3 Kollektivtransport i en helhetlig transportpolitikk

3.1 Utfordringer

3.1.1 Befolknings- og transportvekst

Innbyggertallet i byområdene øker raskere enn den generelle befolkningsøkningen. I løpet av 1990-årene økte antall innbyggere i de fire største bykommunene, Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger, med mellom 8 og 11 pst. Befolkningsveksten i landet som helhet var 5,8 pst. i samme periode.

Framskrivninger gjennomført av Statistisk sentralbyrå (SSB) tyder på at denne utviklingen vil fortsette. Under nærmere bestemte antakelser er det beregnet at den sterkeste befolkningsveksten i de neste ti årene vil komme i Akershus, Oslo, Vestfold og Rogaland, med en årlig vekst på mellom 0,7 og 1,1 pst.

Også næringslivet blir stadig mer sentralisert. I 1980-årene var praktisk talt all vekst i sysselsettingen i byregionene. Etter en lavkonjunktur fram til midten av 1990-tallet tok sysselsettingen seg opp igjen. Veksten har vært sterkest i sentrale strøk, særlig i Osloregionen. For næringslivet vil det være gunstig å etablere seg sentralt på grunn av nærhet til samarbeidspartnere, muligheten for rask og effektiv transport, nærhet til kunder og muligheten til å tiltrekke seg kompetent arbeidskraft.

Befolknings- og sysselsettingsveksten i byene vil føre til en økning i transportomfanget. Korte daglige reiser, f.eks. til arbeid og skole, vil i stor grad øke i takt med befolkning og sysselsetting. Andre drivkrefter i samfunnet som påvirker transportomfang og transportmiddelfordeling, er bl.a. bensinpriser, kollektivtakster, rentenivå og økonomisk aktivitet. Dette er drivkrefter som påvirker både indirekte, f.eks. ved at økte inntekter gir høyere økonomisk aktivitet og dermed økt transportbehov, og direkte ved at økte inntekter gir flere mulighet til å anskaffe bil og førerkort. Økt økonomisk vekst vil, isolert sett, vanligvis føre til både økt transport og en vridning bort fra kollektivtransport. Transportmiddelfordelingen vil imidlertid avhenge av hvordan kollektivtransporttilbudet er utformet og kvaliteten på tilbudet. Samtidig legger arealpolitikken og transportplanleggingen viktige premisser for transportbehovet, og vil påvirke både transportomfanget og transportmiddelfordelingen.

Analyser av passasjerutviklingen viser at rutetilbud, kollektivtakster og bensinpriser kan bidra til å forklare utviklingen i etterspørselen etter kollektivtransport i byområdene. Undersøkelser i byområdene viser at en bedring av kollektivtilbudet gjennom økt antall vognkm har større positiv effekt enn en tilsvarende prosentvis reduksjon i kollektivtakstene. En tilsvarende prosentvis økning i bensinprisen har en noe mindre effekt på etterspørselen etter kollektivtransport, jf. tekstboks 3.1. Totaleffekten av takstreduksjoner i kollektivtransporten på biltrafikken er marginal. Biltrafikantene prioriterer reisetid og komfort høyere enn lave billettpriser (TØI-rapport 307/1995).

Det vil være store lokale variasjoner i hvordan bruken av kollektivtransport påvirkes av ulike tiltak. Dette har også sammenheng med trafikantenes reisemønster, som stadig blir mer differensiert, dvs. hvor vi reiser, når vi reiser og formålet med reisen. Dette stiller store krav til utforming av kollektivtilbudet for å tilfredsstille ulike gruppers reisebehov og reisemønster, og for å kunne konsentrere innsatsen der potensialet for flest kollektivtrafikanter er størst. Dette understreker viktigheten av nært kjennskap til markedet i utformingen av kollektivtilbudet.

Beregninger foretatt i forbindelse med Oslopakke 2 gir et bilde av ventet transportvekst og transportmiddelfordeling i Oslo- og Akerhusområdet, jf. blant annet omtale i St.meld. nr. 46 (1999–2000) Nasjonal transportplan 2002–2011. Oslopakke 2 er et investerings- og finansieringsprogram for en forsert utbygging av kollektivtransporten, som skal bidra til vesentlig økt kvalitet i kollektivtransporten, bedre framkommelighet for næringslivets transporter og bedre miljø.

Det er utført beregninger for alternative tiltakspakker eller strategier som sammenlignes med et nullalternativ. Nullalternativet er i hovedsak basert på at dagens trafikknett (1998) ikke forandres fram mot år 2012. Med de antakelser som ligger i nullalternativet, beregnes en vekst i biltrafikken i perioden 1998 til 2012 på om lag 30 pst., og en vekst i kollektivtransporten på 7 pst. Kollektivandelen blir i et slikt scenario betydelig redusert. En kraftig forbedring av kollektivtilbudet gjennom Oslopakke 2, inkludert god utnyttelse av de nye investeringene, gir bare en beskjeden reduksjon i veksten i biltrafikken sammenlignet med nullalternativet. Kollektivtransporten vil imidlertid få en vekst i overkant av 10 pst. Kollektivandelen blir noe redusert også ved dette alternativet.

Dersom forbedringen av kollektivtransporttilbudet i Oslo- og Akershusområdet kombineres med trafikkregulerende tiltak og en arealbruk som støtter opp om investeringene i kollektivtransporten, beregnes biltrafikken å vokse med om lag 20 pst. med en tilsvarende vekst i kollektivtransporten. Kollektivandelen beregnes ved dette alternativet å være på samme nivå i 2012 som i 1998. Rapporten konkluderer med at en omfattende utbygging av kollektivtilbudet i Oslopakke 2 vil være samfunnsøkonomisk lønnsom og gi positive langsiktige miljømessige konsekvenser bare dersom pakken følges opp med trafikkregulerende tiltak og en lokal arealpolitikk som støtter opp under satsingen.

Hvilke transportmessige utfordringer byområdene står overfor, kan illustreres med oppdaterte prognoser for Oslopakke 2, jf. figur 3.1. Figuren viser tre ulike scenarier for biltrafikkutviklingen, der enten all forventet transportvekst skjer med personbil, med dagens kollektivandel, eller der all vekst skjer med kollektive transportmidler. Beregnet kollektivandel over bygrensen i 2000 var 25 pst. over døgnet.

Kilde: Statens vegvesen, 2002

3.1.2 Miljø, helse, areal og framkommelighet

Transportveksten stiller byområdene overfor særlige miljøutfordringer. Stadig strengere miljøkrav til kjøretøyparken og utbygging av infrastruktur som f.eks. tunneler, har hatt positiv effekt på luftkvaliteten og støyen i byområdene. Veksten i biltrafikken motvirker imidlertid denne positive effekten.

Luftkvaliteten i byområdene har blitt bedre de siste 10–15 årene, men i de større byene er det fremdeles perioder med høy luftforurensing. Bedringen gjelder særlig kullos (CO), bly (Pb) og svoveldioksid (SO₂ ), mens svevestøvkonsentrasjonene også har hatt en nedgang. Utviklingen er mer usikker for nitrogenoksider (NO_x ), til tross for at NO_x -utslippene fra vegtrafikken for landet som helhet er redusert med 24 pst. siden 1990. Støyproblemene fra vegtrafikken har vært tilnærmet uendret de siste 10 årene. Vegtrafikken alene står i dag for over 70 pst. av den samlede støyplagen.

Basert på dagens gjennomsnittlige kapasitetsutnyttelse på transportmidler i Norge, har personbilen i gjennomsnitt tre ganger så høyt energiforbruk pr. passasjerkm som jernbane og 45 pst. mer enn buss (SSB, rapport 97/7). Busstransport gir imidlertid høyere utslipp av svevestøv og NO_x pr. passasjerkm sammenliknet med bensindrevne personbiler.

For at økt kollektivtilbud skal gi bedre miljø og helse i storbyområdene, er det nødvendig med et trafikkgrunnlag som gir mulighet for høy kapasitetsutnyttelse, kombinert med tiltak som begrenser bruken av personbil. Et styrket kollektivtilbud bør derfor settes inn til tider og på steder med stor transportetterspørsel.

Et godt utbygd kollektivsystem kan bidra til å begrense bilbruken, særlig sentralt i byområdene. Halvparten av alle bilreiser er kortere enn 5 km. På reiser som er 1 km lange er bilførerandelen 50 pst. (TØI, 1999). Mange av disse reisene bør kunne foregå med kollektivtransport, sykkel eller til fots. For at kollektivtransporten skal være et reelt alternativ til personbil må kollektivtilbudet ligge på et visst nivå, også utenom rushtidene, både med hensyn til frekvens og flatedekning. Tilrettelegging for sykkelparkering, sykkel- og gangveger til, fra og mellom kollektivknutepunkt, vil også kunne bidra til å gjøre kollektivtransporten til et reelt alternativ til bil. Det vises i denne sammenheng til den nasjonale sykkelstrategien som skal utarbeides i forbindelse med Nasjonal transportplan 2006–2015.

En økning i kollektivtilbudet vil isolert sett medføre høyere utslipp fra kollektivtransporten. Miljøgevinsten for kollektivtiltak knytter seg til hvor mange bilførere som lar bilen stå og i stedet velger buss eller bane. Forsøk med reduserte takster har vist at mange av de nye passasjerene i kollektivtransporten var tidligere fotgjengere og syklister. Ut fra en helse- og miljømessig begrunnelse bør forholdene legges til rette for at de korteste reisene kan foregå med sykkel eller til fots.

Det ligger videre et betydelig potensial for reduksjon i luftforurensing dersom en ved hjelp av tiltak som forbedrer framkommeligheten kan øke reisehastigheten for busser. Prioritering i egne traseer og i lyskryss gir bedre flyt og lavere utslipp pr. vognkm fra bussene. I tillegg er framkommelighetstiltak med på å gjøre kollektivtilbudet mer attraktivt fordi det bedrer punktligheten og reduserer reisetiden, jf. kapittel 4.2.4.

Overgang fra personbil til kollektivtransport kan virke positivt i forhold til støyproblemene. Dette avhenger imidlertid av eventuelle krav til støyutslipp som stilles til de kollektive transportmidlene, kapasitetsutnyttelsen og utformingen av kollektivtraseer, terminaler og knutepunkter. Overgang fra personbil til gange eller sykkel vil også ha en positiv effekt på støybildet.

Det bør være et mål å forbedre kollektivtransportens miljøegenskaper i områder med høy miljøbelastning. Dette kan bl.a. gjøres ved å stille miljøkrav til kjøretøy og drivstoff ved offentlige kjøp av transporttjenester. Implementering av nye utslippskrav fra EU vil i løpet av de neste årene bidra til å redusere utslippene fra kollektivtransport med buss, jf. tekstboks 3.2.

Boks 3.2 Utvikling i avgasskrav for buss

Målt som gjennomsnitt for hele kjøretøyparken er de spesifikke utslippene av nitrogenoksider (NOx) og partikler (PM10)fra busser samlet sett relativt høye, men nye krav fra EU ventes å føre til betydelige forbedringer på sikt. Figur 3.2 viser stipulert utvikling i avgasskrav for nye busser.

Figuren viser at utslippene i stor grad vil avhenge av gjennomsnittsalderen for bussparken. Samferdselsdepartementet har innhentet opplysninger fra enkelte trafikkselskaper i noen større byer. Gjennomsnittsalderen på bussparken varierer fra 6 til 10 år, mens maksimal levetid for en buss varierer fra 12 til 20 år. Det vil derfor ta noe tid før nye avgasskrav gir resultater.

Det var en relativt kraftig skjerping av partikkelkravene i 1996, mens innskjerpingen i kravene var noe mer begrenset for NOx. Fra 2005 skal utslippene av NOx og partikler fra nye unge kjøretøy reduseres med hhv. 60 og 95 pst. sammenlignet med kravene i 1995. Kravene fra 2005 er felles for diesel- og gassdrevne busser. Kravene til NOx vil bli ytterligere skjerpet fra 2008.

Det arbeides med teknologiforbedringer på mange fronter for å redusere utslippene fra kjøretøyparken. Samferdselsdepartementet har siden 1991 gitt tilskudd til forsøk med alternative drivstoff. Forsøksprosjektene har i stor grad gått til ulike forsøk med alternative drivstoff for buss. Forskningen innenfor teknologi som bruker alternative drivstoff gjør stadig nye framskritt, men kostnadene ved bruk av alternative drivstoff og teknologien er fortsatt høye. I de nærmeste årene er det derfor busser med tradisjonell teknologi som hovedsakelig vil bidra til lavere utslipp.

Kilde: OECD

I takt med den generelle velstandsutviklingen har en stadig større del av befolkningen fått tilgang til bil. Kombinert med en areal- og transportplanlegging som har bidratt til å legge forholdene til rette for bilbruk, har dette ført til en spredning av næringsliv og boliger i byområdene. I norske byer og tettsteder har tettstedsarealene økt langt sterkere enn befolkningsveksten. Høyt arealforbruk pr. innbygger øker behovet for transport og gjør det vanskelig å tilby et kollektivt transporttilbud som kan konkurrere med personbilen. Spredt arealbruk bidrar på den måten til økt bilavhengighet og vanskeliggjør planleggingen av en markedsrettet og kostnadseffektiv kollektivbetjening. Økt bilavhengighet i forbindelse med arbeidsreiser gir dessuten trengselvirkninger på vegnettet i rushtidsperiodene. Dette øker de negative miljøvirkningene av biltrafikken og bidrar også til redusert framkommelighet for næringslivets transporter.

Transport er en stor forbruker av areal i seg selv. I de største tettstedene brukes mellom 13 og 19 pst. av arealene til transportformål (SSBs arealstatistikk). En effektiv transportavvikling innebærer økonomisering av arealbruken til transportformål. Figur 3.3 viser transportkapasiteten for ulike transportmidler i tillegg til gange. Kollektive transportmidler legger beslag på langt mindre areal enn personbiler for å transportere like mange personer, dersom kapasiteten er godt utnyttet. Personbilen er særlig arealkrevende i rushtiden, som er dimensjonerende for vegutbygging.

Kilde: Transportøkonomisk institutt, rapport 307/1995

3.2 En samordnet og helhetlig transportpolitikk for byområdene

Utviklingen fra begynnelsen av 1990-tallet kan tyde på at det er mulig å snu eller dempe en negativ utvikling for kollektivtransporten i byområdene, selv om relativt sterke drivkrefter trekker i retning av økt bilbruk. Den styrkingen av kollektivtransporten som er oppnådd, er likevel ikke tilstrekkelig for å nå overordnede mål om miljøvennlig byutvikling på lang sikt.

Kollektivtransport er et viktig virkemiddel i en helhetlig strategi for bedre helse, miljø og framkommelighet i tett befolkede områder, og er en viktig forutsetning for et velfungerende bysamfunn. Transportpolitikken for byområdene må derfor tilrettelegges for en økt andel kollektivtransport. Samtidig må veksten i det totale transportomfanget begrenses, og areal- og transportplanleggingen må legge forholdene bedre til rette for økt bruk av kollektivtransport, samtidig som det legges til rette for gående og syklende.

En slik politikk vil kunne gi et mer attraktivt kollektivtilbud og dermed økt kollektivandel gjennom bedre utnyttelse av eksisterende og framtidige investeringer i infrastrukturen for kollektivtransporten, særlig infrastrukturinvesteringer for skinnegående transport. På samme måte må en ved planlegging av nye bo- og næringsområder legge forholdene til rette for god arealutnyttelse og høy kollektivandel, for eksempel gjennom tett utbygging langs nye og eksisterende kollektivtraséer.

Et bedriftsøkonomisk lønnsomt kollektivtransporttilbud vil ikke alltid være samfunnsøkonomisk lønnsomt. For å oppnå bedre miljø og framkommelighet i byområdene er det viktig å redusere biltrafikken i rushtiden. For at kollektivtransporten skal kunne trekke til seg reisende som ellers ville ha brukt personbil, er det derfor i mange tilfeller nødvendig å holde prisene i rushtiden lave. Dette tilsier offentlige tilskudd til driften av kollektivtransporten i byene. Høye faste kostnader ved et godt kollektivtilbud og lave kostnader ved å frakte en ekstra passasjer er en annen viktig begrunnelse for offentlige tilskudd til kollektivtransport. Samtidig tilsier ikke økte offentlige tilskudd i seg selv at kollektivtilbudet blir bedre eller utvikles i riktig retning. Dette avhenger av hvordan tilbudet og tilskuddsordningene utformes.

Rutetilbud, frekvens, kapasitet og kvalitet vil ha større betydning for valg av transportmiddel enn billettpris, særlig på korte reiser. Dette tyder på behov for en mer selektiv og målrettet bruk av tilskudd til kollektivtransporten, samtidig som tilskuddene må suppleres med tiltak som styrker kollektivtransportens stilling overfor personbil. Det må utvikles et kollektivtilbud som er dimensjonert til å utgjøre et reelt alternativ til personbilbruk.

Vegtrafikken påfører samfunnet en rekke kostnader som trafikantene ikke har egne økonomiske motiver for å ta hensyn til, for eksempel miljøkostnader og køkostnader. Kostnadene varierer i stor grad med hvor og når kjøringen skjer. Generelle bruksavhengige avgifter, som bl.a. bensinavgift, er ikke egnet til å fange opp slike variasjoner. Tids- og stedsavhengige problemer må løses ved bruk av virkemidler som er tilpasset den lokale situasjonen.

Det er flere åpenbare fordeler ved en kombinasjon av lokale trafikkregulerende tiltak og økt satsing på kollektivtransport. Sammenlignet med et kollektivtilbud som skal ta hensyn til miljøulempene ved biltrafikken, vil direkte virkemidler knyttet til bilbruk dempe behovet for ekstra tilskudd til kollektivtransporten i rushtiden for å trekke til seg bilister.

3.3 Regjeringens mål

Et overordnet mål for Regjeringens politikk er å sikre høy verdiskaping og høy velferd i vid forstand. Et velfungerende transportsystem i alle deler av landet er av avgjørende betydning for å nå disse målene. Regjeringen vil søke å tilfredsstille det grunnleggende reisebehovet for alle grupper i befolkningen, og bidra til å nå distriktspolitiske mål gjennom å videreutvikle gode og raske kollektivtilbud internt i regioner og mellom landsdelene.

Regjeringen vil styrke kollektivtransporten som virkemiddel for å oppnå god framkommelighet over hele landet, bedre miljø og triveligere bysamfunn.

Regjeringen legger vekt på en samfunnsøkonomisk rasjonell bruk av ressursene som tilføres kollektivtransporten, og prioriterer tiltak som motiverer operatørene til en mest mulig effektiv drift og til å gi transportbrukerne et mest mulig attraktivt tilbud. Regjeringen vil videreføre og forsterke den offentlige innsatsen innen infrastruktur og kjøp av tjenester i kollektivtransporten. Regjeringen vil videre legge opp til en politikk som videreutvikler det kommersielle ekspressbusstilbudet. Dette vil være et viktig bidrag til å sikre velfungerende bo- og arbeidsmarkedsregioner i alle deler av landet.

Utviklingen i transportsektoren må skje innenfor rammen av en helhetlig miljøpolitikk. Økt satsing på kollektivtransport gir muligheter for en mer effektiv og miljøvennlig kapasitetsutnyttelse enn hva som er mulig med personbil, og bidrar blant annet til å redusere transportsektorens klimautslipp, jf. St.meld. nr. 15 (2001–2002) Tilleggsmelding til St.meld. nr. 54 (2000–2001) Norsk klimapolitikk. Den statlige innsatsen må kombineres med lokale virkemidler som kan påvirke transportmiddelfordelingen og styre etterspørselen etter transport. Bedre kapasitet, økt frekvens og punktlighet er de viktigste tiltakene for å møte brukernes behov.

I byområdene er det først og fremst viktig å sikre gode alternativer til bruk av privatbil for å redusere trafikkmengden og de ulempene den samlede trafikken skaper for helse, miljø og arealbruk. Et velfungerende kollektivtilbud i byområdene gir også mindre køer, bedre framkommelighet for næringslivets transporter og reduserer behovet for nye veginvesteringer. Regjeringen vil styrke innsatsen rettet mot utviklingen av en helhetlig transportpolitikk i byområdene.

Regjeringens mål i de største byområdene er å forsterke en positiv utvikling med økte markedsandeler for kollektivtransporten i forhold til personbil, samtidig som veksten i transportbehovet begrenses. Det er behov for økte og mer målrettede tilskudd til kollektivtransporten i de største byområdene, samtidig som det lokale ansvaret ivaretas. Ressursinnsatsen til kollektivtransporten må innrettes på en måte som understøtter de ulike kollektive transportmidlenes fortrinn, der virkemidlene som stat, fylkeskommune og kommune rår over ses i sammenheng og samordnes. Det må tas i bruk markedsmekanismer og kontraktsformer som gir transportselskapene insentiver til å gjøre kollektivtransporttilbudet mer attraktivt. Samtidig må langsiktige og forutsigbare rammebetingelser for operatørene sikres.

Regjeringen vil på denne bakgrunn øke ressursene til investeringer og drift i kollektivtransportsektoren og arbeide for en mest mulig ressurseffektiv transportpolitikk totalt sett. Med utgangspunkt i gjeldende ansvarsfordeling vil Regjeringen gjennomføre tiltak som styrker mulighetene for en helhetlig og rasjonell transportpolitikk innenfor det enkelte forvaltningsnivå.

Ansvarsdelingen stiller store krav til en god avgrensning mellom oppgavene som skal løses og virkemidlene som de enkelte forvaltningsnivåene rår over. Regjeringen vil styrke samordningen og forbedre organiseringen av samferdselsoppgavene, for å få en mer effektiv og helhetlig forvaltning av virkemidlene.

Regjeringen har som målsetting å få en mer effektiv utnyttelse av ressursene som tilføres kollektivtransporten og øke kvaliteten på tjenestene. Regjeringen vil iverksette tiltak for økt konkurranse og effektivisering som kan bidra til å nå disse målene.