2 Dagens kollektivtransport

2.1 Ansvar og finansiering

Kollektivtransport omfatter persontransport med buss, tog, trikk, T-bane, hurtigbåt, ferje, fly og drosje.

Stat, fylkeskommune og kommune har alle ansvar for virkemidler som påvirker kollektivtransporten og transportmiddelfordelingen. Staten har et overordnet ansvar for den samlede transportpolitikken, herunder å utvikle og fastsette rammebetingelser for kollektivtransporten. Staten ved Samferdselsdepartementet kjøper bedriftsøkonomisk ulønnsomme persontransporttjenester med jernbane, regionale flyruter, riksvegferjer og hurtigruta. Infrastruktur for kollektivtransport (veg og jernbane) bevilges over statsbudsjettet, mens drift og investeringer i infrastruktur for luftfarten har vært selvfinansierende.

Ansvaret for drift av lokal kollektivtransport utenom jernbane er tillagt fylkeskommunene. Fylkeskommunene har således kjøpsansvar for lokale buss- og båtruter (hurtigbåt og fylkesvegferjer), T-bane og trikk. I tillegg har fylkeskommunene ansvaret for kollektivtransporttiltak på fylkesvegnettet og for prioritering av kollektivtransport i fylkesplanleggingen. Selv om fylkeskommunene har et betydelig ansvar for drift og investeringer i kollektivtransporten, har staten et overordnet ansvar for å sikre fylkeskommunene en økonomi som gjør dem i stand til å løse de oppgavene de er tillagt, bl.a. innen samferdselsområdet.

Kommunene har ansvar for areal- og transportplanlegging, kommunevegnettet og trafikkregulerende tiltak.

De samlede offentlige bevilgninger til kollektivtransport i 2002 vil beløpe seg til nærmere 11,5 mrd. kr. Av dette utgjør statlig tilskudd til drift av kollektive transportmidler bortimot 3 mrd. kr, jf. tabell 2.1. Det fylkeskommunale tilskuddet til drift av lokal kollektivtransport utgjør om lag 4 mrd. kr årlig.

Det er i 2002 bevilget i alt 4,3 mrd. kr til investeringer, drift og vedlikehold av jernbanens infrastruktur og 176 mill. kr til lokal kollektivinfrastruktur over riksvegbudsjettet. I tillegg til de offentlige bevilgningene kommer om lag 352 mill. kr fra alternativ bruk av bompengeinntekter til infrastruktur for lokal kollektivtransport i større byområder i 2002.

2.2 Kollektivtransportens ulike funksjoner

Kollektivtransporten og de ulike kollektive transportmidlene spiller ulike roller i forskjellige transportmarkeder. Det er derfor nødvendig med en differensiert transport- og kollektivtransportpolitikk.

Transport mellom landsdelene

Effektiv transport mellom landsdelene er viktig for å redusere avstandsulempene i et langstrakt og spredtbygd land som Norge. Effektiv transport bidrar til at verdiskapningen og befolkningens velferd kan opprettholdes og videreutvikles i alle deler av landet. For de lange reisene i transportkorridorene mellom landsdelene er fly, ekspressbusser og jernbane viktige kollektive transportmidler.

Langdistanse kollektivtransport er i dag i stor grad drevet på kommersiell basis, dvs. uten driftstilskudd fra det offentlige. Flytransporten mellom landsdelene drives i det alt vesentlige uten offentlige tilskudd, og persontrafikken med tog mellom de største byene og til utlandet trafikkeres uten offentlige tilskudd til driften. På vegene har ekspressbusser vokst fram som et viktig kollektivtransporttilbud. Ekspressbusser drives på kommersiell basis, men selskapene har blitt kompensert for autodieselavgift.

Regjeringen vil føre en politikk som sikrer en velfungerende infrastruktur, samt gode og forutsigbare rammebetingelser for transportørene, slik at dagens langdistanse kollektive transporttilbud kan opprettholdes og videreutvikles. Dette gjelder både for fly, jernbane og ekspressbusser.

Regional kollektivtransport

Gode og raske kollektive transporttilbud internt i landsdelene bidrar til å binde distriktene sammen med regionale sentra. Dette sikrer en utvikling av robuste bo- og arbeidsmarkedsregioner i alle deler av landet. Den regionale kollektive persontransporten internt i landsdelene betjenes av jernbane, regionale flyruter, busser, hurtigbåter og delvis ferjer.

I tillegg til å tilrettelegge infrastrukturen kjøper staten bedriftsøkonomisk ulønnsomme regionale transporttjenester på jernbane, regionale flyruter og riksvegferjer. Likeledes står fylkeskommunene som kjøpere av transporttjenester med rutebuss, hurtigbåt og fylkesvegferjer og tilrettelagt transport med en regional og fylkesintern funksjon. De kommersielle ekspressbussene har i de siste årene også fått en viktigere funksjon i det regionale kollektivtransportmarkedet.

Regjeringen vil videreføre og utvikle den offentlige innsatsen innen infrastruktur og kjøp av tjenester i den regionale kollektivtransporten. Regjeringen vil videre legge opp til en politikk som videreutvikler det kommersielle ekspressbusstilbudet. Dette vil være et viktig bidrag til å sikre velfungerende bo- og arbeidsmarkedsregioner i alle deler av landet.

Lokal kollektivtransport – ulik politikk for distriktene og byområdene

Den lokale kollektivtransportens rolle vil være svært forskjellig i ulike deler av landet. I områder med spredt bosetting, vil personbilen stå for den betydeligste delen av det lokale transportarbeidet. Regjeringen vil derfor styrke innsatsen til vegformål i distriktene. Det er nødvendig med en bedre standard bl.a. ut fra behovet for å redusere avstandsulempene og bedre sikkerheten. Det lokale kollektivtilbudet vil blant annet være bygd opp rundt lovpålagt skoletransport og være et minste transporttilbud til den delen av befolkningen som ikke disponerer personbil. Dette bildet må likevel nyanseres for ulike distrikter med forskjellige transportmessige utfordringer. I kystdistriktene har lokal kollektivtransport med hurtigbåt og ferje en viktig funksjon i det lokale transportmønsteret, ikke minst i områder uten faste vegsamband. For disse områdene må det gjennom fylkeskommunalt og statlig engasjement sikres gode transportløsninger som er tjenelige for næringsliv og lokalsamfunn.

I byområdene har kollektivtransporten oppgaver utover å være et transporttilbud til de deler av befolkningen som ikke har tilgang til, eller som ikke ønsker å eie bil. Bruk av personbil medfører en rekke lokale utfordringer i byområdene, både for framkommelighet, miljø, helse og arealbruk. En vridning av persontransporten fra personbil til kollektive transportmidler vil være viktig for å redusere miljø- og helseulemper, og begrense arealbruken forbundet med transport i byområdene. En slik utvikling vil redusere behovet for vegutbygging i byområdene. Redusert bruk av privatbil i byområdene vil også bedre framkommeligheten. Dette vil blant annet bidra til å redusere transport- og distribusjonskostnadene for næringslivet og dermed bidra til økt verdiskapning.

Den lokale kollektivtransportens ulike funksjoner i distriktene og byområdene krever en differensiert transport- og kollektivtransportpolitikk. Kollektivtransporten spiller en særlig viktig rolle for å løse transportutfordringer i byområdene. Tiltakene som skisseres i denne meldingen vil likevel gi grunnlag for et bedre kollektivtransporttilbud i hele landet.

2.3 Kollektivtransportens utvikling

2.3.1 Generelt

Transportsystemet har gjennomgått betydelige endringer de siste tiårene. Det foretas i dag mer enn fire ganger så mange reiser som i 1960. Befolkningens tilgang til personbil blir stadig bedre, og i dag foregår over 80 pst. av de motoriserte reisene med personbil. Antallet reiser med tog, trikk og buss har holdt seg relativt stabilt siden 1960-årene. De kollektive transportmidlenes andel av transportmarkedet er betydelig redusert som følge av den markante veksten i det totale transportomfanget og økt bruk av personbil.

Tabell 2.2 viser den relative utviklingen i antall reiser med ulike transportmidler i perioden 1980–2000 og årlig gjennomsnittlig vekstrate.

I perioden fra 1980 til 2000 er antall reiser med kollektive transportmidler, unntatt flyreiser, så å si uendret. Perioden kjennetegnes av at antall kollektivreiser avtok fram til begynnelsen av 1990-tallet, for deretter å øke. Fra 1990 til 2000 var økningen i antall reiser med kollektive transportmidler, unntatt flyreiser, ca. 13 pst. Antall reiser med personbil hadde en vekst på 74 pst. i perioden 1980–2000. Veksten kom i hovedsak på 1980-tallet. Det framgår av tabell 2.2 at kollektive transportmidler på 1990-tallet (fly unntatt) har hatt om lag samme årlige gjennomsnittlige vekstrate som personbil. Omfattende kvalitative forbedringer på tilbudssiden, med statlig satsing på infrastruktur for kollektivtransport i de større byområdene fra begynnelsen av 1990-tallet, har vært med på å legge grunnlaget for veksten i kollektivtransporten. I 2000 utgjorde kollektivtransporten om lag 15 pst. av den samlede innenlandske persontransporten, målt både i antall passasjerer og personkm (fly unntatt).

Bussen står for det meste av den lokale kollektivtransporten for landet som helhet, med unntak av Oslo-området. På 1990-tallet var det en sterk trafikkvekst for trikk og T-bane i Oslo-området.

Persontransporten med jernbane hadde en vekst på over 60 pst. på 1990-tallet. Det ble foretatt 55 mill. reiser med jernbane i 2000, det høyeste tallet som noen gang er registrert. Flytoget stod for 7 pst. av alle innenlandske togreiser i 2000.

Det er særlig kortere jernbanereiser rundt de store byområdene og mellomlange reiser som øker, dvs. nærtrafikken rundt Oslo, Bergen, Stavanger og Trondheim og intercitytriangelet Halden–Skien–Lillehammer. Satsingen på jernbanens infrastruktur har de siste årene vært konsentrert om disse relativt trafikksterke områdene.

2.3.2 De største byområdene

Undersøkelser av de sju største byområdene viser de samme utviklingstrekkene for kollektivtransporten som tallene for transportytelser for landet som helhet (TØI-rapport 508/2001). Målt i reiser pr. innbygger sank etterspørselen etter lokal kollektivtransport under fylkeskommunenes og Oslo kommunes ansvarsområde (buss, T-bane og trikk) med 10 pst. fra 1986 til 1992, og har siden steget med ca. 5 pst. fram til 1999. En reell takstøkning på i gjennomsnitt vel 20 pst. i perioden 1986–1999 har virket negativt på etterspørselen.

Det er store forskjeller mellom de ulike byområdene når det gjelder etterspørsel, rutetilbud og takstutvikling. Økningen i passasjertallene etter 1992 skyldes i første rekke passasjerutviklingen i Oslo. Figur 2.1 viser utviklingen i kollektivreiser pr. innbygger i de to største byene, Bergen og Oslo samt gjennomsnittet for alle de sju byene i undersøkelsen.

Kilde: Transportøkonomisk institutt, rapport 508/2001

Kollektivtransportens ruteproduksjon i byområdene har økt i takt med innbyggertallet og spredningen av bebyggelsen. Reduksjonen i tilskuddene til byområdene har ikke ført til en like stor reduksjon i tilbudet. Reduksjonen er tatt ut i form av en større effektivisering av kollektivtransporten, slik at en i dag får mer kollektivtransport ut av hver tilskuddskrone enn tidligere. Transportselskapenes kostnader pr. vognkm sank fram til 1995, for så å flate ut. Dette kan indikere at hovedtyngden av potensialet for kostnadseffektivisering er tatt ut. Det er stilt spørsmål ved om reduksjonene i tilskuddene til den lokale kollektivtransporten har bidratt til at nødvendig vedlikehold og reinvesteringer er skjøvet ut i tid (TØI-rapport 508/2001).

Målt i faste priser (2000-kr) er det samlede fylkeskommunale tilskuddet til drift av lokal kollektivtransport i dag på om lag samme nivå som for om lag 15 år siden. I 2000 lå det samlede fylkeskommunale driftstilskuddet på i underkant av 3,8 mrd. kr. Beløpet avtok til rundt 3 mrd. kr fram til 1995, for deretter å øke fra 1998. Innføringen av autodieselavgift for busser fra og med 1999 førte til at fylkeskommunene ble kompensert fra og med samme året, noe som kan bidra til å forklare noe av tilskuddsøkningen fra 1998 til 1999. De siste 15 årene har antall reisende med lokal kollektivtransport, utenom jernbane, økt med om lag 5 pst. Tilskuddsandelen til den lokale rutedriften utgjorde 42 pst. av brutto kostnader i 2000.

Samtidig viser undersøkelsen av de sju største byområdene en reduksjon i fylkeskommunale tilskudd til lokal rutedrift på 42 pst. i perioden 1986–1999. Det samlede tilskuddet til disse byområdene avtok i denne perioden fra 1,2 mrd. kr til 0,7 mrd. kr (1998-kr). Tilskuddsandelen (ordinære tilskudd som andel av driftskostnader) ble redusert fra 45 pst. til 26 pst. Etter 1990 har flere byer oppnådd en økning i antall kollektivreiser pr. innbygger. Tromsø, Bergen og til dels Trondheim har imidlertid fortsatt en nedgang. Bergen og Trondheim har de laveste tilskuddsandelene av de undersøkte byene. Disse byene har hatt tilskuddsreduksjoner på over 80 pst. siden 1986. Kristiansand og Stavanger har hatt den mest markante økningen i antall reisende pr. innbygger og har jevnt over hatt økte tilskudd etter 1986.

Tabell 2.3 viser utviklingen i antall kollektive reiser, tilskuddsbeløp og tilskudd som andel av driftskostnader i Oslo og Bergen i henholdsvis 1986 og 1997. Tabellen viser at Oslo, til tross for reduserte tilskuddsbeløp, har oppnådd vekst i passasjertallene. Bergen hadde i denne perioden en reduksjon i en allerede relativt lav tilskuddsandel. Her er antall reiser med kollektivtransport vesentlig redusert.

Selv om det har vært en klar vekst i antall reisende med lokal kollektivtransport i Oslo og kollektivandelen i byområdene generelt er høyere enn i landet for øvrig, er det generelle bildet at den lokale kollektivtransportens andel av transportmarkedet i byområdene er lav. Figur 2.2 viser kollektivandeler i noen utvalgte europeiske byer. Den lokale kollektivtransportens andel av persontransporten i de største byene i Norge er mellom ca. 10 og 15 pst., for resten av landet samlet er andelen om lag 4 pst. Det er imidlertid store forskjeller i kollektivandelene i og utenom rushtider og på ulike reiserelasjoner. Sentrumsrettede reisemål i rushtidene har de høyeste kollektivandelene. I Oslo tar kollektivtransporten opp mot 70 pst. av alle sentrumsrettede reiser i rushtiden om morgenen.

Kilde: Transportøkonomisk institutt, 1995