1 Innleiing og samandrag

1.1 Bakgrunn og formål med meldinga

Barnehagesektoren har dei siste 20 - 30 åra vore i sterk utvikling. Ein aktiv barnehagepolitikk frå staten si side, med tilskotsordningar, tilpassing av lovverket, rettleiing og informasjon som verkemiddel, har vore med på å gi volumvekst, men også fagleg utvikling og eit meir variert barnehagetilbod enn berre for eit par tiår sidan. Barnehagane er blitt ein viktig sektor i kommunane. Gradvis er også forvaltningsoppgåver overførte frå statleg til kommunalt nivå.

Etterspørselen har heile tida vore større enn tilbodet. Med aukande utbygging har etterspørselen også auka. Fleire og fleire småbarnsforeldre ønskjer barnehageplass for barna sine, både av omsyn til barna sjølve og som ei trygg og stabil ordning for foreldre som har arbeid utanfor heimen eller er under utdanning. Det aukande behovet for barnehagar avspeglar dei store samfunnsmessige endringane i familiestruktur, bu- og nærmiljø, utdanning og arbeidsliv i siste del av 1900-talet. Dette er endringar som i høg grad har påverka oppvekstmiljøet for barna og kvardagslivet i familiane.

Den førre stortingsmeldinga om barnehagar, St.meld. nr. 8 (1987-88) Barnehager mot år 2000,drøfta verdien av barnehagen og den rolla barnehagen speler. Med utgangspunkt i meldinga la Stortinget grunnlaget for barnehagepolitikken i 1990-åra. To hovudområde stod sentralt: ein offensiv utbyggingspolitikk med sikte på full behovsdekning omkring hundreårsskiftet og ein brei innsats for å sikre det pedagogiske innhaldet og kvaliteten i barnehagen.

Om utbyggingsmålet uttalte ein samla komité i Innst. S. nr. 157 (1987 - 88):

«Komiteen slutter seg til at det er et mål å nå full behovsdekning av barnehager. Komiteen vil påpeke at full behovsdekning vil si at alle barn, dersom foreldrene ønsker det, kan få et pedagogisk tilbud, og at foreldrene så langt som mulig kan få et betryggende tilsyn for barna i sin egen arbeidstid.»

Stortinget gav i den same innstillinga brei oppslutning til innsatsen for å sikre og utvikle kvalitet i barnehagen. Særleg viktig var den einstemmige fråsegna om rammeplan:

«Komiteen mener at tiden nå er inne for å utarbeide en felles rammeplan for barnehagene, og at selv om barnehagene foreløpig når et mindretall av barna, har barnehagens mål og innhold stor interesse for samfunnet for øvrig.»

Gjennom dei årlege budsjettproposisjonane har Stortinget kunna følgje utviklinga i barnehagesektoren og bruke statstilskotet og andre økonomiske verkemiddel aktivt for å styre utviklinga. Eit viktig ledd i arbeidet for ein tidsmessig barnehagepolitikk var den omfattande revisjonen av barnehagelova som blei vedteken av Stortinget på grunnlag av Ot.prp. nr. 68 (1993 - 94). Den nye barnehagelova tok til å gjelde frå 1. januar 1996. Frå same tidspunkt blei «Rammeplan for barnehagen» innført som forskrift til lova.

I 1990-åra er det gjennomført fleire viktige reformer som verkar inn på barnehagefeltet: Den opplæringspliktige alderen blei senka til 6 år med verknad frå byrjinga av skoleåret hausten 1997. Det frigjorde plassar i barnehagane for yngre barn.

Vidare er det sett i verk viktige familiepolitiske reformer. Permisjonen ved svangerskap og fødsel er utvida frå 18 til 42 veker i denne perioden, - 52 veker for dei som vel 80% lønnskompensasjon. Som eit ledd i å sikre foreldra endå meir tid til å vere heime med barna dei første leveåra og gi større valfridom i omsorga, er kontantstøtta innført - først for eittåringar frå 1. august 1998 og deretter for toåringar frå 1. januar 1999.

Desse reformene har påverka behovet for og etterspørselen etter barnehagar og gitt nye utfordringar både for kommunane som lokal barnehagestyresmakt, kommunale og private barnehageeigarar og kvar enkelt barnehage. Det har vore nødvendig med omstilling og tilpassingar, både økonomisk, organisatorisk og pedagogisk.

Tilveksten av nye barnehageplassar har i 1990-åra vore stor, med tilsvarande aukande dekningsgrad. Ved årsskiftet 1998/99 hadde vel 188 000 barn i alderen 1 - 5 år plass i barnehage. Det gir ei barnehagedekning på 61 prosent av alle barn i aldersgruppa. Stadig fleire kommunar har fått full eller tilnærma full behovsdekning, medan andre har ein barnehageplan med målsetjing om full behovsdekning mellom 2000 og 2006-7. Innføringa av Reform 97, med senking av skolealderen og ringverknader av kontantstøtta har gjort somme kommunar meir forsiktige i utbyggingsplanane sine før den siste etappen mot full behovsdekning. Kommunane har, i større grad enn tidlegare, hatt eit behov for meir omfattande og grundige undersøkingar som kan fortelje kva behov barna i kommunen har. Større valfridom, mellom anna ved bruk av fleire barnehagesatsar som er samkøyrde med kontantstøtta, gjer at fleire småbarnsfamiliar kan få ein betre og meir fleksibel kvardag, men dette stiller også større krav til planlegging og tilpassing frå barnehageeigarane sin side.

Målet om full behovsdekning, forstått som barnehageplass til alle familiar som ønskjer det, ser det ikkje ut til at ein kan nå for alle aldersgrupper i år 2000. Som det vil gå fram av denne meldinga, meiner Regjeringa at dette målet i all hovudsak blir nådd for aldersgruppa 3 - 5 år. Det forutset at utbygginga går som planlagd i 1999. For dei yngste barna må det ein intensivert innsats til i fleirtalet av kommunane for å nå dette målet. Nokre kommunar har full dekning, men fleirtalet har ikkje nådd målet.

Etter nokre usikre år for planlegging på barnehagesektoren, der både Reform 97 og kontantstøttereforma endra føresetnadene for barnehageplanlegginga i kommunane vesentleg, er no tida inne for å fullføre ei utbygging tilpassa dei nye rammevilkåra.

Denne meldinga drøftar verkemiddel og tiltak for å nå målet om full behovsdekning. Men ho tek også opp viktige problemstillingar når sektoren no etter kvart går inn i ein ny fase. Det har vore ein føresetnad at barnehagetilskotet skal innlemmast i rammetilskotet ved full behovsdekning. Dette krev ein gjennomgang av lovverket og finansieringsgrunnlaget tilpassa den nye situasjonen. Hovudutfordringa for kommunane blir etter ferdig utbygging tilpassing og effektiv utnytting av alle barnehagar i kommunen, både dei kommunale og dei private. Kvalitetssikring og brukartilpassing blir viktige utfordringar.

Problemstillingane som er nemnde ovanfor, dannar bakgrunn for meldinga. Meldinga skal gi Stortinget eit heilskapleg grunnlag for å drøfte barnehagane og barnehagepolitikken inn i det neste tusenåret. Regjeringa meiner ei slik samla drøfting er ønskjeleg og nødvendig som basis for den nærmare utforminga av barnehagepolitikken framover.

1.2 Samandrag av innhaldet i meldinga

Andre kapittel konkretiserer dei måla Regjeringa har for ein god barnehagepolitikk. Dette er ein politikk der alle familiar som ønskjer det, skal få eit barnehagetilbod for barna sine, ein barnehage i nærmiljøet som integrerer omsorg og pedagogikk, ein barnehage som også gir eit tilpassa tilbod til dei barna som treng ekstra innsats, og ein barnehage som er variert, fleksibel og brukarvennleg.

Kapitlet tek vidare opp dei hovudutfordringane barnehagesektoren står overfor for å kunne innfri desse måla. Utfordringane er å vidareutvikle kvaliteten i barnehagane i vid forstand. Vidare må kommunane setjast i stand til å ta eit heilskapleg ansvar for barnehagesektoren gjennom endringar i lovverket og finansieringsordningane. Og sist - men ikkje minst - må utbygginga fullførast til full behovsdekning i løpet av få år. Tiltak for å møte desse utfordringane blir deretter konkretiserte i meldinga.

I tredje kapittel blir dei viktigaste rammevilkåra innanfor sektoren - barnehagelova og den øyremerkte statlege tilskotsordninga - gjennomgått. Barnehagelova med forskrifter og Rammeplan for barnehagen inneheld føresegner om formålet med barnehagen, innhaldet og utforminga, foreldremedverknad og reglar om ansvaret og avgjerdsmakta til kommunane. Vidare regulerer lova krav om godkjenning av barnehagar og krav til personalet, herunder utdanningskrav og krav om tilfredsstillande politiattest. Det blir også gitt ein kort gjennomgang av tilskot knytte til barn med særskilde behov og til barnehagar med spesielle formål.

Deretter blir det gjort greie for utbygginga av barnehagane, med hovudvekt på perioden frå 1987 - då den førre stortingsmeldinga om barnehagar blei lagd fram for Stortinget - og fram til i dag. I perioden har talet på barnehageplassar auka frå 111 000 til 188 000, samtidig som prosenten av barna i målgruppa for barnehageplass som har ein slik plass, har auka frå 31 prosent til 61 prosent.

Kapitlet blir avslutta med ei drøfting av kor mange nye barnehageplassar som trengst for at ein skal nå målet om full behovsdekning, det vil seie at alle familiar som ønskjer det, skal få tilbod om ein barnehageplass for sitt eller sine barn. På grunnlag av undersøkingar som blei gjennomført våren 1999, blir det antatt at det dreiar seg om i underkant av 25 000 barnehageplassar på landsbasis, i hovudsak for barn under 3 år. Anslaga tek utgangspunkt i talet på barnehageplassar ved årsskiftet 1998/99 og tilsvarer at omlag 70 prosent av barna i aldersgruppa eitt til og med fem år har ein barnehageplass på heiltid eller deltid. Det blir sterkt understreka at det sjølvsagt er knytt stor uvisse til slike overslag.

Fjerde kapittel drøftar det ansvaret kommunane har for barnehagesektoren. Regjeringa legg til grunn at det er eit offentleg ansvar å sikre befolkninga eit likeverdig tilbod ut frå det behovet barn har for omsorg og kvalifisering, og dei ønska familiane har. Det vil seie at kvalitet må sikrast gjennom lovverket, og at barnehagen må subsidierast slik at foreldra har råd til å bruke han.

Det er kommunane som har ansvaret for planlegging og tilrettelegging av tilbodet i tråd med lokale tilhøve. Det er ein føresetnad frå Regjeringa si side at kommunane tek ansvar for den utbygginga som står att. På grunnlag av behovsundersøkingar må kommunane utarbeide planar for å sikre den nødvendige utbygginga. Barnehageplanane må ha som siktemål full behovsdekning for barn over 3 år i løpet av år 2000 og det same for barn under 3 år i løpet av 2003. To vesentlege lovendringar blir drøfta og foreslått, som begge skal gjere sitt til at dette siktemålet blir nådd. For det første må private barnehagar inngå som ein likeverdig og integrert del av barnehagetilbodet i kommunane. Regjeringa vil lovfeste ei plikt for kommunane til å inngå samarbeidsavtalar med eigarane av private barnehagar som er tekne med i dei kommunale barnehageplanane. Avtalane skal omfatte økonomiske forpliktingar og andre forhold som er viktige for å få eit godt og heilskapleg barnehagetilbod i kvar kommune. Målet er økonomisk tryggare og meir stabile rammevilkår for dei private barnehagane, samtidig som dei kan vere meir målretta med på å oppfylle dei pliktene kommunen har overfor brukarane innanfor barnehagesektoren.

For det andre foreslår Regjeringa at kommunane i ein framtidig utbygd sektor må ha ein lovfest plikt til å tilby barnehageplass i samsvar med familiane sine ønskjer. Ei slik lovfesting må sjåast i samanheng med innlemminga av det øyremerkte tilskotet i rammetilskotet til kommunane når utbygginga er fullført. Det vil forplikte kommunane til å etablere og vidareføre eit barnehagetilbod i tråd med dei måla for ein god barnehagesektor som er trekte opp i denne meldinga.

Kapitlet tek også opp behovet for at kommunane styrkjer den rolla som barnehagestyresmakt som dei har etter barnehagelova. Forslaga i kapittel fire må sjåast saman med forslaga som følgjer av drøftingane omkring finansieringa av barnehagane i kapittel fem.

Femte kapittel har ein gjennomgang av kostnadsutviklinga på barnehagesektoren. Kostnadene i private og offentlege barnehagar blir drøfta, det same blir kostnadsutviklinga slik ho har vært i nittiåra. Det blir teke utgangspunkt i kostnadsnivået slik det er i dag, for ei drøfting av finansieringsbehovet i ein fullt utbygd sektor.

Regjeringa vil halde på målet om ei utgiftsfordeling på makronivå med 40 prosent frå staten, 30 prosent frå kommunen og 30 prosent frå foreldrebetalinga. Dette målet er ikkje blitt realisert i nittiåra. Medan ein trur at den statlege delen ved budsjettforslaget i 2000 vil kome opp i ca. 40 prosent, har tendensen elles vore ei stadig høgre gjennomsnittleg foreldrebetaling og ein minkande kommunal del. I avsnitt 5.3 er det derfor presentert ein konkret handlingsplan for korleis den resterande utbygginga skal finansierast, og korleis kostnadsfordelinga innanfor sektoren totalt skal kunne kome i tråd med målet om ein offentleg prosentdel av finansieringa på 70 - 40 prosent i form av statstilskot og 30 prosent i form av kommunal innsats. Fram til full utbygging vil Regjeringa gjennom dei årlege budsjetta leggje til rette for at den statlege delen av finansieringa skal liggje på 40 prosent i gjennomsnitt. Vidare vil det bli stilt midlar til rådvelde for kommunane, slik at deira del av den siste utbygginga skal vere på 30 prosent.

Samtidig må kommunane sin del av finansieringa på barnehagesektoren som heilskap auke opp til målet på 30 prosent. På denne måten kan vi få ein kvalitetsbarnehage som er tilgjengeleg for dei familiane som ønskjer det og uavhengig av økonomien i dei einskilde familiane. Regjeringa vil sikre ein auke i dei frie inntektene til kommunane som kan gjere ei slik satsing mogleg.

Deretter drøftar meldinga ei innlemming av det øyremerkte tilskotet til barnehagane i rammetilskotet til kommunane. Konklusjonen er at Regjeringa tek sikte på å innlemme tilskotet til barnehagane i rammefinansieringa når målet om full behovsdekning er nådd. Forholdet til dei private barnehagane og særtilskota blir drøfta spesielt i denne samanhengen.

Siste del av kapitlet tek opp foreldrebetalinga. Målet om at det offentlege skal dekkje til saman 70 prosent av dei totale kostnadene i sektoren, skal vere retningsgivande for nivået på foreldrebetalinga på kommunenivå, men ikkje nødvendigvis i den enkelte barnehagen. Målet om eit barnehagetilbod for alle som ønskjer det, kan ikkje sameinast med eit prisnivå som utelukkar barn frå familiar med svak økonomi.

Regjeringa ønskjer ikkje å innføre andre ordningar for statleg regulering av foreldrebetalinga enn dei som følgjer av målet for kostnadsfordelinga. Men kommunar og private barnehageeigarar bør i større grad enn i dag ta i bruk målretta og differensierte betalingssystem - til dømes syskenmoderasjon, inntektsgraderte betalingssatsar og å gi enkeltfamiliar med svak økonomi høve til friplass eller støtte til barnehageutgiftene.

Kapittel seks tek opp dei rammevilkåra som er utgangspunktet for sikring av kvalitet i barnehagane. Dei fleste av desse vilkåra er regulerte etter barnehagelova med forskrifter, men nokre viktige føresegner som gjeld barnehagane, finst også i forskrifta om miljøretta helsevern og forskrifter om leikeplassar.

Det meste av kapitlet handlar likevel om personalet, som er den viktigaste enkeltressursen i barnehagen. Regjeringa vil ha ei god pedagogisk bemanning i barnehagane. Regelverket både for den totale bemanninga og for den pedagogisk bemanninga blir drøfta, utan at det blir foreslått endringar. Men det vil bli vurdert om norma for den pedagogiske bemanninga skal flyttast frå forskrift til lovtekst i samband med overgangen til rammefinansiering.

Problemstillingar knytte til rekruttering og utdanning av spesielle personalgrupper som trengst i barnehagen for å gi eit fullverdig pedagogisk tilbod, blir også drøfta.

Etter mange år med ei sterk utbygging av sektoren og med for liten kapasitet i førskolelærarutdanninga, skulle no kapasiteten rekkje til full førskolelærardekning innan få år. Det ser likevel ut til at rekrutteringa til barnehagane er i ferd med i svikte. Regjeringa ser alvorleg på dette og vil ta initiativ til konkrete tiltak. I denne samanheng blir det presentert ei skisse til ein tiltaksplan for å sikre rekrutteringa og stabiliteten i barnehagesektoren.

Når det gjeld fysiske rammevilkår, blir to forhold tekne opp: Det blir varsla at barnehagelova kjem til å bli endra for å gi heimel for regulering av særskilde barnehagetypar som er blitt vanlegare i dei siste åra, til dømes opne barnehagar og naturbarnehagar. For det andre blir det varsla tiltak for evaluering og oppfølging av forskrifta om miljøretta helsevern i barnehagane for å sikre oppholdsmiljøet i barnehagane.

Kapittel sju tek opp kvaliteten i den omsorga og den pedagogikken barnehagen tilbyr til dagleg. Regjeringa meiner at kvaliteten i den norske barnehagen er god, men at ein heile tida må ha merksemda retta mot arbeidet i barnehagen. Det blir gitt ein kort gjennomgang av kvalitetsarbeidet fram til i dag, og kva regjeringa meiner det bør satsast på framover.

Regjeringa vil leggje fram ein samla plan for ei kvalitetssatsing i barnehagesektoren for åra 2001 - 2003. Tre temaområde er sentrale i denne satsinga: ein barnehage for alle barn, varierte og brukartilpassa barnehagar i tråd med dei behova barn og foreldre har, og eit kompetent barnehagepersonale. I meldinga blir det gitt ei førebels skisse av mål, strategiar og tiltak og ei oversikt over ansvar og oppgåver for dei ulike nivåa innanfor sektoren i samband med ei slik kvalitetssatsing.

Målet er at alle barnehagar skal ha etablert system for utvikling og sikring av kvalitet i løpet av 2003. Ansvar og oppgåver innanfor ein plan for kvalitetsutvikling på barnehagesektoren må fordelast mellom tre hovudaktørar: den enkelte barnehagen/barnehageeigaren, kommunane og staten. Barnehagen skal etablere system for utvikling og sikring av kvaliteten i tilbodet. Det inneber mellom anna å utforme, vurdere og følgje opp kriterium for kvaliteten. Kommunane skal leggje til rette for at alle barnehagar som er tekne med i den kommunale planen, engasjerer seg i lokal kvalitetsutvikling. Staten har ansvar for å leggje til rette overordna mål og rammer for den nasjonale kvalitetssatsinga og hjelpe kommunar og barnehagar i arbeidet.

Barne- og familiedepartementet vil starte ei konkretisering av kvalitetssatsinga i dialog med dei aktuelle partane på grunnlag av den skissa meldinga presenterer. Det konkrete arbeidet skal ta til i 2001.