5 Forhåndskontroll av ytringer

5.1 Alminnelige utgangspunkter

5.1.1 Ytringsfrihetskommisjonens forslag og prinsipielle begrunnelse

Ytringsfrihetskommisjonen foreslår i fjerde ledd i ny Grunnloven § 100 et medienøytralt forbud mot forhåndssensur og annen forhåndskontroll av ytringer, til erstatning for dagens grunnlovsforbud mot forhåndskontroll av trykt skrift. Forslaget lyder:

«Forhaandscensur og andre forebyggende Forholdsregler kan benyttes kun i den Ud­strækning det er nødvendigt for at beskytte Børn og Unge imod skadelig Paavirkning fra levende Billeder. Brevcensur kan ei sættes i Værk uden i Anstalter og efter Tilladelse af Domstol.»

Lovteknisk er bestemmelsen bygget opp med et generelt forbud mot forhåndskontroll og andre forebyggende forholdsregler, og med to uttrykkelige unntak. Det ene unntaket gir adgang til forhåndskontroll for å beskytte barn og unge mot skadelig påvirkning fra levende bilder. Det andre unntaket åpner for brevsensur i anstalter på visse prosessuelle vilkår. Det kan være noe uklart om det generelle forbudet åpner for unntak i visse tilfeller. I St.meld. nr. 42 (1999-2000) s. 27 er det antatt at fjerde ledd må tolkes slik at bestemmelsen til en viss grad åpner for forhåndskontroll ut fra en interesseavveining. Vurderingen er imidlertid streng, og inngrep er bare aktuelt hvis etterfølgende ansvar ikke gir et tilstrekkelig vern.

Kommisjonen deler de ulike former for forhåndskontroll inn i to hovedtyper. Begge er omfattet av kommisjonens grunnlovsforslag. Den første gjelder forhåndskontroll med innholdet i de enkelte ytringer. Eksempel på dette er dagens filmsensur. Den andre typen omtales av kommisjonen på litt forskjellige måter – som «overvåkning av selve formidlingsprosessen» eller «kontroll med bruken av selve mediet», jf. NOU 1999: 27 s. 166, «forhåndskontroll med summen av ytringer», jf. NOU 1999: 27 s. 179 og «regler mot fri etablering av kanaler ut i det offentlige rom», jf. NOU 1999: 27 s. 246. Eksempler på denne andre typen forhåndskontroll er krav om kringkastingskonsesjon når dette ikke er begrunnet i tekniske forhold.

Forhåndskontroll omfatter i prinsippet ethvert inngrep i ytringsfriheten som foretas før ytringen når frem til mottakeren. Problemstillingen gjelder altså tidspunktet for inngrepet – i hvilken grad det er adgang til å gripe inn på forhånd med sensur eller andre kontrollformer – og ikke hvilke ytringer som kan forbys. Det siste spørsmålet må avgjøres etter grunnlovsforslaget ellers.

Forhåndskontroll dreier seg likevel om mer enn et formelt spørsmål om tidspunktet for inngrepet i ytringsfriheten. Kommisjonen tar utgangspunkt i at forhåndskontroll av ytringer er prinsipielt uønsket i et åpent og demokratisk samfunn, og trekker frem tre hensyn som taler for å begrense forhåndskontrollen med ytringer: For det første strider et system med forhåndskontroll mot det liberale grunnprinsipp om frihet under ansvar. Ansvar for ulovlige ytringer bør etter dette prinsippet gjøres gjeldende i ettertid. For det annet innebærer forhåndskontroll at debatten om hvor grensene bør gå for hva som er tillatte ytringer, unndras offentlighetens søkelys. Dette anser kommisjonen som uheldig i et åpent og demokratisk samfunn. For det tredje har forhåndskontroll som rettslig institutt en lite flatterende historie – det har særlig vært brukt og brukes av repressive eller intolerante regimer.

5.1.2 Høringsinstansenes syn

Kommisjonens forslag har gjennomgående fått støtte fra mange av de høringsinstanser som hadde merknader til fjerde ledd (blant annet Statens filmtilsyn, Statens medieforvaltning, TV 2, Norsk medieforskerlag, Norsk filmklubbforbund og Høgskulen i Volda) .

Enkelte høringsinstanser mener på den annen side at det ikke bør være noe i veien for å opprettholde en mulighet for beskyttelse mot ytringer som anses som skadelige for individ og samfunn, blant annet Borg Bispedømme, Møre bispedømeråd og Møre biskop, Det teologiske menighetsfakultet, Institutt for Kristen Oppseding og Lindås kommune .

Schibsted ASA, Vefsn kommune og Sørum kommune uttrykker generell støtte til kommisjonens forslag om et medienøytralt forbud mot forhåndskontroll. De øvrige høringsinstansene som har uttalt seg, har i hovedsak knyttet uttalelsene sine opp mot særskilte temaer i kommisjonens forslag, og deres synspunkter er derfor gjengitt i tilknytning til de enkelte temaene.

5.1.3 Departementets vurdering

Departementet er enig i at grunnlovsbestemmelsen bør inneholde en egen bestemmelse rettet mot forhåndskontroll av ytringer. Det er som utgangspunkt særlig betenkelig med en forhåndskontroll av ytringer. Departementet viser til kommisjonens argumentasjon. En egen bestemmelse om forhåndskontroll vil markere dette.

Departementet vil likevel peke på at ikke alle former for forhåndskontroll med ytringer er like betenkelige. Forhåndskontroll forbindes gjerne med kontroll foretatt av forvaltningstjenestemenn knyttet til den utøvende makt, på grunnlag av vage standarder, i et miljø som har som en hovedoppgave å drive sensur, og uten særlige saksbehandlingsgarantier som sikrer en grundig vurdering av spørsmålet om ytringens lovlighet. I den grad kontrollen skjer ved uavhengige organer som ikke har sensur som særlig oppgave, der myndighetene har byrden med å stanse ytringen, med særlig betryggende saksbehandlingsregler og på grunnlag av mer presise inngrepskriterier, blir innvendingene mindre. Det må likevel understrekes at de innvendingene som kommisjonen gjør gjeldende, taler for den største forsiktighet. En effektiv ordning med forhåndskontroll fører videre til at en ikke får prøvd ut om påståtte skadevirkninger faktisk realiserer seg, slik en gjør dersom et system med etterfølgende ansvar er bestemmende. Betenkelighetene med forhåndskontroll er større jo nærmere ytringsfrihetens kjerne en nærmer seg. Det er derfor for eksempel mindre betenkelig med forhåndskontroll med kommersiell reklame enn politiske ytringer. Kontroll med det konkrete innholdet i enkelte ytringer er også mer betenkelig enn forhåndskontroll med summen av ytringer, særlig når kontrollen i det siste tilfellet er begrenset til mer generelle krav til innholdet.

Departementet slutter seg til kommisjonens forslag om at et forbud mot forhåndskontroll av ytringer bør omfatte alle medier. Tiden har løpt fra et forbud mot forhåndskontroll som bare er begrenset til trykt skrift.

Dagens bestemmelse i Grunnloven § 100 første punktum har vist at det er mulig å ha et grunnlovsbestemt forbud mot forhåndskontroll av trykte skrifter som er tilnærmet absolutt. Departementet ser det som viktig at grunnlovsvernet på dette punktet ikke svekkes som følge av at forbudet mot forhåndskontroll utvides til å gjelde for alle medier. På denne bakgrunn ønsker departementet å gå inn for en særbestemmelse som markerer dette. Det vises til departementets syn på valg av grunnlovsalternativ i punkt 5.11.4.

5.2 Dagens grunnlovsvern. Internasjonale forpliktelser

5.2.1 Grunnloven

Grunnloven § 100 første punktum («Trykkefrihed bør finde Sted») inneholder et forbud mot sensur av trykte skrifter. Bestemmelsen innebærer at det ikke er adgang til å etablere ordninger der formålet er å kontrollere meningsinnholdet i bøker og andre trykksaker før trykking eller distribusjon. Forbudet omfatter både skrift, bilder og liknende. Vernet er unntaksfritt, og det gjelder enhver ytring, uavhengig av innhold.

Utenfor forbudet mot sensur i Grunnloven § 100 første punktum faller ytringer gjennom andre kommunikasjonsformer enn trykte skrifter. Grunnloven er derfor ikke til hinder for forhåndskontroll med film, radio- og fjernsynskringkasting, teater mv. Spørsmålet hvor langt ytringer i elektronisk form, for eksempel internettaviser eller tekst-TV, er vernet av forbudet mot forhåndskontroll, er mer usikkert.

5.2.2 Internasjonale forpliktelser

Forhåndskontroll er ikke uttrykkelig forbudt etter EMK artikkel 10. Praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstolen viser at den fra sak til sak vurderer om forhåndskontroll er forenlig med konvensjonen, først og fremst i tilknytning til spørsmålet om inngrepet er nødvendig i et demokratisk samfunn. Til forskjell fra norsk rett blir således inngrep i den formelle og materielle ytringsfriheten vurdert ut fra den samme bestemmelsen. Det vises til sakene Observer og Guardian mot UK og Sunday Times mot UK (begge dommer avsagt 26. november 1991). De to sakene viser imidlertid at forhåndskontroll i seg selv skjerper kravene til begrunnelsen for inngrepet. Faren for uopprettelig skade ved publisering er et argument som taler for at en tillater forhåndskontroll. Praksis tyder på at statenes skjønnsmargin er mindre ved bruk av forhåndskontroll enn ellers ved inngrep i ytringsfriheten. Men også her varierer skjønnsmarginen etter hvilke hensyn som begrunner inngrepet og sakens omstendigheter ellers. Praksis har også skjerpet kravet til presis lovforankring ved forhåndskontroll (jf. saken Gaweda mot Polen, dom 14. mars 2002).

I EMK artikkel 10 nr. 1 tredje punktum er det særskilt bestemt at artikkelen ikke skal hindre stater fra å kreve lisensiering av kringkasting, fjernsyn eller kinoforetak. Bestemmelsen kommenteres nærmere under punkt 4.2.

SP artikkel 19 har heller ikke et særskilt forbud mot forhåndskontroll. Det er neppe tilstrekkelige holdepunkter for å tolke nødvendighetskravet i SP artikkel 19 strengere enn i EMK artikkel 10 på dette punktet.

5.3 Fremmed rett

Når det gjelder rettstilstanden i andre land, viser departementet til fremstilingen i NOU 1999: 27 kapittel 9. I Finland er det foretatt relativt omfattende endringer på dette området i den senere tid. Endringene gjelder i korte trekk særlig lagen om filmgranskning, lagen om förrattande av filmgranskning og lagen om granskning av videoprogram och andra bildprogram, som er blitt opphevet ved lagen om granskning av bildprogram, som trådte i kraft 1. januar 2001. En ny kommunikationsmarknadslag, som trådte i kraft 25. juli 2003, regulerer vilkårene for å få konsesjon for nettjenester. Lagen om televisions- och radioverksamhet ble revidert i forbindelse med den nye kommunikationsmarknadslagen.

5.4 Nærmere om forhåndskontroll på ulike områder – innledning

I det følgende drøftes de hovedspørsmålene som Ytringsfrihetskommisjonen tar opp særskilt. Først behandles ulike former for forhåndskontroll med innholdet i de enkelte ytringene (punkt 5.5 til 5.8). Deretter behandles kontroll med summen av ytringer (punkt 5.9). Til slutt behandles kommisjonens forslag til særbestemmelse om brevsensur i anstalter (punkt 5.10).

5.5 Film, video og andre levende bilder

5.5.1 Gjeldende rett

Forhåndskontroll av film og videogram som skal omsettes i næring

Etter lov 15. mai 1987 nr. 21 om film og videogram § 4 skal alle filmer og videogrammer som skal vises frem i næring, på forhånd være godkjent av Statens filmtilsyn. Filmtilsynet skal nekte godkjenning av bilder som det mener «krenkjer sømd» eller er i strid med straffeloven § 382. Straffeloven § 382 rammer utilbørlig bruk av grove voldsskildringer i underholdningsøyemed. Sømmelighetskriteriet retter seg mot pornografiske ytringer, men er strengere enn pornografibegrepet i straffeloven § 204. En film som krenker sømmelighet vil ikke nødvendigvis være ulovlig pornografi etter straffeloven § 204. I likhet med straffeloven § 204 kan det ved tolkningen av sømmelighetskriteriet legges vekt på om skildringen har et kunstnerisk innhold.

Forhåndskontroll i forbindelse med registrering av videogrammer som skal omsettes i næring

For videogram som skal omsettes i næring (gjennom utleie eller salg), gjelder egne regler om registrering i film- og videogramloven § 7. Begrepet videogram dekker først og fremst film på VHS, DVD og andre fysiske formater med levende bilder. Hvert videogram skal registreres og utstyres med et registreringsmerke fra filmtilsynet. Manglende registrering medfører at omsetning er forbudt. Registreringen innebærer ikke i seg selv noen innholdskontroll, men legger til rette for eventuelt etterfølgende ansvar mot distributøren.

Etter § 7 annet ledd første punktum kan Statens filmtilsyn vurdere et videogram – også før det er registrert. Dette legger til rette for stikkprøver av videogrammets innhold. Dersom filmtilsynet etter en slik vurdering mener videogrammet er i strid med straffeloven § 204 (pornografi) eller § 382 (grove voldsskildringer), kan det ikke registreres, og det er ulovlig å omsette. En distributør kan, dersom vedkommende er i tvil om innholdet er i strid med norsk lov, på eget initiativ kreve at filmtilsynet vurderer et videogram, jf. § 7 annet ledd femte punktum.

5.5.2 Ytringsfrihetskommisjonens forslag

Ytringsfrihetskommisjonens forslag til ny Grunnlov § 100 fjerde ledd innebærer at forhåndskontrollen med levende bilder for et voksent publikum ikke kan opprettholdes, jf. NOU 1999: 27 s. 176-177. Det gjelder både ordningen med forhåndskontroll av film og videogram som skal vises i næring, jf. film- og videogramloven § 4, og ordningen med forhåndskontroll av videogrammer som skal omsettes i næring, jf. lovens § 7.

Kommisjonen har vanskelig for å se at slik forhåndssensur er påkrevet i forhold til voksne (myndige) seere. Det etterfølgende ansvar for den som viser og/eller formidler filmen, bør være prinsipielt tilstrekkelig til å hindre offentlig visning og kommersiell spredning av slike ulovlige filmer. Innsatsen mot ulovlige levende bilder bør her som ellers i første rekke være en oppgave for politiet. Kommisjonen viser dessuten til at stadig viktigere kanaler som kringkasting og internett ikke blir forhåndskontrollert. Kommisjonen viser også til at det ikke er noe særlig marked for offentlig visning av pornografisk film, fordi levende bilder i dag – i motsetning til da filmkontrollen ble innført i 1913 – kan vises privat på TV- eller dataskjerm.

Dagens filmkontroll med tanke på å sette aldersgrenser berøres ikke av forslaget så langt dette er «nødvendigt for at beskytte Børn og Unge imod skadelig Paavirkning».

Departementet oppfatter kommisjonens forslag slik at det ikke er til hinder for regler om forhåndsregistrering lik den ordningen som finnes for videogrammer etter film- og videogramloven § 7 første ledd, så lenge ordningen ikke tar sikte på å stanse ytringer på forhånd, men å legge til rette for å finne frem til ansvarlige etter at ytringene er offentliggjort. En kan altså beholde registreringsordningen og adgangen til stikkprøvekontroller etter at ytringen er offentliggjort.

Kommisjonen legger til grunn at forslaget til ny Grunnloven § 100 fjerde ledd er så fleksibelt formulert at for eksempel rettslig pålegg om montering av anti-voldsbrikker eller filtre («net-nannies») i TV-apparater og PC’er kan godtas, under forutsetning av at voksne brukere av samme mottaksutstyr kan sette filtrene etc. ut av kraft, jf. NOU 1999: 27 s. 177.

5.5.3 Høringsinstansenes syn

Det teologiske menighetsfakultet, Sørum kommune og Barne- og familiedepartementet støtter i hovedsak Ytringsfrihetskommisjonens forslag til ny Grunnlov § 100 fjerde ledd, og fremhever at det er viktig at det generelle forbudet mot sensur inneholder unntak av hensyn til mindreårige.

Norsk medieforskerlag uttaler at det fra medieforskningen ikke er holdepunkter for å hevde at en forhåndssensur skulle være et bedre redskap overfor eventuelle mulige skadelige ytringer enn for eksempel et redaktøransvar etter straffeloven (etterfølgende ansvar) – heller ikke når det gjelder film. Selv om medieforskningen har vist at mediebudskap sjelden eller aldri har en generell og entydig skadelig effekt på barn og unge, støttes forslaget om å opprettholde sensur for barn og unge under 18 år.

Statens filmtilsyn ser få problemer med at kinofilmer for voksne over 18 år unndras forhåndskontroll, så lenge straffeloven ligger som en rettslig terskel på innholdet. Prinsippet om at kinofilm for barn og unge under 18 år skal forelegges et kompetent organ for aldersgrensefastsetting, ser Statens filmtilsyn som viktig og riktig. Filmtilsynet mener det også bør vurderes ulike aldersgrenseordninger og merking av innhold for andre medier, som for eksempel dataspill.

Statens filmtilsyn avviser ikke forslaget om oppheving av forhåndskontroll av videogram, men peker på at dette vil få omfattende konsekvenser for filmtilsynets kontrollfunksjon slik den er i dag. Statens filmtilsyn mener det bør vurderes å innføre en ordning der bransjens egne organer registrerer og merker videogram, men vil ikke ta stilling til spørsmålet før det er nærmere utredet.

Norsk filmklubbforbund støtter også avviklingen av filmsensur for voksne, men går enda lenger, og ønsker heller ikke forhåndssensur av film for barn og unge. Forbundet mener at det å begrense ytringsfriheten og å gi mediene skylden for alvorlige samfunnsproblemer er en avsporing, og bare egnet til å lede oppmerksomheten vekk fra reelle sosiale og økonomiske årsaker til problemene.

For øvrig støtter Høgskulen i Volda, Norsk Forbund for lokal-tv og Statens medieforvaltning opphevelse av filmsensur for voksne.

Møre Bispedømeråd og Møre Biskop, Borg Bispedømme og Institutt for kristen oppseding vil beholde dagens filmsensur. Lindås kommune er også skeptisk til å fraskrive all rett til å skjerme seg mot destruktiv påvirkning, for eksempel gjennom film. Møre Bispedømeråd og Møre Biskop peker på den muligheten at forhåndssensuren ved sin rene eksistens fører til en merkbar selvkontroll hos film- og videoprodusenter og -importører. Det er et gode som det er verdt å verne.

5.5.4 Departementets vurdering

Grunnlovsspørsmålet

Spørsmålet er om en ny grunnlovsbestemmelse bør være til hinder for de to ordningene med forhånds­kontroll etter film- og videogramloven som er beskrevet foran.

Disse to ordningene har trekk av en klassisk sensurordning. Det gjelder først og fremst ordningen etter film- og videogramloven § 4. De prinsipielle betenkelighetene ved slike ordninger er beskrevet i punkt 5.1. En forutsetning for at det overhodet er akseptabelt å beholde slike ordninger med forhåndskontroll, er at de er begrenset til å omfatte grove voldsskildringer og pornografiske ytringer. Departementet ser det som utelukket at en slik kontrollordning under en ny grunnlovsbestemmelse retter seg mot politiske ytringer.

Departementet mener at praksis, slik den har utviklet seg, ikke innebærer noen urimelig hindring i det allmennheten gjennom mediene film og video har lovlig tilgang til av voldsskildringer og pornografiske skildringer. Særlig på videomarkedet, som er mindre gjennomsiktig enn kinomarkedet, kan ordningen med forhåndskontroll bidra til å begrense spredningen av ulovlig og straffbar vold og pornografi.

Departementet mener at dagens ordning med forhåndskontroll av film og videogram som skal vises i næring, kan opprettholdes under en ny grunnlovsbestemmelse. Det samme gjelder dagens ordning med forhåndskontroll gjennom stikkprøver av videogrammer som skal omsettes i næring. Dermed står lovgiver fritt til å vurdere om ordningene bør oppheves, og det er mulig å gjeninnføre ordningene dersom en oppheving viser å ha uønskede virkninger. I det følgende vil departementet drøfte om en likevel, gjennom lovendring , bør endre film- og videogramloven.

Forhåndskontroll av film og videogram som skal vises i næring

Spørsmålet er om dagens ordning med forhåndskontroll av film og videogram som skal vises i næring, bør beholdes. Etter det forslaget til grunnlovsbestemmelse som departementet går inn for, er dette et rettspolitisk spørsmål, og ikke et spørsmål om Grunnloven tillater endringen.

Departementet tar utgangspunkt i at befatning med skildringer av vold og pornografi i strid med straffeloven, ikke skal kunne skje. Spørsmålet er hvordan en bør håndheve lovgivningens grenser på dette området. Prinsipielt kan håndhevingen skje på to måter.

Den ene fremgangsmåten er at lovgivningens grenser håndheves ved forhåndskontroll, slik dagens ordning legger opp til.

Den andre ordningen går ut på at håndheving skjer etter prinsippet om frihet under ansvar – gjennom den etterfølgende håndheving opp mot lovgivningens grenser på området, herunder straffeloven. Denne ordningen gjelder allerede i forhold til andre begrensninger i ytringsfriheten, herunder straffelovens regler om rasistiske og andre hatefulle ytringer (straffeloven § 135 a), blasfemiske ytringer (straffeloven § 142), ærekrenkende ytringer (straffeloven kapittel 23). Dette er dessuten ordningen som gjelder generelt for andre medier enn film og videogram.

Ordningen med forhåndskontroll har prinsipielle svakheter, jf. argumentene foran i punkt 5.1.1 og 5.1.3. Dessuten kan det innvendes at filmkontrollen i praksis bidrar til at ansvaret ikke plasseres der det hører hjemme, nemlig hos dem som viser frem filmene og videogrammene. Opphevelse av filmsensuren for voksne kan føre til at flere ansvarliggjøres.

Departementet er åpen for å oppheve dagens ordning med filmsensur for voksne, slik at film for voksne, som andre former for ytringer, undergis etterfølgende domstolskontroll opp mot lovgivningens grenser på området, også i forhold til grove voldsskildringer og pornografiske ytringer. En slik oppheving forutsetter at Statens filmtilsyn løpende skal følge situasjonen og kan anmelde der tilsynet finner det på sin plass. Det er ikke noe mål med fjerning av forhåndskontrollen at praksis skal bli mer liberal. For å sikre mulighet til å følge opp en slik rolle, legges det til grunn at filmer meldes til filmtilsynet i forkant. På dette grunnlag kan også filmtilsynet gi et varsel om sannsynlig anmeldelse og/eller begjæring om midlertidig forføyning hvis tilsynet anser at filmen bryter med straffelovens bestemmelser. Det vises ellers til kap 5.6 om midlertidig forføyning. Filmsensuren for personer under 18 år beholdes.

En slik ordning innebærer at filmtilsynet ikke lenger ved vedtak kan totalforby visning av en kinofilm eller et videogram i forkant. Filmtilsynet kan imidlertid fremdeles sette 18-årsgrense på en film eller et videogram når det er på sin plass. For øvrig må Statens filmtilsyn og andre forholde seg til de reglene som ellers gjelder for å gripe inn mot ulovlige og straffbare ytringer, jf. blant annet punkt 5.6 nedenfor om midlertidige forføyninger.

Eventuell oppheving av ordningen med forhåndskontroll av film eller videogram som skal vises i næring, også overfor voksne, vil ikke være til hinder for ordninger med frivillig forhåndskontroll. En distributør bør, dersom vedkommende er i tvil om innholdet er i strid med norsk lov, på eget initiativ kunne be filmtilsynet om å vurdere filmen før visning.

Forhåndskontroll i forbindelse med registrering av videogrammer som skal omsettes i næring

Spørsmålet er videre om ordningen med forhånds­kontroll (gjennom stikkprøver) i forbindelse med registrering av videogrammer som skal omsettes i næring, bør beholdes. Etter departementets forslag til grunnlovsbestemmelse er også dette er rettspolitisk spørsmål, og ikke et spørsmål om hva Grunnloven krever.

Adgangen til stikkprøvekontroll i forbindelse med registrering og selve registreringsordningen må her ses i sammenheng. Det vises til beskrivelsen i punkt 5.5.1.

Muligheten for forhåndskontroll i forbindelse med registrering har betydning for å stanse spredning av voldsskildringer og pornografiske ytringer. Ordningen kan virke preventivt ved at distributører driver en viss egenkontroll før de sender videogrammer inn for registrering. I den grad videogrammer unndras fra registreringsordningen, typisk fordi de inneholder klart ulovlig innhold, vil politiet kunne gripe inn mot disse på det grunnlag at de ikke er registrert. Det er en langt enklere vurdering enn å avgjøre om videogrammets innhold strider mot straffelovens bestemmelser om pornografiske ytringer (§ 204) eller grove voldsskildringer (§ 382). Den samlede ordningen med registrering og stikkprøvekontroller må på dette området antas å være mer effektiv enn en ordning med etterfølgende ansvar.

Registreringsmerket fra Statens filmtilsyn gir dessuten kunden en viss trygghet for at innholdet holder seg innenfor grensen for det lovlige. Uten en adgang til stikkprøvekontroll før registrering vil åpenbart ulovlige videogrammer måtte registreres og omsettes med filmtilsynets merke, og en eventuell kontroll må skje etter at videogrammene er omsatt. Dette vil redusere verdien av registrerings- og merkeordningen som veiledning til forbrukerne.

På denne bakgrunn ser departementet praktiske problemer med en oppheving av ordningen med stikkprøvekontroll i forbindelse med registrering av videogrammer som skal omsettes i næring. Departementet avviser ikke på prinsipielt grunnlag å oppheve adgangen til å foreta stikkprøvekontroll i forbindelse med registrering. Det er imidlertid vanskelig å trekke noen konklusjon om spørsmålet før det er utredet nærmere.

5.6 Midlertidig forføyning

5.6.1 Gjeldende rett

Tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 15 gir adgang til å kreve midlertidig forføyning for å sikre krav som går ut på annet enn betaling av penger. Eksempler på inngrep i ytringsfriheten kan være at noen ønsker å stoppe utgivelsen av et tidsskrift, en bok eller et fjernsynsprogram som gjengir påstått ærekrenkende, taushetsbelagte eller andre opplysninger som ikke lovlig kan offentliggjøres.

Etter tvangsfullbyrdelsesloven § 15-2 første ledd kan midlertidig forføyning besluttes når saksøktes atferd gjør det nødvendig med en midlertidig sikring av kravet fordi forfølgningen eller gjennomføringen av kravet ellers vil bli vesentlig vanskeliggjort, eller når det finnes nødvendig å få en midlertidig ordning i et omtvistet rettsforhold for å avverge en vesentlig skade eller ulempe, eller for å hindre voldsomheter som saksøktes adferd gir grunn til å frykte for. Dersom den skade eller ulempe som saksøkte blir påført, står i åpenbart misforhold til den interesse saksøkeren har i at forføyning blir besluttet, kan midlertidig forføyning likevel ikke besluttes, jf. § 15-2 annet ledd. Når en midlertidig forføyning gjør inngrep i ytringsfriheten, vil hensynet til ytringsfriheten stå sentralt i proporsjonalitetsvurderingen etter § 15-2 annet ledd, se Rt. 1999 s. 1762. EMK artikkel 10 vil være et relevant moment ved tolkning og anvendelse av reglene om midlertidige forføyninger.

Det er et uavklart spørsmål om bruk av midlertidig forføyning mot ytringer før de fremsettes skriftlig, kan komme i strid med forbudet i Grunnloven § 100 første punktum. Høyesteretts avgjørelse i Rt. 1999 s. 1762 taler for et benektende svar, selv om den konkrete saken gjaldt en bok som allerede var publisert. I så fall betyr det at Grunnloven § 100 første punktum i realiteten ikke hindrer forhåndskontroll av trykt skrift som skjer ved domstolene.

Det må antas at EMK artikkel 10 og SP artikkel 19 ikke stiller krav om noe absolutt forbud mot bruk av midlertidige forføyninger eller liknende inngrep fra en domstol for å stanse ytringer før de er offentliggjort. Vilkårene for å tillate det er imidlertid meget strenge.

5.6.2 Ytringsfrihetskommisjonens forslag

Ordlyden i Ytringsfrihetskommisjonens grunnlovsforslag oppstiller tilsynelatende et absolutt forbud mot bruk av midlertidige forføyninger mot ytringer før de er publisert. Premissene viser imidlertid at forslaget ikke er ment slik, men som en innstramming i dagens rettstilstand, jf. NOU 1999: 27 s. 173-174 og 177-178. Det bør etter kommisjonens mening bare være adgang til å bruke midlertidig forføyning når det er sannsynliggjort at offentliggjøring ikke tilfredsstillende kan repareres med økonomisk kompensasjon og/eller straff. Midlertidig forføyning bør derfor bare brukes mot ytringer som vil føre til irreversible skader. Forslaget skal videre forstås slik at midlertidig forføyning ikke kan vedtas av namsretten (nå tingretten) uten muntlige forhandlinger. Kommisjonen ser det som en fordel at disse skjerpede kravene lovfestes i tvangsfullbyrdelsesloven, men legger til grunn at begrensningene uansett vil følge av grunnlovsforslaget.

5.6.3 Høringsinstansenes syn

TV 2 er meget tilfreds med de innstramminger som kommisjonen foreslår. Norsk Redaktørforening anbefaler at adgangen til å bruke midlertidig forføyning mot ytringer oppheves fullstendig. Schibsted er enig i dette, og uttaler at midlertidig forføyning utgjør en de facto forhåndssensur som ikke er akseptabel.

5.6.4 Departementets vurdering

Etter departementets oppfatning følger den rettstilstanden som kommisjonen ønsker seg gjennom grunnlovsendring, i realiteten langt på vei av dagens lovgivning og praksis. EMK artikkel 10 vil ha betydning ved tolking av tvangsfullbyrdelseslovens bestemmelser på dette punktet. De vurderingstemaene som kommisjonen peker på, vil allerede inngå i vurderingen av om vilkårene for å beslutte midlertidig forføyning er oppfylt. Forskjellen mellom kommisjonens standpunkt og gjeldende rett synes å være at vurderingen av om saksøker er like godt avhjulpet ved etterfølgende ansvar i større grad er et moment i en skjønnsmessig helhetsvurderingen etter tvangsfullbyrdelsesloven § 15-2, mens kommisjonen ønsker en mer kategorisk regel.

Departementet anser det unødvendig å endre tvangsfullbyrdelsesloven etter det forslaget til grunnlovsbestemmelse som bør vedtas. Det er imidlertid mulig at vedtakelsen av grunnlovsforslaget vil føre til en viss innstramming i adgangen til å beslutte midlertidig forføyning overfor ytringer.

For å ivareta den prosessuelle rettssikkerheten legger kommisjonen til grunn at grunnlovsforslaget innebærer at midlertidig forføyning ikke kan vedtas av tingretten uten kontradiksjon og muntlige forhandlinger. Kommisjonen mener derfor at tvangsfullbyrdelsesloven § 15-7 annet ledd, som åpner for at midlertidig forføyning kan besluttes uten muntlig forhandling dersom det er «fare ved opphold», ikke får anvendelse når begjæringen om midlertidig forføyning gjelder ytringer. Kommisjonen mener at bestemmelsen bør endres for å få dette frem.

Departementet ser det ikke som hensiktsmessig å foreta en slik endring. Paragraf 15-7 annet ledd er en unntaksbestemmelse som uansett blir brukt med særlig forsiktighet i saker om ytringsfrihet. Dessuten gir § 15-8 fjerde ledd partene rett til å kreve etterfølgende muntlig forhandling om unntaksbestemmelsen likevel skulle bli anvendt. Det kan foreligge tilfeller der meget tungtveiende hensyn taler for bruk av unntaksbestemmelsen, for eksempel der det er tale om å offentliggjøre forsvarshemmeligheter av særlig sensitiv art.

5.7 Beslag og inndragning

5.7.1 Gjeldende rett

Inngrep i ytringsfriheten kan skje ved beslag eller inndragning av det materiale som skal formidle ytringen, for eksempel bøker, tidsskrifter og videofilmer. Sensurforbudet i Grunnloven § 100 er forstått slik at det ikke er til hinder for straffeprosessuelt beslag av et trykt skrift før det er gitt ut, hvis det skjer for å gripe inn mot et forestående eller allerede begått lovbrudd. Slikt beslag kan tenkes med hjemmel i straffeprosessloven § 203, og som hovedregel er det påtalemyndigheten som treffer beslutning om beslag, jf. § 205. Enhver som rammes av beslaget, kan etter § 208 straks eller senere bringe inn for retten spørsmålet om et beslag skal opprettholdes.

Sensurforbudet har heller ikke vært ansett absolutt til hinder for strafferettslig inndragning av trykte skrifter før ytringen er publisert. Inndragning skjer ved dom eller vedtakelse av forelegg, og er mest aktuelt der det er slått fast med endelig virkning at en straffebestemmelse som retter seg mot ytringer, er overtrådt.

5.7.2 Ytringsfrihetskommisjonens forslag

Ytringsfrihetskommisjonen legger til grunn at beslag og inndragning av «ytringsobjekter» kan oppfattes som forhåndskontroll når dette skjer før ytringen er fremsatt, jf. NOU 1999: 27 s. 174. Siden staten ved politi og påtalemyndighet griper inn mot en ytring før den er fremsatt, og inngrepet normalt skjer for å beskytte offentlige interesser, kan det etter kommisjonens syn tilsi større skepsis mot beslag og inndragning enn mot midlertidige forføyninger besluttet av en domstol (som oftest for å beskytte private interesser). Det kommenteres imidlertid ikke om grunnlovsforslaget vil legge noen begrensninger på dagens regler om beslag og inndragning.

5.7.3 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene har særskilte merknader om beslag og inndragning.

5.7.4 Departementets vurdering

Beslag som skjer etter at en straffbar handling har funnet sted, skaper ikke problemer i forhold til et forbud mot forhåndskontroll av ytringer. På den annen side vil bruk av den straffeprosessuelle beslagsordningen som ordinær sensurmekanisme være uakseptabel. Etter departementets syn er det ikke opplagt hvordan en bør se på beslag som skjer for å forhindre straffbare handlinger når dette ikke er en rutinemessig, fast ordning, men finner sted i enkeltsaker der politiet har fått kunnskap om en planlagt ulovlig ytring før den fremsettes. Grunnloven § 100 første punktum er i dag ikke til hinder for at lovgivningen tillater slikt beslag – også av trykte skrifter. Departementet mener at denne rettstilstanden bør opprettholdes etter en ny grunnlovsbestemmelse. Ved vurderingen av om beslag kan finne sted, eventuelt opprettholdes, må det legges vekt på om det vil føre til irreversible skadevirkninger om ytringen blir offentlig. Av hensyn til ytringsfriheten ser departementet det som vesentlig at et beslag som griper inn ytringsfriheten, når som helst kan bringes inn for domstolene. Departementet vil også overveie om det bør kreves domstolsbehandling før beslaget, slik ordningen er etter den danske retsplejeloven § 806 stk. 4.

Det er uklart om kommisjonen mener at inndragning kan anses som «andre forebyggende forholdsregler» etter forslaget. Departementet vil peke på at inndragning i de aller fleste tilfeller er en etterfølgende reaksjon som følge av begåtte straffbare handlinger. Det kan da ikke være aktuelt å vurdere inndragningen som omfattet av forslaget.

En særlig bestemmelse finnes i straffeloven § 37 b: Selv om de ordinære vilkårene for inndragning ikke er oppfylt, kan en ting inndras «når det på grunn av dens art eller forholdene for øvrig er fare for at den vil bli brukt til en straffbar handling». Etter straffeloven § 38 er det adgang til ved dom å inndra et trykt skrift av forbrytersk innhold «uten hensyn til om noen straffes for skriftet». Denne formuleringen åpner for at det kan gripes inn før den straffbare handlingen er begått. Departementet legger til grunn at det ikke bør være adgang til å benytte inndragningshjemmelen før handlingen er begått, med unntak for tilfeller hvor offentliggjøring av ytringen kan volde irreversible skader.

5.8 Forhåndstillatelse ved demonstrasjoner

5.8.1 Gjeldende rett

Etter lov 4. august 1995 nr. 53 om politiet (politiloven) § 11 skal den som vil benytte offentlig sted til demonstrasjon, opptog, møte, stand eller liknende, i god tid på forhånd gi politiet melding om det. Politiet kan forby et slikt arrangement, men bare når det er grunn til frykt for at det kan forårsake alvorlig forstyrrelse av den offentlige ro og orden eller den lovlige ferdsel, eller det formål som tilsiktes fremmet eller måten dette skjer på, strider mot lov.

Demonstrasjonsretten nyter intet særskilt vern i gjeldende Grunnloven § 100.

Retten til å delta i fredelige forsamlinger er beskyttet i EMK artikkel 11 og SP artikkel 21. Praksis fra EMD viser at artikkel 10 om ytringsfrihet (og artikkel 9 om religionsfrihet) inngår som elementer i forsamlingsfriheten i artikkel 11. Siden det bare er fredelige forsamlinger som har vern i EMK artikkel 11 nr. 1, kan staten, uavhengig av om vilkårene i artikkel 11 nr. 2 er oppfylt, forby demonstrasjoner som det er rimelig grunn til å tro ikke vil være fredelige.

Etter artikkel 11 nr. 2 kan det også gripes inn i demonstrasjonsfriheten når dette er foreskrevet ved lov og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til ett av de angitte formålene. Det foreligger ikke avgjørelser fra EMD som særskilt belyser adgangen til å gripe inn i demonstrasjonsfriheten gjennom et system med forhåndsgodkjenning. Det er imidlertid antatt at artikkel 11 ikke til hinder for ordninger med krav om tillatelse eller meldeplikt for å kunne demonstrere, selv om ordningens karakter av forhåndskontroll tilsier særskilt varsomhet.

5.8.2 Ytringsfrihetskommisjonens forslag

Ytringsfrihetskommisjonen foreslår ikke noen egen grunnlovsbestemmelse om demonstrasjonsrett, men legger til grunn at retten til å demonstrere består av flere elementer (klassisk ytringsfrihet, bruk av offentlig grunn, fravær av forhånds­kontroll), jf. NOU 1999: 27 s. 179. Disse elementene er enkeltvis dekket av ulike ledd i grunnlovsforslaget. Sjette ledd beskytter retten til å bruke offentlig sted til å ytre seg. Forslaget til fjerde ledd innebærer at det ikke kan kreves forhåndstillatelse til å demonstrere.

Forslaget er ikke til hinder for en varslingsplikt som kan sette ordensmakten i stand til å foreta en vurdering av de rent ordensmessige sider av den tillyste demonstrasjonen, jf. NOU 1999: 27 s. 179 og s. 247. Forslaget skal heller ikke være til hinder for at ordensmakten kan gi nærmere regler for eksempel om hvor demonstrasjonen kan finne sted for å unngå at annen lovlig virksomhet hindres av demonstrantene.

Alle ordensmessige regler og håndhevingen av dem må være nøytrale i forhold til demonstrasjonens formål og innhold. Dette innebærer at det ikke – som etter dagens politilov § 11 tredje ledd – kan nedlegges forbud mot demonstrasjoner selv om «det formål som tilsiktes fremmet […] strider mot lov». Fremsettelse av ulovlige ytringer under en demonstrasjon vil derimot kunne rammes av etterfølgende ansvar for så vidt annet ledd i grunnlovsforslaget gir adgang til å gjøre inngrep i ytringen.

5.8.3 Høringsinstansenes syn

Amnesty International og Bergen kommune uttrykker støtte til kommisjonens standpunkt om å gi demonstrasjonsretten grunnlovsvern. Også Norsk Forum for Ytringsfrihet uttaler seg positivt til å gi demonstrasjonsretten en klar rettslig forankring, og gir generell støtte til kommisjonens synspunkter.

Oslo politidistrikt er negativ til å oppheve politiets mulighet til å forhåndskontrollere og forby demonstrasjoner av hensyn til offentlig ro og orden med hjemmel i politiloven § 11 tredje ledd. Politiembetsmennenes Landsforening og Trondheim politidistrikt er i utgangspunktet positive til å oppheve den generelle adgang til å forhåndsnekte en demonstrasjon, men presiserer at det fremdeles må foreligge en plikt til å varsle politiet på forhånd, og at politiet må ha mulighet til å regulere hvordan demonstrasjonen skal gjennomføres hvis den kan ha omfattende negative virkninger for annen lovlig virksomhet.

5.8.4 Departementets vurdering

Departementet er som utgangspunkt enig med Ytringsfrihetskommisjonen i at alle ordensmessige regler og all håndheving av disse må være nøytrale i forhold til demonstrasjonens formål og innhold. Departementet gjør likevel den reservasjon at det må være adgang til å gripe inn mot demonstrasjonen dersom det legges opp til ulovlige handlinger under demonstrasjonen, jf. neste avsnitt.

Etter departementets oppfatning kan ordlyden i politiloven § 11 tredje ledd i dag virke noe uklar. Siste del av bestemmelsen («det formål som tilsiktes fremmet eller måten dette skjer på, strider mot lov») kan leses slik at det er adgang til å nedlegge forbud mot en demonstrasjon i tre tilfeller: 1) Det som søkes oppnådd som en videre følge av demonstrasjonen, er ulovlig. Det kreves for eksempel dødsstraff med tilbakevirkende kraft i en konkret sak, jf. NOU 1999: 27 s. 176. 2) (Rene) handlinger som foretas under demonstrasjonen, vil være ulovlige. 3) Ytringer som faller under demonstrasjonen, vil være ulovlige. Det bør fortsatt være adgang til å gripe inn på forhånd i tilfelle nr. 2. Departementet finner ikke grunn til å gi uttrykk for hvordan den eksisterende bestemmelsen skal forstås, men tar sikte på å fremme et lovforslag på bakgrunn av en ny grunnlovsbestemmelse.

5.9 Kontroll med etablering av kanaler ut i det offentlige rom: konsesjonsordninger for kringkasting, kino og video

5.9.1 Gjeldende rett

For de fleste medier gjelder det i dag ikke noe krav om tillatelse fra det offentlige for å kunne etablere kanaler ut i det offentlige rom. Dersom en innførte et alminnelig krav om tillatelse for å kunne utgi trykte skrifter, ville det være i strid med Grunnloven § 100 første punktum.

For visse medier finnes krav om konsesjon. NRK er gitt rett til å drive kringkasting direkte i kringkastingsloven § 2-1. Andre enn NRK må ha konsesjon for å drive kringkasting eller lokalkringkasting som formidles via senderanlegg som er konsesjonspliktige etter § 2-2.

Konsesjonsordningen er ikke i strid med gjeldende Grunnlov § 100, EMK artikkel 10 eller SP artikkel 19.

Etter EMK artikkel 10 nr. 1 tredje punktum er det adgang til å kreve lisensiering av kringkasting, fjernsyn eller kinoforetak. Også denne typen inngrep i ytringsfriheten må tilfredsstille vilkårene i artikkel 10 nr. 2, jf. saken Groppera Radio m.fl. mot Sveits (dom 20. mars 1990). Lovskravet må være oppfylt, og inngrepet må være nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til et formål som er legitimt etter artikkel 10 nr. 1 eller nr. 2. EMD har presisert at også andre formål enn dem som fremgår av artikkel 10 nr. 1, kan være legitime. EMD har lagt til grunn at staten kan gripe inn i ytringsfriheten for å sikre mangfold i eteren. Dette forankrer domstolen i hensynet til å «verne andres […] rettigheter» i artikkel 10 nr. 2. Det er grunn til å tro at statene har relativt vid skjønnsmargin når det gjelder inngrep som skjer gjennom krav om programprofil til de store aktørene innen fjernsyn og radio, fordi formålet blant annet er å ivareta den reelle informasjonsfriheten til publikum. Konsesjonskrav av denne karakteren motvirker ensidighet og bidrar til å styrke infrastrukturen for et mangfold av ytringer. Det er et noe mer åpent spørsmål om det vil være adgang til å stille slike konsesjonskrav når knappheten på frekvensressurser etter alt å dømme faller bort en gang i fremtiden. Praksis fra EMD avklarer ikke dette spørsmålet. Dersom for eksempel kommersialisering vil føre til ensidighet, kan det ikke ses bort fra at staten innenfor sin skjønnsmargin kan stille visse saklige og nøytrale konsesjonskrav til i hvert fall allmennkringkasterne for å sikre bredde i programprofilen blant aktørene.

Film- og videogramloven § 2 stiller krav om konsesjon fra kommunen for å vise og omsette film eller videogrammer i næring. Ordningen gjelder ikke dersom filmen eller videogrammet som omsettes, skal videreomsettes. Forskrift 20. desember 1999 nr. 1515 gir nærmere regler om konsesjonsordningen, herunder regler om adgangen til å knytte vilkår til konsesjonen. Konsesjonsordningen er dels begrunnet i hensynet til kontroll med fremvisning og omsetning av levende bilder, dels i kulturpolitiske hensyn.

5.9.2 Ytringskommisjonens forslag – konsekvenser

Generelt

Ytringsfrihetskommisjonen går inn for at forbudet mot forhåndskontroll med ytringer også skal omfatte krav som hindrer fri etablering av kanaler ut i det offentlige rom. Som nevnt i punkt 5.1.1 uttrykkes dette på litt ulike måter i meldingen. Forbudet gjelder for alle medier.

Forslaget er ikke til hinder for krav om tillatelse som er begrunnet i tekniske forhold. Eksempel på dette er dagens ordning med krav om konsesjon til etablering og drift av kringkasting. Ordningen er begrunnet med at frekvenser er et knapphetsgode. Så langt ordningen bare er begrunnet i tekniske forhold, innebærer den ingen forhåndskontroll med ytringer.

Kreves det derimot tillatelse til etablering for å stille krav til innholdet i ytringene, eller det stilles krav til eierstruktur i kringkastingsselskapene, er det tale om forhåndskontroll som rammes av forslaget, jf. NOU 1999: 27 s. 172. Det gjelder selv om kontrollen ikke rammer den enkelte ytringen, men bare stiller krav til summen av ytringer (for eksempel krav om en viss andel av bestemte programslag). På den annen side legger kommisjonen til grunn at generelle innholdskrav rettet mot enhver tilbyder i et marked uten etableringskontroll ikke kan oppfattes som forhåndskontroll. Slike begrensninger må vurderes etter andre bestemmelser i grunnlovsforslaget.

Kringkastingskonsesjon

Kommisjonen drøfter særlig grunnlovsforslagets konsekvenser for dagens ordning med kringkastingskonsesjon. Dagens ordning med konsesjon med krav til innhold i kringkastingssendinger må ses i sammenheng med at frekvenser på dagens analoge bakkenett er et knapphetsgode, og at konsesjonene innebærer rett til bruk av en begrenset fellesressurs samt beskyttelse mot konkurranse fra andre. Denne knappheten på frekvenser har også begrunnet kulturpolitiske krav til innholdet i sendingene. Opphører knappheten på frekvenser ved overgang til digital formidling, bortfaller argumentet for offentlig kontroll med innholdet. Det innebærer at innholdskrav til sendinger via satellitt og kabel, der det ikke er noe kapasitetsproblem i dag, ikke kan opprettholdes etter grunnlovsforslaget.

Kommisjonen avviser kulturpolitiske argumenter for kontroll med kringkasting som er uavhengige av spørsmålet om frekvensknapphet, for eksempel at enhver kringkasting som når mange, bør være en allmennkringkaster, eller at fjernsynsselskaper for å demme opp for den angloamerikanske underholdningsindustrien bør pålegges å avsette sendetid til innslag produsert i hjemlandet eller Europa.

Kommisjonen konkluderer slik (jf. NOU 1999: 27 s. 181):

«Konklusjonen på denne drøftelsen er derfor at kringkastingskonsesjon, med vilkår knyttet til programprofil, er forenlig med forbudet mot forhåndskontroll bare så lenge kringkasterne må gjøre bruk av naturgitte knapphetsgoder. Samtidig vil generelle innholdskrav rettet mot enhver tilbyder av ytringer i et marked uten etableringskontroll, ikke kunne oppfattes som forhåndskontroll, og følgelig ikke være forbudt etter vårt forslag til Grunnloven § 100, 4. ledd. De kulturpolitiske oppgavene som i dag er pålagt private allmennkringkastere må løses gjennom offentlig støtte til programproduksjon, styrking av NRK og på annen måte.»

Konsesjonsordningen etter film- og videogramloven

Etter film- og videogramloven § 2 kreves det tillatelse for å drive visning eller omsetning av film eller videogram i næring. Det er adgang til å stille vilkår om krav til innholdet i tilbudet. Ordningen er ikke begrunnet i tekniske forhold. Etter kommisjonens forslag vil dette være en form for forhåndskontroll i strid med grunnlovsforslaget, jf. NOU 1999: 27 s. 246.

Kringkastingsloven § 4-5

Etter kringkastingsloven § 4-5 kan Statens medieforvaltning forby videresending av fjernsynskanaler som sender reklame i strid med norsk lov, sender program med pornografi eller vold i strid med norsk lov, sender program som kan være skadelige for barn eller ungdom når videresendingen skjer på tidspunkt barn eller ungdom er en dominerende seergruppe eller sender program som norsk rett har funnet stridende mot straffelovens § 135 a. Dette vil trolig være en form forhåndskontroll som ikke lar seg opprettholde etter kommisjonens forslag. Kommisjonen drøfter ikke spørsmålet.

5.9.3 Høringsinstansenes syn

Ytringsfrihetskommisjonens syn får generell støtte fra TV 2, Allmennkringkastingsrådet og Statens medieforvaltning .

Statens medieforvaltning påpeker at det i overskuelig fremtid fortsatt vil være visse begrensninger i tilgangen til frekvenser til jordbundet kringkasting. Så lenge digitaliseringen ikke opphever begrensningen i distribusjonskapasiteten, vil det derfor etter Statens medieforvaltnings syn fortsatt være myndighetenes oppgave å ivareta allmenne kultur- og mediepolitiske hensyn gjennom vurdering av bruken av tilgjengelige ressurser. Statens medieforvaltning mener det er uheldig dersom man fjerner bestemmelsen i § 4-5 i kringkastingsloven som gir Statens medieforvaltning adgang til å forby videresending av fjernsynskanaler som sender program med blant annet pornografi eller vold i strid med norsk lov, og viser til at etterfølgende ansvar ikke kan gjøres gjeldende for selskaper som er etablert i utlandet.

Allmennkringkastingsrådet støtter kommisjonens synspunkter om at generelle innholdskrav rettet mot enhver tilbyder av ytringer innenfor et marked uten etableringskontroll, ikke kan oppfattes som forhåndskontroll, og mener at dette snarere tvert om må ses som et ansvar som vil ligge på staten etter infrastrukturkravet i grunnlovsforslagets sjette ledd.

Norsk Forbund for Lokal-tv mener at bare et fåtall kommersielle aktører bør kunne drive et lokalt aktualitetsbasert fjernsynstilbud, fordi det ikke er mulig å drive lønnsomt med for mange aktører.

Når det gjelder forbud mot etableringskontroll gjennom blant annet film- og videokonsesjon, uttaler Statens filmtilsyn seg positivt til kommisjonens forslag, men ber om at spørsmålet utredes grundigere før eventuelle tiltak iverksettes. Statens filmtilsyn påpeker at det sett i lys av medieutvik­lingen, særlig når det gjelder fjernsyn og internett, kan virke lite hensiktsmessig å stille krav til konsesjon for salg eller utleie av video eller visning av film. Konsesjonsordningen kan ha bidratt til å holde uregistrerte og mulige forbudte filmer unna omsetning, men det vil alltid være ulovlig omsetning som finner sted uavhengig av om man har en konsesjonsordning.

Statens filmtilsyn mener ikke at fri etableringsrett for kinodrift vil medføre at det kommunale kinosystemet, eller filmleieavtalen, nødvendigvis vil pulveriseres. Uansett mener tilsynet at behovet for mangfold, stimulering av norskspråklige produksjoner, behovet for å hindre spredning av ulovlig innhold og sikre beskyttelse av barn og unge gjennom blant annet aldersgrenser, er viktige samfunnsbehov som bør ivaretas på andre måter enn gjennom en kommunal konsesjonsordning.

5.9.4 Departementets vurdering

Departementet tar utgangspunkt i at et system med forhåndstillatelse for å gi ut bøker, blader, aviser mv. med sikte på en viss innholdskontroll for formidling av opplysninger, ideer og budskap ikke er ønskelig, og at en bør likestille dette med forhåndskontroll som retter seg direkte mot ytringen. Tilsvarende prinsipper bør gis generell anvendelse i alle medier.

Departementet er enig med Ytringsfrihetskommisjonen i at generelle innholdskrav rettet mot enhver tilbyder av ytringer i et marked uten etableringskontroll, ikke kan oppfattes som forhåndskontroll.

Kommisjonen kan forstås slik at den prinsipielt utelukker muligheten for å sette forskjellige krav til innholdet for forskjellige slags medier. Departementet kan ikke uten videre slutte seg til et slikt syn. Det vises til drøftelsen i punkt 2.1.4. Det bør for eksempel være i orden i forhold til en ny grunnlovsbestemmelse å pålegge bestemte medier å ta inn visse former for samfunnsviktig informasjon. Departementet viser ellers til at Ytringsfrihetskommisjonen selv aksepterer et skille mellom levende bilder og andre kommunikasjonsformer i sitt forslag til regelen om unntak fra forbudet mot forhåndskontroll i fjerde ledd annet punktum.

Kringkastingskonsesjon

Frekvensknapphet utgjør i dag en hovedbegrunnelse for kravet om konsesjon for å drive med kringkasting i Norge. Dette er også bakgrunnen for at konsesjonsordningen for kringkasting via satellitt og kabel ble opphevet i 2002. Konsesjonsordningen for kringkasting via analoge bakkenett ble opprettholdt med henvisning til at kapasiteten i slike nett er langt lavere enn etterspørselen.

Kommisjonen legger til grunn at kringkastingskonsesjon, med vilkår knyttet til programprofil, bare er forenlig med forbudet mot forhåndskontroll så lenge kringkasterne må gjøre bruk av naturgitte knapphetsgoder. Som påpekt i punkt 5.9.1 er det et noe åpent spørsmål om det vil være i strid med EMK artikkel 10 å opprettholde dagens konsesjonsordning når dette ikke lenger kan begrunnes med frekvensknapphet. I dag synes det å være langt frem til en situasjon der frekvenskapasiteten er så stor at tilbudet om sendeplass blir større enn etterspørselen etter å kringkaste. Hvorvidt tilbudet er stort nok til å dekke etterspørselen, vil i utgangspunktet bero på hvor stort frekvensspekter som bygges ut i de digitale nettene. Selv i dagens digitale radionett, som foreløpig er lite interessant rent kommersielt, er det en så stor etterspørsel etter kapasitet målt i forhold til tilbudet at det praktiseres en konsesjonsordning. Derfor er det ikke uten videre gitt at digitaliseringen vil medføre at konsesjonssystemet for kringkasting kan avskaffes, i hvert fall ikke i en tidlig fase. Departementet er imidlertid enig i at konsesjonsordningen bør vurderes avskaffet når det ikke lenger kan sies å være frekvensknapphet. Det vises til Konvergensutvalgets utredning NOU 1999: 26 s. 143 og Ot.prp. nr. 107 (2001-2002) (s. 12).

Konsesjonsordningen i film- og videogramloven

Når det gjelder konsesjonsordningen i film- og videogramloven, vil departementet vise til St.prp. nr. 64 (2001-2002) s. 156, der det ble uttalt:

«Nåværende regjering ønsker inntil videre å opprettholde konsesjonsordningen. Ordning­en kan ha en preventiv effekt i forhold til omsetning av ulovlig vold og pornografi. Den gir dessuten kommunene mulighet for å sikre innbyggerne et godt tilbud av kvalitetsfilm, barnefilm og norskspråklig film. Den teknologiske utviklingen kan gjøre det nødvendig å vurdere spørsmålet på nytt, for eksempel dersom Video-on-demand eller andre typer elektronisk omsetning av videogram skulle bli utbredt.»

Departementet fastholder denne konklusjonen, som er i samsvar med Kinopolitikkutvalgets konklusjon i NOU 2001: 5.

Kringkastingsloven § 4-5

Konvergensutvalget drøftet kringkastingsloven § 4-5 i sin innstilling (NOU 1999:26 s. 147-148). Flertallet tok til orde for at bestemmelsen bør vurderes opphevet. Utvalget hadde «forståelse for de intensjoner som ligger til grunn for bestemmelsen» og antok at bestemmelsen hadde en viss preventiv betydning. Utvalgets hovedinnvending var imidlertid at bestemmelsen «er knyttet opp til en bestemt distribusjonsteknologi, ved at den kun kommer til anvendelse overfor kabelnett». Videre anførte utvalget at det kan «reises prinsipielle innvendinger mot at lovverket pålegger kabelselskapet et medvirkeransvar» siden kabelselskapet kun er «en distributør av andres programmer».

Kultur- og kirkedepartementet la i januar 2004 frem til høring et forslag om å utvide kringkastingsloven § 4-5. Departementet foreslår at det innføres en bestemmelse i kringkastingsloven som i tillegg til å gi hjemmel til å forby selve videresendingen av ulovlige og skadelige kringkastingsprogrammer, også åpner for å forby omsetning og markedsføring av innretninger som muliggjør distribusjon av slike programmer. Et vedtak om å forby distribusjon vil dermed også kunne rettes mot det omsetningsleddet som faktisk markedsfører, selger og kontrollerer tilgang til programmene, det vil si aksesselskapet (kortselskapet) og ikke kun distributøren (eksempelvis kabelselskapet).

Kultur- og kirkedepartementet uttaler i høringsnotatet at det i noen grad deler Konvergensutvalgets betraktninger, men ikke konklusjonen. Departementet har lagt til grunn at det – så lenge forbudet mot videresending av ulovlig innhold har en preventiv virkning og intensjonene som ligger til grunn for bestemmelsen er aktverdige – er riktig å tilstrebe en teknologinøytral bestemmelse snarere enn å oppheve bestemmelsen.

Departementet legger til grunn at muligheten for inngrep med hjemmel i kringkastingsloven § 4-5 kan oppfordre til en form for sensur fra private. I ytringsfrihetssammenheng er dette et viktig argument mot bestemmelsen. Etter departementets syn kan bestemmelsen likevel forsvares fordi den muliggjør håndheving her i landet av ulovlige ytringer samt programmer med et innhold som kan være skadelige for barn og unge når videresendingen skjer på tidspunkt der barn eller unge er en dominerende seergruppe. Departementet viser dessuten til at bestemmelsen har vært brukt med varsomhet.

5.10 Brevsensur

5.10.1 Gjeldende rett

Grunnloven § 100 første punktum, som kun omfatter trykte skrifter, beskytter ikke mot brevsensur, enten det gjelder varetektsfengslede, soningsinnsatte i fengsler, eller innsatte i institusjoner.

Det følger av straffeprosessloven 22. mai 1981 nr. 25 § 186 at den som er pågrepet eller varetektsfengslet, har rett til ukontrollert skriftlig og muntlig samkvem med sin offentlige forsvarer. For øvrig kan retten, i den utstrekning hensynet til etterforskingen i saken tilsier det, ved kjennelse bestemme blant annet at brevveksling bare kan finne sted under kontroll av politiet.

Reglene om brevkontroll av innsatte i fengsel finnes nå i straffegjennomføringsloven 18. mai 2001 nr. 21 § 30. Kriminalomsorgen skal kontrollere postsending til og fra innsatte i avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå. Postsending til og fra innsatte i fengsel med høyt sikkerhetsnivå skal kontrolleres, men kontroll kan unnlates dersom sikkerhetsmessige grunner ikke taler mot det. Postsending til og fra innsatte i fengsel med lavere sikkerhetsnivå og overgangsbolig skal kontrolleres dersom det fremstår som nødvendig av sikkerhetsmessige grunner.

Korrespondanse med den innsattes forsvarer kan i utgangspunktet ikke kontrolleres. I avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå kan likevel selve postsendingen undersøkes, men det er ikke adgang til gjennomlesning. Innholdsmessig sensur av korrespondansen mellom den innsatte og forsvareren finner altså ikke sted.

Lov om psykisk helsevern 12. juli 1999 nr. 62 § 4-5 har regler om brevkontroll overfor personer som har døgnopphold i institusjon for psykisk helsevern. Bestemmelsen gir på nærmere vilkår den faglig ansvarlige adgang til å vedta innskrenkninger i retten til å sende og motta brev og bestemme at pasientens post skal åpnes og kontrolleres ved begrunnet mistanke om at medikamenter, rusmidler mv. vil bli forsøkt innført til en pasient. Vedtak om slike inngrep i retten til korrespondanse kan påklages til kontrollkommisjonen.

For barn i institusjoner følger det av forskrift 12. desember 2002 nr. 1594 § 8 at det ikke kan gjøres inngrep i adgangen til å sende post. Bestemmelsen er gitt med hjemmel i lov 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester § 5-9. Innkommende post til beboerne kan bare kontrolleres etter beslutning av institusjonens leder eller stedfortreder når det er begrunnet mistanke om at forsendelsen inneholder rusmidler eller farlige gjenstander. Dette er altså ikke forhåndskontroll i relasjon til ytringsfriheten. Vedtak om kontroll kan påklages til fylkesmannen. Liknende regler om kontroll av postforsendelser overfor beboere i institusjon eller bolig med heldøgns omsorgstjenester følger av forskrift 4. desember 1992 nr. 915 til lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v.

Brevsensur kan være et inngrep både etter EMK artikkel 8 om beskyttelse av privatlivets fred, artikkel 10 om ytringsfrihet, og SP artikkel 17 eller 19. De ordinære vilkårene må derfor være oppfylt for at det ikke skal oppstå konvensjonsstrid. Det må antas at dagens ordninger med brevsensur ikke er i strid med EMK eller SP.

5.10.2 Ytringsfrihetskommisjonens forslag

Brevsensur regnes etter Ytringsfrihetskommisjonens grunnlovsforslag som ulovlig forhåndskontroll. Kontroll med postsendinger med sikte på å avdekke for eksempel berusende og bedøvende midler, omfattes likevel ikke av dette, idet det ikke er tale om en kontroll rettet mot ytringer.

Ytringsfrihetskommisjonens grunnlovsforslag åpner gjennom en særbestemmelse i fjerde ledd annet punktum for brevsensur i anstalter etter tillatelse fra domstol. Med anstalter forstås varetektsfengsel og ordinært fengsel, og etter forholdene institusjoner innen barnevern, rusomsorg og psykiatri, jf. NOU 1999: 27 s. 247.

Kravet om tillatelse fra domstol skal ivareta den prosessuelle rettssikkerheten. Med domstol menes ethvert organ som tilfredsstiller domstolsvilkåret i EMK artikkel 6. For flere sensurordninger innebærer dette en skjerping sammenlignet med dagens saksbehandlingsregler. Innenfor disse rammene inneholder grunnlovsforslagets bestemmelse om forhåndskontroll ingen materielle begrensninger i adgangen til å iverksette brevsensur. Men sensuren vil være et inngrep i ytringsfriheten som må ha hjemmel i lov og tilfredsstille vilkårene i annet og tredje ledd.

Departementet forstår forslaget slik at begrensninger i adgangen til å bruke telefon eller motta besøk ikke i seg selv innebærer forhåndskontroll, jf. NOU 1999: 27 s. 171. Slike inngrep må bedømmes etter kommisjonens forslag til § 100 annet og tredje ledd. Det gjelder også for personer i anstalter. Dersom bruk av for eksempel telefon i konkrete tilfeller nektes på grunnlag av innholdet i ytringene, må det oppfattes som en form for forhåndskontroll.

5.10.3 Høringsinstansenes syn

Det er bare Kriminalpolitisentralen (KRIPOS) som har uttalt seg særskilt om brevsensur i anstalter. KRIPOS stiller seg meget kritisk til at kontroll av brev til og fra soningsansatte skal være betinget av en domstolsavgjørelse, og viser til at blant annet sikkerhetsgrunner tilsier at brevsensur bør kunne utføres i forhold til alle innsatte. En brevsensur bestemt av retten i forhold til en bestemt innsatt vil kunne omgås ved at andre innsatte som ikke er pålagt brevsensur, kan fungere som budbringere. KRIPOS stiller også spørsmål om hvordan vilkårene for at domstolen skal tillate brevsensur skal utformes.

5.10.4 Departementets vurdering

Departementet kan ikke slutte seg til at grunnlovsbestemmelsen bør oppstille et alminnelig krav om at all forhåndskontroll med brev og liknende til og fra anstalter og institusjoner, krever tillatelse av en domstol. Et slikt krav ville skape særlige problemer for straffegjennomføringen som ikke står i rimelig forhold til den styrkingen av ytringsfriheten som oppnås.

Det er behov for å gjennomføre brevkontroll og liknende tiltak ut fra de begrunnelsene som finnes i straffegjennomføringsloven («sendingen inneholder opplysninger om planlegging eller gjennomføring av straffbar handling, unndragelse av gjennomføringen eller handlinger som vil forstyrre ro, orden og sikkerhet»). Rutinemessig foreleggelse av spørsmål om forhåndskontroll for en domstol vil, på bakgrunn av den samlede fange­befolkningen, innebære et betydelig arbeid for domstolene. Samtidig vil en slik kontroll ikke være innrettet mot å sensurere informasjon som det ut fra ytringsfrihetens begrunnelser er sentralt å få kommunisert til omverdenen. Det er normalt heller ikke tale om informasjon som er ment til spredning blant allmennheten. Rutinemessig domstolsbehandling av slike saker i samsvar med kommisjonens forslag kan dessuten virke mindre hensiktsmessig siden domstolen uansett kan gi mer generelle tillatelser til kontroll av enkeltpersoners korrespondanse (jf. NOU 1999: 27 s. 247), og domstolskontrollen vil da gi liten kontroll med kriminalomsorgens vurderinger. Det kan dermed være en fare for at en domstolstillatelse i liten grad innebærer en kontroll av kriminalomsorgens vurderinger. Departementet vil videre peke på at omfanget av korrespondanse med omverdenen kan tenkes å øke betydelig dersom en åpner for nye kommunikasjonsformer, typisk ved bruk av e-post. Det kan være mer hensiktsmessig at e-postkorrespondanse tillates, men med kontroll av kriminalomsorgen, enn å nekte slik korrespondanse helt med den begrunnelsen at en ordning med forhåndstillatelse fra domstolene vil være for ressurskrevende.

Departementet ser ikke grunn til å vurdere spørsmålet om tillatelse fra en domstol til sensur annerledes i forhold til pasienter som er under tvungent psykisk helsevern etter lov 2. juli 1999 nr. 62 om etablering og gjennomføring av psykisk helsevern. Etter loven kan det vedtas inngrep i pasientens rett til å kommunisere med omverdenen i den utstrekning sterke behandlingsmessige eller sterke velferdsmessige eller sterke hensyn til nærstående person gjør dette nødvendig. Bakgrunnen for dette er blant annet at en del tvangsinnlagte psykiatriske pasienter av og til gjennomgår faser der de er spesielt sårbare, slik at kommunikasjon med omverdenen kan vanskeliggjøre behandlingen. Andre kan komme til å skrive ting som kan være en belastning i forholdet til familie, nærstående eller arbeidsgiver og dermed vanskeliggjøre rehabiliteringen. Det kan videre være situasjoner der pasienter i en psykotisk fase foretar disposisjoner som kan være til stor skade for dem selv og familien, og derfor bør skjermes for kommunikasjon med omverdenen. Det vises til Ot.prp. nr. 11 (1998-99). For å kunne takle den konkrete behandlingsmessige situasjonen, vil det være en fordel om disse vedtakene kan fattes av den faglig ansvarlige for vedtak uten at det må gis forhåndstillatelse fra domstolene. Rettssikkerhetsmessig er pasienten sikret ved at vedtaket kan påklages til kontrollkommisjonen, som er et uavhengig og judisielt preget kontrollorgan.

5.11 Departementets syn på valg av grunnlovsalternativ

5.11.1 Innledning

Ved valg av grunnlovsalternativer som regulerer forhåndskontroll av ytringer, må det for det første tas stilling til hvordan en alminnelig bestemmelse om forhåndskontroll bør formuleres, jf. de ulike alternativene til fjerde ledd første punktum i Dok. 12: 16 (1999-2000).

For det annet må det tas stilling til om det bør gis en særbestemmelse om brevsensur i anstalter, jf. alternativ 1 til 4 til fjerde ledd annet punktum.

For det tredje må det tas stilling til om det bør gis en særlig bestemmelse om forhåndskontroll av ytringer i visse medier mv. – trykte skrifter og eventuelt muntlige ytringer, jf. alternativ 5 til fjerde ledd annet punktum og alternativ 5 og 6 til første ledd.

For å unngå kompliserende henvisninger i flere trinn enn nødvendig, er beskrivelsene i det følgende gjort ut fra den forutsetning at bestemmelsen om forhåndskontroll plasseres som fjerde ledd i paragrafen (jf. generelt om denne komplikasjonen i punkt 1.5).

5.11.2 Den alminnelige bestemmelsen om forhåndskontroll

Det vises til drøftelsene foran, særlig punkt 5.5-5.9.

I det følgende er de ulike alternativene søkt rangert etter graden av grunnlovsvern. Alternativene som gir sterkest vern, kommer først.

Betydningen av alle alternativene må for øvrig ses i sammenheng med om det gis særlige bestemmelser om trykte skrifter og brevsensur, jf. punkt 5.11.3 og 5.11.4.

Hvis Ytringsfrihetskommisjonens forslag til ny Grunnlov § 100 fjerde ledd ( alternativ 1 ) vedtas med det innhold kommisjonen legger i forslaget, vil dette innebære et tilnærmet absolutt vern mot forhåndssensur og andre forebyggende forholdsregler. Det vil likevel ligge innenfor en rimelig tolking av bestemmelsen at forhåndssensur i spesielle tilfeller tillates, slik at Stortinget kan gi nærmere retningslinjer om dette.

Alternativ 6 er lik alternativ 1, med den forskjellen at det tillater forhåndskontroll som er nødvendig for å beskytte mot skadelig påvirkning fra levende bilder – både overfor barn og voksne. Dermed kan en beholde blant annet filmsensur også overfor voksne så langt dette er «nødvendigt for at beskytte imod skadelig Paavirkning fra levende Billeder». Generelt gir dette alternativet en særlig åpning for forhåndskontroll av levende bilder.

Alternativ 2 gir et sterkt grunnlovsvern, men lar det være avgjørende om «særlig tungtveiende Hensyn gjøre det forsvarligt holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelser». Alternativet indikerer noe større fleksibilitet enn alternativ 1, men kravet om «særlig tungtveiende Hensyn» er strengt. Også her vil Stortingets presiseringer være av betydning.

Alternativ 4 skiller seg fra alternativ 2 ved at ordet «forsvarligt» er byttet ut med «tilbørligt». Språklig er det neppe noen forskjell mellom de to alternativene. Terskelen for å gjøre inngrep er noe lavere enn etter alternativ 1 og 2 – « særlig tungtveiende Hensyn gjøre dette tilbørligt holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelser». Vernet etter alternativ 3 («tungtveiende Hensyn gjøre dette forsvarligt holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelser») og alternativ 5 («tungtveiende Hensyn gjøre dette tilbørligt holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelser») må språklig antas å ligge nær hverandre (jf. tilsvarende om forholdet mellom alternativ 2 og 4). Begge alternativene legger opp til et svakere vern enn alternativ 2 og 4. Disse alternativene er nærliggende dersom det ikke er ønskelig med større endringer i dagens lovgivning.

Alternativ 7 åpner for forhåndskontroll på to ulike grunnlag: Når det er nødvendig for å beskytte mot skadelig påvirkning fra levende bilder, eller når forhåndskontroll ikke forstyrrer ytringsfrihetens begrunnelser. Om dette alternativet heter det i St.meld. nr. 42 (1999-2000) s. 54:

«Ordlyden i alternativ 7 gir grunnlag for å opprettholde filmsensuren for voksne, og tar sikte på å opprettholde muligheten for forhåndskontroll av kringkasting selv om situasjonen med knapphet på frekvenser skulle opphøre, jf. kapittel 5.9.7 ovenfor.

Et formål med dagens konsesjonssystem etter kringkastingsloven og film- og videogramloven er å styrke ytringsfriheten ved å gi publikum bredde og kvalitet i tilbudet. Alternativet tillater at konsesjonssystemet opprettholdes i forhold til Grunnloven, i den grad systemet kan bidra til at denne målsettingen nås, eller at systemet i det minste ikke fører til at ytringsfrihetens prosesser forstyrres eller skades.»

Etter departementets vurdering er de standpunktene departementet har inntatt i kapittel 5 forenlig med flere av alternativene nevnt foran. Departementet viser særlig til alternativ 3 og 5. På bakgrunn av de standpunkter som er inntatt, tilrår departementet at alternativ 5 vedtas.

5.11.3 Særbestemmelse om brevsensur i anstalter

Det vises til drøftelsen i punkt 5.10.

Dersom en ønsker en spesialregulering av brevsensur finnes to hovedmuligheter til regulering i fjerde ledd annet punktum.

Alternativ 1 og alternativ 4 tillater brevsensur, men etter tillatelse fra en domstol.

Alternativ 2 og alternativ 3 tillater brevsensur uten tillatelse fra domstol.

Alternativt kan en særregulering av spørsmålet om brevsensur utelates fra grunnlovsbestemmelsen. Dersom dette leddet i grunnlovsbestemmelsen ikke skal inneholde noen særbestemmelse om forhåndskontroll av trykte skrifter (jf. punkt 5.11.4), bør i tilfelle alternativ 6 til fjerde ledd annet punktum vedtas. Dersom en slik særbestemmelse er ønskelig, vil denne stå som annet punktum, og det må velges et alternativ som gjør at fjerde ledd tredje punktum utelates, jf. alternativ 2.

Etter departementets syn bør det ikke gis noen særbestemmelse om brevsensur i anstalter, jf. drøftelsen i punkt 5.10. Det innebærer at brevsensur i anstalter må tilfredsstille kravet i den alminnelige bestemmelsen om forhåndskontroll av ytringer.

5.11.4 Særlig forbud mot forhåndskontroll i visse medier – trykte skrifter og muntlige ytringer

Det vises til departementets merknader i punkt 5.1.3.

Dersom det er ønskelig å gi en bestemmelse som markerer et sterkere vern mot forhåndskontroll av trykt skrift enn forhåndskontroll av andre medier, finnes følgende alternativer.

Alternativ 5 til fjerde ledd annet punktum formulerer et forbud mot forhåndskontroll av trykt skrift som i utgangspunktet er absolutt. Dette alternativet kan kombineres med et svakere vern for ytringer i andre medier, jf. punkt 5.11.2.

Alternativ 5 til første ledd gir en liknende bestemmelse, men det er forutsatt at dette alternativet skal benyttes dersom forbudet mot forhåndskontroll skal være begrenset til trykte skrifter. Dette alternativet er med andre ord ikke ment som noe supplement til en alminnelig bestemmelse om forbud mot forhåndskontroll.

Alternativ 6 til første ledd gir et forbud mot forhåndskontroll som er begrenset til trykte skrifter og muntlige ytringer. Heller ikke dette alternativet er ment som noe supplement til en alminnelig bestemmelse om forbud mot forhåndskontroll.

Etter departementets syn bør alternativ 5 til fjerde ledd velges.

5.11.5 Departementets tilråding

Departementet er på denne bakgrunn kommet til at bestemmelser som svarer til alternativ 5 til fjerde ledd første punktum bør tilrås. Videre bør en bestemmelse som svarer til alternativ 5 til fjerde ledd annet punktum tilrås. Endelig bør en bestemmelse som svarer til fjerde ledd tredje punktum utelates, jf. alternativ 2 . Det gir følgende utforming av bestemmelsen om forhåndskontroll av ytringer:

«Statens Myndigheder kunne ikke udøve Forhaandscensur og anden Forhaandskontrol af Ytringer, medmindre tungtveiende Hensyn gjøre det tilbørligt holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelser. Forhaandscontrol af trykt Skrift bør ikke finde Sted.»

Fordi departementet tilrår at bestemmelsen om klassisk ytringsfrihet, informasjonsfrihet og retten til taushet gis samlet i ett ledd (jf. punkt 4.12 og den komplikasjonen som er beskrevet i punkt 1.5), plasseres bestemmelsen om forhåndskontroll som tredje ledd i paragrafen. Hvilke alternativer det formelt innebærer, fremgår av punkt 9.2.