6 Økt konkurranse – bedre tilbud

Regjeringen mener at det er et potensial for en mer effektiv bruk av ressursene som tilføres kollektivtransporten, og for økt tjenestekvalitet. Regjeringen ønsker å iverksette tiltak som kan gi gevinster både for den enkelte trafikant og for samfunnet.Regjeringen vil:

• Liberalisere ekspressbusspolitikken over hele landet, både overfor jernbane og mellom ekspressbusser

• Øke bruken av anbud ved offentlig kjøp av persontransporttjenester

• Øke bruken av kvalitetskontrakter

6.1 Ekspressbusspolitikken

For å drive persontransport i rute på veg og sjø, kreves behovsprøvd løyve. For persontransport internt i et fylke er fylkeskommunene løyvemyndighet, mens staten ved Samferdselsdepartementet er løyvemyndighet for persontransport over en fylkesgrense.

De såkalte ekspressbussrutene er langdistanse bussruter som skiller seg fra de lokale bussrutene innen fylkeskommunenes ansvarsområde ved at de er fylkesoverskridende, og ved at de i hovedsak ikke mottar subsidier. Ekspressbussrutene er i likhet med andre busser både i og utenfor rute fra og med 1999 pålagt autodieselavgift. Avgiftsomleggingen må ses på bakgrunn av at også kollektivtransporten gjennom avgifter bør stilles overfor priser som reflekterer de eksterne kostnader de påfører samfunnet.

Fylkeskommunene er kjøpere av lokale bussrutetjenester og blir følgelig stilt overfor kostnadene forbundet med autodieselavgiften som en del av de samlede kostnadene ved de aktuelle bussrutetjenestene. Det ble etablert en egen kompensasjonsordning for fylkeskommunene i samband med avgiftsomleggingen i 1999. Fra og med 2001 er denne kompensasjonen videreført i rammene for fylkeskommunenes frie inntekter.

For de kommersielle ekspressbussrutene, som ikke inngår i det fylkeskommunale tilskuddsansvaret, ble det etablert en egen kompensasjonsordning. EFTAs overvåkningsorgan (ESA) vurderer denne ordningen i forhold til statsstøttereglene, jf. St.prp. nr. 1 (2001–2002). Den formelle undersøkelsesprosedyren i saken er ikke avsluttet og det foreligger derfor ennå ikke noen avklaring. Regjeringen vil komme tilbake til saken i budsjettproposisjonen for 2003.

I og med at ekspressbussrutene er fylkeskryssende, er staten ved Samferdselsdepartementet løyvemyndighet. Et viktig formål med statens løyvepolitikk i forhold til ekspressbussene har vært å ivareta hensynet til jernbanen. Behovsprøvingen skal imidlertid også ses i forhold til lokaltrafikk innen fylkeskommunenes ansvarsområde, samt andre fylkeskryssende bussruter.

På oppdrag fra Samferdselsdepartementet har Samfunns- og næringslivsforskning AS (SNF) evaluert ekspressbusspolitikken (SNF-rapport 6/01). SNF anbefaler en fullstendig liberalisering av ekspressbusspolitikken, noe som innebærer en oppheving av dagens behovsprøving både i forhold til jernbanen, ekspressbussene imellom samt i forholdet til lokale ruter. Rapporten har vært ute på høring til alle fylkeskommuner samt et utvalg departementer, underliggende etater og øvrige berørte. Forslaget om å avskaffe behovsprøvingen i forhold til lokale ruter frarådes av flere fylkeskommuner. Hovedargumentet er at dette kan få betydelige konsekvenser for fylkeskommunenes økonomi, og dermed for det lokale kollektivtilbudet. De øvrige høringsinstansene er gjennomgående positive til forslagene fra SNF.

For ekspressbussruter som har høy grad av parallellitet med jernbanen, har det inntil nylig vært ført en restriktiv løyvepolitikk. Gjennom stortingsbehandlingen av St.meld. nr. 46 (1999–2000) Nasjonal transportplan 2002–2011, jf. Innst. S. nr. 119 (2000–2001), sluttet imidlertid Stortinget opp om en oppmyking av løyvepolitikken for denne type ekspressbussruter i det sentrale Østlandsområdet. I Budsjett-innst. S. nr. 13 (2001–2002) uttalte flertallet at eventuell konkurranse med jernbane i seg selv ikke skal være avgjørende grunn for avslag på søknader om ekspressbussløyve. Flertallet uttalte også at behandlingstiden for denne type søknader skal reduseres.

Regjeringen vil vise til at ekspressbussrutene har bidratt til å gi et kollektivt langdistanse transporttilbud til befolkningen i de delene av landet som ikke har et jernbanetilbud. For å styrke kollektivtransportens samlede stilling, ønsker Regjeringen friere etableringsrett for ekspressbusser. Myndighetene bør likevel ha en mulighet til å se kollektivtransportpolitikken i et overordnet perspektiv. Regjeringen ønsker derfor foreløpig å opprettholde ordningen med behovsprøving, samtidig som praksisen liberaliseres.

Etter Regjeringens syn bør eventuell konkurranse med jernbane i seg selv ikke være avgjørende grunn for avslag på søknader om ekspressbussløyve. Regjeringen går inn for at oppmykingen av løyvepolitikken i forhold til jernbanen i det sentrale Østlandsområdet skal utvides til å gjelde resten av landet. Samferdselsdepartementet vil løpende vurdere konsekvensene for jernbanetransporten der det åpnes for mer direkte konkurranse mellom jernbane og ekspressbuss, jf. kapittel 4.2.1.

Ved en oppmyking av løyvepolitikken i forhold til jernbanen er det også naturlig med en oppmyking av behovsprøvingen ekspressbussruter imellom. Regjeringen vil derfor i større grad enn hittil åpne opp for parallelle ekspressbussløyver.

Regjeringen legger ikke opp til noen vesentlig endring av ekspressbusspolitikken i forhold til lokal kollektivtrafikk under fylkeskommunenes ansvarsområde. Fylkeskommunene har kjøps- og løyveansvar for fylkesinterne ruter. Ekspressbussrutene kan i mange tilfeller tenkes å komme i konkuranse med lokale bussruter, noe som kan redusere fylkeskommunenes muligheter til å drive kryssubsidiering mellom lønnsomme og ulønnsomme bussruter. Samferdselsdepartementet vil derfor fortsatt legge vekt på fylkeskommunenes tilrådinger i spørsmålet om fylkeskryssende ekspressbussruter skal gis lokale trafikkrettigheter internt i et fylke.

Samferdselsdepartementet har som mål å redusere behandlingstiden for søknadene om ekspressbussløyve.

EU-kommisjonen har fremmet et forslag til en forordning der anbud gjøres til hovedregel ved tildeling av løyve for kollektivtransporttjenester, jf. også kapittel 6.2.2. Forslaget omfatter også kommersielle ruter, herunder ekspressbussruter. Forslaget gir medlemslandene fortsatt mulighet til å drive behovsprøving av slike ruter. Nye løyver til kommersielle ruter skal imidlertid bare kunne tildeles uten konkurranse for en begrenset periode. Løyvet skal deretter lyses ut i en åpen konkurranse med jevne mellomrom, og skal tildeles den operatøren som har det beste tilbudet for kundene. Det er foreløpig uklart når og i hvilken form forordningen eventuelt blir implementert.

6.2 Økt bruk av anbud

For å oppnå mer effektiv bruk av ressursene, ønsker Regjeringen å ta i bruk anbud ved kjøp av transporttjenester som et gjennomgående prinsipp.

6.2.1 Konkurranse om drift av jernbanetransport

Regjeringen vil legge til rette for en gradvis innføring av konkurranse på det norske jernbanenettet som ledd i utviklingen av et mer kostnadseffektivt togtilbud til de reisende. Når det gjelder innføring av konkurranse for persontransport på jernbane, mener Samferdselsdepartementet at det er mest hensiktsmessig å etablere en form for anbudskonkurranse om retten til å operere et nærmere definert togtilbud på avgrensede deler av jernbanesporet.

I 1999 utredet Transportøkonomisk institutt på oppdrag fra Samferdselsdepartementet alternative strategier for å legge til rette for ytterligere konkurranse på det norske jernbanenettet. Denne rapporten ble lagt til grunn for departementets anbefaling om åpning for konkurranse på det nasjonale jernbanenettet i Nasjonal transportplan 2002–2011. I samsvar med disse anbefalingene vil Regjeringen i første omgang legge opp til en trinnvis åpning for konkurranse gjennom anbudsutsetting av utvalgte togtjenester som inngår i ordningen med statlig kjøp av persontransporttjenester .

En reell åpning for konkurranse på jernbanenettet krever enkelte strukturelle grep i forhold til dagens organisering av jernbanen. Dette gjelder spesielt håndteringen av eksisterende togmateriell og jernbanespesifikke støttefunksjoner som i dag tilligger NSB BA. Det samme vil gjelde opplæring og utdanning av lokomotivførere. Spørsmål knyttet til ansvarsdelingen mellom forvaltningsmyndigheter må nærmere avklares og en hensiktsmessig inndeling av rutestrekninger og -områder må også utredes i forkant av en konkurransesituasjon.

Ved åpning for flere operatører på det norske jernbanenettet må det stilles krav til bl.a. sportilgang, trafikkstyring, regler for prioritering av togtrafikken, allokering av sporkapasitet og ruteplanlegging. Det er viktig å etablere kjøreregler på dette området som ivaretar hensynet til forutsigbarhet og nøytralitet i behandlingen av ulike operatører. Regjeringen er opptatt av at tilretteleggingen for flere aktører på sporet gjennomføres på en slik måte at hensynet til trafikksikkerheten og hensynet til gode og forutsigbare transporttilbud for de reisende kan ivaretas på en tilfredsstillende måte.

Samferdselsdepartementet har nedsatt en arbeidsgruppe med representanter fra departementet, Jernbaneverket og Statens jernbanetilsyn som skal utrede nærmere hvordan konkurranse mellom ulike operatører for persontransport på jernbane mest hensiktsmessig kan gjennomføres.

Samferdselsdepartementet tar sikte på å legge til rette for å kunne åpne jernbanenettet for konkurranse om offentlig kjøpt persontrafikk fra 2006. Kommersiell persontrafikk, dvs. persontransport med langdistanse- og utenlandstogene, foreslås inntil videre skjermet for konkurranse. For å høste praktiske erfaringer og for å sikre en viss flyt i rulleringen av mulige kontraktsterminer, tar departementet sikte på å legge utvalgte prøvestrekninger ut på anbud allerede i 2004.

Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med et mer konkret forslag til hvordan og når åpning for konkurranse skal finne sted i forbindelse med statsbudsjettet for 2003.

6.2.2 Bruk av anbud i annet offentlig kjøp

Gjennom endring av samferdselsloven i 1994 ble fylkeskommunene gitt mulighet til å bruke anbud ved tildeling av løyve til lokale buss- og båtruter. Stortinget sa nei til anbud på ferjeruter generelt, men åpnet for begrensede forsøk i riksvegferjedriften.

Fylkeskommunene har inntil det siste i mindre grad benyttet anbud ved kjøp av lokale kollektivtransporttjenester. Åpningen for bruk av anbud antas imidlertid å ha en indirekte effekt på kostnader og tilskudd ved at de fleste fylkeskommunene har inngått effektiviseringsavtaler med transportselskapene under trusselen om at produksjonen ellers ville ha blitt satt ut på anbud. Erfaringene fra forsøkene med anbud i riksvegferjedriften er gode. Etter Regjeringens syn vil mer bruk av anbud kunne bidra til å effektivisere ferjedriften. Regjeringen åpner derfor for en generell adgang til anbud også i ferjedriften. Dette vil bli fulgt opp i arbeidet med ny yrkestransportlov som vil erstatte dagens samferdselslov.

I henhold til EØS-avtalen skal kjøp av bedriftsøkonomisk ulønnsomme flyruter skje etter anbud. Regjeringen tar sikte på å benytte anbud ved eventuelt kjøp av framtidige hurtigrutetjenester når dagens avtale går ut i 2004.

EU-kommisjonen har fremmet et forslag til en forordning der anbud gjøres til hovedregel ved tildeling av løyve for kollektivtransporttjenester, jf. også kapittel 6.1. Hovedregelen i forslaget til forordning er at det ved tildeling av løyve innen kollektivtransport er plikt til å gjennomføre anbud. Inngåelse av kontrakt med operatør uten forutgående anbudsrunde kan kun unntaksvis gjennomføres. Kontrakt kan bare tildeles for en begrenset periode. Forslaget tillater en overgangsperiode til avvikling av allerede inngåtte kontrakter.

6.3 Kvalitetskontrakter

Regjeringen vil arbeide for innføring av resultatavhengige tilskuddsordninger, såkalte kvalitetskontrakter, som et gjennomgående prinsipp ved offentlig kjøp av transporttjenester. Etter Regjeringens syn kan denne type avtaleverk bidra til å sikre en balansert fordeling av risiko mellom staten som kjøper og operatøren som produsent av transporttjenester. Avtalen vil også gi insitamenter til kostnads- og markedseffektivitet, samtidig som en forener samfunnsøkonomiske mål for transportpolitikken med de bedriftsøkonomiske målene for transportselskapene. Dette vil også være med på å sette klarere kvalitetskrav enn i dagens avtaleverk.

Som ansvarlige for kjøp av kollektivtransporttjenester innen sitt ansvarsområde, er det fylkeskommunene som bestemmer om de skal innføre kvalitetskontrakter i sine avtaler med kollektivselskapene. Samferdselsdepartementet er kjent med at Oslo kommune i 1999 og 2000 hadde en kvalitetskontrakt med AS Oslo Sporveier, og at det er innført kvalitetskontrakter i Hordaland. Samferdselsdepartementet stiller seg positiv til at også fylkeskommunene tar i bruk kvalitetskontrakter med resultatavhengige tilskudd, og vil bidra med kunnskapsoppbygging.

Innen eget kjøpsområde har Samferdselsdepartementet satt i gang et utredningsprosjekt ved Transportøkonomisk institutt for utvikling av avtaleverket for statens kjøp av persontransporttjenester fra NSB BA i retning av et system med kvalitetskontrakter. Prosjektet skal etter planen være avsluttet sommeren 2002.

I de kontraktene som er innført innenfor bussnæringen i Norge, er det på ulike måter innført overgangsordninger eller rammer for kontrakten som gir en trinnvis innføring av resultatavhengighet. Regjeringen legger opp til en trinnvis innføring av nytt kontraktssystem for kjøp av togtransporttjenester, både for å vinne erfaring med insitamentsnivå, økonomiske rammer og ansvarsdeling innenfor kontrakten.

I forbindelse med innføring av kvalitetskontrakter er det viktig å finne den riktige balansen mellom frihet og ansvar for transportøren, samtidig som myndighetene setter klare krav til kvaliteten på togtilbudet. Dette må avklares nærmere i det videre arbeidet med kvalitetskontrakter.

Det tas sikte på å legge inn elementer av resultatavhengighet i kjøpsavtalen med NSB BA for 2003, og at systemet kan bygges ut år for år i lys av de erfaringer som høstes.

Systemet med resultatavhengige tilskuddskontakter vil kunne videreføres også innenfor et system med konkurranse om drift av togtransport. Det vil da kunne inngås en slik kontrakt med den operatør som vinner en forutgående anbudskonkurranse om retten til det aktuelle rute-/konsesjonsområde, jf. for øvrig nærmere omtale under kapittel 6.2.1.

Regjeringen vil høste erfaringer fra dette prosjektet og vurdere bruk av kvalitetskontrakter også innen de andre kjøpsområdene staten har ansvaret for.