6 Offentlighetsprinsippet

6.1 Innledning

Ytringsfrihetskommisjonen foreslår å grunnlovsfeste offentlighetsprinsippet, eller borgernes informasjonskrav. grunnlovsfestingen omfatter både dokument- og møteoffentlighet. Kommisjonens forslag til grunnlovsbestemmelse i § 100 femte ledd lyder:

«Enhver har Ret til Indsyn i Statens og Kommunernes Acter og til at følge Forhandlingerne i Retsmøder og folkevalgte Organer. Loven kan kun sætte slige klarlig definerede Grændser for denne Ret, hvor særligt tungtveiende Hensyn gjøre dette nødvendig.»

6.2 Gjeldende rett

Grunnloven § 100 gir ikke allmennheten noe krav på innsyn i myndighetenes dokumenter eller å få være til stede på møter hos myndighetene.

Etter Grunnloven § 84 skal «Storthinget holdes for aabne Døre, og dets Forhandlinger kundgjøres ved Trykken». Bestemmelsen etablerer en hovedregel om møteoffentlighet i Stortinget og rett til referater fra debattene (dokumentoffentlighet).

Grunnloven § 110 b annet ledd slår fast at borgerne er «berettigede til Kundskab om Naturmilieuets Tilstand og om Virkningerne af planlagte og iværksatte Indgreb i Naturen». Bestemmelsen gir dermed allmennheten rett til informasjon både om miljøtilstanden og om miljøvirkningene av inngrep i naturen og andre tiltak. Slik informasjon vil ofte bli gitt ved dokumentinnsyn. Det er antatt at bestemmelsen innebærer en plikt for forvaltningen til å praktisere meroffentlighet etter offentlighetsloven for slike opplysninger. Det er redegjort nærmere for innholdet i bestemmelsen i Ot.prp. nr. 116 (2001-2002) punkt 5.1.

Det finnes en rekke regelverk om dokument- og møteoffentlighet. Regler om møteoffentlighet finnes særlig i Stortingets forretningsorden, domstolloven og kommuneloven. Regler om dokumentoffentlighet finnes særlig i offentlighets­loven, ulike plenarvedtak truffet av Stortinget (jf. punkt 6.4.3), ombudsmannsloven, miljøinformasjonsloven, produktkontrolloven, tvistemålsloven og straffeprosessloven.

Lovgivningen har også en del bestemmelser om at det offentlige aktivt skal informere allmennheten om ulike sider ved sin virksomhet (informasjonsplikt), men ingen alminnelig lov. Noen eksempler på informasjonsplikter som nevnes av Ytringsfrihetskommisjonen er forurensningsloven §§ 14 og 15, kommuneloven § 4 og kommunehelsetjenesteloven § 1-2, jf. NOU 1999: 27 s. 89-90.

Departementet kommer tilbake til en del av disse reglene nedenfor.

6.3 Internasjonale forpliktelser

EMD har i flere saker konkludert med at EMK artikkel 10 ikke har gitt grunnlag for en informasjonsplikt for det offentlige. Dersom EMD får seg forelagt en sak der offentlige myndigheter ikke har gitt informasjon av stor samfunnsmessig betydning, og som allmennheten ville hatt interesse av å få kunnskap om, kan det likevel ikke utelukkes at den vil utlede en viss informasjonsplikt av artikkel 10 for myndighetene.

I noen tilfeller vil en viss informasjonsplikt kunne utledes av andre bestemmelser i konvensjonen, for eksempel artikkel 6 eller artikkel 8 (jf. SP artikkel 14 og 17). EMK artikkel 6 sikrer allmennhetens adgang til rettsmøter. Vanskeligere er det å tenke seg at EMD vil utlede noen plikt for staten til å sikre private informasjonskrav overfor andre private. EMK artikkel 8 vil ofte utelukke en slik tredjepartsvirkning når informasjonen omhandler andre rettsubjekters private sfære.

På spesielle områder foreligger det spesialregulering av allmennhetens rett til informasjon fra det offentlige. Et eksempel er Konvensjon om tilgang til miljøinformasjon, allmenn deltakelse i beslutningsprosesser og tilgang til rettsmidler i saker vedrørende miljø, undertegnet i Århus, 25. juni 1998 («Århus-konvensjonen»). En oversikt over konvensjonens innhold er gitt i Ot.prp. nr. 116 (2001-2002).

Europarådets rekommandasjon (2002) 2 om tilgang til offentlige dokumenter gir anbefalinger om allmennhetens krav på tilgang til forvaltningens saksdokumenter. En oversikt over vilkårene for å gjøre unntak fra offentlighetsprinsippet etter denne rekommandasjonen er gitt i NOU 2003: 30 Ny offentlighetslov s. 102-103.

6.4 Nærmere om Ytringsfrihetskommisjonens forslag

6.4.1 Generelt

Prinsipiell begrunnelse

I sin argumentasjon til fordel for grunnlovsfesting av offentlighetsprinsippet (NOU 1999: 27 s. 91-96) tar Ytringsfrihetskommisjonen utgangspunkt i begrepene informasjonsfrihet og informasjonsplikt. Det offentliges informasjon om egen virksomhet kan lett bli et middel til å fremme eget formål. Informasjonskravet er ment å bøte på denne svakheten ved å pålegge det offentlige en plikt til å gi fra seg informasjon etter fremsatt krav. Det kan altså ikke bare være det offentlige selv som skal kunne bestemme hva som kan fremlegges for offentligheten.

Kommisjonens nærmere drøftelser av informasjonskravet er først og fremst knyttet til dokumentoffentligheten, selv om forslaget også omfatter møteoffentlighet.

Kommisjonen mener at begrunnelsen for allmennhetens innsynsrett i første rekke ligger i demokratiargumentet (jf. NOU 1999: 27 s. 95):

«Begrunnelsen ligger i første rekke i demokratiargumentet slik det er utviklet i kap. 2.2 Ytringsfrihetens begrunnelser. Åpenhet og det å være informert er simpelthen en forutsetning for å kunne realisere den demokratiske rettighet til deltagelse. Den politiske prosess skal foregå for åpen scene. Makten skal ha et ansikt. Den karakteristiske frihetsfølelse som bør være karakteristisk i et demokratisk samfunn, er avhengig av at man har innsikt i de krefter og prosesser som former de ytre betingelser for våre liv. Det å stille til skue prosesser og begrunnelser er altså en like grunnleggende forpliktelse hos dem med makt og myndighet som det å sørge for en effektiv forvaltning.»

Videre viser kommisjonen til autonomibegrunnelsen:

«Autonomibegrunnelsen kommer også inn med tyngde. En fri meningsdannelse og utviklingen til myndig menneske krever at man er informert og har innsyn. Hemmelighold eller det å ha eller sikre seg informasjon som ikke den annen part har, er et gammelt og ofte brukt knep i ethvert maktspill. Mangel på informasjon i forhold til den annen (og sterkere) part virker umyndiggjørende. Dette er ikke et teoretisk problem, men et reelt og praktisk problem i forhold til moderne forvaltning av et komplisert samfunn.»

Etter kommisjonens oppfatning innebærer disse argumentene at åpenhet er samfunnskonstituerende. Men den peker på at man også kan argumentere instrumentelt for innsynsretten: Åpenhet er en forutsetning for kontroll. Med bakgrunn i «Maastricht-prosessen» i EU viser kommisjonen til at det i det lengre perspektiv ikke er noen «motsetning mellom en effektiv forvaltning og åpenhet, idet effektiv forvaltning er avhengig av tillit hos dem det skaltes og forvaltes med.» Kommisjonen advarer også mot den skepsis overfor medienes formidlingskompetanse (eller -vilje) som preget Offentlighetsutvalgets innstilling fra 1967.

Bestemmelsens virkeområde

Bestemmelsen omfatter både dokumentoffentligheten og møteoffentligheten.

For begge disse prinsippene er bestemmelsen begrenset til krav direkte mot det offentlige, og ikke private, jf. NOU 1999: 27 s. 248. Dersom private utøver offentlig myndighet, vil plikten likevel gjelde overfor dem. Rettighetene er gitt til «Enhver».

Etter kommisjonens forslag skal dokument­offentlighetsprinsippet gjelde for «Statens og Kommunernes Acter». Om dette uttaler kommisjonen (jf. NOU 1999: 27 s. 248):

«Dokumentoffentligheten er beskrevet slik at den fullt ut skal dekke offentlighetslovens (offl.) positive regler i §§ 1 til 3. Dette innebærer bl.a. at pliktsubjektene – i 5. ledd angitt som staten og kommunene – må forstås på samme måte som begrepet «forvaltningsorgan» i offl. § 1, dvs. at også fylkeskommunene og visse offentlige selskaper m.v. er omfattet. Her legges hovedtrekkene i dagens tolkning av offentlighetsloven til grunn.»

Dette innebærer at statlig og kommunal forvaltning samt domstolenes forvaltningsvirksomhet er omfattet av grunnlovsforslaget. Det kan imidlertid være usikkert om det omfatter domstolenes dømmende virksomhet og virksomhet som drives av Stortinget og organer for Stortinget. Bestemmelsens ordlyd dekker disse tilfellene, men kommisjonens drøftelser av dokumentoffentligheten er begrenset til forvaltningens virksomhet. På den annen side angis det i sitatet foran at det er offentlighetslovens «positive» regler som er avgjørende for grunnlovsbestemmelsens virkeområde. Det kan tale for at kommisjonen ikke sikter til unntakene i offentlighetsloven § 1 tredje og fjerde ledd, som unntar domstolenes dømmende virksomhet og Stortinget og organer for Stortinget fra offentlighetsloven.

Plikten er reaktiv, det vil si at den bare utløses på forespørsel fra noen.

Innsynsretten er avgrenset til «Acter». Dette omfatter alle dokumenter som regnes som «forvaltningens saksdokumenter» etter offentlighetsloven §§ 2 og 3, herunder slike journaler, registre og møtekart som er nevnt i loven § 2 annet ledd annet punktum. Elektronisk lagret informasjon omfattes i samme utstrekning som papirlagret, likeså film og lydbånd.

Møteoffentligheten innebærer etter kommisjonens forslag en rett for den enkelte til å følge forhandlingene i «Retsmøder» og «folkevalgte Organer». Dette skal innebære en rett til både å overvære møtet og å referere fra det. Med rettsmøter forstår kommisjonen de møtene som en domstol holder til forhandling mellom parter eller for å avhøre parter, vitner eller sakkyndige eller foreta granskning, eller som i lov er særskilt betegnet som rettsmøter, jf. definisjonen i domstolloven § 122. Med folkevalgte organer mener kommisjonen organer som er direkte folkevalgt, først og fremst dagens kommunestyrer og fylkesting. Som eksempler på organer som er indirekte folkevalgt og som derfor faller utenfor, nevner kommisjonen faste utvalg og komiteer etter kommuneloven § 10.

Oversikt over vilkårene for unntak

Begrensninger i prinsippene om dokument- og møteoffentlighet må etter kommisjonens forslag til femte ledd annet punktum tilfredsstille fire vilkår, som er felles for dokumentoffentlighet og møteoffentlighet:

• Unntaket må følge av «Lov».

• Unntakene må være «klarlig definerede».

• Det må foreligge «særligt tungtveiende Hensyn» for å gjøre unntak.

• Disse hensynene må gjøre unntaket «nødvendigt».

Vilkårene henger nær sammen. Kravet om klarhet kan ses på som en forlengelse av lovskravet, og kravet om at det foreligger «særligt tungtveiende Hensyn» kan ses slik at det også stiller visse krav om at unntakene er nødvendige.

Konsekvenser – oversikt

Kommisjonen har ikke foretatt noen grundigere gjennomgåelse av eksisterende unntak fra offentlighetsprinsippet i blant annet offentlighetsloven (se likevel nedenfor i punkt 6.4.4), domstolloven og kommuneloven med sikte på å kartlegge behovet for endringer som følge av grunnlovsforslaget. Kommisjonen gir imidlertid uttrykk for et hovedsynspunkt (jf. NOU 1999: 27 s. 249):

«Vi antar imidlertid at unntaksadgangen med vårt forslag vil bli noe snevrere enn hva tilfellet er i dag. Det vil ikke minst bli nødvendig å arbeide med sikte på mer presis formulering av flere av unntakene.»

I St.meld. nr. 42 (1999-2000) s. 56 uttalte departementet:

«Departementet understreker at kriteriene er skjønnsmessige. Spørsmålet om hvilke konsekvenser bestemmelsen vil få i forhold til gjeldende regelverk om dokument- og møteoffentlighet, vil derfor til en viss grad bero på hvilke føringer Stortinget legger i forbindelse med en eventuell vedtakelse. Kriteriene er likevel så strenge at det synes klart at bestemmelsen – som påpekt av kommisjonen – kan gjøre det nødvendig å foreta flere lovendringer for å bringe lovverket i samsvar med Grunnloven.»

På grunn av kravet om «særligt tungtveiende Hensyn» antar departementet at det kan bli tale om mer betydelige endringer av det balansepunktet som i dag eksisterer mellom hensynet til ytringsfriheten og andre hensyn. Kommisjonen er trolig for forsiktig når den taler om en «noe snevrere» unntaksadgang.

6.4.2 «Særlig tungtveiende Hensyn» må gjøre unntak «nødvendigt»

Etter kommisjonens forslag må det foreligge «særligt tungtveiende Hensyn» som gjør unntak nødvendig. Dette vilkåret, som angir terskelen for når det kan gjøres unntak fra offentlighetsprinsippet, er trolig det som har størst betydning for hvor langt en kan gå i å verne andre interesser.

Formuleringen viser at de relevante hensynene må ha en helt særlig styrke for at inngrepet er grunnlovmessig. Kommisjonen understreker at kravet om «særligt tungtveiende Hensyn» er et strengt krav. Kravet skjerpes ytterligere ved det fjerde vilkåret om at unntaket må være «nødvendigt», jf. NOU 1999: 27 s. 249. Bestemmelsen skiller seg fra annet ledd ved at den fokuserer på de hensynene som taler for unntak, og ikke på ytringsfrihetens begrunnelser. Det er på det generelle planet vanskelig å antyde noe presist om hvilke konsekvenser dette kravet har. Kommisjonen uttaler om dette:

«Det er i 2. punktum ikke gitt eksempler på hva som menes med særlig tungtveiende hensyn eller hva som nærmere ligger i nødvendighetskravet. Det skyldes at det er vanskelig å gi en allmenn beskrivelse som dekker både dokument- og møteoffentlighet. En nærmere avklaring hører derfor hjemme i de aktuelle lover – som offentlighetsloven, domstolloven og kommuneloven. Disse mer konkrete unntakene må alle tilfredsstille vilkårene i 2. punktum.»

Nødvendighetsvilkåret innebærer at offentlighet må medføre skade eller negative konsekvenser for de interessene som unntaket fra offentlighet skal ivareta. Dette må i en viss utstrekning føre til at unntak bare kan gjelde så langt hensynene bak unntaket gjør seg gjeldende. Generelt kan en si at nødvendighetsvilkåret stiller krav om snevert utformede unntak som «treffer» presist i forhold til de tilfellene der beskyttelsesbehovet gjør seg gjeldende. Dette kan ha konsekvenser ved at dagens lovgivning i visse tilfeller må tolkes innskrenkende. Et nødvendighetskrav kan videre tenkes å innebære et visst krav om at myndighetene i valget mellom flere mulige inngrep i offentlighetsprinsippet som kan ivareta et definert beskyttelsesbehov, velger det minst inngripende. Det kan likevel være uklart hvilken selvstendig betydning kravet om nødvendighet har ved siden av kravet om «særligt tungtveiende Hensyn». Departementet kommer tilbake til dette i punkt 6.6.

Det kan spørres om grunnlovsforslaget krever at unntaksbestemmelsene i ulike lover direkte tar inn de vilkårene for unntak som finnes i grunnlovsteksten, eller vilkår som innebærer tilsvarende strenge formuleringer. I stortingsmeldingen heter det om dette (jf. St.meld. nr. 42 (1999-2000) s. 57:

«Både nødvendighetskriteriet og vilkåret om særlig tungtveiende hensyn i grunnlovsforslaget knytter seg til lovvedtaket, og ikke direkte til den individuelle vurderingen som foretas på grunnlag av loven. Det kan derfor være at en lovbestemmelse kan sies å bygge på særlig tungtveiende hensyn, selv om disse kriteriene ikke brukes i lovteksten.»

Forutsetningen for at en kan ha slike generelle regler, må trolig være at de er snevert avgrenset til tilfeller der beskyttelsesbehovet gjør seg gjeldende, jf. foran om nødvendighetskravet.

Kommisjonens drøftelser andre steder i utredningen kan bidra til å kaste lys over hva som ligger i de to vilkårene for unntak på ulike områder.

Personvern mv.

I forbindelse med drøftelsen av adgangen til å gi bestemmelser om taushetsplikt, uttaler kommisjonen (NOU 1999: 27 s. 162, jf. også s. 29):

«Kommisjonen har ikke problemer med å godta taushetsplikt begrunnet i privatlivets fred og andre former for personvern. Som drøftet i kap. 2.2.3 Demokratiprinsippet, er en beskyttet privat sfære en nødvendig forutsetning for demokrati. Det vanskelige spørsmålet her er å avgjøre hvilke opplysninger og forhold som hører hjemme i privatsfæren og hvilke som tilhører den offentlige, jf. drøftelsen i kap. 6.2.2.3.»

Kommisjonen understreker prinsipielt at det ikke tilhører privatlivets fred at en straffesak er innledet mot noen, jf. uttalelsene i NOU 1999: 27 s. 127, som er drøftet foran i punkt 4.3.5. I de særlige merknadene til offentlighetsprinsippet skiller kommisjonen mellom informasjonskrav etter domstolloven og offentlighetsloven (jf. NOU 1999: 27 s. 249):

«Det synes for eksempel rimelig klart at opplysninger om personlige forhold i større grad kan unntas etter offentlighetsloven enn etter domstolloven. Som hovedregel vil det ikke være grunnlag for å lukke rettsmøter ved opplesning av for eksempel rettspsykiatriske rapporter eller ved gjennomgang av tiltaltes tidligere domfellelser. Opplysninger av tilsvarende art vil derimot som hovedregel kunne unntas etter offentlighetsloven.»

Etter departementets syn er det noe uklart på hvilket grunnlag kommisjonen her skiller mellom offentlighetsloven og domstolloven. Det er mulig at kommisjonen sikter til at sakene hos forvaltningen i de fleste tilfeller ikke har den samme allmenne interesse som saker som behandles av domstolene – særlig straffesakene.

Skal en følge kommisjonens alminnelige synspunkter på avveiningen av hensynet til offentlighet mot personvernhensyn, synes det likevel som om det er behov for et annet balansepunkt enn etter dagens lovgivning, både når det gjelder offentlighetsloven, domstolloven og kommune­loven. Det gjelder særlig fordi kommisjonen på en del punkter trekker grensen mellom den offentlige sfæren og privatsfæren noe annerledes enn dagens lovgivning. Departementet kommer tilbake til det i forbindelse med de ulike lovene nedenfor. Kommisjonens drøftelser tyder ikke på at det er nødvendig å ha særlig større grad av åpenhet når det for eksempel gjelder opplysninger om privatpersoners sinnstilstand, med reservasjon for tilfeller der slike opplysninger er av betydning for saker av offentlig interesse. Det siste kan nettopp være tilfellet i en del saker som behandles for domstolene.

Andre private interesser

Kommisjonen synes generelt å godta det balansepunktet dagens lovgivning bygger på når det gjelder avveiningen mellom hensynet til offentlighet og hensynet til vern av andre private interesser, for eksempel vern av forretningshemmeligheter, jf. NOU 1999: 27 s. 162.

Hensynet til en effektiv beslutningsprosess

Kommisjonen er kritisk til at de umiddelbare hensyn til effektiv saksbehandling lett vil komme til å skyve hensynet til åpenhet til side i den løpende forvaltning, jf. NOU 1999: 27 s. 95.

Kommisjonens understrekning av ytringsfrihetens begrunnelser (jf. sitatet i punkt 6.4.1) gir grunn til å tro at den ser behov for en betydelig begrensning av unntakene i gjeldende rett, iallfall når det gjelder dokumentoffentligheten. Men det er ikke klart hvor langt kommisjonen mener hensynet til forvaltningens styringsdyktighet nødvendiggjør innskrenkninger i offentlighetsprinsippet.

Rikets sikkerhet og forholdet til fremmede makter

Kommisjonens understrekning av ytringsfrihetens begrunnelser og sammenhengen med kommisjonens drøftelser av inngrep i informasjons- og meddelelsesfriheten av hensyn til rikets sikkerhet (jf. NOU 1999: 27 s. 142-148) tilsier en snever tolking av unntaksbestemmelser gitt av slike hensyn.

6.4.3 Unntak må følge av «Loven» og være «klarlig definerede»

Kravet til forankring i «Loven» forstås av kommisjonen som et krav om formell lov eller hjemmel i formell lov, jf. NOU 1999: 27 s. 248-249. Det betyr at inngrep i offentlighetsprinsippet som ikke har slik forankring, ikke kan anvendes etter vedtakelsen av en ny grunnlovsbestemmelse.

Hele regelverk som er vedtatt ved plenarvedtak av Stortinget kan umiddelbart synes tvilsomme i kraft av dette lovskravet. Eksempler på dette er regelverkene for dokumentoffentlighet som gjelder for Stortinget, Riksrevisjonen og Sivilombudsmannen. Departementet vil likevel tilføye at de hensyn som ligger bak lovskravet, er godt ivaretatt ved plenarbeslutningsformen. Dessuten kan det være tvilsomt om kommisjonens forslag er ment å omfatte Stortinget og organer for Stortinget, jf. punkt 6.4.1.

Sametingets regelverk for møteoffentlighet har svak lovmessig forankring, jf. lov 12. juni 1987 nr. 56 om Sametinget og andre samiske rettsforhold § 2-14, som overlater til Sametinget «å gi bestemmelser om sammenkalling og arbeidsordningen i Sametinget».

Kommisjonens krav om at begrensningene i ytringsfriheten skal være «klarlig definerede» innebærer, sammen med lovskravet, at begrensninger i forskrift bare vil være gyldige når det klart fremgår av forskriftshjemmelen hvilke detaljer som nærmere kan avklares i forskriften. Kravet er videre forklart slik (jf. NOU 1999: 27 s. 249):

«Det foreligger følgelig et krav om klarhet og presisjon ved formulering av informasjonskravets grenser, noe som er nødvendig av hensyn til forutberegnelighet og for å hindre skjønnsmessige innskrenkninger i en grunnlovsfestet rettighet. Med «klarlig definerede Grændser» vises det dessuten til at lovgiver på forhånd må tenke gjennom hvilke begrensninger som er tilsiktet og hvilke konsekvenser begrensningene vil få, og rettshåndhevende organ må unnlate å anvende unntaksbestemmelser som ikke er tilstrekkelig klare […].»

Kommisjonen understreker også at «utvidende tolkning av rettsregler til skade for ytringsfriheten ikke skal forekomme,» jf. NOU 1999: 27 s. 84.

I St.meld. nr. 42 (1999-2000) s. 57 har departementet lagt til grunn følgende forståelse av klarhetskravet:

«Uansett følger det av klarhetskravet i forslagets femte ledd annet punktum at de vektige hensynene som ligger til grunn for loven, må komme klart til uttrykk i lovens kriterier. Dette vil antakelig bety at flere av unntakene i offentlighetsloven må snevres inn og presiseres slik at de bare kan anvendes der særlig tungtveiende hensyn gjør seg gjeldende.»

I det følgende vil departementet se mer konkret på konsekvensene av kommisjonens forslag for ulike sentrale lover.

6.4.4 Offentlighetsloven

Kommisjonen drøfter forholdet til visse sider av offentlighetsloven noe nærmere. I oppsummer­ingen foreslår kommisjonen (jf. NOU 1999: 27 s. 96):

«at offentlighetsloven gjennomgås med tanke på endringer ut over dem som er foreslått i St. meld. nr. 32. For det første bør lovens intensjoner ytterligere understrekes i tilknytning til unntaksregler og meroffentlighet i overensstemmelse med kommisjonens merknader ovenfor. For det andre bør kontrollfunksjonen utvikles. Det kan således vurderes å opprette et eget forvaltningsorgan for behandling av klager over innsynsnektelse. For det tredje bør plikt til journalføring og innsynsrett i journalene klart fastlegges i lov. Og endelig bør gyldighetsområdet utvides. Det er således gode grunner for at for eksempel Stortinget selv og organer for Stortinget underlegges offentlighetsprinsippet.»

Plikten til journalføring er nå slått fast i offentlighetsloven § 2 annet ledd tredje punktum, jf. lov 15. desember 2000 nr. 98. Kommisjonens anbefaling om at lovens gyldighetsområde utvides til å omfatte «f.eks. Stortinget selv og organer for Stortinget» er fulgt opp ved at det er gitt egne regler om dokumentoffentlighet for Stortinget og Riksrevisjonen. 1 Offentlighetsloven er gjennomgått i et utvalg på bakgrunn av blant annet St.meld. nr. 32 (1997-98), jf. NOU 2003: 30 Ny offentlighetslov.

Det kan være uklart hvilke endringer i lovens unntaksregler og regelen om meroffentlighet som er nødvendige som følge av kommisjonens grunnlovsforslag. Det samme gjelder kontrollfunksjonen.

Kravet om «særligt tungtveiende Hensyn» synes å ha konsekvenser både for skjerming av personopplysninger og for forvaltningens adgang til å påberope seg hensynet til den interne saksforberedelsen som grunnlag for unntak.

Atskillig av den rettshåndhevingen som skjer ved brudd på lovverket, foregår utenfor strafferettsapparatet, ved at forvaltningsorganer treffer vedtak om sanksjoner av ulike slag. Opplysninger om lovbrudd kan i dag være omfattet av taushetsplikt. Dokumenter som er utferdiget i anledning saker om lovbrudd kan dessuten unntas fra offentlighet etter offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 5. Kommisjonens understrekning av at strafforfølgning – herunder pågripelser, siktelser og tiltale – er en offentlig sak (jf. NOU 1999: 27 s. 127) tilsier at dagens lovgivning må endres dersom kommisjonens forslag vedtas. Dersom en følger kommisjonens synspunkt, er det mye som taler for at utgangspunktet må snus, slik at det må særlige grunner til for at en kan unnta fra offentlighet opplysninger om at en bestemt person er under strafforfølgning, iallfall ved mer alvorlige overtredelser. Utenfor forfølgningen for lovbrudd vil det trolig være større adgang til å skjerme personopplysninger som i dag er taushetsbelagte som «personlige forhold» etter forvaltningsloven. Som nevnt forutsetter kommisjonen at rettspsykiatriske rapporter normalt kan unntas når disse inngår i forvaltningens saksbehandling, jf. NOU 1999: 27 s. 249.

Når det gjelder lovens unntakshjemler ellers, vil det i større grad stilles krav om skadelige virkninger for at dokumenter eller deler av disse kan unntas.

Regelen om meroffentlighet i offentlighets­loven § 2 tredje ledd er ikke tilstrekkelig til å oppfylle kommisjonens forslag der unntakshjemlene er problematiske i forhold til forslaget. Men kommisjonens grunnlovsforslag kan medføre en plikt til å praktisere meroffentlighet.

Kommisjonen synes ikke å kreve at unntakene skal formuleres så presist som i den svenske loven, som stiller opp en (meget) detaljert liste over unntakene («enumerasjonsmodellen»), jf. NOU 1999: 27 s. 93. Kommisjonens generelle drøftelser tyder likevel på at det er nødvendig med innstramninger også i offentlighetsloven.

6.4.5 Regler om møteoffentlighet i domstolloven mv.

Domstollovens regler om møteoffentlighet (§§ 124 flg.) ble revidert i 1999. Bestemmelsene slår fast et utgangspunkt om offentlighet. Innskrenkninger kan som hovedregel bare besluttes av retten i konkrete tilfeller og etter en grunngitt prøving når unntak er nødvendig av hensyn for å beskytte nærmere oppregnede interesser.

Det synes ikke nødvendig å foreslå lov­endringer i domstollovens regler om møteoffentlighet om kommisjonens forslag blir vedtatt. Dette utelukker likevel ikke at en ved anvendelsen av dagens bestemmelser må legge større vekt på hensynet til allmennhetens informasjonskrav.

I saker etter ekteskapsloven eller barneloven og i saker mellom ektefeller eller fraskilte om fordeling eller tildeling av formuen, er lovens utgangspunkt at rettsmøtet holdes for lukkede dører (jf. domstolloven § 125 annet ledd). Dersom retten finner at «særlige grunner» foreligger, kan saken helt eller delvis føres for åpne dører – også mot partenes vilje. Tatt i betraktning at det her i stor grad dreier seg om opplysninger av utpreget privatsensitiv karakter, synes et slikt utgangspunkt akseptabelt også etter kommisjonens forslag. Også bestemmelsene om lukkede dører i saker om overprøving av administrative vedtak om frihetstap og andre tvangsinngrep, (tvistemålsloven § 479 annet ledd), synes akseptable av tilsvarende grunner.

Regler i andre lover som gir hjemmel for å holde lukkede rettsmøter bør anvendes i tråd med de samme prinsippene som gjelder for de sentrale bestemmelsene i domstolloven.

6.4.6 Regler om møteoffentlighet i kommuneloven mv.

Etter kommuneloven § 31 nr. 1 skal møter i folkevalgte organer holdes for åpne dører hvis ikke annet følger av lovbestemt taushetsplikt eller vedtak etter paragrafen. Bestemmelsen omfatter alle folkevalgte organer i kommunene – både når medlemmene er valgt direkte av folket og når medlemmene er valgt av kommunestyret eller fylkestinget (for eksempel formannskap og fylkesutvalg, faste utvalg, kommuneråd og fylkesråd).

Kommisjonens grunnlovsforslag er begrenset til å omfatte direkte folkevalgte organer. Dette betyr at det først og fremst er unntakene i kommuneloven § 31 nr. 3 som berøres av grunnlovsforslaget. Bestemmelsen lyder:

«Et folkevalgt organ kan vedta å behandle en sak for lukkede dører hvor hensynet til personvern eller andre tungtveiende private eller offentlige interesser tilsier dette. Debatt om dette foregår for lukkede dører hvis møteleder krever det eller vedkommende organ vedtar det. Personalsaker skal alltid behandles for lukkede dører.»

I forhold til grunnlovsforslaget er vilkårene for å lukke dørene til dels angitt meget generelt i bestemmelsen. Vilkårene synes heller ikke å oppfylle de strenge krav for unntak som vil følge av kommisjonens grunnlovsforslag.

Kommuneloven § 31 nr. 4 og nr. 5 angår kommunestyrets og fylkestingets myndighet til å gi bestemmelser om lukking i andre organer. Ved lov 28. juni 2002 nr. 57 (valgloven) ble adgangen til å holde direkte valg av representanter til kommunedelsutvalg forankret i kommuneloven § 12 nr. 6 og 7. Det betyr at bestemmelsene i kommuneloven § 31 nr. 4 og nr. 5 må praktiseres innenfor rammen av grunnlovsbestemmelsen når de anvendes på slike direkte folkevalgte organer.

Sametingets regler om møteoffentlighet og unntak fra utgangspunktet har en svak forankring i lovgivningen, jf. lov 12. juni 1987 nr. 56 om Sametinget og andre samiske rettsforhold § 2–14. Menighetsrådene, jf. lov 7. juni 1996 nr. 31 § 6, jf. § 10, må også regnes som direkte folkevalgte organer som faller inn under bestemmelsens virkeområde. Det finnes i dag ikke en lovhjemmel for å lukke deres møter som vil tilfredsstille de krav kommisjonen oppstiller.

6.5 Høringsinstansenes syn

Følgende høringsinstanser støtter forslaget om grunnlovsfesting av offentlighetsprinsippet: Fylkesmannen i Hedmark, Høgskulen i Volda, Eigersund kommune, Norsk Forbund for Lokal-tv, Norske Avisers Landsforening, Norsk Presseforbund, Bergen kommune, Kirkerådet, Norsk Redaktørforening, Norsk Journalistlag, Norsk Medieforskerlag, Forbrukerombudet, Politiembetsmennenes Landsforening, Utenriksdepartementet, Statens Informasjonstjeneste, Sametinget, Nord-Trøndelag fylkeskommune og Statistisk sentralbyrå. Alvdal kommune støtter kommisjonens avveininger og drøftinger angående offentlighetsprinsippet. De ulike instansene støtter i varierende grad vilkårene for å kunne gjøre inngrep i offentlighetsprinsippet. Hovedinntrykket er at instansene i nokså liten grad går inn på en nærmere vurdering av vilkårene for å gjøre unntak. Enkelte høringsinstanser uttaler seg ikke om spørsmålet om grunnlovsfesting, men gir uttrykk for støtte til kommisjonens intensjoner om økt grad av offentlighet og innsyn, blant annet Forbrukerrådet .

Sorenskriveren i Solør er negativ til en grunnlovsfesting, og mener at ordinær lovfesting av innsynsretten bør være tilstrekkelig. Kommunenes sentralforbund er også skeptisk til grunnlovsfesting og mener at dette eventuelt bør skje i en større sammenheng, der også grunnlovsfesting av det kommunale selvstyret vurderes.

Noen instanser mener at prinsippets virkeområde også bør utvides sammenlignet med det kommisjonen går inn for. For eksempel mener Statens Informasjonstjeneste at Stortinget og Riksrevisjonen bør omfattes av offentlighetslovens virkeområde, og at man bør vurdere å la loven omfatte domstolenes dømmende virksomhet. Norsk Redaktørforening peker på at innsynsrett i dokumenter er lite utviklet på domstollovens område. Flere instanser er opptatt av at offentlighetsloven bør omfatte virksomhet som skilles ut fra den ordinære forvaltningen. Politiembetsmennenes Landsforening og Norsk Redaktørforening påpeker behovet for at også private blir underlagt krav om innsyn.

Flere høringsinstanser har merknader til spørsmålet om forholdet mellom taushetsplikt og innsynsrett. Sosial- og helsedepartementet ønsker presisert i hvilken grad forslaget til ny § 100 femte ledd vil medføre begrensninger i adgangen til å lovfeste taushetsplikt, og på hvilke områder dagens bestemmelser om taushetsplikt må tolkes innskrenkende eller endres.

Norsk Presseforbund etterlyser en opprydding i de mange og uklare taushetsreglene som finnes, og ønsker en egen utredning om konflikten mellom taushetsplikt og ytringsfrihet. Presseforbundet anser det som helt nødvendig at offentlighetsloven, domstolloven og kommuneloven revideres for å samsvare med grunnlovsforslaget. Også Norsk Redaktørforening påpeker behovet for en prinsipiell og tidsmessig gjennomgang av taushetsbehovene. Norsk Journalistlag er kritisk til offentlig forvaltnings bruk av taushetsplikt, og støtter kommisjonens anbefaling om å endre forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt for offentlig ansatte.

Politiembetsmennenes Landsforening og Oslo politidistrikt tar særskilt opp taushetplikt for etterforskningsopplysninger. De peker på at politiet har vidtgående adgang til å kreve og skaffe seg informasjon som ofte er foreløpig og ikke etterprøvd, og som mange ganger viser seg ikke å gi uttrykk for det korrekte bildet. På den ene siden står ønsket om offentlighet under straffeforfølgningen ut fra hensynet til rettssikkerhet og publikums behov for informasjon, og dermed den sosiale ro. På den annen side kan spredning av opplysninger skade kriminalitetsbekjempelsen. Samfunnet tappes for verdier, og det vil ikke være mulig å opprettholde den sosiale ro.

Norsk Presseforbund peker på at kommisjonen ikke drøfter pressens klagerett i spørsmålet om lukkede dører i rettsmøter.

6.6 Departementets vurdering

Spørsmålet om grunnlovsfesting

Etter departementets oppfatning har det gode grunner for seg å grunnlovsfeste offentlighetsprinsippet når en ny bestemmelse om ytringsfrihet blir vedtatt. Høringsinstansene har gitt bred støtte til grunnlovsfesting av prinsippet. Departementet viser til kommisjonens begrunnelse, gjengitt i punkt 6.4.1, og vil særlig understreke den betydningen offentlighetsprinsippet har for de demokratiske prosesser i samfunnet.

Departementet mener at en grunnlovsfesting av offentlighetsprinsippet bør være mer enn en symbolsk markering. Prinsippet bør sette reelle skranker for lovgivernes myndighet, og grunnlovsbestemmelsen bør kunne håndheves av domstolene.

Etter departementets syn bør en grunnlovsbestemmelse om offentlighetsprinsippet være til hinder for å gjøre inngrep i det sentrale innholdet i dagens offentlighetslovgivning. Samtidig bør ikke grunnlovsbestemmelsen være til hinder for å opprettholde bestemmelsene i offentlighetsloven i dag. En grunnlovsbestemmelse er ment å virke over tid og under skiftende samfunnsforhold. Det tilsier en viss tilbakeholdenhet med å grunnlovsfeste mer detaljert det som måtte følge av yttergrensene for åpenhet etter dagens lovgivning. Departementet vil likevel understreke at en grunnlovsfesting av offentlighetsprinsippet, sam­men med en grunnlovsfesting av infrastruktur­kravet, bør stå som en permanent oppfordring om å arbeide for en størst mulig grad av åpenhet i den lovgivningen som til enhver tid gjelder. Departementets synspunkter i det følgende bygger på disse utgangspunktene.

Bestemmelsens virkeområde

Når det gjelder avgrensningen av virkeområdet for møteoffentlighetsprinsippet, er departementet enig i at møteoffentlighetsprinsippet i forvaltningen bør omfatte de direkte folkevalgte organer. Det innebærer blant annet at kommunestyremøter er omfattet, men ikke faste komiteer eller utvalg etter kommuneloven § 10. Heller ikke regjeringen og Kongen i statsråd er direkte folkevalgte organer.

Virkeområdet for offentlighetsprinsippet i rettspleien er i kommisjonens forslag knyttet til begrepet rettsmøte. Dette bør forstås som en henvisning til møter som en domstol holder til forhandling mellom partene eller for å avhøre parter, vitner eller sakkyndige eller foreta granskning.

Kommisjonen knytter avgrensningen av dokumentoffentlighetsprinsippet nært til dagens definisjon i offentlighetsloven § 1, jf. punkt 6.4.1.

Departementet ser det som lite hensiktsmessig at man i en grunnlovsbestemmelse binder seg strengt til avgrensningen i dagens offentlighetslov. Departementet er imidlertid enig med kommisjonen i at «[d]et sentrale i bestemmelsen er at innsynsretten gjelder overfor informasjonsbesittere som utøver offentlig myndighet», (NOU 1999: 27 s. 248). Dette bør også være avgjørende for den avgrensningen offentlighetsprinsippet bør ha i grunnlovsbestemmelsen. Dette innebærer at virksomheter som er skilt ut av den ordinære forvaltningen gjennom selvstendige rettssubjekter, som utgangspunkt ikke vil omfattes av grunnlovsfestingen av offentlighetsprinsippet. Et slikt rettssubjekt vil bare være omfattet «i saker hvor det treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift», jf. offentlighetsloven § 1 første ledd tredje punktum.

Departementet legger til grunn at Stortinget selv vil ta stilling til om Stortinget og organer for Stortinget bør være omfattet av en grunnlovsbestemmelse om dokumentoffentlighet.

Som nevnt i punkt 6.4.1 er det uklart om kommisjonen foreslår å la grunnlovsfestingen omfatte dokumentoffentlighet i saker som behandles av domstolene etter rettspleielovene – i sivile saker eller straffesaker. Ønskeligheten av og betenkelighetene ved å gi innsyn kan variere, blant annet ut fra sakstype (sivile saker med private parter, saker mot forvaltningen, straffesaker) og for ulike typer dokumenter (saksforberedende dokumenter, dokumenter som utgjør grunnlag for avgjørelsen, selve avgjørelsen). Grunnlaget for domstolenes avgjørelser vil i hovedsak fremkomme i rettsmøter, og disse er som utgangspunkt åpne både etter forslaget til grunnlovsbestemmelse og etter den alminnelige lovgivningen. Departementets syn er at rettsmøteoffentligheten her sikrer en betydelig grad av kontroll med og åpenhet for domstolenes virksomhet. Spørsmålet om dokumentoffentlighet i den sivile rettspleie vil bli vurdert nærmere på lovnivå ved oppfølgningen av Tvistemålsutvalgets utredning NOU 2001: 32 Rett på sak. På denne bakgrunn mener departementet at en grunnlovsfesting av offentlighetsprinippet ikke bør omfatte dokumentoffentlighet i saker som behandles av domstolene etter rettspleielovene.

Det er også noe uklart om kommisjonen mener at prinsippet om dokumentoffentlighet skal gjelde for påtalemyndighetens virksomhet i saker som behandles etter rettspleielovene (straffeprosessloven), jf. punkt 6.4.1. Spørsmålet er særlig aktuelt for saker som avsluttes hos påtalemyndigheten (etter skriftlig behandling) uten noen domstolsavgjørelse (for eksempel ved vedtakelse av forelegg på bøter). Tungtveiende prinsipielle argumenter taler for et utgangspunkt om offentlighet som tjener tilsvarende funksjoner som offentlighet under domstolsprosessen. På den annen side er det klart at en lang rekke dokumenter måtte unntas, særlig knyttet til etterforskning og saksforberedelse. Det kan vises til den siterte høringsuttalelse fra Politiembetsmennenes Landsforening, jf. foran i punkt 6.5.

Forfølgning av lovbrudd kan munne ut i etterforskning og sanksjoner i det ordinære strafferettsapparatet, eller i administrative sanksjoner fastsatt av det ordinære forvaltningsapparatet. I siste tilfellet gjelder i dag offentlighetsloven (riktignok med betydelige unntak). De grunnleggende prinsippene om dokumentoffentlighet bør imidlertid være de samme uavhengig av hvilket spor lovgivningen legger opp til, noe som taler for et utgangspunkt om offentlighet også hos påtalemyndigheten.

Det er spørsmål om det på dette området kreves en så nyansert tilnærming til spørsmålene, og at det må gjøres så betydelige unntak fra et utgangspunkt om offentlighet, iallfall for en del typer dokumenter, at en bør nøye seg med å regulere spørsmålene i lovgivningen, og ikke på grunnlovsnivå. Departementet mener at en grunnlovsfesting av offentlighetsprinsippet ikke bør omfatte påtalemyndighetens virksomhet i saker som behandles etter rettspleielovene (straffeprosessloven).

Inngrepsterskelen

Et kjernepunkt i grunnlovsfestingen av offentlighetsprinsippet er spørsmålet om hvilken terskel som bør gjelde for lovgivers adgang til å gjøre inngrep i offentlighetsprinsippet. Etter de forslagene til grunnlovsbestemmelse som er fremsatt, står valget i hovedsak mellom tre kriterier:

1. «særligt tungtveiende Hensyn» (alternativ 1)

2. «tungtveiende Hensyn»/«tungtveiende Grunde» (alternativ 2 eller 5)

3. «offentlige eller private Hensyn» (alternativ 3 eller 4)

Ytringsfrihetskommisjonen understreker at kravet om «særligt tungtveiende Hensyn» er et strengt krav, som ytterligere skjerpes ved vilkåret om at unntaket må være nødvendig. Sammenligner man med formuleringen kommisjonen bruker i forslaget til annet ledd («med mindre det lader sig forsvare» holdt opp mot ytringsfrihetens begrunnelser), ser det ut til at terskelen for unntak er strengere. Det gir i tilfelle dårlig sammenheng. Både ordlyden i femte ledd og de premissene som følger kommisjonens forslag gir grunn til å vurdere en lavere terskel for inngrep. Departementet viser til redegjørelsen i punkt 6.4.2. Det vises særlig til drøftelsen av adgangen til å gjøre inngrep ut fra personvernhensyn.

Et krav om at det foreligger «offentlige eller private Hensyn» vil på den annen side gi et beskjedent vern mot inngrep i offentlighetsprinsippet. En slik formulering stiller ikke direkte noe krav om at de hensyn som taler for inngrepet, har en bestemt tyngde.

Konsekvensene av å innføre et krav om «tungtveiende Hensyn» er beskrevet slik i St.meld. nr. 42 (1999-2000) s. 59:

«Den avveiningen mellom borgernes informasjonskrav mot andre offentlige og private interesser som dagens regelverk om møte- og dokumentoffentlighet bygger på, vil antakelig langt på vei kunne opprettholdes under dette alternativet. Hvor stor forskjellen blir sett i forhold til kommisjonens forslag, vil bl.a. bero på hvilke signaler som gis i forarbeidene.»

Det vil med dette være en noe større frihet til å ivareta for eksempel personvernhensyn enn det kommisjonen legger opp til.

Departementet mener at det i grunnlovs­teksten bør stilles krav om at det foreligger tungtveiende grunner som taler for unntak. Det er fremdeles tale om et strengt krav. Kravet inne­bærer ikke nødvendigvis at det i hvert enkelt tilfelle må kunne påvises slike tungtveiende grunner, så lenge det lovbestemte unntaket ellers er snevert utformet og generelt kan sies å ha en tungtveiende begrunnelse.

Med en slik terskel vil det jevnt over være mulig å beholde taushetspliktbestemmelser som finnes innen helse- og sosialsektoren.

Krav om nødvendighet

Etter departementets syn er det av mindre betydning om en grunnlovsbestemmelse om offentlighetsprinsippet inneholder et krav om nødvendighet som vilkår for å gjøre unntak fra prinsippet dersom en stiller krav om «tungtveiende Hensyn». Et krav om «tungtveiende Hensyn» for at det kan gjøres unntak fra offentlighetsprinsippet bør etter departementets syn langt på vei forstås nettopp slik at unntaket må være nødvendig ut fra relevante hensyn.

Krav om lovhjemmel for inngrep

Departementet er enig med kommisjonen i at det bør kreves lov for å gjøre inngrep i offentlighetsprinsippet. Dette bør som utgangspunkt forstås som et krav om hjemmel i formell lov.

Departementet antar at Stortinget vil vurdere om lovskravet er til hinder for å vedta innskrenkninger i offentlighetsprinsippet med hjemmel i Stortingets plenarvedtak.

Krav om at unntakene må være klart definerte

Departementet mener at den nye grunnlovsbestemmelsen ikke bør oppstille noe krav om at unntak må være «klarlig definerede», slik kommisjonen foreslår. Det vises til drøftelsen av det tilsvarende spørsmålet etter forslaget til § 100 annet ledd annet punktum, jf. punkt 4.2.5.

Når det særlig gjelder offentlighetsloven, vil departementet bemerke: Det er ikke til å unngå at en del av unntaksbestemmelsene i lovgivningen får en skjønnsmessig utforming. Skjønnsmessige bestemmelser kan gå ut over hensynet til klarhet, men sikrer samtidig at det er mulig å ta hensyn til den enkelte sakens spesielle omstendigheter, slik at en oppnår størst mulig offentlighet. En kan derfor ikke på det generelle planet si at skjønnsmessige unntaksbestemmelser må tolkes snevert. Etter departementets syn stiller kommisjonen noe strenge krav til klarhet og presisjon.

Departementet legger for øvrig til grunn at de vilkårene for å kunne gjøre unntak fra offentlighetsprinsippet som departementet går inn for, ikke skaper tvil om grunnlovmessigheten av gjeldende offentlighetslov.

Spørsmålet om grunnlovsbestemmelsens konsekvenser for adgangen til å pålegge offentlig ansattes taushetsplikt er vurdert i punkt 4.11.5, mens bestemmelsens konsekvenser for reglene om referatprivilegier er drøftet i punkt 8.2.6.

Gjennomgåelse av taushetspliktsbestemmelser

Under høringen ga Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening uttrykk for et ønske om gjennomgåelse av eksisterende taushetspliktsbestemmelsers forhold til ytringsfriheten.

Departementet vil understreke betydningen av at lovgivningens bestemmelser om taushetsplikt utformes slik at de ikke favner videre enn nødvendig. En grundig gjennomgåelse av taushetspliktsbestemmelsene i særlovgivningen, særlig med sikte på forholdet til forvaltningslovens alminnelige bestemmelser, skjedde ved lov 16. mai 1986 nr. 21, jf. særlig Ot.prp. nr. 2 (1985-86). Departementet ser ikke grunn til å prioritere en slik kartlegging nå.

6.7 Departementets syn på valg av grunnlovsalternativ

6.7.1 Innledning

Ved valg av grunnlovsalternativ som regulerer offentlighetsprinsippet, må det for det første tas stilling til virkeområdet, jf. alternativ 1 til 7 til femte ledd første punktum i Dok. 12: 16 (1999-2000).

For det annet må det tas stilling til vilkårene for unntak fra offentlighetsprinsippet, jf. alternativ 1 til 5 til femte ledd annet punktum.

6.7.2 Offentlighetsprinsippets virkeområde

Nedenfor vil departementet se på virkeområdet for dokumentoffentlighetsprinsippet og møteoffentlighetsprinsippet hver for seg.

Dokumentoffentlighetsprinsippet

Samtlige av alternativene 1 til 7 omfatter dokumentoffentlighetsprinsippet.

Alternativene 1, 6 og 7 har de videste formuleringene av virkeområdet for dokumentoffentlighetsprinsippet. Alternativ 1 taler om «Statens og Kommunernes Akter». Alternativ 6 og 7 benytter formuleringen «de Akter, der befinde sig hos Statens Myndigheder». Begge disse formuleringene gjør det mulig å presisere i forarbeidene at visse deler av staten og kommunenes virksomhet skal falle utenfor grunnlovsfestingen av dokumentoffentlighetsprinsippet. For eksempel åpner formuleringene for å utelukke Stortinget og organer for Stortinget, eventuelt domstolenes virksomhet. Alternativ 1 forutsetter at iallfall en kjerne av den kommunale virksomhet er omfattet. Uttrykket «Statens Myndigheter» i alternativ 6 og 7 kan forstås slik at det omfatter kommunene, men det kan også forstås slik at disse faller utenfor.

Alternativene 2 til 5 bruker den noe mer presise formuleringen «de Akter, der befinde sig i statlig Forvaltning eller hos Kommunerne». Den utelater statlig virksomhet som ikke har preg av «Forvaltning» fra grunnlovsfestingen, for eksempel domstolenes dømmende virksomhet og Stortingets virksomhet.

Med det innholdet som departementet ønsker å legge i en grunnlovsbestemmelse om dokumentoffentlighetsprinsippet isolert sett, er det mulig å velge samtlige av alternativene 1 til 7. Endelig valg må imidlertid ses i sammenheng med hvilke alternativer som er forenlige med departementets syn på grunnlovsfesting av møteoffentlighetsprinsippet, jf. like nedenfor.

Møteoffentlighetsprinsippet

Forskjellen mellom de ulike alternativene er i hovedsak om rettsmøteoffentligheten er omfattet eller ikke, og hvor presist forvaltningsmøteoffentligheten er definert. Ett alternativ utelater dessuten helt møteoffentligheten fra grunnlovsbestemmelsen (alternativ 5).

Formuleringer som omfatter møteoffentlighet både for forvaltningsorganer og rettsmøter, finnes i alternativene 1, 2, 6 og 7. Rettsmøteoffentligheten er formulert likt i alle alternativene, mens møteoffentligheten for forvaltningsorganer er formulert i to varianter.

Den ene varianten («Forhandlingerne i […] folkevalgte Organer»), jf. alternativ 1 og 6, er den videste. Formuleringen gjør det imidlertid mulig å foreta visse presiseringer i forarbeidene.

Den andre varianten («Forhandlingerne i kommunale Organer valgte av Folket»), jf. alternativ 2 og 7, utelater indirekte folkevalgte organer fra grunnlovsbestemmelsen (for eksempel regjeringen og faste utvalg etter kommuneloven). Dessuten utelates ikke-kommunale folkevalgte organer, for eksempel menighetsråd og Sametinget.

Alternativene 3 og 4 utelater rettsmøteoffentligheten. Forskjellen mellom de to alternativene er den vide og den mer presise definisjonen av forvaltningsmøteoffentligheten, jf. foran.

Som nevnt utelater alternativ 5 møteoffentligheten fra grunnlovsbestemmelsen.

Med det innholdet som departementet ønsker å legge i en grunnlovsbestemmelse om møteoffentlighetsprinsippet isolert sett, er det mulig å velge alternativene 1, 2 og 6. Departementet tilrår på bakgrunn av drøftelsene foran at alternativ 1 til formulering av offentlighetsprinsippets virkeområde velges.

6.7.3 Vilkår for unntak fra offentlighetsprinsippet

Vurderingen av grunnlovsalternativ beror i hovedsak på to spørsmål. Det første gjelder de materielle vilkårene for når det kan gjøres unntak. Det andre gjelder krav til rettsgrunnlaget for at det kan gjøres unntak.

De materielle vilkår for unntak

Det strengeste vilkåret for unntak finnes i alternativ 1, jf. formuleringen «særlig tungtveiende Hensyn». En slik formulering legger opp til meget strenge vilkår for unntak. Det gjelder særlig fordi disse hensynene i tillegg må gjøre unntak «nødvendigt».

Mindre strenge formuleringer finnes i alternativ 2 («tungtveiende Hensyn») og alternativ 5 («Hensyn til Personvern og af andre tungtveiende Grunde»). Også disse alternativene legger opp til relativt strenge vilkår for unntak, men det vil være atskillig rom for Stortinget til å presisere hva dette innebærer.

Den minst strenge formuleringen finnes i alternativene 3 og 4 («offentlige eller private Hensyn»). Selve formuleringen utelukker ikke bestemte hensyn som begrunnelse for å gjøre unntak fra offentlighetsprinsippet, og det stilles heller ikke nærmere krav til hvilken styrke aktuelle hensyn må ha for at det kan gjøres unntak. Både alternativ 3 og 4 stiller krav om at de aktuelle hensyn som begrunner unntaket, gjør unntaket «nødvendigt». Valg av en slik formulering gjør at offentlighetsprinsippet i større grad enn etter de andre alternativene har preg av en prinsipperklæring. Den reelle betydningen av unntaksvilkårene avhenger imidlertid i atskillig utstrekning av hva Stortinget ønsker å legge i vilkåret «nødvendigt».

Krav til rettsgrunnlaget for unntak

Samtlige av alternativene 1 til 5 stiller krav om at unntak fra offentlighetsprinsippet må ha hjemmel i lov. Formuleringen gir rom for at Stortinget presiser om kravet til «lov» er tilfredsstilt ved at Stortinget gir regler i form av plenarvedtak, jf. punkt 6.4.3.

Alternativene 1 til 3 oppstiller i tillegg krav om klar lovhjemmel. Alternativ 4 og 5 oppstiller ikke noe slikt krav.

Det følger av drøftelsene foran (jf. punkt 6.6) at departementet går inn for at unntak fra informasjonskravet bare bør kunne gjøres dersom det foreligger tungtveiende grunner. I valget mellom alternativ 2 og 5 bør alternativ 5 velges, fordi alternativ 2 etter departementets syn stiller for strenge krav til klar lovhjemmel for unntak, jf. drøftelsen i punkt 6.6 foran.

Departementet tilrår dermed at alternativ 5 til formulering av unntak fra informasjonskravet velges.

6.7.4 Departementets tilråding

Departementet er på denne bakgrunn kommet til at alternativ 1 til femte ledd første punktum bør tilrås. Videre bør alternativ 5 til femte ledd annet punktum tilrås. Det gir følgende utforming av ny § 100 femte ledd:

«Enhver har Ret til Indsyn i Statens og Kommunernes Akter og til at følge Forhandlingerne i Retsmøder og folkevalgte Organer. Det kan i Lov fastsættes Begrænsninger i denne Ret ud fra Hensyn til Personvern og af andre tungtveiende Grunde.»