9 Regjeringens tilråding. Særlige merknader

9.1 Innledning

I punkt 9.2 vil regjeringen presentere sin samlede tilråding om valg av grunnlovsalternativer, ledd for ledd.

I punkt 9.3 vil departementet, gjennom særlige merknader til de ulike leddene i grunnlovsbestemmelsen, gjøre rede for sitt syn på hva som ligger i bestemmelsen. Departementets forståelse er basert på drøftelsene tidligere i meldingen, og det vil i atskillig utstrekning bli vist til disse for ytterligere forklaring.

9.2 Regjeringens samlede tilråding

De spørsmål som etter departementets mening bør være avgjørende for valg av grunnlovsalternativ, er drøftet tidligere i meldingen. Det vises i første rekke til:

• punkt 3.2, der departementet gir sin tilslutning til at paragrafens første ledd bør inneholde en prinsipperklæring om ytringsfriheten, og tilrår at kommisjonens forslag til første ledd vedtas;

• punkt 4.3.5, der departementet tilrår at det ikke vedtas en særbestemmelse om adgangen til å gripe inn mot ytringer på grunn av deres usannhet;

• punkt 4.12.3, der departementet går inn for å la den nye grunnlovsbestemmelsen operere med en felles inngrepsterskel for politiske ytringer og andre ytringer, og tilrår at hovedalternativ 16 til paragrafens annet og annet og tredje ledd foretrekkes;

• punkt 4.14, der departementet får inn for en særbestemmelse om at kommersielle ytringer unntas fra grunnlovsbestemmelsens virkeområde;

• punkt 5.11, der departementet redegjør for valg av grunnlovsbestemmelse om forhåndskontroll, foreslår å gi en bestemmelse som markerer et sterkere vern mot forhåndskontroll av trykt skrift enn forhåndskontroll av andre medier og går inn for at det ikke bør gis noen særbestemmelse om brevsensur i anstalter;

• punkt 6.7, der departementet redegjør for valg av grunnlovsalternativ som regulerer offentlighetsprinsippet, og

• punkt 7.7, der departementet går inn for å grunnlovsfeste det såkalte infrastrukturkravet.

På denne bakgrunn tilrår regjeringen at følgende endring av Grunnloven § 100, basert på forslagene i Dok. 12: 16 (1999-2000), vedtas:

Første ledd:

• Alternativ 1 tilrås (jf. punkt 3.2 i denne meldingen).

Annet og tredje ledd:

• Annet ledd første punktum: Hovedalternativ 16 tilrås (jf. punkt 4.12.3).

• Annet ledd annet punktum (under hovedalternativ 16) viser til alternativene under hovedalternativ 2 annet ledd tredje punktum (3 alternativer). Her velges alternativ 3, det vil si at annet ledd annet punktum utelates i regjeringens tilråding (jf. punkt 4.3.5).

• Tredje ledd første, annet og tredje punktum (under hovedalternativ 16): Alternativ 1 tilrås; dette innebærer en henvisning til alternativene under henholdsvis fjerde ledd første punktum (11 alternativer), fjerde ledd annet punktum (7 alternativer) og fjerde ledd tredje punktum (2 alternativer):

• Tredje ledd første punktum i regjeringens tilråding: Her velges et alternativ som svarer til fjerde ledd første punktum alternativ 5 (jf. punkt 5.11.2).

• Tredje ledd annet punktum i regjeringens tilråding: Her velges et alternativ som svarer til fjerde ledd annet punktum alternativ 5 (jf. punkt 5.11.4).

• Tredje ledd tredje punktum i regjeringens tilråding: Her velges et alternativ som svarer til fjerde ledd tredje punktum alternativ 2, det vil si at tredje ledd tredje punktum utelates.

Fjerde ledd:

• Første punktum: Alternativ 8 tilrås (jf. punkt 4.14).

• Annet punktum: Alternativ 6 tilrås, det vil si at fjerde ledd annet punktum utelates i regjeringens tilråding (jf. punkt 5.11.3).

• Tredje punktum: Alternativ 2 tilrås, det vil si at fjerde ledd tredje punktum utelates i regjeringens tilråding.

Femte ledd:

• Første punktum: Alternativ 1 tilrås (jf. punkt 6.7.2).

• Annet punktum: Alternativ 5 tilrås (jf. punkt 6.7.3).

Sjette ledd:

• Alternativ 1 tilrås (jf. punkt 7.6.1).

Sjuende ledd:

• Alternativ 2 tilrås, det vil si at sjuende ledd utelates.

Dersom regjeringens tilråding tas til følge, vil Grunnloven § 100 lyde:

Ytringsfrihed bør finde Sted.

Indskrænkninger i Friheden til at meddele eller modtage Oplysninger, Ideer eller Budskap om Statsstyrelsen og hvilkensomhelst anden Gjenstand, kunne ikke opstilles, medmindre det lader sig forsvare holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelse i Sandhedssøgen, Demokrati og Individets frie Meningsdannelse.

Statens Myndigheter kunne ikke udøve Forhaandscensur og anden Forhaandskontrol af Ytringer, med mindre tungtveiende Hensyn gjøre det tilbørligt holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelser. Forhaandscontrol af trykt Skrift bør ikke finde Sted.

Disse Grundsætningers Anvendelse paa kommercielle Ytringer og de Indskrænkninger de bør undergaa, fastsættes ved Lov.

Enhver har Ret til Indsyn i Statens og Kommunernes Akter og til at følge Forhandlingerne i Retsmøder og folkevalgte Organer. Det kan i Lov fastsættes Begrænsninger i denne Ret ut fra Hensyn til Personvern og af andre tungtveiende Grunde.

Det paaligger Statens Myndigheder at lægge Forholdene til Rette for en aaben og oplyst offentlig Samtale.

9.3 Særlige merknader

9.3.1 Innledning

De følgende merknadene forklarer hva vedtakelse av de tilrådde alternativene etter departementets syn vil innebære. Merknadene er på denne måten ment å gi bidrag til tolkningen av den vedtatte grunnlovsbestemmelsen. Merknadene i det følgende må ses i sammenheng med øvrige bidrag til tolkningen av de bestemmelsene som blir vedtatt.

Særlig viktig er Stortingets oppfatning av hvordan grunnlovsforslagene bør forstås. For forståelsen av en vedtatt grunnlovsbestemmelse vil det være av betydning at Stortinget, dersom det ønsker å følge departements forståelse av forslag­ene, uttrykkelig slutter seg til departementets redegjørelse.

9.3.2 Første ledd – prinsippbestemmelsen

Departementet slutter seg til Ytringsfrihetskommisjonens forslag til grunnlovsbestemmelse på dette punktet.

Departementet viser til NOU 1999: 27 s. 240 og St.meld. nr. 42 (1999-2000) s. 17. Det vises dessuten til kapittel 3 foran. Det er i punkt 3.1 pekt på at bestemmelsen neppe har selvstendig rettslig betydning ved siden av de etterfølgende leddene.

9.3.3 Annet ledd – klassisk ytringsfrihet, informasjonsfrihet og retten til taushet

I annet ledd oppstilles vilkårene for rettslige begrensninger i den klassiske ytringsfriheten (jf. ordet «meddele»), informasjonsfriheten (jf. ordet «modtage») og retten til taushet. Innholdet i disse frihetene er forutsatt og presisert i annet ledd. Det vises ellers til punkt 2.3.2 for en beskrivelse av hva som ligger i disse frihetene. Grunnlaget for frihetene er første og annet ledd samlet.

Annet ledd gir ikke i seg selv grunnlag for å innskrenke ytringsfriheten, men setter rammer for hvilke innskrenkninger som kan vedtas på annet grunnlag.

Friheten gjelder for ytringer – i bestemmelsen presisert til «Oplysninger, Ideer eller Budskap». Om begrepet ytring vises det til punkt 4.2.2. Ytringer som innebærer oppfordringer til ulovlige handlinger, vil ifølge bestemmelsen kunne forbys der det er en aktuell fare for at oppfordringen får de tilsiktede følgene.

Bestemmelsen beskytter retten til å meddele eller motta ytringer gjennom et hvilket som helst medium. Bestemmelsen innebærer også en rett til å bruke ressurser på å ytre seg, jf. for så vidt punkt 4.2.2. Bestemmelsen gir også en rett til å meddele eller å motta ytringer på tvers av landets grenser.

Bestemmelsen gir ingen rett til å uttale seg på vegne av andre. Dersom en ansatt nektes å uttale seg på vegne av sin arbeidsgiver, er dette ikke en innskrenkning i ytringsfriheten etter annet ledd.

Ytringene kan gjelde et hvilket som helst tema, jf. ordene «hvilkensomhelst anden Gjenstand». Uttrykket «Gjenstand» er ikke ment å innebære noen særlige begrensninger.

For å understreke at ytringsfriheten står særlig sterkt for de politiske ytringene er ordet «Statsstyrelsen» fremhevet særskilt. Begrepet politiske ytringer må gis en vid forståelse, slik at det omfatter alle offentlig interessante tema som det forventes at vi som mennesker og samfunnsborgere tar stilling til av politisk, samfunnsmessig, moralsk og kulturell art. Dette dekker dermed hele spektret av emner som hører hjemme i den offentlige, demokratiske debatt – lokalt, regionalt, nasjonalt og internasjonalt. Det er ikke begrenset til det politiske felt i snever forstand («partipolitikk» eller liknende). Det er heller ikke begrenset til ytringer som fremsettes i det store offentlige rom – også frimodige ytringer i foreningsmøter og i diskusjoner på arbeidsplassen vil være beskyttet.

Bestemmelsen gir vern mot «Indskrænkninger» i den klassiske ytringsfriheten, informasjonsfriheten og retten til taushet.

Selv om det ikke fremgår eksplisitt av bestemmelsen, vil vernet mot innskrenkninger i ytringsfriheten gjelde for enhver. Det omfatter både fysiske og juridiske personer, myndige og umyndige, personer med og uten norsk statsborgerskap og personer med og uten opphold i riket.

Begrepet «Indskrænkninger» skal forstås vidt. Det omfatter for det første normer som forbyr eller påbyr visse ytringer. Det omfatter dessuten rettslige sanksjoner eller andre rettsfølger som er et resultat av ytringer. Det kan være tale om sanksjoner som er en direkte følge av den aktuelle ytringen, for eksempel straff, erstatning, oppreisning, eller mortifikasjon ved ærekrenkelser. Det kan dessuten være tale om mer avledede følger, for eksempel oppsigelse i et arbeidsforhold eller eksklusjon fra en forening som følge av en ytring som er falt.

Begrepet «Indskrænkninger» omfatter dessuten det at noen nektes et gode eller får et gode inndradd eller tilbakekalt som følge av utøvelse av ytringsfriheten.

Videre omfattes forbud og påbud som ikke er rettet mot ytringen som sådan, men mot omsetning eller bruk av varer eller tjenester som er nødvendige for å kunne utøve ytringsfriheten. Også reguleringer av rammebetingelsene for virksomheter som er involvert i formidling av ytringer, er omfattet. Av praktiske grunner må det trekkes en nedre grense mot tilfeller der innskrenkninger ikke har noen reell betydning for ytringsfriheten – den klassiske ytringsfriheten eller informasjonsfriheten. Etter omstendighetene gir grunnlovsbestemmelsen vern mot visse inngrep av faktisk karakter, det vil si inngrep som ikke har karakter av en normering (vedtak, avtale eller liknende). Forutsetningen er at det er naturlig å tale om et inngrep overhodet.

Bestemmelsen gir vern mot innskrenkninger i ytringsfriheten både med grunnlag i offentligrettslig kompetanse og privat autonomi. Eksempler på innskrenkninger som etter omstendighetene kan ha grunnlag i privat autonomi er ulike avtaler, foreningsstatutter, instrukser knyttet til arbeidsforhold, organisasjonslivet, utdanningsinstitusjoner og andre mellommenneskelige forhold der et over- og underordningsforhold kan begrunne privat normgivning. At en innskrenkning i ytringsfriheten er avtalt, kan etter omstendighetene være et moment ved vurderingen av om innskrenkningen lar seg forsvare.

Bestemmelsen omfatter både innskrenkninger oppstilt av det offentlige og av private. Innskrenkninger som er oppstilt av private, vil som oftest ha grunnlag i privat autonomi, men de kan også ha grunnlag i delegert lovgivningsmyndighet.

Annet ledd oppstiller kun ett materielt vilkår for innskrenkninger i den klassiske ytringsfriheten, informasjonsfriheten og retten til taushet: Innskrenkningen må la «sig forsvare holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelse i Sandhedssøgen, Demokrati og Individets frie Meningsdannelse». Dette er et negativt krav i den forstand at en innskrenkning ikke må gripe inn i de tre prosesser ytringsfriheten skal verne på en slik måte at innskrenkningen, holdt opp mot og sett ut fra disse prosessenes egenverdi, ikke lar seg forsvare. Også inngrep som bare innebærer mindre inngrep i de tre prosessene som ytringsfriheten skal verne, må i prinsippet vurderes etter dette kriteriet. Jo mindre inngrepet er, desto mindre tungtveiende hensyn skal til for å gjøre inngrep i ytringsfriheten, det vil si at de lettere «lader sig forsvare».

Formuleringen «lader sig forsvare» viser at det må foretas en avveining mellom inngrepets formål og den skade eller forstyrrelse som inngrepet kan påføre sannhetssøkningen, demokratiet (det demokratiske ordskiftet) og individets frie meningsdannelse. Ytringsfriheten er nettopp begrunnet i det nødvendige og ønskelige i at disse prosessene kan pågå uforstyrret, det vil si idealet om tvangsfri kommunikasjon.

For å avgjøre om vilkåret i annet ledd er oppfylt eller ikke, må det foretas en avveining i to trinn:

1) Som et trinn 1 må det aktuelle inngrep – enten dette gjelder et lovforslag eller en konkret sak for en domstol – analyseres opp mot ytringsfrihetens begrunnelser. Det vises til punkt 2.1.1. Dette er uttrykt med ordene «holdt op imod» ytringsfrihetens begrunnelse i sannhetssøking, demokrati og individets frie meningsdannelse. Hensikten med en slik analyse er å gjøre klart hvordan og i hvilken utstrekning inngrepet vil forstyrre en eller flere av de tre prosesser som ytringsfriheten skal beskytte. Det ligger i ytringsfrihetens begrunnelser at de tre prosessene, og særlig når de pågår mellom voksne, i utgangspunktet bør være selvregulerende – ikke bare fordi dette stemmer med liberale idealer om myndige menneskers frihet og ansvar – men også fordi dette er en forutsetning for at prosessene skal fungere etter sin hensikt. Det er derfor i seg selv et argument mot inngrep at dette kan forstyrre én eller flere av disse prosessene. Av samme grunn vil det tale mot inngrep at de ytringene som vurderes å forby, nettopp er gjenstand for kraftig imøtegåelse og drøftelse i det offentlige rom.

Analysen krever at den eller de prosesser som blir berørt av inngrepet, identifiseres. Er det den dialektiske prosessen som leder frem mot bedre og riktigere svar på ulike spørsmål, som forstyrres? Er det den demokratiske prosess som beskjæres? Er det individets mulighet til meningsutveksling med andre mennesker som avgrenses? Her kan svaret bli at alle tre prosesser berøres, men for å konstatere at en ytringsfrihetskonflikt foreligger, er det tilstrekkelig at inngrepet kommer i konflikt med minst én av begrunnelsene.

Videre må analysen – så langt mulig – avklare hvilke konsekvenser et inngrep kan få for disse prosessene. Ved antatt liten skade på prosessene kan inngrepet lettere aksepteres. Omvendt vil det være meget vanskelig å akseptere inngrep som kan føre til tilnærmet stans i en eller flere av prosessene.

Denne analysen kan i noen tilfeller vise at inngrepet overhodet ikke – eller i svært liten grad – forstyrrer prosessene. Det kan til og med tenkes at et inngrep kan være en forutsetning for at en eller flere av prosessene kan pågå etter sin hensikt. Det prinsipielle skillet mellom den private og den offentlige sfære – som medfører begrensninger i hva man kan ytre om andre menneskers privatliv i den offentlige sfære – er for eksempel nødvendig både for den demokratiske prosess og, i mange relasjoner, for individets frie meningsdannelse, jf. punkt 2.1.2 og 4.3.1.

2) Som et trinn 2 i vurderingen av om vilkåret i annet ledd er oppfylt, kommer selve avveiningen mellom inngrepets formål og ytringsfriheten. Ved så sterkt å betone ytringsfrihetens begrunnelser i selve bestemmelsen tilsikter departementet en realistisk avveining mellom hensynene bak – og nødvendigheten av – inngrepet, og den skade eller forstyrrelse som inngrepet kan påføre de tre prosessene ytringsfriheten skal verne. Ytringsfriheten vil i denne avveiningen ikke bare fremstå som et abstrakt prinsipp – med tilhørende fare for nedprioritering – men som en konkret størrelse og en grunnleggende forutsetning for prosesser av til dels universell betydning. Dette vil føre til en bevisstgjøring hos dem som i fremtiden må avveie ytringsfriheten mot andre hensyn.

Retten til taushet har to sider. Den ene er retten til å forholde seg taus om egne meninger. Det kan vanskelig tenkes at det er forenlig med bestemmelsen å tvinge noen på egne vegne til å gi uttrykk for en mening i strid med egen overbevisning. Normalt vil det heller ikke være noen grunn til å kreve at noen gir uttrykk for sin egentlige mening om en sak. Bestemmelsen er ikke til hinder for lovbestemmelser om tilsvarsrett i mediene i visse tilfeller.

Den andre siden av retten til taushet er retten til å forholde seg taus om faktiske opplysninger. Medienes rett til å nekte å oppgi sin kilde er som utgangspunkt beskyttet av bestemmelsen. Dagens bestemmelser om rett til kildevern og unntak fra dette, jf. tvistemålsloven § 209 a og straffeprosessloven § 125, er forenlige med annet ledd. På noen områder gjelder retten til taushet om faktiske opplysninger bare med vesentlige begrensninger. Det må være vid adgang for offentlige myndigheter til å kreve opplysninger fra privatpersoner, for eksempel om inntektsforhold, arbeidsforhold osv. Etter omstendighetene kan en rett til taushet utledes av andre bestemmelser, for eksempel EMK artikkel 6 som gir et visst vern mot selvinkriminering og EMK artikkel 8 som verner privatlivet.

Grunnlovsteksten gir i seg selv beskjeden veiledning om hvilken vekt de hensyn som kan tilsi innskrenkninger i ytringsfriheten, kan tillegges. Departementets drøftelser og konklusjoner tidligere i meldingen er ment å være retningsgivende for hvilke begrensninger i ytringsfriheten som kan vedtas eller håndheves. Dette innebærer blant annet følgende:

Grunnlovsbestemmelsen innskrenker adgangen til å gripe inn mot ærekrenkende ytringer sammenliknet med det som følger av dagens grunnlovsbestemmelse. Det vises til punkt 4.3.

Bestemmelsen bygger på at det bør skilles mellom påstander om fakta på den ene siden og vurderingspregede påstander og rene meningsytringer på den annen side. En ytrer kan ikke avkreves bevis for vurderingspregede påstander og rene meningsytringer som vilkår for å unngå sanksjoner. Grensen mellom fakta og vurderinger kan imidlertid være uskarp, slik at det er nødvendig å operere med en glideskala for kravet til sannhetsbevis. Kravet til objektivt faktisk belegg varierer med graden av verdivurderinger. Disse prinsippene vil gjelde også på andre områder der begrensninger i ytringsfriheten bygger på et skille mellom fakta og vurderinger eller meningsytringer.

En ytrer som har vært i aktsom god tro om sannheten i en påstand om fakta, vil normalt være beskyttet mot sanksjoner eller andre rettsfølger som er begrunnet med at påstanden er usann. Grunnlovsbestemmelsen er likevel ikke til hinder for at det etter en konkret avveining av ytringsfrihetens begrunnelser og de motstående hensyn åpnes for negative følger. Det gjelder særlig med tanke på mildere reaksjonsformer og for ytringer som ikke har allmenn interesse. Hvor strengt aktsomhetskravet kan praktiseres, kan avhenge av sakens karakter og andre forhold.

Bare i særskilte tilfeller, og etter en konkret vurdering mot ytringsfrihetens begrunnelser, er det adgang til å gripe inn mot vurderinger eller meningsytringer, for eksempel fordi de er særskilt grove eller rettet mot en privatperson i en sak uten allmenn interesse.

Grunnlovsbestemmelsen gir en begrenset adgang til å gripe inn mot sanne ærekrenkelser dersom de er fremsatt uten aktverdig grunn eller på en utilbørlig måte.

Etter grunnlovsbestemmelsen kan adgangen til å fotografere eller filme aktørene i straffesaker, og å publisere dette materialet, begrenses. Bestemmelsen gir imidlertid ikke adgang til noe absolutt forbud. Hvilken adgang det må være til å gjøre slike opptak og til å publisere dem, avhenger av en helhetsvurdering, der det blant annet må tas hensyn til sakens allmenne interesse og tyngden av de hensyn som taler mot opptak og publisering. Både hensynet til de involverte, hensynet til en effektiv etterforskning og avgjørelse av saken og tilliten til domstolene vil være relevante hensyn som kan rettferdiggjøre visse begrensninger.

Grunnlovsbestemmelsen beskytter retten til å identifisere ved bruk av navn og bilde av personer som er involvert i lovbrudd etter en konkret vurdering, dersom saken har aktuell og allmenn interesse, for eksempel fordi den gjelder en offentlig person, eller fordi det dreier seg om særlig grove lovbrudd. Det bør imidlertid også legges betydelig vekt på hvilket stadium saken befinner seg på, og på vedkommendes stiling i saken, det vil si om man er mistenkt, siktet, tiltalt eller domfelt.

Det vil fortsatt være adgang til å sanksjonere offentliggjøring av opplysninger som er omfattet av privatlivets fred, jf. punkt 4.3.6. En offentliggjøring av det private bør bare skje i begrenset grad og ut fra det generelle behov for å tjene åpenhet og kontroll. Også offentlige personer må kunne beskyttes gjennom lovgivningen. Etter en konkret vurdering vil grunnlovsbestemmelsen gi rett til å offentliggjøre privatsensitive opplysninger som kan antas å ha innvirket på en politisk beslutning, for å belyse diskrepans mellom privat og offentlig opptreden, eller for å belyse den offentlige personens egnethet til å inneha en maktposisjon. I slike tilfeller må opplysningen kunne sies å ha allmenn interesse. Dette innebærer at offentlige personer må akseptere offentliggjøring av lojalitetsbånd eller forpliktelser som har betydning for deres habilitet. Medlemskap eller deltakelse i lukkede foreninger, eller egne eller nær families eierposisjoner kan være eksempler på dette. Det vil også normalt være rettmessig å offentliggjøre at en fremtredende politiker blir etterforsket for økonomiske uregelmessigheter eller ikke betaler sine parkeringsbøter.

Det er en vidtgående frihet til religionskritikk. Også på dette området må det være rom for ytring­er som kan oppleves som sjokkerende, fornærmende og foruroligende. Det er imidlertid adgang til å gripe inn mot ytringer som på en kvalifisert krenkende måte håner en religion, ut fra det synspunktet at dette også rammer de individene som føler seg krenket. Det vises til punkt 4.4.

Tilsvarende vil det være adgang til å gripe inn mot kvalifisert krenkende rasistiske og andre hatefulle ytringer. Etter grunnlovsbestemmelsen vil det være rom for å skjerpe vernet mot diskriminerende og hatefulle ytringer sammenliknet med det som følger av dagens tolkning av straffeloven § 135 a. Grunnlovsbestemmelsen gir rom for en viss justering av de prinsipper for tolkning av utsagn som følger av Høyesteretts avgjørelse i Rt. 2002 s. 1618. Det er dessuten rom for å justere skyldkravet i straffeloven § 135 a fra forsett til grov uaktsomhet. Grunnlovsbestemmelsen vil ikke være til hinder for at det kan gripes inn mot rasistiske ytringer så langt dette følger av konvensjoner som Norge i dag er bundet av.

Grunnlovsbestemmelsen gir adgang til å beholde dagens lovverk om innskrenkninger i adgangen til å meddele og motta pornografiske ytringer. Det vises til punkt 4.6.

Dagens forbud mot å utbre film, videogram eller liknende der det i underholdningsøyemed er gjort utilbørlig bruk av grove voldsskildringer (jf. straffeloven § 382) kan skjerpes noe, jf. punkt 4.7.

Grunnlovsbestemmelsen gir adgang til å beholde dagens forbud mot reklame for livssyn og politiske budskap i fjernsyn. Det vises til punkt 4.9, særlig 4.9.7.

Det er stort sett adgang til å beholde dagens lovgivning om straff for ytringer som setter rikets sikkerhet mv. i fare. Det vises til punkt 4.10. I det konkrete tilfelle må det foreta en avveining mellom hensynene bak begrensningen og hvor alvorlig begrensningen griper inn i og forstyrrer de tre prosesser ytringsfriheten verner. Som utgangspunkt kan inngrep begrunnet i rikets sikkerhet bare foretas når en aktuell, ikke imaginær, fare truer. Først og fremst kan det være aktuelt å begrense ytringsfriheten i forhold til faktiske opplysninger. Her som ellers skal det særlig mye til før ytringsfriheten kan begrenses for meningsytringer. Grunnlovsbestemmelsen bygger på det syn at flertallet både må og kan tåle mye fra revolusjonære grupperinger, separatister og motstandere av norsk sikkerhetspolitikk, så lenge det ikke er symmetri mellom makten og opprørerne. Allmennheten – herunder pressen – bør spille en rolle som kontrollinstans også på dette området.

Personer som er i et ansettelsesforhold har som utgangspunkt den samme ytringsfriheten som alle andre. Den lojalitetsplikt som gjelder i et arbeidsforhold kan imidlertid innebære at arbeidstakeren må tåle særlige begrensninger i ytringsfriheten. Det vises til punkt 4.11, og særlig til de retningslinjene for forståelse av grunnlovsbestemmelsen på dette punktet som er oppstilt i punkt 4.11.5.

Bestemmelsen innebærer begrensninger i adgangen til å ilegge offentlig ansatte taushetsplikt. Dersom informasjonskravet etter femte ledd gir rett til en opplysning, må annet ledd forstås slik at det ikke er adgang til å ilegge taushetsplikt om den samme opplysningen.

Inngrep mot ytringer kan ha karakter av totalforbud eller begrensede forbud. Kommisjonen uttaler (jf. NOU 1999: 27 s. 35):

«I forbindelse med «uønskede» ytringer må det også påpekes at det for en rekke ytringer kan være tilstrekkelig for det formål som ønskes fremmet å innføre andre negative beskrankninger enn forbud. Det vil si at man kan regulere ved å begrense tid og sted for visse typer ytringer, eller, man deler opp det offentlige rom i flere rom og regulerer adgangen til de forskjellige rom på forskjellig måte. I noen tilfeller betyr det at folk kan velge å unngå å bli konfrontert med støtende ytringer. […] Vold og sex på TV kan for eksempel begrenses til tiden etter barns normale leggetid. Reklame kan henvises til visse deler av det offentlige rom. Eller man kan gjøre det besværlig å søke visse typer informasjon.»

Departementet slutter seg til kommisjonens synspunkter her. Departementet vil samtidig understreke at adgangen til å begrense tid og sted for ytringene vil være minst betenkelig når begrensningene er nøytrale i forhold til ytringenes innhold. Et eksempel på dette er dersom politiet nedlegger forbud mot å demonstrere når dette er begrunnet med at demonstrasjonen vil hindre den lovlige ferdsel, jf. politiloven § 11 tredje ledd. Med slike lovregler har det formodningen mot seg at en tar sikte på å ramme bestemte ytringer på grunn av deres innhold.

Tilsvarende vil normalt generelle næringsreguleringer som ikke spesielt rammer ytringer eller virksomheter som bidrar til spredning av opplysninger, ideer eller budskap, ikke være særlig betenkelige. I noen tilfeller vil dette føre til at slike reguleringer faller helt utenfor det som med rimelighet kan kalles inngrep i ytringsfriheten, jf. punkt 4.2.4.

Grunnlovsbestemmelsen inneholder ikke uttrykkelige krav til rettsgrunnlaget for innskrenkningene i ytringsfriheten.

Inngrep i form av straff må oppfylle det kravet til formell lov som følger av Grunnloven § 96. Andre inngrep som bygger på offentligrettslig kompetanse må oppfylle de krav som det ulovfestede legalitetsprinsippet oppstiller. Det vises til punkt 4.2.5. Det er med dette ikke utelukket at inngrep i ytringsfriheten kan være forankret i ulovfestede regler, for eksempel det ulovfestede personvern. Det er etter departementets forslag ikke meningen at videreutvikling av det ulovfestede personvernet gjennom rettspraksis skal være absolutt utelukket, forutsatt at det materielle vilkåret som gjelder for inngrep i ytringsfriheten er oppfylt og de hensyn som ligger bak legalitetsprinsippet er ivaretatt på tilfredsstillende vis.

For inngrep som har sitt grunnlag i privat autonomi finnes ikke noe formalisert lovskrav. Ut fra både hensynet til ytringsfriheten og det hensyn til forutberegnelighet som ligger bak legalitetsprinsippet, må det imidlertid stilles visse krav til det rettsgrunnlaget som påberopes som grunnlag for innskrenkninger i ytringsfriheten.

9.3.4 Tredje ledd – forhåndskontroll av ytringer

Tredje ledd regulerer adgangen til å gripe inn mot ytringer ved forhåndssensur og annen forhåndskontroll. Første punktum omfatter alle medier. Inngrep kan bare skje dersom «tungtveiende Hensyn gjøre det tilbørligt holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelser». Annet punktum inneholder en særbestemmelse om et tilnærmet absolutt forbud mot forhåndskontroll av trykte skrifter. Første punktum blir dermed uten direkte betydning for trykte skrifter.

Formålet med å ha egne bestemmelser om forhåndskontroll er å markere at denne formen for inngrep i ytringsfriheten som utgangspunkt er særlig betenkelig.

Bestemmelsen omfatter ikke forhåndskontroll av kommersielle ytringer. Dette følger av fjerde ledd.

Forbudet i tredje ledd første punktum rammer for det første den ordinære sensur, det vil si ordninger som på generelt grunnlag krever at alle ytringer – eller alle ytringer fremsatt via et spesielt medium – må være godkjent av en offentlig kontrollinstans før avgivelse. Dagens ordning med filmsensur med hjemmel i lov 15. mai 1987 nr. 21 § 4 er en slik ordning, se likevel nedenfor om vilkåret for unntak. Forbudet rammer dess­uten andre ordninger som kan ha tilsvarende effekt («anden Forhaandskontrol»). Det omfatter blant annet bruk av midlertidige forføyninger mot ytringer og bruk av beslag og inndragning for å ramme ytringer før de er publisert, dersom meningen er at de skal publiseres.

Begrensninger i adgangen til å bruke telefon eller motta besøk innebærer ikke i seg selv forhånds­kontroll. Slike inngrep må bedømmes etter annet ledd. Det gjelder også for personer i anstalter. Dersom bruk av for eksempel telefon i konkrete tilfeller nektes på forhånd på grunnlag av innholdet i ytringene, må det likevel oppfattes som en form for forhåndskontroll, som må vurderes etter tredje ledd.

Med «anden Forhaandskontrol» menes også regler mot fri etablering av kanaler ut i det offentlige rom. Forbudet mot krav om forhåndstillatelse omfatter alle medier, slik at det som utgangspunkt bare kan kreves konsesjon for eksempelvis drift av kringkasting, filmfremvisning og videoutleie i den grad dette kan begrunnes i tekniske forhold. Da er det ikke ytringene som møter krav om forhåndskontroll, men den tekniske aktiviteten. Bruk av naturgitte knapphetsgoder – som frekvenser – kan derfor fortsatt styres ved hjelp av konsesjoner, og de utvalgte konsesjonærene som får bruke knapphetsressursene, kan fortsatt pålegges en særlig programprofil (konsesjonsvilkår med innholdskrav), under henvisning til at staten kan gi retningslinjer for bruk av offentlige knapphetsgoder. Dersom slike konsesjonsvilkår pålegges uten at det er begrunnet i frekvensknapphet, må de oppfylle vilkåret for unntak.

Forbudet mot forhåndskontroll innebærer videre at det ikke kan oppstilles krav om forhåndsgodkjennelse for demonstrasjoner. Men igjen gjelder at forbudet kun omfatter kontroll med innholdet i de ytringer som planlegges fremsatt. Et krav om at demonstrasjoner skal meldes til stedlig ordensmyndighet, samt kompetanse for ordensmakten til å forby varslede demonstrasjoner vil derfor ikke være i strid med tredje ledd, dersom forbudet kun er begrunnet i reelle ordensmessige forhold.

Krav om tillatelser etter for eksempel plan- og bygningsloven, forurensningsloven, arbeidsmiljøloven osv. berøres ikke av forbudet i tredje ledd – forutsatt at slike tillatelser ikke brukes som et middel til å oppnå kontroll med hvilke ytringer som fremsettes. Heller ikke krav begrunnet i behovet for sikker oppbevaring av personopplysninger berøres av forbudet i tredje ledd, så lenge slike krav ikke innebærer en forhåndskontroll av hvilke opplysninger den enkelte avgiver gjør tilgjengelig.

Det kan gjøres unntak fra forbudet dersom «tungtveiende Hensyn gjøre det tilbørligt holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelser».

Vilkåret om at det må foreligge «tungtveiende Hensyn» indikerer at det skal noe særlig til før forhåndskontroll er akseptabelt.

Ved vurderingen av om en ordning med forhåndskontroll er akseptabel eller ikke, kan det tas hensyn til hvilke ytringer forhåndskontrollen er rettet mot og som det er anledning til å stanse, og hvilke garantier som foreligger mot misbruk av ordningen. Ordninger med forhåndskontroll som tar sikte på å beskytte barn mot skadelig påvirkning, for eksempel fra levende bilder, vil som utgangspunkt være akseptable. Ved vurderingen må det imidlertid tas hensyn til i hvilken grad slike ordninger hindrer at voksne personer får tilgang til ytringene.

Dagens ordning med kommunale konsesjoner etter lov 15. mai 1987 nr. 21 om film og videogram § 2 oppfyller vilkåret for unntak (jf. punkt 5.9).

Grunnlovsbestemmelsen er ikke til hinder for dagens ordning med forhåndskontroll av film og videogram som skal vises i næring, jf. lov 15. mai 1987 nr. 21 om film og videogram § 4. Denne ordningen retter seg mot grove voldsskildringer og pornografiske skildringer.

Departementet legger dessuten til grunn at ordningen med stikkprøvekontroller før registrering av videogrammer, jf. lovens § 7, tilfredsstiller vilkåret for unntak. Det vises til punkt 5.5. Også ordningen med adgang til å legge ned forbud mot videresending i kabelnett, jf. lov 4. desember 1992 nr. 127 § 4-5, tilfredsstiller unntaksvilkåret.

Ordninger med krav om forhåndstillatelse for å kunne bruke demonstrasjonsfriheten, kan ikke vedtas. Derimot vil grunnlovsbestemmelsen ikke være til hinder for dagens ordning som krever at demonstrasjoner meldes til politiet på forhånd, jf. lov 4. august 1995 nr. 53 § 11. Det vil være adgang til å legge ned forbud mot en demonstrasjon på forhånd ut fra hensynet til offentlig ro og orden. Slike innskrenkninger i demonstrasjonsfriheten må imidlertid praktiseres nøytralt i forhold til demonstrasjonens formål og innhold. Det vises til punkt 5.8.

Det må videre legges til grunn at bestemmelsene i lov 18. mai 2001 nr. 21 om gjennomføring av straff mv. (straffegjennomføringsloven) § 30 om brevkontroll oppfyller kravet til tungtveiende grunner. Det samme gjelder bestemmelsene som er gitt i medhold av lov 12. juli 1999 nr. 62 om psykisk helsevern § 4-5. Det vises til punkt 5.10. Ordninger med brevkontroll og liknende som ikke retter seg mot ytringer eller deres innhold, men som for eksempel tar sikte på å hindre smugling av rusmidler eller våpen, er ikke forhåndskontroll i bestemmelsens forstand.

Det må vurderes konkret om unntaksvilkåret er oppfylt dersom det er aktuelt å gripe inn med midlertidig forføyning, beslag eller inndragning mot ytringer før de eventuelt skal publiseres. I denne vurderingen vil det være et tungtveiende moment om inngrepet på forhånd er nødvendig for å avverge en ellers irreversibel skade som vil oppstå om en ytring når frem til sitt publikum. Med irreversibel skade menes her skade som ikke tilfredsstillende kan kompenseres ved etterfølgende økonomisk ansvar (en pengeskade er alltid reversibel) eller annet etterfølgende ansvar.

Annet punktum setter et tilnærmet absolutt forbud mot forhåndskontroll av trykte skrifter. Uttrykket «Forhaandscontrol» dekker uttrykket «Forhaandscensur og anden Forhaandskontrol» i første punktum.

For trykte medier innebærer dette ingen realitetsendring fordi det allerede i dag vil være i strid med Grunnloven § 100 første punktum å kreve forhåndstillatelse for utgivelse av bøker, blader, aviser og liknende. Vanlige brev faller utenfor begrepet «trykt skrift», og må derfor vurderes etter første punktum. Det innebærer for eksempel at korrespondanse mellom en innsatt i en institusjon og omverden normalt må vurderes etter grunnlovsforslagets første punktum.

Bestemmelsen omfatter også for eksempel kladder, manuskripter og liknende, selv om disse i seg selv ikke regnes som trykt skrift, så lenge de er en del av prosessen frem mot det trykte skriftet.

Det fremgår av merknadene til første punktum at bruk av midlertidige forføyninger mot ytringer som ikke er publisert, innebærer «anden Forhaandskontrol». Dette innebærer likevel ikke et forbud mot bruk av midlertidige forføyninger mot trykte skrifter når formålet er å avverge en ellers irreversibel skade som vil oppstå om en ytring når frem til sitt publikum. Med irreversibel skade menes her skade som ikke tilfredsstillende kan kompenseres ved etterfølgende økonomisk ansvar (en pengeskade er alltid reversibel) eller annet etterfølgende ansvar. Tilsvarende synspunkter må legges til grunn dersom det er aktuelt å gripe inn overfor ikke-publiserte ytringer med beslag eller inndragning.

9.3.5 Fjerde ledd – kommersielle ytringer

Fjerde ledd unntar de kommersielle ytringene fra virkeområdet for grunnlovsbestemmelsen om ytringsfrihet. Etter sin plassering gjelder fjerde ledd både i forhold til annet ledd og tredje ledd. Det er redegjort for den nærmere definisjonen av kommersielle ytringer i punkt 4.8.7.

9.3.6 Femte ledd – offentlighetsprinsippet

I femte ledd grunnlovsfestes prinsippet om dokument- og møteoffentlighet, eller borgernes informasjonskrav. Første punktum angir bestemmelsens virkeområde. Annet punktum oppstiller vilkårene for å kunne gjøre unntak fra prinsippet.

Med informasjonskrav menes et rettslig krav på tilgang til – i form av innsyn i eller utlevering av – informasjon fra en kilde, uavhengig av om kilden er villig til å gi ut informasjonen eller ikke. Sett fra informasjonsbesitters ståsted innebærer dette følgelig en rettslig plikt til å gi den som ber om det, tilgang til informasjon. Plikten er reaktiv, i den forstand at pliktsubjektene ikke aktivt pålegges å gå ut med informasjon, men kan avvente forespørsler og begjæringer. Tilsvarende gjelder ved møteoffentlighet.

Grunnlovsbestemmelsen oppstiller ikke noe alminnelig forbud mot at det tas betaling for å gi ut informasjon.

Retten til informasjon omfatter etter sin ordlyd «Enhver», noe som må tas bokstavelig. Det følger videre av begrepet at den som krever innsyn i dokumenter eller som vil overvære åpne møter, ikke kan avkreves opplysninger om hensikten med eller bakgrunnen for sin interesse. Informasjonskravet skal sikre et åpent samfunn på generelt grunnlag, og nedfelles i Grunnloven for å verne og støtte de tre prosesser som omtales i annet ledd – demokrati, sannhetssøking og individets frie meningsdannelse.

Første punktum slår fast at bestemmelsen omfatter både dokument- og møteoffentlighet. Dokumentoffentligheten omfatter en rett til innsyn i «Statens og Kommunernes Akter». Formuleringen er valgt for å markere kommunenes betydning for et åpent samfunn, men er prinsipielt ikke ment å ha et annet innhold enn uttrykket «Statens Myndigheder» i annet og sjette ledd.

Formuleringen er ment å dekke informasjonsbesittere som utøver offentlig myndighet. Det innebærer at virksomheter som er skilt ut av den ordinære forvaltningen gjennom selvstendige rettssubjekter, som utgangspunkt ikke vil omfattes av grunnlovsfestingen av offentlighetsprinsippet. Et slikt rettssubjekt vil bare være omfattet «i saker hvor det treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift», jf. offentlighetsloven § 1 første ledd tredje punktum.

Utenfor faller videre dokumentoffentlighet i saker som behandles av domstolene etter rettspleielovene. Grunnlovsfestingen omfatter heller ikke påtalemyndighetens virksomhet i saker som behandles etter rettspleielovene. Det vises til punkt 6.6.

Annet punktum fastsetter to vilkår for å gjøre unntak fra offentlighetsprinsippet. Unntak kan skje ut fra «Hensyn til Personvern og af andre tungtveiende Grunde»; unntaket må dessuten fastsettes i «Lov».

«[T]ungtveiende Grunde» innebærer et relativt strengt krav, men det er mindre strengt enn et krav om «særligt tungtveiende Hensyn».

Kravet til «tungtveiende Grunde» innebærer ikke nødvendigvis at det i hvert enkelt tilfelle må kunne påvises slike tungtveiende hensyn, så lenge det lovbestemte unntaket ellers er snevert utformet og generelt kan sies å ha en tungtveiende begrunnelse. Offentlighetslovens unntaksbestemmelser oppfyller grunnlovsbestemmelsens krav til tungtveiende grunner.

Domstollovens regler om rettsmøter og kommunelovens regler om møteoffentlighet må tolkes i lys av bestemmelsens krav om «tungtveiende Hensyn». Det kan dermed ikke utelukkes at lovene i enkelte konkrete tilfeller må anvendes annerledes enn tidligere.

Bestemmelsen gir romslig adgang til å unnta fra offentlighet opplysninger om personlige forhold i saker som ikke er av allmenn interesse. Det som foregår i rettsmøter vil oftere ha allmenn interesse enn saker som behandles i forvaltningen.

Unntak fra offentlighetsprinsippet må ha hjemmel i loven. Med dette menes formell lov eller hjemmel i formell lov. Det vises ellers til punkt 4.2.5.

Bestemmelsens konsekvenser for adgangen til å ilegge offentlig ansatte taushetsplikt er omtalt i merknadene til annet ledd.

9.3.7 Sjette ledd – infrastrukturkravet

I sjette ledd grunnlovsfestes infrastrukturkravet, det vil si kravet om at staten aktivt skal medvirke til at individer og grupper har en faktisk ytringsmulighet. Statens oppgave utvides i sjette ledd fra passivt å avstå fra inngrep til aktivt å sikre borgernes ytringsmulighet. Infrastrukturkravet innebærer en forpliktelse til å legge til rette for kanaler og institusjoner for en åpen og opplyst offentlig samtale, kort sagt et overordnet statlig ansvar for oppbyggingen av et offentlig rom.

Uten en utdypende lovgivning som konkretiserer statens forpliktelser vil sjette ledd bare unntaksvis kunne brukes som selvstendig hjemmel for et krav om faktisk ytringsmulighet.

Bestemmelsen innebærer en forpliktelse til å ta infrastrukturkravet i betraktning når myndighetene vurderer lovgivning eller andre tiltak på områder med betydning for ytringsfriheten. Dette kan stille krav til saksbehandlingen og avveiningsprosessen. Tilsvarende vil bestemmelsen innebære en forpliktelse til å vurdere positivt tilretteleggende tiltak dersom det offentlige rom ikke fungerer som forutsatt. Det nærmere innholdet i og omfanget av myndighetenes positive tiltak må avgjøres på grunnlag av politiske og økonomiske prioriteringer innenfor de til enhver tid tilgjengelige ressurser.

Likevel må bestemmelsen også innebære en plikt til å opprettholde et visst minimumsnivå av faktisk ytringsfrihet i samfunnet, uavhengig av tilgjengelige ressurser og politiske prioriteringer. Det vil si at dersom ytringsfriheten er grunnleggende truet, har myndighetene et klart ansvar for å gripe inn. Videre vil det kunne være i strid med intensjonen i bestemmelsen å vedta lover eller gjennomføre tiltak som åpenbart og bevisst vil hindre eller motvirke en «en aaben og oplyst offentlig Samtale». Rettslig sett vil det normalt være nærliggende å påberope seg at slike tiltak rammes av et eller flere av de øvrige leddene i bestemmelsen, jf. ovenfor.

Bestemmelsen er lite egnet til å gi enkeltpersoner konkrete rettigheter som kan gjennomføres ved domstolene. Beskrivelsen av forpliktelsen («Det paaligger Statens Myndigheder at lægge Forholdene til Rette for […]») er formulert på samme måte som Grunnloven § 110, § 110 a og § 110 c. For domstolene vil bestemmelsen først og fremst ha betydning som tolkningsmoment, både i forhold til resten av grunnlovsbestemmelsen i § 100 og for andre grunnlovsbestemmelser, lover eller forskrifter, samt i forhold til deler av forvaltningens skjønnsutøving som har direkte eller indirekte betydning for ytringsfriheten.

Bestemmelsen i sjette ledd gir prinsipielt ikke selvstendig grunnlag for krav rettet mot private.