8 Statlig kjøp av posttjenester

8.1 Rapportering om resultatet av bevilgninger til statlig kjøp av posttjenester

Riksrevisjonen har i Dokument nr. 3:6 (1999-2000) Riksrevisjonens undersøkelse av statens kjøp av posttjenester tatt opp spørsmålet om Samferdselsdepartementet har fulgt opp at servicenivået i de ulønnsomme delene av postnettet blir opprettholdt, og om rapporteringen til Stortinget er tilstrekkelig, jf. Innst. S. nr. 108 (1999-2000). Riksrevisjonen mener at Samferdselsdepartementet ikke har utarbeidet gode nok oppfølgingskriterier og rapporteringsrutiner som samsvarer med Stortingets intensjon med tilskuddsordningen.

Riksrevisjonen konstaterte også at Samferdselsdepartementet har sagt seg enig i at det ikke er utarbeidet tilfredsstillende oppfølgingskriterier og resultatoppfølgingssystemer for ordningen med kjøp av posttjenester. Riksrevisjonen har videre merket seg at departementet i tiden fremover vil arbeide videre både med utviklingen av beregningsmodellen og med å få utviklet systemer som bedre ivaretar behovet for rapportering/oppfølging av forholdet mellom lønnsomme og ulønnsomme deler av postnettet. Kontroll- og konstitusjonskomiteen sier seg i Innst. S. nr. 108 (1999-2000) enig med Riksrevisjonen i at en klargjøring av servicebegrepet, utarbeiding av oppfølgingskriterier og innhenting av rapporter om resultatene i forhold til disse kriteriene, styrker mulighetene til å foreta en reell avveining mellom bevilgninger og krav til tjenestenes kvalitet. Komiteen er også tilfreds med at det vil bli utarbeidet særskilte regnskapsregler som bl.a. skal sikre at nødvendig dokumentasjon er på plass i forhold til kravet om at like konkurransevilkår er overholdt.

Generelt om rapportering

Hensikten med de statlige bevilgningene til kjøp av posttjenester er å sikre at det kan ytes tilfredsstillende posttjenester også i de deler av landet der det ikke svarer seg bedriftsøkonomisk å opprettholde tjenestene, eventuelt opprettholde dem på et ønsket servicenivå. Her vil det særlig være viktig med tilgjengelighet til tjenestene og fremsendingstid for postsendingene. Det er gjerne samsvar mellom spredtbodde områder og områder som er bedriftsøkonomisk ulønnsomme, selv om dette ikke alltid er tilfelle. Ved bruk av den gjeldende beregningsmodellen for statlig kjøp avdekkes også ulønnsomme poststrømmer, ikke bare områder, noe som ytterligere kompliserer dette bildet. Det er særlig kravene om minst ett postkontor/kontraktspostkontor i hver kommune, levering over natt av prioritert brevpost, lørdagsomdeling og grunnleggende banktjenester i hele postnettet som bidrar til bedriftsøkonomisk ulønnsomhet.

Når det gjelder spørsmålet om klargjøring av servicebegrepet, vil Samferdselsdepartementet peke på at det er Postens konsesjon som er virkemiddelet staten bruker for å få gjennomført de samfunnspålagte oppgavene på postområdet. Det er kravene i konsesjonen som danner grunnlaget for bevilgningen til statlig kjøp av ulønnsomme posttjenester. I den reviderte konsesjonen til Posten, som ble fastsatt av Samferdselsdepartementet 29. oktober 1999, er det tatt inn en del endringer som definerer servicekravene nærmere enn det som gjaldt tidligere. Det er bl.a. fastsatt nye minstekrav til utleveringshyppighet for prioritert brevpost og lettgods. Utlevering av disse sendingstypene skal utføres alle virkedager (mandag til og med lørdag). Kravet gjelder ikke dersom det foreligger ekstraordinære omstendigheter eller særlige geografiske forhold. Utlevering skal imidlertid uansett utføres minst tre dager pr. uke. Dette innebærer en innstramming i forhold til tidligere konsesjonskrav.

I den reviderte konsesjonen er det også fastsatt at Posten skal utlevere brevpost, aviser og blad samt meldesedler for registrerte sendinger (brev og pakker) til alle fysiske og juridiske personers bosted eller fysiske adresse eller i særlige tilfeller til egnede innretninger. Heller ikke dette kravet gjelder dersom det foreligger ekstraordinære omstendigheter eller særlige geografiske forhold. Det er avtalt spesielt mellom Posten og Post- og teletilsynet hvilke kriterier som skal ligge til grunn for at disse kravene skal være oppfylt. Med disse kravene sikres servicenivået i hele landet på et gitt minimumsnivå, både i lønnsomme og ulønnsomme deler av postnettet.

Samferdselsdepartementet har lagt til grunn at det ikke lages særskilte ordninger der statens betaling for bedriftsøkonomisk ulønnsomme posttjenester blir gjort avhengig av Postens måloppnåelse, ettersom dette skal være ivaretatt gjennom bestemmelsene i konsesjonen. Den reviderte konsesjonen har klarere og mer absolutte krav enn før når det gjelder fremsendingstider for ulike typer postsendinger. Dette innebærer at Post- og teletilsynet kan iverksette sanksjoner i samsvar med bestemmelsene i konsesjonen og postregelverket for øvrig dersom det kommer til at kravene i konsesjonen ikke oppfylles. Tvangsmulkt er en aktuell sanksjonsmulighet i denne sammenheng. Som det er redegjort for i St.prp. nr. 1 (2000-2001) Samferdselsdepartementet, har Post- og teletilsynet sommeren 2000 ilagt Posten en tvangsmulkt for å sikre oppfyllelse av konsesjonskravet på 85,0 pst. levering av A-post over natten.

Rapportering om resultatene

Som en oppfølging av bestemmelsene i konsesjonen, gir Posten hvert år en rapport til Post- og teletilsynet der tilgjengelighet til ekspedisjonsnettet er ett av temaene det blir rapportert om. Post- og teletilsynets hovedkonklusjoner vedrørende Postens rapport for 1999 fremgår av kapittel 7.2 ovenfor. Departementet vil spesielt peke på at Posten nå foretar målinger mht. alle de produkter selskapet ihht. konsesjonen skal foreta målinger på og at selskapet nå oppfyller kravene til fremsendingstider.

Fra tilsynets hovedkonklusjoner vil departementet særlig peke på utsagnet om at det ikke er «konstatert forskjeller i tilbudet av betydning mellom ulike deler av landet». Ut fra dette bør det, med de målinger som har vært til rådighet, kunne konkluderes med at alle deler av landet har likeverdig tilgang til posttjenester. Samferdselsdepartementet mener at rapporteringen om tilgjengelighetsom det er lagt opp til i årsrapportene til Post- og teletilsynet, kan legges til grunn også for rapporteringen til Stortinget i forbindelse med kjøp av posttjenester. Her kan det legges til at omleggingen av Postens ekspedisjonsnett som er omtalt i St.meld. nr. 37 (1999-2000), vil føre til at det blir opprettet minst 200 nye ekspedisjonssteder og at det i mye større grad enn tidligere satses på samarbeid med butikker m.v. om tilbud av posttjenester. Dette vil øke tilgjengeligheten mange steder i landet, både ved at det blir flere ekspedisjonssteder og ved lengre åpningstider.

Når det gjelder fremsendingskvalitet, vil departementet vurdere om Posten skal utarbeide rapporter til departementet som skiller mellom sentrale og ikke sentrale strøk, i tillegg til den rapportering som allerede blir gitt til Post- og teletilsynet. En slik rapportering antas å kunne være en god tilnærming til spørsmålet om hvorvidt alle deler av landet får lik tilgang til posttjenester.

Posten peker på to sider ved begrepet fremsendingskvalitet, nemlig teoretisk servicenivå og leveringspålitelighet.

1. Servicenivå

Det er gjort beregninger vedrørende andelen prioritert brevpost som det teoretisk skulle være mulig å få frem på ett døgn. Disse beregningene er gjort av konsulentselskapet som utfører de eksterne kvalitetsmålingene for Posten. Beregningene viser at 97,3 pst. av den totale mengden prioritert brevpost ville være fremme over natt gitt en leveringspålitelighet på 100 pst.

En så høy andel av prioritert brevpost som det er teoretisk mulig å få frem over natt ville vært umulig dersom Posten ikke hadde investert betydelige beløp for å opprettholde et tilbud både fra, til og innen alle områder av landet. Som nevnt ovenfor, ville konsekvensene av å ikke gjennomføre slike betydelige investeringer/driftsutgifter bl.a. kunne være redusert servicenivå for nær sagt alle landets innbyggere. Den statlige betalingen for ulønnsomme posttjenester bidrar til å finansiere det samfunnspålagte servicenivået.

2. Leveringspålitelighet

I praksis vil det oppstå problemer med å klare å gjennomføre fullt ut den fremsendingskvalitet som teoretisk kunne ha vært mulig. Kravet som er stilt i konsesjonen er derfor på 85 pst. framme over natten for prioritert brevpost. Som det går fram av kapittel 7.2, lå Posten i store deler av 2000 fortsatt under dette kravet for landet som helhet. Ifølge Posten er det imidlertid ikke slik at spredtbygde strøk av landet kommer dårligere ut enn sentrale strøk. Ofte er det faktisk motsatt, dvs. at spredtbygde strøk kommer bedre ut. Dette har sammenheng med at problemene for Posten, i alle fall de siste par årene, først og fremst har vært knyttet til brevsenteret i Oslo, den nye hovedflyplassen på Gardermoen og mangel på postbud i de største byene, særlig i Oslo.

Figur 8.1 viser leveringspåliteligheten for post internt i det enkelte produksjonsområdet i første halvår 2000.

For at kvalitetsmålingene som blir utført av en ekstern konsulent skal være så uhildede som mulig, har Posten ikke fullt kjennskap til alle detaljer i målingene. Posten har likevel ut fra sitt kjennskap til deler av bakgrunnsmaterialet forsøkt å trekke noen konklusjoner om kvaliteten for et par av produksjonsområdene.

• Post fra Oslo til Agder: Noen måleresultater for post fra Oslo til spredtbygde strøk i Agder ligger i området 81-83 pst., mens gjennomsnittlig måleresultat fra Oslo til Agder er 65,4 pst.

• Post fra Agder til Oslo: Det beste måleresultatet for denne forbindelsen ser ut til å være fra Arendalsområdet til Oslo med 84,7 pst., mens gjennomsnittet for levering fra Agder til Oslo er på 79,6 pst.

• Post internt i Agder: De beste måleresultatene viser leveringspålitelighet omkring 98 pst. (til Risørområdet og Spangereid/Lindesnes), mens gjennomsnittet for Agder internt er på omkring 93 pst.

• Post fra Oslo til Trøndelag: Noen måleresultater for post fra Oslo til spredtbygde strøk i Trøndelag ligger i området 89,5-87,1 pst., mens gjennomsnittlig måleresultat fra Oslo til Trøndelag er 71,8 pst.

• Post fra Trøndelag til Oslo: Beste måleresultat fra spredtbygd strøk i Trøndelag til Oslo er på 95,2 pst. Deretter følger 90,2 pst. (Stjørdal-Oslo). Gjennomsnittlig måleresultat Trøndelag - Oslo er 82,2 pst.

• Post internt i Trøndelag: Beste resultater internt i Trøndelag på omkring 97 pst. (til Namsos og Sparbu/Sandvollan). Gjennomsnittlig leveringspålitelighet internt i Trøndelag er 94,0 pst.

Den eksterne konsulenten har gjennomført målinger i perioden juni 1999-juni 2000 som indikerer at det ikke er forskjeller av betydning mellom kvalitetsnivået på post til og fra Norges fem største kommuner (Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger og Bærum) og post til/fra øvrige kommuner.

Posten har dessuten sett på kvalitetsnivået internt i de 9 største kommunene. Resultatene er som følger:

Fordi testutvalget i perioden er lite, har tallene imidlertid stor statistisk usikkerhet.

Ifølge Posten er gjennomsnittlig leveringspålitelighet for A-post internt i kommunene for landet som helhet 92,0 pst.

Posten hevder også at heller ikke målingene for B-post eller Norgespakken gir indikasjoner på at disse produktene har en dårligere leveringspålitelighet i spredtbygde enn i sentrale strøk av landet.

Etter Samferdselsdepartementets mening gir opplysningene ovenfor en brukbar indikasjon på at leveringspålitelighet i og mellom byer/tettsteder og distrikter ikke skiller seg i vesentlig grad fra hverandre. Dette skulle bety at hensikten med bruk av statlige midler til kjøp av posttjenester er oppnådd.

Samferdselsdepartementet vil i samarbeid med Posten og Post- og teletilsynet videreutvikle rapporteringen vedrørende tilbudet av posttjenester til ulike deler av landet, med tanke på rapporteringen til Stortinget.

Produktregnskap og kryssubsidiering

Riksrevisjonen er i sin rapport også opptatt av spørsmålet om uønsket kryssubsidiering. Samferdselsdepartementet uttalte på sin side at det ville følge opp Post- og teletilsynets arbeid med å utarbeide særskilte regnskapsregler, som bl.a. skal sikre at nødvendig dokumentasjon er på plass i forhold til kravet om like konkurransevilkår er overholdt.

I den reviderte konsesjonen til Posten er det tatt inn egne regler for føring av produktregnskap i Posten. Produktregnskapet skal følge kalenderåret og oversendes Post- og teletilsynet senest tre måneder etter at finansregnskapet er lagt frem. De nye kravene gjelder fra og med regnskapsåret 1999.

Posten har ved brev av 30. august 2000 oversendt Post- og teletilsynet produktregnskap for 1999 etter de nye reglene, med kopi til Samferdselsdepartementet. Produktregnskapet er for tiden til behandling i Post- og teletilsynet.

Konsernets eksterne revisor har gjennomgått produktregnskapet og beregningene som ligger til grunn for den statlige betalingen, og konkluderer med at ingen vesentlige avvik har funnet sted der hvor avtalte kontrollhandlinger er gjennomført.

Posten har ellers satt i gang nærmere utredninger av spørsmålet om kryssubsidiering, bl.a. en mer prinsipiell gjennomgang av begrepet kryssubsidiering, for å få en bedre forståelse av dette begrepet. Samferdselsdepartementet vil følge opp dette arbeidet.

Verdien av et landsdekkende nett

Departementet vil i det videre arbeidet med vurdering av behovet for kjøp av posttjenester følge opp Riksrevisjonens bemerkninger om behovet for å vurdere om Posten har økonomiske fordeler ved å være landsdekkende. Hvis dette er tilfelle, vil departementet vurdere hvordan denne fordelen kan inkluderes i modellen som legges til grunn ved beregninger av den statlige betalingen.

8.2 Vurdering av modellen - sammenligning med statens kjøp av tjenester fra NSB BA

Ved behandlingen av St.prp. nr. 60 og nr. 61 (1999-2000), ble bevilgningen til kjøp av posttjenester for 2000 redusert med 190 mill. kroner, jf. Innst. S. nr. 220 og nr. 246 (1999-2000). I forbindelse med denne bevilgningsreduksjonen viste Samferdselskomiteen til en uttalelse fra Samferdselsdepartementet, der det bl.a. blir pekt på at Posten ikke kan gå med underskudd i sin tjenesteproduksjon over tid. Samtidig ble det i Innst. S. nr. 246 (1999-2000) vist til at Posten var opptatt av at kravene til samfunnspålagte tjenester i konsesjonen til Posten må være i tråd med viljen fra staten til å betale for disse tjenestene.

Samferdselskomiteen pekte dessuten på at en modell for kjøp av posttjenester ville kunne være tilsvarende den som brukes i forbindelse med statens kjøp av tjenester fra NSB BA. Komiteen la til grunn at departementet skulle komme tilbake til disse spørsmålene i forbindelse med fremleggelsen av meldingen om Posten Norge BAs virksomhet høsten 2000.

Modellen for kjøp av persontransporttjenester fra NSB BA

Med utgangspunkt i samfunnsmessige målsettinger, særlig knyttet til miljø-, distrikts- og transportstandardhensyn, opprettholder staten en del bedriftsøkonomisk ulønnsomme persontransporttilbud ved statlig kjøp av persontransporttjenester fra NSB BA. Dagens ordning omfatter toggruppene «nær- og intercitytrafikk» og «region- og lokaltog».

Samferdselsdepartementet forhandler hvert år med NSB om produksjonsvolum, takstforutsetninger og beløp for statlig kjøp for det påfølgende år. Gjeldende hovedavtale for statlig kjøp ble revidert i 1997 og trådte i kraft 1. januar 1998, bl.a. med bakgrunn i St.meld. nr. 39/Innst. S. nr. 253 (1996-97) Om Norsk jernbaneplan 1998-2007. Hovedavtalen fastsetter overordnede regler. I tillegg til hovedavtalen inngår partene en rammeavtale. Rammeavtalen er en 4-årig avtale som fastsetter planlagt totalbeløp og hovedtrekkene i togtilbudet for statlig kjøp i avtaleperioden. Den nåværende rammeavtalen gjelder for planperioden 1998-2001. Gjennom de årlige kjøpsavtalene blir det fastsatt endelige avtalebeløp for de enkelte budsjettårene i avtaleperioden.

De årlige forhandlingene er i perioden gjennomført i henhold til den prosedyre som er nedfelt i gjeldende hovedavtale mellom departementet og NSB. Stortinget blir orientert om resultatet av forhandlingene og vedtar bevilgningene til statlig kjøp av persontransporttjenester i forbindelse med de årlige statsbudsjettene.

Mulig bruk av NSB-modellen for kjøp av posttjenester

Forhandlingene med NSB om kjøp av persontransporttjenester er konkrete, basert på togtrafikktype og med overordnede forutsetninger om takster for de ulike transporttjenestene. Hensikten er å sørge for et minimum av transportkapasitet som potensielle passasjerer kan benytte for sin transport. Når det er truffet avtale om kjøp av transporttjenester, vil kostnadene ved gjennomføringen for NSB i det vesentlige være kjent, mens billettinntektene vil være avhengige av passasjermengden.

For posttjenester er situasjonen en annen. Det er fastsatt minstekrav til nivået for de samfunnspålagte posttjenestene i Postens konsesjon, både med hensyn til tilgjengelighet, fremføringstid, leveringshyppighet og tjenestenivå. Kravene gir rom for betydelig skjønn. Tjenestene skal være landsdekkende, det vil si at absolutt alle husholdninger, bedrifter og offentlige virksomheter skal ha tilbud om disse tjenestene. Omfanget er dermed et helt annet og mer detaljert enn for jernbanetransporttjenester. Postens tjenester blir dessuten i større grad styrt av postkundenes etterspørsel etter tjenestene. All post som blir levert inn må fraktes raskest mulig videre til mottaker, og det vil først i ettertid være klart hvor store kostnader og inntekter som ble generert som følge av den faktiske postmengden.

Når det gjelder prisfastsettelse, godkjenner Samferdselsdepartementet portotakstene for A-porto innenlands innenfor enerettsområdet, mens styret for Posten fastsetter alle andre takster, dvs. for tjenester som i stor grad utføres i konkurranse med andre transportører.

Dagens beregningsmodell for kjøp av posttjenester er basert på en kombinasjon av merkostnader i ulønnsomme regioner/områder og merkostnader i ulønnsomme poststrømmer i lønnsomme deler av postnettet. Til fratrekk blir lagt til grunn et beregnet nivå for monopoloverskuddet utover en normalavkastning, som grunnlag for et beregnet behov for kjøp av posttjenester. Etter en gjennomgang av beregningene, eventuelt med bistand av en ekstern kvalitetssikring av disse, fastsetter departementet/regjeringen et bevilgningsforslag for det kommende år som blir lagt frem for Stortinget.

Verken for posttjenester eller jernbanetjenester er det ønskelig å ha ordninger som innebærer etterbetaling etter faktisk utførte tjenester. Med en ordning der nivået for betalingen avgjøres på forhånd, vil virksomheten ha et sterkt incitament til å få mest mulig ut av denne betalingen, noe som fremmer effektiv utnyttelse av ressursene i virksomheten.

På grunn av de forhold som er nevnt foran, finner Samferdselsdepartementet at modellen for kjøp av persontransporttjenester fra NSB ikke er direkte anvendelig for kjøp av posttjenester.

Forslag fra Posten om ny ordning med avtale om kjøp av posttjenester

Bl.a. med bakgrunn i budsjettendringene som fant sted i 2000, har Posten foreslått at det blir inngått en egen kjøpsavtale som vil sikre at det er samsvar mellom de tjenestene staten stiller krav om at Posten skal yte, og det staten er villig til å betale for å opprettholde disse tjenestene. Postens forslag til ny ordning med avtale om kjøp av tjenester har til hensikt å sikre større forutsigbarhet for Posten, og bl.a. gi en bedre synliggjøring av hva staten kjøper av posttjenester og hva elementene koster. Det vil bli arbeidet videre med dette forslaget, samtidig som også andre alternative ordninger for kjøp av posttjenester vil bli vurdert.