etablert rutiner for samhandling mellom informasjonsenhetene i departementene. Dette skal sikre en best mulig koordinert og samordnet informasjon fra sentralt nivå. Krisestøtteenheten kan bistå departementene med informasjonsberedskap og det er etablert et nettverk av informasjonsmedarbeidere som kan stilles til disposisjon for lederdepartementet.

Høsten 2007 utga DSB en veileder i informasjonsberedskap og krisekommunikasjon med råd og veiledning om hvordan virksomheter kan utarbeide en plan for informasjonsberedskap som er tilpasset egne behov. Det arbeides videre med behov for å styrke informasjon om samfunnssikkerhet og beredskap før, under og etter kriser, herunder behov for internettløsninger.

I en krisesituasjon vil informasjonsstrømmen mellom myndighetene, mediene og befolkningen være av sentral betydning. Fylkesmennene rapporter på samordningskanal via DSB til sentrale myndigheter under hendelser og kriser på lokalt nivå. Rapporteringen gir sentrale myndigheter et overordnet situasjonsbilde på tvers av samfunnssektorer. Det pågår et arbeid med å revidere retningslinjene for varsling og rapportering på samordningskanal fra 2001. Rapportering på samordningskanal utgjør et supplement til ordinær rapportering på fagkanal. Erfaring fra de senere år viser at det ofte er situasjoner knyttet til ekstremvær som har ført til iverksetting av samordningsrapportering, ofte i etterkant av et flomvarsel fra Norges vassdrags- og energidirektorat og stormvarsel fra Metrologisk institutt.

Kompetanse

Det er utarbeidet ulike typer veiledere for departementene og andre myndigheter i arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap. Eksempler på veiledere er Politidirektoratets (POD) og Nasjonal sikkerhetsmyndighets (NSM) veileder om egenbeskyttelse mot terror, NSMs veileder om verdivurdering av informasjon, DSBs veileder om departementenes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap og DSBs veileder i informasjonsberedskap og strategisk krisekommunikasjon.

Nasjonalt utdanningssenter for samfunnssikkerhet og beredskap (NUSB) er underlagt DSB og har som overordnet mål å formidle kompetanse om samfunnssikkerhet og beredskap til sivilt og militært personell på lokalt, regionalt og sentralt nivå. NUSB samarbeider med relevante fagmyndigheter, herunder høgskoler og universiteter og Forsvarets utdanningsinstitusjoner. Utdanningssenteret gir opplæring i forebyggende tiltak, krisehåndtering og innen spesielle fagområder av betydning for samfunnssikkerhet og beredskap. Virksomheten omfatter kompetansegivende studier, etterutdanningskurs, seminarer, konferanser og øvelser. Etterspørselen etter kompetanse fra NUSB er økende. Satsningen på kompetansehevende virksomhet på samfunnssikkerhets- og beredskapsområdet skal styrkes gjennom videreutvikling av NUSB, i samsvar med forsvarskomiteens merknader ved behandling av St.meld. nr. 39 (2003 – 2004), jf. Innst. S. nr. 49 (2004 – 2005). I tillegg tilbyr krisestøtteenheten departementene kompetansehevende tiltak.

Krisestøtteenheten

Krisestøtteenheten ble etablert 1. januar 2006 og er administrativt og faglig underlagt Justisdepartementet. Krisestøtteenheten har tiltrettelagte krisehåndteringslokaler og har utviklet teknisk utstyr og verktøy for å kunne bistå departementenes krisehåndtering. Enheten arbeider i det daglige med å videreutvikle og vedlikeholde de ressurser som under kriser kan stilles til disposisjon for lederdepartement og er døgnkontinuerlig tilgjengelig.

I en krisesituasjon skal lederdepartementet:

• utarbeide overordnede situasjonsrapporter, blant annet på bakgrunn av informasjon fra andre departementer, rapporter fra operative virksomheter, mediebildet mv.

• identifisere og vurdere behov for tiltak på strategisk nivå

• påse at nødvendige tiltak innenfor eget ansvarsområde blir iverksatt, og ivareta nødvendig koordinering med andre departementer og etater

• sørge for at det blir gitt koordinert informasjon til media og befolkningen

Krisehåndtering i utlandet

Departementene skal i krisesituasjoner ikke overta oppgaver som best kan utføres av de operative nivåene underlagt departementet. Utenriksdepartementet kommer i en særstilling fordi departementet har operativt ansvar for utenriksstasjonene, som igjen har ansvaret for å iverksette tiltak for å bistå norske borgere i en krisesituasjon i utlandet.

Utenriksdepartementet har etablert en beredskapsordning for raskt å kunne forsterke en berørt utenriksstasjon. I denne forbindelse er det etablert såkalte utrykningsenheter. Sammensetningen av en slik enhet avhenger av krisens art, omfang og utenriksstasjonens behov. Utenriksdepartementet har en beredskapsorganisasjon som gjør at departementet på best mulig måte kan håndtere en krise som berører norske borgere og interesser, og, ved behov, kan forsterke berørt(e) utenriksstasjon(er). Når det settes krisestab i Utenriksdepartementet inngår det i denne faste liaisoner fra henholdsvis Forsvarsdepartementet, Politidirektoratet og Helsedirektoratet. Dette for å sikre best mulig koordinering mellom sentrale statlige aktører og derved kunne tilby tilpasset bistand til norske borgere som er rammet av krisen.

Utenriksdepartementet vil normalt være lederdepartement ved håndtering av sivile kriser i utlandet som berører nordmenn og norske interesser. I særskilte situasjoner av omfattende og kompleks karakter, og hvor det er behov for innsats fra en rekke nasjonale aktører, kan det være aktuelt å vurdere i Regjeringens kriseråd hvilket departement som skal være lederdepartement. Politidirektoratet har utarbeidet et planverk for håndtering av ekstraordinære hendelser og sivile kriser i utlandet som berører mange nordmenn eller norske interesser, jf. St.meld. nr. 37 (2004 – 2005) og Innst. S. nr. 265 (2004 – 2005).

3.5 Beredskap på lokalt og regionalt nivå

3.5.1 Kommunenes rolle

Enhver stor hendelse vil stille berørte lokalsamfunn overfor store utfordringer. Kommunene er bærebjelkene i norsk beredskapsarbeid. En rekke oppgaver vil ligge til kommunene og for å sikre en god håndtering ved krisesituasjoner kreves det både forebygging og god beredskap i kommunene. En forutsetning for å gjøre et godt arbeid med å styrke samfunnssikkerheten i kommunene, er at man har oversikt over den risiko og sårbarhet som foreligger.

For å styrke arbeidet med samfunnssikkerhet i kommunene skal Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) bidra til at risiko- og sårbarhetsanalyser aktivt blir benyttet i den kommunale planleggingen. Som et ledd i dette vil DSB revidere veilederen for kommunale risiko- og sårbarhetsanalyser og utarbeide ny veileder for risiko- og sårbarhetsanalyser i kommunenes arealplanlegging.

Det er en kommunal oppgave å sørge for at arealplanleggingen og byggesaksbehandlingen sikrer at bygg og anlegg ikke plasseres eller utformes på en slik måte at de utsetter mennesker eller materielle verdier for unødig fare. Offentlige myndigheter som har oppgaver vedrørende ressursutnytting, vernetiltak, utbygging mv. skal gi kommunen nødvendig hjelp i planleggingen. Sentrale fagmyndigheter har for øvrig ansvaret for å følge opp at interesser som er knyttet til deres fagområde blir tilstrekkelig ivaretatt i planarbeidet. Dette er ytterligere tydeliggjort i forslag til ny plan- og bygningslov, jf. kapittel 3.5.1.2.

Samfunnssikkerhet i planleggingen handler om at involverte parter vurderer risiko og sårbarhet før utbygging og arealbruk finner sted. Kommunenes ansvar for sikring mot naturskader er hjemlet i naturskadeloven og plan- og bygningsloven. Utarbeidelse av arealplaner og avgrensing av fareområder er en viktig del av kommunenes sikringsarbeid. Hensynet til samfunnssikkerheten bør veie tungt i dette viktige arbeidet, slik at utbygging i farlige områder ikke bør forekomme.

DSB har siden 2002 gjennomført en årlig undersøkelse om status for samfunnssikkerhet og beredskap i landets kommuner. Formålet med kommuneundersøkelsen er å få en helhetlig oversikt over kommunenes beredskapsarbeid på sentrale områder som risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser), kommunal kriseplan, informasjonsberedskap, øvelser og reelle hendelser.

I 2007 svarer to av tre kommuner (67 prosent) at de har gjennomført ROS-analyse en eller flere ganger de fire siste årene. Praktisk talt alle kommunene har en plan for kriseledelse. I 2007 som i 2006 oppgir 99 prosent av kommunene at de har en slik plan. 75 prosent av kommunene har oppdatert planen i løpet av de siste to årene.

I 2007 oppgir 87 prosent av kommunene at de har gjennomført øvelser i krisehåndtering for kommunens ledelse i løpet av de fire siste årene.

Resultatene viser imidlertid at det fortsatt er forbedringsmuligheter. Det finnes kommuner som mangler beredskapsplaner på lov- eller forskriftsregulerte områder, og det er en del mangler i analysene, planverket og oppfølgningen av dette i ulike kommuner. Et kritisk punkt er å utarbeide gode nok ROS-analyser som kan være et grunnlag, ikke bare for beredskapsarbeid, men også i arbeidet med forebygging, slik som arealplanlegging og byggesaksbehandling. Fylkesmennene bruker resultatene fra kommuneundersøkelsen aktivt i sin dialog med kommunene. Resultatene aktualiserer også spørsmålet om behovet for kommunal beredskapsplikt.

3.5.1.1 Kommunal beredskapsplikt

Regjeringen vil legge frem et lovforslag om kommunal beredskapsplikt. Den kommunale beredskapsplikten skal både inneholde plikt til sektorovergripende risiko- og sårbarhetsanalyse for lokalsamfunnet og en plikt til å utarbeide en generell beredskapsplan som angir tiltak for håndtering av ulike typer kriser. Som et ledd i dette skal det angis minimumskrav til kommunens krisehåndteringsevne, som blant annet krav om plan for kriseledelse, varsling, evakuering og informasjon til publikum og presse. Det er en målsetting at kommunene selv tar ansvar for et systematisk, kontinuerlig og kvalitetsmessig godt arbeid med beredskap. Denne beredskapsplikten skal ikke erstatte, men komplettere beredskapsplikter som følger av sektorregelverket og arbeidet skal ikke gå på bekostning av allerede fastlagte beredskapsplikter, som beredskap mot akutt forurensning og helsemessig og sosial beredskap.

Spørsmålet om det bør pålegges en generell plikt til å drive beredskapsplanlegging, har vært et gjennomgangstema siden omleggingen av det sivile beredskap tok til på begynnelsen av 1990-tallet. Allerede i St.meld. nr. 24 (1992 – 93) om det fremtidige sivile beredskap ble det signalisert at spørsmålet om en slik beredskapsplikt skulle vurderes nærmere. St.meld. nr. 25 (1997 – 98) Hovedretningslinjer for det sivile beredskaps virksomhet og utvikling i tiden 1999 – 2002 trakk frem erfaringene fra flommen på Østlandet i 1995 som viste at evnen til krisehåndtering var bedre i de kommunene som hadde gjennomført risiko- og sårbarhetsanalyser.

Gjennom Innst. S. nr. 9, jf. St.meld. nr. 17 (2001 – 2002) Samfunnssikkerhet – Veien til et mindre sårbart samfunn, sluttet Stortinget seg til at det i samsvar med Sårbarhetsutvalgets anbefaling burde innføres en kommunal beredskapsplikt. I St.prp. nr. 1 (2005 – 2006) for Justisdepartementet fremgår det at det vil bli arbeidet for at en på best mulig vis kan bidra til å styrke den generelle beredskapen i kommunene og at lovmessige tiltak på dette området vil bli vurdert i sammenheng med arbeidet med ny lov om sivilforsvaret.

Det er i dag ingen hjemmel for å pålegge kommunene generell beredskapsplikt. Det er imidlertid i tråd med nærhetsprinsippet og administrativ forvaltningspraksis at kommunene har et ansvar for sikkerhet og beredskap på det lokale nivået. For øvrig er kommunene pålagt beredskapsplikt/planplikt i enkelte sektorlover.

Det at enkelte kommuner ikke utfører en ROS-analyse kan innebære en risiko for manglende bevisstgjøring av de risikoforhold som ligger innen kommunens område, og en risiko for at disse forholdene ikke blir sett i sammenheng. Manglende beredskapsplanlegging kan innebære fare for at skadeomfanget av uønskede hendelser blir større enn nødvendig fordi man ikke iverksetter forebyggende og normaliserende tiltak.

De fleste kommuner har kommet godt i gang med å utarbeide ROS-analyser og kriseplaner, men en stor del av kommunenes beredskapsarbeid er ikke lovforankret. Regelverket er per i dag i liten grad lagt til rette for at kommunenes samlede beredskapsansvar kan sees i sammenheng. Lov- og forskriftsverket er etablert med utgangspunkt i til dels smale sektorhensyn som forvaltes av ulike myndigheter, og planverk og styringssystemer fremstår som separate fag- og etatsplaner som i liten grad ses i sammenheng.

3.5.1.2 Ny plan- og bygningslov

Plandelen

I Ot.prp. nr. 32 (2007 – 2008) foreslår regjeringen en revidering av plansystemet i dagens plan- og bygningslov.

I overordnet planlegging etter plan- og bygningsloven har ikke kravet til sikkerhet vært like framtredende som på andre områder i samfunnet. I forslag til ny plan- og bygningslov er det derfor forutsatt et sterkere engasjement for forebygging i den kommunale planleggingen. Samfunnssikkerhet synliggjøres som en oppgave for planlegging etter plan- og bygningsloven. Dette vil framgå i en egen bestemmelse om oppgaver og hensyn i planlegging etter loven.

Det foreslås å innføre krav om at det skal gjennomføres risiko- og sårbarhetsanalyser for utbyggingsområder. Formålet med denne bestemmelsen er å gi grunnlag for å forebygge risiko for skade og tap av liv, helse, miljø og viktig infrastruktur, materielle verdier med videre.

Risiko og sårbarhet kan på den ene siden knytte seg til arealet slik det er fra naturens side, som for eksempel at det er utsatt for flom, ras, radonstråling eller annen helserisiko. Det kan også oppstå som en følge av arealbruken, for eksempel ved måten viktige anlegg plasseres i forhold til hverandre, eller hvordan arealene brukes. Innspill til arealplanleggingen om slike forhold må komme fra de relevante planmyndigheter og tilsynsmyndigheter.

Skal risiko- og sårbarhetsanalyser få praktisk betydning, må resultatene i nødvendig utstrekning komme til uttrykk i planene. Når det knytter seg fare, risiko eller sårbarhet til visse arealer, eller bestemt bruk av arealer, skal dette markeres i kommuneplanens arealdel og begrensningene innarbeides i reguleringsplaner.

Hensynssonene er forslått som et nytt element i loven. Hensynssonene tar utgangspunkt i egenskaper ved et område, enten naturgitte eller funksjonelle, som vil innebære en begrensning eller et vilkår for arealbruken i et område uavhengig av det planlagte arealformålet.

Hensynssoner kommer i tillegg til arealformålene med bestemmelser, som forteller hva et areal kan brukes til. Det kan vises sikrings-, støy- og faresoner med angivelse av fareårsak eller miljørisiko. Dette dekker blant annet sone utsatt for skred, ras, flom, akutt forurensing eller radonstråling, støysone, sone for militær virksomhet, sone rundt flyplass, sone rundt kraftlinjer, sone for sikring av vannforsyning mv. Sonen har til hensikt å sikre mot fare eller ulykke, og å hindre miljøulempe eller forurensing. Sonen vil være et vesentlig virkemiddel for å forebygge blant annet flom- og rasulykker. Innenfor sonen kan det med hjemmel i denne paragrafen gis bestemmelser om å forby utbygging og tiltak, eller sette bestemte krav til utforming, eller kreve forebyggende eller kompenserende tiltak i reguleringsplan.

Hensynssonene vil ha betydning for utformingen av reguleringsplaner og hvilke betingelser som stilles for å tillate eventuell utbygging. Det kan også stilles krav om nærmere undersøkelser før gjennomføring av planen, samt undersøkelser med sikte på å overvåke og klargjøre virkninger for miljø, helse, sikkerhet, tilgjengelighet for alle, og andre samfunnsinteresser, ved gjennomføring av planen og enkelttiltak i denne.

Byggesaksdelen

I Ot.prp. nr. 45 (2007 – 2008) foreslår regjeringen revidering av byggesaksdelen i dagens plan- og bygningslov. Hovedmålet er en oversiktlig og brukervennlig lov som sikrer kvalitet, effektivitet og rettssikkerhet i byggeprosessene.

Det foreslås å gjøre uavhengig kontroll til hovedregel i større og kompliserte bygge- og anleggstiltak. Dette gjelder for det første ved viktige og kritiske områder der det skal være obligatorisk kontroll for tiltak eller problemområder som vil bli nærmere angitt i forskrift. For det andre kan kommunen selv kreve uavhengig kontroll der det foreligger særlige lokale forhold, usikkerhet med hensyn til de ansvarlige foretak med videre. Departementet vil også i forskrift kunne fastsette at særskilte innsatsområder skal undergis uavhengig kontroll.

Den uavhengige kontrollen foreslås gjennomført av kontrollforetak som skal underlegges krav om obligatorisk sentral godkjenning.

Både næringen og kommunene mener at tilsyn er ett av de viktigste virkemidlene for å sikre bedre etterlevelse av regelverket. Det foreslås derfor å styrke det kommunale tilsynet, blant annet ved å oppstille krav om obligatorisk kommunalt tilsyn ved allerede gitte pålegg, oppfølging av klare ulovligheter og der det oppstår særskilte behov. Slike særskilte behov kan være innsatsområder som departementet i forskrift ønsker å vie særskilt oppmerksomhet, for eksempel der konstruksjoner viser seg å medføre fare, eller ved innføring av nye krav til universell utforming, energi med videre.

Fremtidens bygg kan bli utsatt for større påkjenninger på bakgrunn av klimaendringer. Dette vil kunne påvirke blant annet nedbørsmengder og skredfare som det må tas hensyn til ved planlegging og gjennomføring av byggevirksomheten. Dette vil derfor bli fulgt nøye opp i forbindelse med forskriftsarbeidet til byggesaksdelen i plan- og bygningsloven. Statens bygningstekniske etat har nylig utgitt temaveiledningen «Utbygging i fareområder». Temaveiledningen beskriver kommunens ansvar i forbindelse med byggesaksbehandlingen, utbyggersidens ansvar og angir hvilke sikkerhetsnivå som skal legges til grunn ved bygging i fareområder.

3.5.2 Fylkesmannens rolle

Fylkesmannen er statens representant på regionalt nivå og har en viktig rolle i å sikre at regelverk og mål som er fastsatt innen samfunnssikkerhet og beredskap blir fulgt opp i fylker og kommuner.

Fylkesmannen skal samordne samfunnssikkerhetsarbeidet i fylket og ivareta en rolle som pådriver og veileder i arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap. Fylkesmannen skal også kunne ivareta sitt ansvar for krisehåndtering ved hendelser i fred, krise og krig. Regjeringen har tydeliggjort dette ansvaret og gitt nærmere retningslinjer for fylkesmannens arbeid på samfunnssikkerhets- og beredskapsområdet i kongelig resolusjon 18. april 2008 Instruks for samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet til Fylkesmannen og Sysselmannen på Svalbard.

Forebygging av ulykker, kriser og katastrofer er en sentral del av samfunnssikkerhetsarbeidet. Fylkesmannen har et ansvar for å ha oversikt over risiko og sårbarhet i fylket og bidra til at spesielle utfordringer synliggjøres og vurderes i fylkeskommunal og kommunal planlegging. Fylkesmannen har også innsigelsesrett overfor kommunene i plansaker. Det er vesentlig at fylkesmannen medvirker til at kommunene ivaretar samfunnssikkerhet og beredskap i all samfunnsplanlegging.

Fylkesmannen har et særskilt ansvar for å gi råd og legge til rette for å bedre kommunenes evne til å forberede seg på og håndtere ekstraordinære påkjenninger og kriser. Dette ivaretar Fylkesmannen gjennom blant annet tilsyn, øvelser, kurs og veiledning i utarbeidelse av krise- og beredskapsplaner. Fylkesmennenes veiledning i ROS-analyser og utarbeidelse av krise- og beredskapsplaner vil være en viktig støtte for kommunene i deres arbeid med å oppfylle den foreslåtte beredskapsplikten.

For å sikre god håndtering ved hendelser i fred, krise og krig, skal Fylkesmannen legge til rette for samordning av regionale og kommunale beredskapsplaner og bidra til at de ulike aktørene er kjent med planverket og hverandre. Fylkesberedskapsrådet er Fylkesmannens viktigste samordningsorgan, både i det kriseforebyggende arbeidet og under krisehåndtering. Fylkesmannen skal aktivt benytte rådet til å drøfte beredskapsspørsmål og for gjensidig orientering om beredskapsarbeidet i fylket. Dette skal bidra til planlegging ut fra et felles kommunisert risiko- og trusselbilde.

Ved kriser og katastrofer i fredstid som ikke er redningstjeneste og som er alvorligere enn det som regnes som normalrisiko og normalbelastning, vil det ofte være flere instanser involvert. I slike situasjoner har Fylkesmannen ansvaret for å samordne innsatsen i fylket, jf. kongelig resolusjon 12. desember 1997. Ved krise har Fylkesmannen en rolle som varslingsformidler, bistandsyter og samordner og som bindeledd mellom sentrale og lokale myndigheter.

Fylkesmannen er pålagt å rapportere om tilstanden innen det sivile beredskapsarbeid i fylket til Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB). Rapporteringen danner ett av flere viktige grunnlag for direktoratets analyse og vurdering av den nasjonale beredskapen. Fylkesmennene rapporter på samordningskanal via DSB til sentrale myndigheter under hendelser og kriser på regionalt nivå. Rapporteringen gir sentrale myndigheter et overordnet situasjonsbilde på tvers av samfunnssektorer. DSB rapporterte til Justisdepartementet under flommen på Østlandet i juli 2007. Situasjonsrapporteringen var basert på rapporter fra blant annet Fylkesmannen i Buskerud og Fylkesmannen i Vestfold og ga oversikt over de utfordringer som offentlige myndigheter, redningsmannskaper, frivillige organisasjoner og enkeltmennesker sto overfor i arbeidet med å begrense konsekvenser og skader. Justisdepartementet formidler rapportene videre til berørte departementer.

3.6 NVE som forvaltningsorgan for skredforebygging

Kommunene er ansvarlig for å sikre innbyggere mot naturfarer etter naturskadeloven og plan- og bygningsloven.

Utfordringene ved skredfare vil i noen tilfeller være for store til at kommunene klarer å håndtere dem alene. I følge undersøkelser gjennomført av DSB og Fylkesmannen har kommunene behov for statlig bistand både i form av kompetanse om skred og ressurser til kartlegging, overvåking og sikring.

En rekke statlige aktører har en rolle knyttet til skredforebyggende aktiviteter. Regjeringen har sett behov for mer helhetlig, effektiv og styrket bistand til skredforebygging. I den forbindelse har organiseringen av arbeidet med skredforebygging i staten vært utredet i flere omganger. Regjeringen foreslår at statlige forvaltningsoppgaver innen skredforebygging skal ivaretas av Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE).

Forslaget endrer ikke kommunenes og tiltakshaveres ansvar for å ivareta sikkerheten mot skred i arealplanlegging og ved utbygging. Ansvaret for erstatning etter skred endres heller ikke.

NVE er et forvaltningsorgan under Olje- og energidepartementet og har ansvar for forvaltningen av energi- og vannressursene i Norge. En av NVEs eksisterende hovedoppgaver er å sikre liv og verdier langs vassdragene, herunder flom og vassdragsrelaterte skred. NVE varsler flom, kartlegger fare for flom og vassdragsrelaterte skred, forvalter statlige midler til forebygging av skader som følge av flom og kvikkleireskred og er statlig fagmyndighet for vassdrag, vassdragssikkerhet og vassdragsanlegg i forbindelse med arealplanlegging, samt gir bistand til beredskap. NVE har et godt utbygd regionapparat med regionkontor i Tønsberg, Hamar, Førde, Trondheim og Narvik.

Regjeringen mener NVEs helhetlige modell for forebygging mot flom og vassdragsrelaterte skred er hensiktsmessig for å håndtere tilsvarende statlige forvaltningsoppgaver overfor øvrige typer skred. NVEs eksisterende oppgaver, kompetanse og kontaktflate har synergier med statlige forvaltningsoppgaver knyttet til skredforebygging. Videre er NVEs organisering med tilstedeværelse i regionene særlig egnet til å ivareta forvaltningsoppgaver innen skredforebygging. For å sikre en effektiv oppgaveløsning vil arbeidet med skred i NVE være tett integrert med eksisterende oppgaver.

Regjeringens forslag innebærer både en samling av eksisterende ansvar og oppgaver i staten, og en styrking av det statlige arbeidet med skredforebygging, med virkning fra 1. januar 2009. Regjeringen legger til grunn at NVEs nye ansvar innen skredforebygging ikke skal svekke etatens ivaretakelse av eksisterende oppgaver og ansvar.

Som for NVEs eksisterende oppgaver innen flom og vassdragsrelaterte skred legges en risikobasert tilnærming til grunn. NVE må prioritere innsatsen innen de til enhver tid gjeldende ressursrammer. Vurderinger av nytte i forhold til kostnader skal ligge til grunn for prioritering av tiltak.

Ordning med distriktsandel legges til grunn. Dette sikrer lokal deltagelse og prioritering av tiltak, og motivasjon for å unngå utbygging i fareområder. Det vises til gjeldende ordning med distriktsandel ved forebygging mot flom og vassdragsrelaterte skred samt egenandeler ved sikring og erstatning som dekkes av naturskadefondet.

Overvåking og påfølgende varsling av skredfare kan bidra til å redusere konsekvensen av skredhendelser. Varsling gjør det mulig for beredskapsinstitusjoner å høyne beredskapen og iverksette skadeforebyggende tiltak, herunder evakuering. Dette øker muligheten for å redde liv og flyttbare verdier. Et godt varslingsopplegg bidrar også til å skape trygghet i befolkningen.

Mange allerede utbygde områder i Norge ligger i områder med skredfare. For utbygde områder med utilfredsstillende sikkerhet kan sikringstiltak redusere risikoen. Sikring innebærer tiltak som reduserer sannsynligheten for at skred utløses eller som begrenser konsekvensene av skred. Kartlegging og risikoklassifisering danner grunnlaget for prioritering av objekter som bør bli gjenstand for nærmere undersøkelser og eventuell gjennomføring av sikringstiltak.

NVE må tilegne seg skredfaglig kompetanse for å ivareta sitt bestilleransvar, sette faglige standarder, drive regelverksutvikling, rådgivning og tilsyn. I gjennomføringen av oppgavene legges det opp til utstrakt bruk av eksisterende kompetansemiljøer, blant annet Norges geologiske undersøkelse (NGU) og Meteorologisk Institutt (met.no), samt Norges geotekniske institutt (NGI) og andre private aktører. NVE vil også ha behov for å samarbeide med statlige etater som har et selvstendig ansvar som tiltakshaver, blant annet samferdselsetatene.

Det er behov for mer kunnskap om den samlede risikoen for skred i Norge, og om hvordan skredrisikoen påvirkes av klimaendringer. På enkelte områder er det også behov for å se nærmere på effekten av ulike tiltak, som et grunnlag for prioritering av innsatsen. NVE skal bidra til dette. NVEs arbeid innen skredforebygging må utvikles over flere år, basert på ny og videreutviklet kunnskap og metoder.

En nærmere gjennomgang av blant annet oppgaver, prioriteringer og organisering av arbeidet, inkludert bruk av NVEs regionkontor, vil bli fremlagt i forbindelse med statsbudsjettet for 2009.