7 Infrastrukturkravet
7.1 Innledning
Ytringsfrihetskommisjonens foreslår å grunnlovsfeste det den kaller infrastrukturkravet. Sjette ledd i kommisjonens forslag til § 100 lyder:
«Det paaligger Statens Myndigheder at lægge Forholdene til Rette for en aaben og oplyst offentlig Samtale.»
Kommisjonen uttaler om bestemmelsen (jf. NOU 1999: 27 s. 249):
«I 6. ledd uttrykkes det såkalte infrastrukturkravet, dvs. kravet om at staten aktivt skal medvirke til at individer og grupper har en faktisk ytringsmulighet. Statens oppgave utvides i 6. ledd fra passivt å avstå fra inngrep til aktivt å sikre borgernes ytringsmulighet. Infrastrukturkravet innebærer en forpliktelse til å legge til rette for kanaler og institusjoner og for en åpen og opplyst offentlig samtale, kort sagt et overordnet statlig ansvar for oppbyggingen av et offentlig rom.»
Bestemmelsen skiller seg fra kommisjonens forslag for øvrig ved at den ikke først og fremst er ment å innebære juridiske rettigheter og plikter. Dette har sammenheng med at forslaget først og fremst synes å rette seg mot de institusjonelle forutsetningene for de faktiske ytringsmulighetene. Bestemmelsen dreier seg altså ikke først og fremst om den enkeltes rett til å fremsette eller å motta bestemte ytringer eller statens plikt til direkte å sikre de individuelle rettighetene i den forbindelse.
7.2 Gjeldende rett
Grunnloven § 100 pålegger ikke staten aktivt å legge til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale. Dette er spørsmål som i hovedsak er overlatt til lovgivningen og andre myndighetstiltak. Nedenfor nevnes noen eksempler på lovgivning mv. som har til formål å medvirke til at individer og grupper har en faktisk ytringsmulighet.
Av rettslig regulering finnes for det første lover og forskrifter som regulerer de institusjonene som utgjør ytringsfrihetens infrastruktur. Eksempler er folkebibliotekloven av 29. mai 1987 nr. 23, lov 13. desember 1948 om Riksteatret, opplæringsloven 17. juli 1998 nr. 61, universitetsloven 12. mai 1995 nr. 22, medieeierskapsloven 13. juni 1997 nr. 53, kringkastingsloven 4. desember 1992 nr. 127 og forskrifter om tildeling av pressestøtte. Regler om redaktøransvar, kildevern, ærekrenkelser, privatlivets fred, personvern osv. har også betydning i denne sammenheng, idet de fastsetter rammebetingelser for den offentlige samtalen.
Tilretteleggingstiltak ut over lovregulering omfatter blant annet finansieringen av det offentlige skolevesenet, økonomiske tilskudd til drift av medier (pressestøtten), innretningen av merverdiavgiftssystemet (momsfritaket for aviser) og økonomiske støtteordninger til kulturtiltak og kulturinstitusjoner. Et annet eksempel er myndighetenes forvaltning av knapphetsgoder, for eksempel frekvensspekteret for kringkasting. Det vises for øvrig til omtalen i punkt 7.6.4.
En del lover gir allmennheten eller bestemte grupper krav på informasjon eller tilgang til møter eller dokumenter, jf. punkt 6 foran. Kravet korresponderer med tilsvarende plikter for myndighetene. Etter noen bestemmelser må myndighetene spre informasjon av eget tiltak. I andre tilfeller utløses krav på informasjon ved at noen ber om det. Grunnloven § 110 b gir befolkningen krav på informasjon om konsekvensene av naturinngrep. Regler som forplikter myndighetene til å informere finnes også i forurensningsloven §§ 14 og 15, plan- og bygningsloven § 4, kommuneloven § 4 og lov om helsetjenesten i kommunene § 1-2. Grunnloven § 84 krever at Stortingets møter er åpne og at stortingsforhandlingene trykkes. De i praksis viktigste bestemmelsene om informasjonskrav finnes i offentlighetsloven og forvaltningslovens regler om partsinnsyn. Domstolloven, straffeprosessloven og tvistemålsloven inneholder regler som sikrer offentlighet i rettspleien. Miljøinformasjonsloven 9. mai 2003 nr. 31 og produktkontrolloven 11. juni 1976 nr. 79 gir privatpersoner rett til å kreve informasjon både fra offentlige myndigheter og fra andre privatpersoner.
7.3 Internasjonale forpliktelser
Norge er ikke bundet av internasjonale instrumenter som primært fokuserer på statens forpliktelse til å bygge opp en infrastruktur som sikrer en åpen og opplyst offentlig samtale.
EMK artikkel 10, jf. artikkel 1, kan gi et visst grunnlag for å utlede positive forpliktelser for staten på ytringsfrihetens område. Tilsvarende gjelder SP artikkel 19, jf. artikkel 2. Disse forpliktelsene kan bidra til å sikre «en åpen og opplyst offentlig samtale».
Om myndighetenes plikt til å offentliggjøre informasjon, vises det til omtalen i punkt 6.3.
Det må antas at EMK artikkel 10 som utgangspunkt ikke pålegger offentlige myndigheter å formidle andres ytringer. Dette kan stille seg annerledes når myndighetene selv velger å formidle ytringer eller å støtte formidling av ytringer på andre måter. I saken Vereinigung Demokratischer Soldaten Österreichs mot Østerrike (dom 19. desember 1994) slo EMD fast at det var i strid med artikkel 10 når forsvarsmyndighetene nektet å distribuere et tidsskrift til militære anlegg for forsvarets regning, slik det ble gjort med to andre publikasjoner. Dette må ses i sammenheng med at utøvelsen av konvensjonsrettighetene skal sikres uten usaklig forskjellsbehandling, jf. EMK artikkel 14. På denne bakgrunn er det grunn til å tro at det for eksempel er visse minstekrav til objektive og saklige kriterier for fordeling av økonomisk støtte som påvirker ytringsfriheten.
Det kan utledes av EMDs praksis at statene har plikt til å praktisere et offentlig konsesjonssystem for kringkasting slik at det gir rom for privat initiativ. For øvrig er det klare utgangspunktet at offentlige kringkastingsforetak ikke har plikt til å formidle andres ytringer. Unntak kan tenkes i ekstraordinære situasjoner, for eksempel hvor det kan påvises usaklig forskjellsbehandling i forhold til ytringens innhold. For eksempel er det neppe i overensstemmelse med EMK artikkel 10, jf. artikkel 14 å tildele politiske partier sendetid ut fra partienes politiske meninger.
Både EMK artikkel 10 og SP artikkel 19 pålegger statene en viss aktivitetsplikt for å sikre at private ikke krenker hverandres ytringsfrihet. Det kan vises til sakene Özgür Gundem mot Tyrkia (dom 16. mars 2000), Bobo mot Spania (dom 29. februar 2000) og Appleby m.fl. mot UK (dom 6. mai 2003). Den første saken gjaldt tilfeller der medarbeiderne i en avis var blitt utsatt for voldelige angrep fra andre private. I den andre saken var en ansatt i et offentlig eid kringkastingsselskap blitt avskjediget av selskapet på grunn av kritiske ytringer. I den tredje saken hadde en gruppe personer blitt nektet adgang til et privat kjøpesenter for å dele ut løpesedler. I alle tre sakene var spørsmålet om staten skulle ha sikret de aktuelle personenes ytringsfrihet. I de to første sakene konstaterte EMD krenkelse av EMK artikkel 10, men i den siste saken ble staten frifunnet.
På bakgrunn av disse sakene og praksis ellers fra EMD er det grunn til å anta at det skal mye til før staten har krenket sin aktivitetsplikt for å sikre meddelelsesfriheten mellom private parter. Men det er trolig en viss plikt til å hindre ekstrem grad av mediekonsentrasjon. I unntakstilfelle kan det nok også tenkes at det vil kunne utledes en rett til adgang til å ytre seg gjennom media, typisk for politiske partier foran et valg. Bobo-saken viser at det kan utledes en viss plikt til å beskytte ansattes ytringsfrihet overfor arbeidsgiveren. Samtidig illustrer Appleby-saken at det kan foreligge en plikt til å sikre ytringsfriheten ved å regulere eiendomsretten dersom privates begrensning av andres adgang til en eiendom forhindrer enhver effektiv utøvelse av ytringsfrihet.
7.4 Nærmere om ytringsfrihetskommisjonens forslag
7.4.1 Allment
Kommisjonen utleder forpliktelsen etter infrastrukturkravet av ytringsfrihetens begrunnelser (jf. NOU 1999: 27 s .36):
«Ser vi på de tre hovedargumenter for ytringsfrihet, sannhetsargumentet, autonomiargumentet og demokratiargumentet, ser vi raskt at for å støtte opp under ytringsfriheten kreves det en omfattende institusjonell oppbygging. Den almendannende skole er som sagt den viktigste offentlige institusjon i utviklingen av det offentlige rom og det myndige menneske. Videre kommer de institusjonelle forutsetninger for vitenskapen og kunsten, mangfold i media osv., det vil si offentlige kulturinstitusjoner som universiteter, biblioteker, museer, kringkasting o.l. foruten hele rekken av private institusjoner regulert og støttet av det offentlige, som medier, forlag, teatre, kinoer eller andre offentlige møteplasser. Det er det offentliges forpliktelser i forhold til hele denne institusjonaliseringen av det offentlige rom som det refereres til som infrastrukturkravet.»
Ytringsfrihetskommisjonen forsøker ikke å gi noen uttømmende oppregning av de forpliktelser som kan utledes av utkastet til sjette ledd. I stedet nevner kommisjonen i ulike sammenhenger gjennom utredningen eksempler på hva som kan eller vil omfattes av et slikt infrastrukturkrav; offentlig finansiering av allmennskolen og universitetene, offentlige overføringer for støtte til kunst og kultur, direkte og indirekte pressestøtte, NRKs særlige oppgaver, offentlig støtte til organisasjoner m.m., regler mot monopolisert eierskap av massemedier, økonomisk støtte til medier for språklige minoritetsgrupper, aktiv informasjonsvirksomhet, både om egen og privates virksomhet og myndighetenes løpende ansvar for å påse at lovgivningen bidrar til å sikre ytringsfriheten og en reell ytringsmulighet. I tillegg kan flere av de lovgivningsreformene som kommisjonen foreslår ses i sammenheng med en slik forpliktelse.
Regjeringen la i St.meld. nr. 42 (1999-2000) ikke frem alternative tekstutkast for Stortinget. Det ble heller ikke fremmet alternative forslag i Dok. 12: 16 (1999-2000).
7.4.2 Særlig om forslagets rettslige betydning
Som nevnt skiller Ytringsfrihetskommisjonens forslag til grunnlovsfesting av infrastrukturkravet seg fra grunnlovsforslaget ellers. Om forslagets rettslige betydning uttaler kommisjonen (NOU 1999: 27 s. 249-50):
«Begrepene krav og plikt kan i denne sammenhengen ikke forstås som rent juridiske begrep. Det er mer snakk om demokratiske og politiske forpliktelser, og uten en utdypende lovgivning som konkretiserer statens forpliktelser vil 6. ledd bare unntaksvis kunne brukes som selvstendig hjemmel for et krav om faktisk ytringsmulighet. Formuleringen har i så måte paralleller til Grunnloven § 110, 1. ledd, § 110 a og § 110 c, 1. ledd. Det er i første rekke tale om nedfelling av prinsipper som det i dag er bred enighet om.
[…]
På samme måte som de andre grunnlovsbestemmelsene av tilsvarende karakter, kan 6. ledd få en viss betydning for tolkningen av andre deler av Grunnloven. Statens ansvar etter 6. ledd kan likevel ikke forstås slik at staten kan gripe inn i borgernes rettigheter etter § 100, 1. til 5. ledd i større utstrekning enn det som følger direkte av disse bestemmelsene. For å oppfylle sitt ansvar etter 6. ledd vil staten derfor i første rekke være henvist til positive virkemidler. Det kan ikke utelukkes bruk av negative virkemidler for å virkeliggjøre forpliktelsene etter 6. ledd, jf. f.eks. visse eierbegrensningsregler, men disse inngrepene må da på selvstendig grunnlag oppfylle de aktuelle vilkårene i 1. til 5. ledd.»
Departementet kommer tilbake til sin forståelse av bestemmelsens rettslige konsekvenser i punkt 7.6.2.
7.5 Høringsinstansenes syn
Med unntak av Schibsted ASA og Norsk redaktørforening støtter samtlige av de høringsinstansene som uttaler seg om spørsmålet, utkastet til nytt sjette ledd i § 100. Dette gjelder blant annet Fylkesmannen i Nord-Trøndelag, Norske avisers landsforening (senere Mediebedriftenes Landsforening), Kirkerådet, Sør-Hålogaland Bispedømme, Amnesty International, Norsk Journalistlag, A-pressen, Norsk medieforskerlag, Norsk bibliotekforening, Statistisk sentralbyrå,Statens informasjonstjeneste, Oslo politidistrikt, Institutt for medievitenskap (Universitetet i Bergen), Høgskolen i Volda og Vefsn kommune . Flere av høringsinstansene, blant annet Kirkerådet og A-pressen , trekker frem dette forslaget som et særlig viktig punkt i kommisjonens utkast.
I tillegg er det flere høringsinstanser som ikke uttrykkelig kommenterer utkastet til sjette ledd, men som likevel uttaler seg positivt til tanken om et statlig infrastrukturansvar. Dette gjelder Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening , Antirasistisk senter , Luftfartsverket , Utenriksdepartementet , Eierskapstilsynet , Norsk presseforbund, Norsk Forbund for Lokal-tv , Den nasjonale forskningsetiske komité for samfunnsvitenskap og humaniora , Det teologiske menighetsfakultet, Landsforeningen for lesbisk og homofil frigjøring og Human-Etisk forbund .
Schibsted innvender at bestemmelsen kan åpne for inngrep der staten mener den offentlige samtale ikke er tilstrekkelig opplyst. Også Norsk Presseforbund og Norsk redaktørforening viser til at utkastet har møtt motforestillinger i mediemiljøet. Redaktørforeningen uttaler på denne bakgrunn at de «kan ikke se at noe grunnleggende behov eller formål blir skadelidende av at sjette ledd blir sløyfet». Foreningen viser blant annet til at det vil føre galt av sted å la myndighetene få tolke hva som skal være «åpent» og opplyst, og at sjette ledd bryter med grunnlovsforslagets øvrige struktur: Mens de første fem leddene oppstiller skranker for myndighetsutøvelse og rettigheter for borgerne, oppfattes sjette ledd av mange slik at den kan bli brukt til det motsatte.
7.6 Departementets vurdering
7.6.1 Spørsmålet om grunnlovsfesting
Ytringsfrihetskommisjonens forslag om å grunnlovsfeste et såkalt «infrastrukturkrav» er, som det fremgår av sitatet fra NOU 1999: 27 s. 36, gjengitt i punkt 7.4.1, direkte knyttet til hovedargumentene for ytringsfriheten: sannhetsargumentet, autonomiargumentet og demokratiargumentet. Med den betydningen kommisjonen tillegger de institusjonelle forutsetningene for ytringsfrihet, noe departementet slutter seg til, synes det riktig å vektlegge infrastrukturkravet i grunnlovsbestemmelsen. Verdien av en grunnlovsfesting må ses i sammenheng både med det rent rettslige innholdet av bestemmelsen, jf. punkt 7.6.2, og den betydning bestemmelsen har som grunnlag for politiske og demokratiske forpliktelser for staten.
Departementet legger til grunn at det først og fremst er gjennom den åpne og opplyste offentlige samtalen at de tre nevnte prosessene kan realiseres. En åpen og opplyst offentlig samtale forutsetter selvfølgelig formell ytringsfrihet, det vil si retten til selv å fremsette og motta opplysninger, ideer og budskap. Men for at samfunnets institusjoner og befolkningen skal kunne innhente, formidle og utveksle informasjon, og ikke minst for at denne informasjonen skal kunne bidra til utvikling av bedre innsikt, det myndige menneske og de demokratiske prosessene, kreves i tillegg et velstrukturert offentlig rom. Kommisjonen bygger sitt forslag til ny § 100 på ideen om dette rommet som et forum for «renselse og utluftning». Kommisjonen mener at i et sunt samfunn, med et offentlig rom som fungerer kontrollerende, korrigerende og «anstendiggjørende», kan og bør derfor ytringsfriheten ha meget vide grenser.
Departementet støtter Ytringsfrihetskommisjonens forslag om å grunnlovsfeste myndighetenes ansvar for å «lægge Forholdene til Rette for en aaben og oplyst offentlig Samtale». En redegjørelse for den nærmere tolkning og oppfølging av forslaget følger nedenfor.
7.6.2 Forslagets rettslige betydning
Et par høringsinstanser har uttrykt bekymring for at infrastrukturkravet kan åpne for inngrep som det ikke ville vært grunnlag for etter grunnlovsbestemmelsen ellers. Departementet vil understreke at utkastet til sjette ledd ikke er ment å gi selvstendig hjemmel for inngrep i ytringsfriheten. Slik hjemmel må følge av andre rettsgrunnlag, og må dessuten prøves mot de øvrige leddene i grunnlovsbestemmelsen. Oftest vil tiltakene ikke ha karakter av inngrep som beskjærer de frihetene som følger av bestemmelsen, men positive tiltak. Departementet slutter seg til følgende utsagn fra kommisjonen (jf. NOU 1999: 27 s. 249):
«Det ligger i hele tenkningen om ytringsfriheten som en forutsetning for tre helt avgjørende prosesser (sannhetsøkning, demokrati og individets frie meningsdannelse) at når det eventuelt kan påvises at en eller flere av prosessene ikke fungerer som forutsatt, må det primære tiltak være styrking av prosessene ved positive virkemidler. Bedre enn å forby verbale angrep på posisjoner, handlinger og holdninger er det derfor å legge forholdene til rette for at de angrepne kan komme til orde – og nå fram til den samme allmennhet – med sine versjoner av virkeligheten.»
Når det skal vurderes om et inngrep lar seg forsvare ut fra ytringsfrihetens begrunnelser, må det tas hensyn til faren for at bestemte synspunkter blir favorisert når staten griper inn med reguleringer som innskrenker den klassiske ytringsfriheten og informasjonsfriheten.
Et annet spørsmål er hva slags rettslige forpliktelser bestemmelsen bør legge på statlige myndigheter på de samfunnsområder som omfattes av bestemmelsen. Kommisjonen understreker at begrepene krav og plikt i denne sammenhengen ikke kan forstås som rent juridiske begreper, og at bestemmelsen «først og fremst innebærer demokratiske og politiske forpliktelser». Uten «en utdypende lovgivning som konkretiserer statens forpliktelser vil 6. ledd bare unntaksvis kunne brukes som selvstendig hjemmel for et krav om faktisk ytringsmulighet». Det vises videre til at en grunnlovsfesting vil «[..] både synliggjøre og markere statens ansvar, og slik løfte frem vedlikehold og utvikling av det offentlige rom som et viktig politisk ansvar», jf. NOU 1999: 27 s. 249-250.
Departementet legger til grunn at bestemmelsen for det første vil innebære at lover som regulerer infrastrukturen for formidling av opplysninger, ideer og budskap får et grunnlovsmessig fundament. Grunnlovsfesting kan derfor fremme bevissthet om at det offentlige har et ansvar for den reelle ytringsfriheten i samfunnet.
For det annet vil en grunnlovsbestemmelse innebære en forpliktelse til å ta infrastrukturkravet i betraktning når myndighetene vurderer lovgivning eller andre tiltak på områder med betydning for ytringsfriheten. Dette kan stille krav til saksbehandlingen og avveiningsprosessen. Tilsvarende vil bestemmelsen innebære en forpliktelse til å vurdere positivt tilretteleggende tiltak dersom det offentlige rom ikke fungerer som forutsatt. Det nærmere innholdet i og omfanget av myndighetenes positive tiltak må avgjøres på grunnlag av politiske og økonomiske prioriteringer innenfor de til enhver tid tilgjengelige ressurser.
Likevel må bestemmelsen også innebære en plikt til å opprettholde et visst minimumsnivå av faktisk ytringsfrihet i samfunnet, uavhengig av tilgjengelige ressurser og politiske prioriteringer. Det vil si at dersom ytringsfriheten er grunnleggende truet, har myndighetene et klart ansvar for å gripe inn. Videre vil det kunne være i strid med intensjonen i bestemmelsen å vedta lover eller gjennomføre tiltak som åpenbart og bevisst vil hindre eller motvirke en «en aaben og oplyst offentlig Samtale». Rettslig sett vil det normalt være nærliggende å påberope seg at slike tiltak rammes av et eller flere av de øvrige leddene i bestemmelsen, jf. ovenfor.
Departementet understreker at bestemmelsen er lite egnet til å gi enkeltpersoner konkrete rettigheter som kan gjennomføres ved domstolene. Beskrivelsen av forpliktelsen («Det paaligger Statens Myndigheder at lægge Forholdene til Rette forº») er formulert på samme måte som Grunnloven § 110, § 110 a og 110 c. For domstolene vil bestemmelsen først og fremst ha betydning som tolkningsmoment, både i forhold til resten av § 100 og for andre grunnlovsbestemmelser, lover eller forskrifter, samt deler av forvaltningens skjønnsutøving som har direkte eller indirekte betydning for ytringsfriheten.
Etter departementets syn bør bestemmelsen i sjette ledd prinsipielt ikke gi selvstendig grunnlag for krav rettet mot private. En slik forståelse harmonerer best med bestemmelsens ordlyd og den forståelse som følger av de tilsvarende bestemmelsene i Grunnloven §§ 110, 110 a og 110 c. Departementet bygger altså ikke på det syn at domstolers eller andre rettshåndhevende organers rettslige plikt til å sikre ytringsfriheten omfatter en plikt til å skape rettigheter for individene mot andre individer når dette ikke følger av andre rettslige grunnlag. Det kan for eksempel foreligge sterke reelle grunner for å pålegge private en plikt til å utlevere informasjon til andre private, men en grunnlovsbestemmelse er lite egnet som selvstendig grunnlag for å regulere spørsmålet.
7.6.3 Det offentlige rom
Ytringsfrihetskommisjonen beskriver det offentlige rom som et «rom relativt uavhengig av den private sfære, et rom der man fritt kan la seg informere og der den offentlige samtale kan foregå». Begrepet knytter seg særlig til det offentlige rom som arena for samfunnsdebatt.
Myndighetenes plikt til å treffe tiltak når det offentlige rom ikke fungerer etter forutsetningene, utgjør ifølge kommisjonen en kjerne i infrastrukturkravet. For å beskrive det nærmere innholdet i infrastrukturkravet er det derfor naturlig å ta utgangspunkt i hvilke krav som kan stilles til det offentlige rom for at det skal kunne fremme de tre «samfunnskonstituerende» prosessene sannhetssøking, demokrati og individets frie meningsdannelse.
For det første kan det å opprettholde et skille mellom et privat og et offentlig rom i seg selv være en forutsetning for reell ytringsfrihet. Kommisjonen peker blant annet på at en viss frihet mot inngrep og innsyn i privatsfæren er en forutsetning for selvstendig utvikling av synspunkter og dermed i neste omgang for deltakelse i den offentlige debatten. Slik kan et infrastrukturkrav også tjene som begrunnelse for tiltak som beskytter den private sfæren, for eksempel regler om privatlivets fred og begrensninger i adgangen til å registrere personopplysninger. Det vises til punkt 4.3.6.
For det annet er det en viktig forutsetning at det offentlige rom legger til rette for allmenn deltakelse, det vil si at den offentlige samtalen er «åpen», jf. utkastet til sjette ledd. Kravet om åpenhet innebærer for det første at de ulike gruppene i samfunnet må ha tilgang til nyheter, aktualiteter, kulturstoff og oppdatert kunnskap med utgangspunkt i deres egen virkelighet og synsvinkel. For det annet må de ha en reell mulighet til selv å komme til orde i samfunnsdebatten. Her er særlige utfordringer i forhold til «smale» grupper som språklige, kulturelle eller politiske minoriteter og særinteresser. En åpen samfunnsdebatt krever i tillegg at ulike deler av offentligheten kommuniserer og samhandler, både med hverandre og med allmennheten. Mediene har en viktig rolle i å legge til rette for kommunikasjon og «oversettelse» mellom de ulike deloffentlighetene.
For det tredje er det en forutsetning at det foreligger institusjonelle forutsetninger for mangfold. Det er først og fremst mangfoldet som kan sikre den meningsbrytning, kritikk og diskusjon som muliggjør selvstendig meningsdannelse. Et velfungerende offentlig rom reduserer behovet for å gjøre inngrep i ytringsfriheten. For eksempel kan ytringsfriheten i den politiske debatten være vid, forutsatt at det finnes et system som sikrer mangfold og kritikk, det vil si en opposisjon. Tilsvarende kan mediene være underlagt vide rammer for ytringsfrihet, forutsatt at det finnes et mediemangfold som sikrer gjensidig kritikk, alternative vinklinger og utvalg av saker. Det samme vil gjelde på alle samfunnsområder med betydning for den demokratiske samfunnsdebatten.
For det fjerde vil kvaliteten på det offentlige rom påvirke de prosessene ytringsfriheten skal verne. Grunnlovsteksten legger til grunn at det er den «opplyste» offentlige samtalen som vil bidra til sannhetssøking, demokrati og individets frie meningsdannelse. Kommisjonen tar her utgangspunkt i en forestilling om «det myndige menneske», det vil si om at «det kreves en viss kompetanse (sosialisering eller dannelse) for å kunne fungere som autonomt individ i det åpne samfunn.» Departementet er enig i dette synspunktet og understreker særlig betydningen av den allmenndannende skolen. Også andre institusjoner for utvikling, samling og formidling av kunnskap vil være sentrale i en slik sammenheng, for eksempel forskningsinstitusjoner, biblioteker, museer osv.
7.6.4 Nærmere om infrastrukturkravets innhold
I Norge er det lang tradisjon for at det offentlige påtar seg et ansvar for å tilrettelegge for en offentlig samtale og fri informasjonsflyt, det vil si for at det kan utvikles et offentlig rom slik dette er beskrevet ovenfor. Store deler av kultur-, medie-, utdannings- og forskningspolitikken kan derfor ses som ledd i oppfyllelsen av et infrastrukturkrav. Disse politikkområdene omfatter både positivt tilretteleggende og negativt regulerende virkemidler. Nedenfor følger en redegjørelse for hvordan regjeringen går inn for å ivareta infrastrukturansvaret på enkelte særlig aktuelle områder.
Mediepolitikken
Mediene avgjør ikke bare hva vi ser av verden, men langt på vei også hvordan vi ser den. Idégrunnlag, bruk av ulike begreper, presentasjon og ikke minst utvalg av informasjon er med på å avgjøre hvordan verden blir oppfattet. Mediene spiller også en viktig rolle i utvikling og formidling av sosiale verdier. Ikke minst påvirker de det begrepsapparat som mennesker bruker for å tolke verden rundt seg. Det er derfor av stor samfunnsmessig betydning at mediene har rettslige og økonomiske rammebetingelser som sikrer åpenhet og mangfold i den offentlige samtalen.
Å «sikre ytringsfriheten som en forutsetning for et levende folkestyre» er i dag satt opp som et mediepolitisk hovedmål, jf. blant annet St.meld. nr. 57 (2000-2001). Med denne målsettingen har Regjeringen og Stortinget på medieområdet markert nettopp et slikt ansvar som departementet går inn for å grunnlovsfeste. Mer konkrete målsetninger – det vil si en operasjonalisering av de overordnede målene – blir satt opp i de årlige budsjettproposisjonene. Etter dette skal mediepolitikken blant annet sikre «et mangfold av informasjonstilbud og ytringsmuligheter» og «et mangfold av uavhengige nyhets- og aktualitetsmedier av høy kvalitet», jf. blant annet St.prp. nr. 1 (2002-2003) for Kultur- og kirkedepartementet.
De fleste mediepolitiske virkemidler er innrettet mot å stimulere til et ytre mangfold – det vil si et mediemangfold. Et slikt mangfold må anses som en forutsetning for at den nødvendige kritikk skal kunne tre i funksjon. Eksempler på slike virkemidler er pressestøtten og nullsatsen for merverdiavgift på aviser, som har til hensikt å sikre et mangfold av aviser på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. Andre eksempler er medieeierskapsloven, som har til hensikt å sikre et mangfold i eierskapet av norske medier, for dermed å redusere faren for misbruk av eiermakt i mediene.
I tillegg er det enkelte virkemidler som setter visse rammekrav til medienes innhold, for eksempel fordi mulighetene for et ytre mangfold er begrenset. På kringkastingsområdet fører blant annet tekniske begrensninger i selve frekvensspekteret inntil videre til at muligheten for ytre mangfold er begrenset. Derfor er det satt konkrete krav til innholdet i tilbudet gjennom de såkalte «allmennkringkastingskravene», som for de kommersielle kanalene (TV 2, Kanal 24 og P4 Radio Hele Norge) er presisert og gjort bindende i konsesjonsvilkår etter kringkastingsloven. For NRK fremgår kravene blant annet av selskapets vedtekter.
Kjernen i infrastrukturansvaret er som nevnt myndighetenes ansvar for å treffe tiltak dersom de tre prosessene som begrunner ytringsfriheten (sannhetssøking, demokrati og individets frie meningsdannelse) ikke fungerer som forutsatt. I det følgende drøftes derfor hva som kan begrunne nye offentlige infrastrukturtiltak på medieområdet, med andre ord hva som kan hindre medienes funksjon som åpne kanaler ut i det offentlige rom.
Undersøkende journalistikk er en av medienes kjerneoppgaver, men samtidig en svært ressurskrevende virksomhet. For at et medium i praksis skal kunne fungere som et kritisk korrektiv til maktutøvelse og ta opp kontroversielle saker, må det derfor ha en viss økonomisk styrke. Det kan tenkes at den økonomiske situasjonen for utsatte medier kan bli så kritisk at funksjonen som kritisk korrektiv blir satt ut av kraft. Dette vil etter omstendighetene kunne begrunne en styrking av offentlige virkemidler på området.
De fleste medier er mer eller mindre avhengige av annonseinntekter. Annonsemarkedet for aviser fungerer slik at den største avisen på et sted vil ta en mye større del av annonsemarkedet enn avisens opplag isolert sett skulle tilsi. Uten mottiltak, blant annet i form av pressestøtte, må man anta at mange aviser som i dag fyller en viktig samfunnsfunksjon ville blitt nedlagt. I fremtiden kan infrastrukturkravet begrunne positive tiltak for å bøte på truslene som ligger i annonsemarkedets mekanismer. I dag ser vi for eksempel en utvikling i retning av at konsernenes annonsesamkjøringer utgjør stadig viktigere maktfaktorer. Oppkjøp av aviser er ofte begrunnet i hensynet til taktisk posisjonering i annonsemarkedet. Det er en fare for at medier som faller utenfor annonsesamkjøringene eller på andre måter taper i konkurransen om annonser, kan bli gradvis økonomisk utarmet og til sist gå inn.
En annen utfordring ligger i den tendensen til profesjonalisering av medienes kilder som man har sett i den senere tid, blant annet gjennom etableringen av en egen PR-bransje. Næringsliv, organisasjoner og offentlige etater leverer informasjon til mediene gjennom profesjonelle informasjonsmedarbeidere eller konsulenter, gjerne ferdig bearbeidet i journalistisk form. Overfor slike velorganiserte informasjonsapparater kan uavhengig, undersøkende journalistikk være vanskelig og ressurskrevende. Tidspress, økonomiske vanskeligheter og behovet for stadig nytt stoff kan dessuten friste medier til å ta inn denne type stoff uten selvstendig og kritisk redaksjonell bearbeidelse. I verste fall kan dette kompromittere medienes troverdighet og funksjon som uavhengig kilde til informasjon og kritisk korrektiv til maktutøvelse i samfunnet.
Det kan også reises spørsmål om konsekvensene av den kommersialiseringen som blant annet følger av stadig strengere lønnsomhetskrav i mediene. Tradisjonelt var eierskapet i norske medier ikke først og fremst motivert i økonomiske hensyn, men i et ønske om å påvirke samfunnsdebatten. Dette hadde sammenheng med at de fleste aviser tradisjonelt var tilknyttet et politisk parti. I 1885 kunne hele 93 prosent av pressen regnes som partipresse. I dag har norske medier nesten uten unntak brutt sine bånd til de politiske partiene, og eierskapet er for en stor del overtatt av store profesjonelle eiere, særlig de tre store konsernene Schibsted, A-pressen og Orkla. Denne utviklingen har ført til økt fokus på inntjening. Til en viss grad kan man si at partikontorenes krav til det redaksjonelle produktet er blitt erstattet av konsernenes krav til økonomisk avkastning. Den formelle redaksjonelle friheten er i praksis begrenset ved at redaktøren ikke bare har ansvar for mediets innhold, men også for at innholdet selger. En konsekvens er økt vekt på sensasjons- og underholdningspreget innhold og på å fremstille nyheter og reportasje i et slikt perspektiv. Det er en fare for at denne utviklingen kan føre til mer begrenset, ensartet eller ukritisk dekning av viktige samfunnsspørsmål.
Et ytterligere spørsmål gjelder utviklingen i retning av eierkonsentrasjon i mediemarkedet. Ytringsfrihetskommisjonen ser dette som det «mest påtrengende problem» på medieområdet i dag. Eierskapskonsentrasjon kan undergrave det reelle mediemangfoldet ved at kontrollen med hvilken informasjon og hvilke meninger som slipper igjennom disse kanalene, havner på noen få hender. Dette var bakgrunnen for vedtakelsen av medieeierskapsloven 13. juni 1997 nr. 53, som har til formål å fremme ytringsfriheten, de reelle ytringsmuligheter og et allsidig medietilbud, ved å hindre urimelig konsentrasjon av eierskap i mediene.
Departementet er enig med Ytringsfrihetskommisjonen i at eierkonsentrasjon reiser spørsmål som krever årvåkenhet. Lovgivningen på dette området må kontinuerlig evalueres og oppdateres for å holde tritt med den teknologiske utviklingen og utviklingen av mediemarkedene. På bakgrunn av Stortingets behandling av St.meld. nr. 57 (2000-2001) og avsluttet høring i saken vil Regjeringen om kort tid legge frem en odelstingsproposisjon med forslag til endringer i medieeierskapsloven. Under behandlingen av St.meld. nr. 57 (2000-2001) støttet et flertall i Stortingets familie-, kultur- og administrasjonskomité arbeidet med å få gjennomført en lovfesting av det redaksjonelle ansvar (redaktørplakaten), jf. Innst. S. nr. 142 (2001-2002). Det vises til drøftelsen i punkt 8.3.
En viktig forutsetning for at det offentlige rom skal fungere, er som nevnt at befolkningen har tilgang til mediene, både som informasjonskilder og som ytringskanaler. «Medienes tilgjengelighet for allmennheten» er derfor satt opp som et eget mediepolitisk mål, jf. St.prp. nr. 1 (2002-2003) for Kultur- og kirkedepartementet. For mediene som informasjonskilde vil det normalt være i deres egen interesse å sikre publikum bredest mulig tilgang, fordi det nettopp er tilgangen til publikum som genererer inntekter, enten det er tale om salg av annonser eller selve medieproduktet. Likevel kan det tenkes at enkelte grupper kan bli mer eller mindre ekskludert fra denne kommunikasjonen. Et velkjent forhold er at det isolert sett ikke er lønnsomt å bygge ut distribusjonsnett for kringkasting i de mest spredt bebygde områdene i landet. Derfor har myndighetene fastsatt minimumskrav til dekningen i konsesjonene for riksdekkende kringkasting.
Tilgangen til mediene som ytringskanaler vil normalt være begrenset, i alle fall for dem som ikke er blant medienes foretrukne kilder. Å kjøpe seg tilgang til mediene gjennom annonser er uaktuelt for de fleste, først og fremst fordi det er svært kostbart. Ulike ordninger på medieområdet bidrar til å opprettholde et mangfold av ytringskanaler. Det er flere ordninger som er særlig innrettet for å sikre ytringsmulighetene for smale grupper i samfunnet. Etablering av såkalte «åpne kanaler», der ulike organisasjoner mv. redigerer sine egne programmer, kan slippe flere til i mediene. Slike ordninger er kjent fra utlandet. I Norge bygger foreningen Åpen kanal på et slikt konsept. Også andre former for ikke-kommersiell kringkasting kan bidra til at flere slipper til. I konsesjonen for et digitalt bakkenett for fjernsyn er det en forutsetning at det skal settes av kapasitet på rimelige vilkår til en åpen kanal. Konsesjonen til en slik kanal vil måtte tildeles etter åpen utlysning, jf. Stortingets behandling av St.meld. nr. 44 (2002-2003) Om digitalt bakkenett for fjernsyn.
Man kan også tenke seg teknologiske hindre for allmenn deltakelse. Det skjer en stadig utvikling av nye medieformer, som etter hvert gir en enorm tilgang til informasjon og kanaler for ytringer. Samtidig forutsetter bruk av slike medier ofte en viss teknisk innsikt og omstillingsevne. Det ligger i dette en fare for at det kan utvikles et «informasjonsgap», for eksempel mellom yngre og eldre generasjoner.
På medieområdet innebærer myndighetenes infrastrukturansvar en politisk forpliktelse til å holde slike utviklingstrekk under kontinuerlig oppsikt og til å treffe egnede tiltak dersom utviklingen skulle true medienes rolle i ytringsfrihetens infrastruktur. Ansvaret for å treffe tiltak må alltid avveies mot hensynet til medienes frie stilling i forhold til myndighetene. Denne uavhengigheten er en helt sentral forutsetning for at mediene skal kunne fylle sin rolle som formidler av informasjon, debatt og samfunnskritikk. Dette har blant annet vært bestemmende for utformingen av flere av dagens mediepolitiske virkemidler, for eksempel lovfestingen av Eierskapstilsynets uavhengige stilling og utformingen av mest mulig objektive kriterier for tildeling av pressestøtte.
Kulturpolitikken
Regjeringen har nylig lagt frem St.meld. nr. 48 (2002-2003) Kulturpolitikk frem mot 2014. Den innebærer en fortsettelse av et klart statlig ansvar for å legge til rette for et sammensatt og dynamisk kulturliv, der et mangfold av kulturytringer skal kunne fremføres og oppleves. Kulturpolitikkens betydning for å spre og danne grunnlaget for nye ytringer kan knyttes til infrastrukturkravet i utkastet til ny Grunnlov § 100 sjette ledd.
Det statlige ansvaret innenfor kulturpolitikken er i høy grad knyttet til finansiering av kulturlivet. Et rikt og mangfoldig kulturliv kan ikke være avhengig av markedskrefter alene. Skal kulturlivet i Norge kunne tilby det eksperimentelle og nyskapende, må det foreligge økonomiske virkemidler som gjør kulturlivet i stor grad uavhengig av rent kommersielle krav. De fleste store kulturinstitusjoner mottar størsteparten av sin driftsfinansiering fra staten. Dette er ledd i en bevisst politikk, der staten skal stimulere til kulturaktivitet i hele landet. Et eksempel er ordningene for innkjøp av litteratur. Innkjøpsordningene skal stimulere til at det blir skrevet en rik og variert litteratur på norsk, og at denne litteraturen blir gjort tilgjengelig gjennom folkebibliotekene. Fritak for merverdiavgift på bøker er også eksempel på statlige tiltak som skal fremme vitaliteten og mangfoldet innenfor litteraturfeltet.
Et viktig element i den statlige kulturpolitikken er å gi institusjoner og andre kulturaktører stor frihet og fleksibilitet i sin kulturfaglige aktivitet. Dette gjøres blant annet ved å ha en armlengdes avstand mellom politiske myndigheter og de enkelte institusjonene. Mange av de viktigste kulturinstitusjonene er derfor organisert som aksjeselskaper eller stiftelser for å gi faglig frihet og fleksibilitet, uten at det rokker ved det statlige ansvaret for å legge forholdene til rette for deres aktivitet.
En grunnleggende forutsetning for «den opplyste samtale» er at innbyggerne har fri og likeverdig tilgang til relevant informasjon – i vid betydning av ordet – med god kvalitet. Flere kulturpolitisk viktige lover former til sammen en plattform som skal gi like muligheter for innbyggerne til å få tilgang til samfunnsmessig viktig informasjon, uavhengig av hvilke medium denne informasjonen er tilgjengelig gjennom:
Lov 20. desember 1985 nr. 108 om folkebibliotek er naturlig å se i et folkeopplysningsperspektiv; loven skal sikre at folk flest har rimelig lett tilgang til allmenn litteratur m.m. Lov 4. desember 1992 nr. 126 om arkiv har flere siktemål. Det ene er å sikre tilgang til dokumentasjonsmateriale både for forskning og andre kildestudier, nå og i fremtiden. Samtidig er det viktig å verne om arkivene av hensyn til den forvaltningsmessige bruken av arkivinformasjon og av hensyn til å sikre dokumentasjon av rettslige interesser. Lov 9. juni 1989 nr. 32 om avleveringsplikt for allment tilgjengelege dokument spiller på samme måte som arkivloven en viktig rolle for å sikre samfunnsmessig viktig grunnlagsmateriale for forskning osv. i nåtid og fremtid.
En «åpen og opplyst offentlig samtale» har som forutsetning at man blant annet i utforming av kulturpolitikken må legge til rette for at mange uttrykk kan oppleves og at mange kulturstemmer kan høres. Kulturell ensretting eller forsøk på homogenisering er sjelden et godt grunnlag for «opplyst offentlig samtale», og er heller ikke forenlig med en økende internasjonal forståelse for viktigheten av kulturelt mangfold. I norsk kontekst legges det i St.meld. nr. 48 (2002-2003) større vekt på å skape grunnlag, arenaer og tiltak som kan fange opp at Norge i økende grad blir et flerkulturelt samfunn.
Utdanningspolitikken
Den norske skolen bygger på prinsippet om enhetsskolen i form av likeverdig og tilpasset opplæring for alle. Etter opplæringsloven har barn og unge rett til offentlig grunnskoleopplæring og minst tre års heltids videregående opplæring.
Utdanning er en viktig forutsetning for demokratisk deltakelse i et stadig mer komplisert samfunn. Kravet om livslang læring kan sees som et uttrykk for de stadig raskere samfunnsendringene. Høyere utdanning er både en kulturell bærebjelke og en forutsetning for et velfungerende demokrati. Universiteter og høyskoler er nødvendig for at mange enkeltpersoner skal ha muligheter for å utvikle sine evner, talenter og sitt potensial, og for at samfunnet skal ha tilgang på den fremste fagkunnskap og delta i utviklingen av ny kunnskap.
Kvaliteten på høyere utdanning er avgjørende for hele utdanningssystemet. Utdanningen av lærere er for eksempel av vesentlig betydning for den allmenndannende skole. De høyere utdanningsinstitusjoner utdanner nøkkelgrupper i samfunnet, og et velfungerende samfunn forutsetter derfor et velfungerende høyere utdanningssystem.
Kvalitet i høyere utdanning fremmes best ved å gi handlingsrom og frihet til institusjonene. Den akademiske friheten har lange tradisjoner. Prinsippet er nedfelt i lov 12. mai 1995 nr. 22 om universiteter og høgskoler § 2 nr. 3, som slår fast at institusjonene ikke kan gis pålegg om læreinnholdet i undervisningen og innholdet i forskingen eller det kunstneriske og faglige utviklingsarbeid. Universiteter og høyskoler har en fundamental rolle som institusjoner for uavhengig tenkning og lærefrihet, og representerer en plattform for kritisk vurdering av samfunnsutviklingen på grunnlag av uavhengig forskning.
Forsknings- og utviklingspolitikken
Statlig finansiering av forskning og utvikling begrunnes ofte med at kunnskapsutvikling er av avgjørende betydning for samfunnets økonomiske utvikling. Men forskningens «berettigelse» begrunnes også med forskningens kulturelle rolle, som blant annet omfatter dens bidrag til å støtte opp om sentrale demokratiske verdier. Noen av forskningens sentrale verdier, som krav om åpenhet overfor nye ideer, ønske om en klar og fordomsfri debatt og krav om at påstander må kunne etterprøves, er også sentrale verdier i demokratiet.
Statens ansvar for å legge til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale omfatter ikke bare ansvar for finansiering av utdanning, men også finansiering av forskning. Institusjoner for høyere utdanning – universiteter og høyskoler – er for en stor del finansiert av det offentlige. I instituttsektoren er bildet noe mer sammensatt, og en skiller gjerne mellom næringslivsrettede institutter, hovedsakelig finansiert av næringslivet, og offentlig rettede institutter, hovedsakelig finansiert ved offentlige kilder. Det offentliges bidrag står for vel 60 % av finansieringen i denne sektoren. Mange av de offentlig rettede instituttene har fått en friere stilling de senere år, med sikte på organisatorisk og økonomisk uavhengighet. En viktig del av finansieringen skjer gjennom Norges forskningsråd.
Det finnes en rekke offentlige debattfora innen forskning, opprettet dels som rådgivende instanser, dels med det formål å informere allmennheten og skape offentlig debatt om «store og vanskelige spørsmål» som for eksempel bruk av bioteknologi eller annen ny teknologi. Det gjelder blant annet de nasjonale og regionale forskningsetiske komiteene, som skal skape debatt om etiske spørsmål i forskning, og Bioteknologinemnda og Teknologirådet. Disse institusjonene har et nært samarbeid, og arrangerer hver for seg eller i fellesskap debattmøter som er åpne for alle. Teknologirådet er pålagt et særlig ansvar for å arrangere lekfolkskonferanser, der lekfolk inviteres til å drøfte spesielle temaer og deretter gi råd til politikere og andre.
Regjeringens synspunkter på forskningsformidling vil bli utdypet i den stortingsmeldingen om forskning som skal legges frem våren 2005.
7.7 Departementets syn på valg av grunnlovsalternativ
Det er bare fremmet ett forslag til grunnlovstekst om infrastrukturkravet, jf. alternativ 1 til sjette ledd i Dok. 12: 16 (1999-2000). Departementet tilrår at dette alternativet vedtas.