7 Totalforsvaret og sivilt-militært samarbeid

Regjeringen vektleggergodbalanse i forholdet mellom militær og sivil beredskap.

Sivile kriser skal som utgangspunkt håndteres av sivile kapasiteter, men ved kriser og hendelser der sivile ressurser ikke strekker til, vil totalforsvaret være relevant for arbeidet med samfunnssikkerhet, da som et samarbeids- og forsterkningskonsept mellom sivile og militære myndigheter.

Totalforsvarskonseptets grunnprinsipp har siden 1946 vært at samfunnets samlede ressurser, om nødvendig også private ressurser, skal kunne settes inn for å understøtte forsvaret av Norge. Formålet har vært å verne om Norges territorium, selvstendighet, nasjonale verdier og sivilbefolkningen. Det tradisjonelle totalforsvarskonseptet innebar et sterkt fokus på hva sivilsamfunnet kunne bidra med for å understøtte Forsvarets militære organisasjon. Det endrede risiko- og trusselbildet har ført til en større vektlegging av Forsvarets støtte til det sivile samfunn. I St.meld. 39 (2003 – 2004) Samfunnssikkerhet og sivilt-militært samarbeid og St.prp. nr. 42 (2003 – 2004) Den videre moderniseringen av Forsvaret i perioden 2005 – 2008, omtales det nye totalforsvarssamarbeidet. Som sin kjerne har det gjensidig støtte mellom Forsvaret og det sivile samfunn i forbindelse med forbygging, beredskap og konsekvenshåndtering i hele krisespekteret fra fred til sikkerhetspolitiske kriser og krig. Forsvarets bidrag til samfunnssikkerhet forutsetter at Forsvaret bare kan bidra med utgangspunkt i tilgjengelige kapasiteter, kompetanse og de ressurser som er etablert for å løse forsvarets primæroppgave.

Forsvaret gir bistand til det sivile samfunn når viktige samfunnsinteresser og liv og helse står på spill. Dette er bistand Forsvaret gir til politiet og til det øvrige sivile samfunn. Bistand til politiet er regulert gjennom bistandsinstruksen, se kapittel 7.1.

Forsvarets støtte til det sivile samfunn for øvrig favner vidt, og omfatter også redningsinnsats og bistand til for eksempel berørte kommuner i forbindelse med større ulykker, kriser og naturkatastrofer.

Det skal legges vekt på å videreutvikle ordninger innenfor rammene av dagens totalforsvarskonsept. Forsvarsdepartementet skal derfor, i samarbeid med Justisdepartementet og andre berørte departementer, gjennomgå ordninger for gjensidig sivil-militær støtte nasjonalt og ved operasjoner i utlandet. Et eksempel på en slik ordning kan være beredskapsorganisasjonen for drivstofforsyning (BOD). Gjennomgangen skal sørge for en riktig dimensjonering og innretning av ordningene sett i lys av dagens trusselbilde. Det vil opprettes en arbeidsgruppe som skal bistå departementene i utførelsen av denne gjennomgangen.

Sentralt i dagens samfunnssikkerhetsarbeid er beskyttelse av sivilbefolkningen og vitale samfunnsinteresser i situasjoner hvor det ikke foreligger en tradisjonell militær trussel. Som utgangspunkt skal alle sivile kriser håndteres med sivile ressurser. Likevel er totalforsvarskonseptet relevant for arbeidet med samfunnssikkerhet som et forsterknings- og samarbeidskonsept.

I Innst. S. nr. 49 (2004 – 2005) etterlyste forsvarskomiteens flertall en «samfunnssikkerhetsperm» som et nyttig hjelpemiddel for å bli fortrolig med ord og uttrykk i det nye totalforsvarskonseptet. Disse forhold samt en grundig innføring i innholdet i totalforsvaret er beskrevet i Forsvarsdepartementets publikasjon «Støtte og samarbeid. Det moderniserte totalforsvarskonseptet – en oversikt over viktige ordninger og retningslinjer.»

Utover totalforsvarssamarbeidet vil det sivil-militære samarbeidet også omfatte samarbeid mellom sivile og militære myndigheter som ikke er direkte knyttet til kriser og krig. Eksempel på slikt samarbeid kan være støtte i forbindelse med ulike sivile arrangementer. Kystvakt og grensevakt, i deres daglige fredstidsmessige støtterolle overfor sivile myndigheter, vil heller ikke vanligvis regnes som totalforsvar.

Forsvaret har et vidt spekter av ressurser som kan bli stilt til rådighet for det sivile samfunn i ulike krisesituasjoner. Det er samtidig en realitet at Forsvarets mannskaps- og materiellressurser til å yte slik bistand har blitt færre. Dette vil aktualisere behovet for å styrke nødetaters evne til å håndtere ulike kriser. Det er viktig at Forsvarets involveres tidlig i krisen, slik at relevante ressurser kan identifiseres og stilles til rådighet til rett tid.

Merkostnadene ved Forsvarets bidrag til det sivile samfunn for å ivareta akutte samfunnssikkerhetsbehov, herunder også Forsvarets bistand til politiet i henhold til bistandsinstruksen, skal som hovedregel dekkes av Forsvaret med mindre annet blir fastsatt eller særskilt avtalt i det enkelte tilfelle . Dersom Forsvaret yter bistand utover akuttfasen, skal merkostnadene kompenseres av anmodende instans. Forsvarsdepartementet og Justisdepartementet vil sette i verk et utredningsarbeid for å sikre at regelverket på området er i samsvar med dette.

7.1 Forsvarets bistand til politiet

Forsvarets bistand til politiet reguleres av særskilt instruks fastsatt ved kongelig resolusjon 28. februar 2003. En grunnleggende forutsetning for at Forsvaret skal yte bistand til politiet, er at politiets personell- og/eller materiellressurser ikke strekker til. Instruksen gjelder i fred, krise og krig, og omfatter tre typer bistand:

• Administrativ bistand omfatter bistand i forbindelse med transport samt annen administrativ støtte, blant annet på de områder der Forsvaret har en særskilt teknisk kapasitet eller kompetanse.

• Operativ bistand omfatter bistand ved ulykker, naturkatastrofer mv. og ved uskadeliggjøring eller fjerning av eksplosiver mv. Ved ulykker, naturkatastrofer og lignende situasjoner der Forsvaret yter bistand til politioppgaver, skal Forsvarets personell normalt ikke bli satt til vakt- og sikringsoppdrag som vil innebære kontakt med sivilbefolkningen.

• Håndhevelsesbistand omfatter ettersøking og pågripelse av farlige personer for å avverge nærliggende fare for liv eller helse. I instruksen er det fastsatt at den militære innsatsen fortrinnsvis skal konsentreres om vakthold, sikring og dekning, og at politiet bør ta seg av selve pågripelsen. Håndhevelsesbistand omfatter også bistand ved fare for anslag av omfattende eller særlig skadevoldende karakter som truer vesentlige samfunnsinteresser. I instruksen er det fastsatt at spørsmålet om bistand i slike situasjoner skal behandles av Justisdepartementet og Forsvarsdepartementet.

Forsvarets spesialkommando (FSK) ble opprettet i 1982 for å bistå politiets bekjempelse av terroranslag offshore. Avdelingen kan også bistå politiet ved terrorhendelser på land. FSK kan blant annet gi politiet faglig støtte og støtte til å bekjempe terrorister, befri gisler og avverge trusler om terrorhandlinger samt delta i redningsaksjoner. Den politimesteren som ber Forsvaret om bistand, og eventuelt mottar bistand fra FSK, har den overordnede ledelse av operasjonen og definerer behovet for militær støtte innenfor rammene av politiets operasjonsordre. Spesialkommandoens oppdrag gjennomføres som en selvstendig militær aksjon under politimesterens overordnede ledelse, som ved annen militær bistand.

I henhold til kystvaktloven § 17 mv. kan Kystvakten yte bistand til politiet, blant annet ved forebyggelse og bekjempelse av forbrytelser og ulovlige aksjoner mot personer, fartøyer eller faste innretninger. Kystvakten kan også bistå med gjennomføring av forvaltningsmessige kontrolloppgaver så som utlendingskontroll.

Heimevernet (HV) utgjør i dag det territorielle landforsvaret. Ut over ordinær pliktig tjeneste, kan HV-personell pålegges tjeneste som tar sikte på å avverge eller begrense naturkatastrofer eller andre alvorlige ulykker. Det samme gjelder tjeneste, herunder vakthold og sikring av objekter og infrastruktur, som tar sikte på å avverge eller begrense anslag av omfattende eller av annen årsak særlig skadevoldende karakter, rettet mot vesentlige samfunnsinteresser.

HV kan i gitte situasjoner være en ressurs for politiet i forbindelse med å hindre terror i situasjoner hvor politiets samlede ressurser ikke strekker til. Slik bistand er primært aktuelt i situasjoner der det iverksettes omfattende objektsikring. Det må tas høyde for at det kan bli nødvendig å sikre bygninger og installasjoner som man i dag ikke har vurdert som potensielle terrormål.

Det fins også andre militære avdelinger med spesialkompetanse som kan være aktuelle bistandsytere overfor politiet, for eksempel i forbindelse med eksplosivrydding og ved behov for helikopterstøtte.

Det er inngått en samarbeidsavtale mellom Politidirektoratet og Fellesoperativt hovedkvarter inneholdende utfyllende bestemmelser til instruks om Forsvarets bistand til politiet (bistandsinstruksen). Avtalen innebærer at det legges opp til en enhetlig ramme for inngåelse av lokale samarbeidsavtaler mellom politidistriktene og stedlige militære myndigheter. I tillegg til utfyllende bestemmelser om samarbeid og koordinering av øvelser, inneholder samarbeidsavtalen blant annet forhold vedrørende varsling, forhåndsplanlagt bistand, informasjonsutveksling og mediehåndtering.

7.1.1 Særskilt om militære enheter med begrenset politimyndighet

Kystvaktens tjenestepersoner har i henhold til kystvaktloven § 21 en selvstendig, begrenset politimyndighet til å kontrollere at bestemmelser i kystvaktloven og en rekke andre lover blir overholdt. Kystvaktinstruksen § 11 regulerer Kystvaktens bruk av egen, begrenset politimyndighet. Ved kontroll av fangst og fiske utenfor territorialgrensen utøves politimyndigheten etter generelle politifaglige instrukser og retningslinjer, supplert med Forsvarets instrukser. Ved utøvelse av politimyndighet innenfor territorialgrensen og i saker tilknyttet kontinentalsokkelvirksomheten, er Kystvakten underlagt vedkommende politimesters instruksjonsmyndighet.

En arbeidsgruppe under ledelse av Forsvarsdepartementet har sett på forholdet mellom blant annet Kystvakten og politiet (rapport levert november 2007). En samlet arbeidsgruppe var enig i at det bør utarbeides helhetlige retningslinjer for Kystvaktens bruk av håndvåpen, samt å instruksfeste Kystvaktens samrådsplikt med utpekt politimester. Et mindretall i arbeidsgruppen har i tillegg foreslått at det vurderes lovendring for å harmonisere politiets instruksjonsrett ved Kystvaktens maktinngrep som utøves gjennom begrenset politimyndighet. Forsvarsdepartementet vil ta initiativ for å følge opp arbeidsgruppens rapport.

Gjennom Schengenavtalen deltar Norge i EUs felles grensekontroll og overvåkning av ytre grenser. Dette samarbeidet sikrer samtidig håndhevingen av EUs felles visumpolitikk. Avtalen gir Norge mulighet til deltakelse i utformingen av nye bestemmelser av betydning for gjennomføringen, anvendelsen og videreutviklingen av Schengenregelverket.

På Norges sjøgrenser utføres den sivile grenseovervåkningen i overveiende grad av Forsvaret, og kommer i tillegg til dets militære oppgave for blant annet suverenitetshevdelse. Kystvakten utgjør en viktigste ressurs som bistand til politiets grensekontroll, herunder personkontroll til sjøs.

Garnisonen i Sør-Varanger (GSV) har som oppgave å støtte politiet ved sivil overvåkning av grensen mot Russland. Denne oppgaven kommer i tillegg til GSVs militære oppgaver, herunder overvåkning og beredskap for militær suverenitetshevdelse. GSV er gitt begrenset politimyndighet for å håndheve norsk lovgivning i grenseområdet. Dette skjer i henhold til en egen avtale om samarbeidet mellom GSV og politiet, og under politimesterens instruksjonsmyndighet.

Etter Schengen-evalueringen av Norge i 2005 – 2006 fremkom enkelte anbefalinger som har resultert i en forbedring av politiets styring med sivil grenseovervåkning og myndighetsbruk i forhold til GSVs oppdrag på grensen mot Russland. Som et resultat av Schengen-evalueringen ble det ved kongelig resolusjon 21. desember 2007 nedsatt et eget utvalg som skal vurdere blant annet et selvstendig hjemmelsgrunnlag for sivil grenseovervåkning. Utvalget skal legge fram sine anbefalinger innen november 2008.

Hans Majestet Kongens garde (HMKG) er en stående styrke hvis hovedoppdrag er å beskytte Kongen og kongefamilien i fred, krise og krig. Garden utøver tjenesten med utgangspunkt i militær politimyndighet, men er i enkelte politidistrikt i tillegg tildelt begrenset politimyndighet i henhold til egen avtale.

7.2 Sivilt-militært samarbeid i operasjoner utenfor Norge

Norge har lang tradisjon for sivilt-militært samarbeid nasjonalt, gjennom blant annet totalforsvarskonseptet. I dagens situasjon der Forsvaret deltar i stadig flere operasjoner i utlandet og med økende sivile bidrag både til selve operasjonene og bistand til land som er vertsland for operasjonene, legger regjeringen til grunn at det sivil-militære samarbeidet for en stor del også vil gjelde i utlandet.

Norsk deltakelse i operasjoner utenfor Norge krever god dialog, opplæring og samordning mellom ulike sivile kapasiteter samt mellom sivile og militære kapasiteter, for å gi en best mulig koordinering, rolledeling og rolleforståelse, både i planleggingsfasen og i selve operasjonen. Der det er hensiktsmessig kan slik samordning sikres med utgangspunkt i de ordninger og mekanismer som er etablert for å ivareta det sivil-militære samarbeidet nasjonalt. Det kan være fordelaktig å nærmere vurdere mekanismer for bedre tverrdepartemental samordning ved operasjoner utenfor Norge. Sammen med bedre samordning i eksisterende fora på direktoratsnivå vil dette kunne utgjøre gode koordineringsmekanismer for norsk militær og sivil innsats i operasjoner utenfor Norge. Det bør i denne sammenheng vurderes også å bedre informasjonsutvekslingen mellom de militære og sivile aktørene, og de norske frivillige og humanitære organisasjoner, der det er relevant.

7.2.1 Sivilt politi i internasjonale fredsoperasjoner

CIVPOL er den internasjonale betegnelsen på sivilt politi som deltar i internasjonale fredsoperasjoner.

Det er besluttet at inntil en prosent av den norske politistyrken kan avsettes til bruk i utenlandstjeneste. I 2008 vil mer enn 70 polititjenestemenn og -kvinner til enhver tid delta innenfor oppgaver relatert til sivil krisehåndtering, fredsbevaring, reformprosesser og demokratibygging.

Norsk politipersonell deltar i operasjoner ledet av FN, EU og OSSE, i tillegg til bilaterale prosjekter.

Det som etterspørres er politipersonell med en stor grad av spisskompetanse. Først og fremst innenfor ledelse, etterforskning, kriminaletterretningskompetanse, instruktører innenfor forskjellige disipliner og rådgivning på høyt nivå. Norsk politis deltakelse i internasjonale fredsbevarende og fredsbyggende operasjoner er et vesentlig bidrag i bistanden til gjenoppbygging og etablering av moderne og demokratiske samfunnsformer i konfliktbelastede land. Politiets deltakelse er en viktig del av den helhetlige tilnærmingen i internasjonale operasjoner som er avgjørende for å løse komplekse, væpnede konflikter, og oppfyller målsettingen om integrerte operasjoner.

The United Nations Interregional Crime and Justice Research Institute (UNICRI) er en FN-organisasjon som arbeider innen forebygging, sikkerhet og strafferettspleien. Organisasjonen arbeider for å forebygge korrupsjon, terrorisme, organisert kriminalitet og menneskehandel. Norge bidrar inn i organisasjonen med kunnskap og kompetanse.

7.2.2 DSBs operative internasjonale virksomhet

Bistand i forbindelse med akutte hendelser etter naturkatastrofer og krig, kjennetegnes gjerne av en akuttfase hvor det er viktig å rakst kunne bidra til å redde liv eller miljø. Deretter kommer gjerne en stabiliseringsfase og en gjenoppbyggingsfase.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) har to hovedkonsepter for internasjonal operativ virksomhet, begge utviklet gjennom Sivilforsvaret innen «International Humanitarian Partnership», som er en uformell sammenslutning av statlige beredskapsorganisasjoner i Nord-Europa.

DSBs internasjonale støtteteam («Norwegian Support Team») gjør det mulig å tilby støttetjenester innen forpleining, forlegning, transport, samband og kontor- og helsetjenester, basert på utsendelse av komplette teltleire. Hensikten er å sette andre hjelpearbeidere bedre i stand til å konsentrere seg om sin direkte hjelp til katastroferammede.

«Norwegian UNDAC Support» (NUS) er DSBs andre operative internasjonale konsept. NUS leverer hovedsakelig spesialiserte støttetjenester til FNs team for katastrofevurdering og koordinering (UNDAC) innen telekommunikasjon og IT. NUS har deltatt i skarpe humanitære oppdrag en rekke steder i Afrika, Mellom-Amerika og Asia.

DSB vil, sammen med andre relevante offentlige etater, kunne bidra til å utvikle ulike kapasiteter som kan samvirke i et innsatsområde ved humanitære katastrofer, både under en akuttfase og en stabiliserings- og gjenoppbyggingsfase. Slike kapasiteter, bygget på de ulikene etatenes kompetanse her hjemme, må ikke gå på bekostning av de frivillige organisasjoner, men være et nyttig supplement. DSBs eksisterende internasjonale støtteteam vil være en viktig basisressurs i et slikt samvirkesamarbeid der flere etater inngår. DSB vil også kunne medvirke til at kommunale brann- og redningsressurser kan innpasses i slike konsepter.