2 Mål og utfordringar i barnehagepolitikken

2.1 Mål

Regjeringa sine mål for ein god barnehage er :

• Barnehage til alle barn.

• Barnehage i nærmiljøet som integrerer pedagogikk og omsorg.

• Ein barnehage også for dei med spesielle behov.

• Ein barnehage som er variert, fleksibel og brukarvennleg.

2.1.1 Barnehage til alle barn

Ingen annan periode i livet påverkar mennesket så sterkt som barndommen. I dei første barneåra utviklar personlegdommen seg, og identiteten til barnet blir forma i nært samspel mellom heimen og nærmiljøet. Foreldra har ansvaret for omsorga og barnet si utvikling, og for å skape gode høve for verdi- og kulturformidling. Barn utforskar og oppdagar omgivnadene sine, og dei utviklar tillit og tryggleik i høve til seg sjølve og sine nærmaste. Dei får forståing og ser samanhengar i tilværet og utviklar kompetansen sin ut frå formidla kunnskap, ulike rollemodellar og konkrete opplevingar og erfaringar. Barndommen som livsfase har stor eigenverdi, og barn si eiga frie tid, deira eigen kultur og deira eigen leik er grunnleggjande.

Samtidig er det behovet barna har for omsorg og tryggleik, heilt fundamentalt. Dei treng foreldre og vaksne som har tid til å vere saman med dei, snakke med dei, dele erfaringar og verdiar, og som er der når dei treng dei. Barn har behov for rik kontakt både med yngre barn, jamaldringar, eldre barn og med vaksne, og dei må få tid og rom til å halde på med aktivitetar som ikkje er vaksenstyrte. Får barn utvikle seg harmonisk, er dei ein uvurderleg ressurs for eit samfunn. Barn har rett til ei utvikling i samsvar med eigne evner og behov.

Å vere med på å sikre barn og unge gode og trygge oppvekst- og levevilkår er ei av dei aller viktigaste oppgåvene for Regjeringa. Det inneber å leggje til rette for gode og likeverdige utviklingsvilkår, uavhengig av økonomisk og sosial bakgrunn og bustad. I tillegg til familien sin omsorg kjem barnehagen inn som det viktigaste tilbodet til barna etter spedbarnsalderen og fram til skolestart.

Den sentrale plassen familien har i omsorg og oppseding av barn har brei forankring i vår kultur. Det offentlege engasjementet for å gi barn gode oppvekstvilkår skal vere eit supplement til familien si eiga omsorg og oppseding og skal i størst mogleg grad skje på familien sine premissar og slik familien vil.

Det er særleg viktig at foreldra har tid og høve til omsorg for eigne barn i dei første leveåra. Fødselspermisjonen er no slik utforma at mor eller far kan vere heime så å seie heile det første leveåret til barnet. Gjennom reforma om kontantstøtte til eitt- og toåringar har småbarnsforeldra fått betre høve til å vere meir heime saman med barna. Foreldre som treng innsats frå andre i omsorga for barna, har også fått større fridom i val av omsorgsform. Tilhøva er lagde betre til rette for at foreldra ut frå eigne ønske og prioriteringar kan velje korleis dei vil innrette seg i kvardagslivet medan barna er små.

Men skal valfridommen bli reell, må det også finnast barnehagar tilgjengeleg for dei familiane som ønskjer denne omsorgsforma, anten heile eller delar av dagen, kvar dag eller nokre dagar i veka. For dei eldre barna er barnehagen alt etablert som ein del av kvardagen for det store fleirtalet trass i at tilbodet er frivillig og må betalast for. Foreldre legg vekt på samvær med andre barn, eit tilbod under pedagogisk leiing, tryggleik og førebuing til skolekvardagen når dei ønskjer barnehageplass.

Regjeringa vil derfor føre ein barnehagepolitikk der alle familiar som ønskjer det, skal få eit tilbod om barnehageplass.

2.1.2 Barnehage i nærmiljøet som integrerer pedagogikk og omsorg

«Rammeplan for barnehagen» har definert den gode barnehagen som

«... en barnehage som gir barna muligheter for å utvikle basiskompetanse gjennom lek og læring i sosialt samspill og gjennom arbeid med ulike fagområder. Barna utvikler kunnskaper, ferdigheter og holdninger på sentrale fag- og livsområder. En god barnehage gir barna frihet, med muligheter til selv å kunne styre sin hverdag innenfor grenser som de kan mestre i forhold til sin alder og utvikling.»

Barnehageverksemda byggjer på kristne verdiar, grunnleggjande demokratiske verdiar, eigenverdien til enkeltmennesket, respekt for miljøet og den retten barna har til trygge og utviklande oppvekstvilkår. Dette verdigrunnlaget er nedfelt i formålsparagrafen i barnehagelova og er utdjupa i «Rammeplan for barnehagen». Mange oppfattar det som eit samfunnsmandat for den norske barnehagen. Dette er konkretisert i «Rammeplan for barnehagen», som mellom anna trekkjer opp mål og retningslinjer for barnehagen og for kva barn, foreldre og nærmiljø skal kunne vente.

Eit viktig mål for barnehagen er å sikre barn basiskompetanse, som blir definert som utvikling av sosial handlingsdugleik og utvikling av språk og kommunikative evner i vid forstand. Barnehagen skal vere med på å leggje grunnlaget for livslang læring og verdimedvit, og han skal hjelpe til med å kvalifisere barna til å møte eit samfunn som er i rask endring, og som stadig stiller nye krav til dei som veks opp. Gutar og jenter må vere likestilte på alle område i det daglege livet i barnehagen.

Verksemda i barnehagane våre følgjer den nordiske barnehagetradisjonen, som sameinar det sosiale og det pedagogiske siktemålet. Denne barnehagemodellen vil Regjeringa byggje vidare på. Det vil seie at barnehagen skal møte alle sider av det behovet barnet har for tryggleik, omsorg og utviklande aktivitetar - både sosialt, intellektuelt og kroppsleg ut frå situasjonen til kvart enkelt barn. Det som er til beste for barnet og den heilskaplege utviklinga til barnet, skal stå i sentrum. Dette er viktig for foreldra, same korleis dei innrettar seg i høve til eiga deltaking i yrkes- og samfunnslivet. Oppgåvene til barnehagen, som går ut på å gi barna omsorg og støtte, tilsyn, oppseding og kvalifisering, kjem i tillegg til det heimane gir.

Barnehagar skal drivast i nært samarbeid og forståing med heimane. Dette viktige prinsippet er nedfelt i formålsparagrafen i barnehagelova og er følgt opp gjennom føresegner om foreldreråd og samarbeidsutval. Regjeringa ønskjer å styrkje medavgjerdsretten til foreldra og brukardemokratiet. Brukardemokrati omfattar også at barna får høve til å vere med i utforminga av sitt eige leike- og læringsmiljø, og at dei får oppleve at dei vaksne legg vekt på kva barna meiner. Barnehageverksemda skal byggje på kristne og demokratiske grunnverdiar og sikre rettane til barn i form av eit trygt og utviklande oppvekst- og nærmiljø. Barnehagen er saman med andre nærmiljøarenaer for barn, til dømes leikeplassar, friluftsområde og skolar, ein trygg stad å få venner og gjere erfaringar på vegen frå familien og inn i det store samfunnet. Barnehagen har også viktige oppgåver i å førebu barna til skolekvardagen. Gjennom kontakten mellom barnehage og skole kan overgangen til skolen bli mjukare og betre førebudd både for skolen og det enkelte barnet.

Sjølv om barnehagen først og fremst er eit tilbod til barna, er han også ein viktig møtestad for foreldra. Foreldre kan ha stort utbytte av å bli kjende med kvarandre og utveksle erfaringar. Saman med helsestasjonane speler barnehagane mange stader ei viktig rolle i lokalt arbeid med foreldrerettleiing. Barnehagen som møtestad for foreldre, eventuelt med deltaking frå andre instansar, forsterkar den rolla barnehagen speler som ein viktig ressurs i nærmiljøet.

I tillegg til å sikre velferd og trivsel for barn og familiar, har eit godt utbygt barnehagetilbod også positive verknader for kommunane. Barnehagen er i dag ei viktig investering for lokalsamfunnet for å nå andre viktige mål, mellom anna innanfor busetjing, sysselsetjing og næringsutvikling.

Barnehagen må medverke til samarbeid for å skape eit godt oppvekstmiljø lokalt og vere ein aktiv part i eit heilskapleg tilbod til barnefamiliane.

2.1.3 Ein barnehage også for dei med spesielle behov

Vanskelege oppvekstvilkår

Dei fleste barn og unge i Noreg har gode oppvekstvilkår. Vilkåra er ulike både sosialt og kulturelt, men i dei fleste tilfella har barna ei trygg ramme rundt barndommen. For somme barn kan likevel oppvekstvilkåra vere vanskelege, og heimemiljøet til barnet kan i nokre tilfelle ikkje yte det som er nødvendig for ein god oppvekst.

Samanhengen mellom vanskelege oppvekstvilkår og risikoen for å utvikle avvikande åtferd som ungdom og vaksen er etter kvart veldokumentert. Det er derfor ei særleg viktig samfunnsoppgåve å setje inn tiltak overfor barn som er i ein utsett livssituasjon. Samtidig som det blir sett inn hjelpetiltak i familien, kan det også vere nødvendig å skaffe barna andre arenaer for utfalding. Det krev at det finst gode og varierte omsorgs- og læringsarenaer som kan møte dei behova desse barna har. Barnehagen kan gjennom leik, opplevingar og aktivitetar i formelle og uformelle samanhengar gi barn med vanskelege heimeforhold høve til aktiv utfalding og konstruktiv samhandling med andre.

Minoritetar

I stadig fleire lokalsamfunn er det kulturelle mangfaldet ein naturleg del av kvardagen, ikkje minst for barn og unge. Ei viktig utfordring er å gi barn med minoritetsbakgrunn eit godt startgrunnlag for utdanning og yrkesliv og for integrering i det norske samfunnet. Å gi barn felles opplevingar som bakgrunn for å utvikle språk og omgrep og for å skaffe seg ei felles forståingsramme, er ei viktig oppgåve for barnehagen.

Læring og utvikling av norsk språk er heilt avgjerande for å kunne meistre skolegang og vidare kvalifisering. Barnehagen kan også utviklast til å bli eit viktig tilbod for mødrer, og barn med ein kulturbakgrunn som gjer at dei i liten grad deltek i det norske samfunnet.

Funksjonshemma

Barn med funksjonshemmingar har etter § 9 i barnehagelova rett til prioritet ved opptak i barnehage. Barnehagen kan for mange av desse barna vere ein god stad for læring og utvikling i ein fase av livet der læring for å meistre si eiga funksjonshemming er svært viktig for livskvaliteten seinare i livet. Noko avhengig av typen funksjonshemming kan også barnehageopphald i mange tilfelle fungere som ei heilt nødvendig avlasting for heimen. Opphald i barnehagen er veleigna som førebuing til ein skolekvardag der fleirtalet av barna er funksjonsfriske. Med nødvendig ekstra assistanse kan barnehagen vere av særleg stor verdi for desse barna, ikkje minst på grunn av at dei der får vere saman med andre barn.

Regjeringa vil satse på ein barnehage som aktivt bruker samvær og leik mellom barn med ulike føresetnader og behov som ein ressurs.

2.1.4 Ein barnehage som er variert, fleksibel og brukarvennleg

Barnehagen er eit verkemiddel for å sikre barn gode oppvekstvilkår. Samtidig er barnehagen eit tenestetilbod til familiane. For å fylle desse oppgåvene er det viktig at sektoren er service- og brukarorientert. Det får verknad for to viktige sider ved barnehageverksemda: For det første må barnehagen innhalds- og kvalitetsmessig dekkje dei behova barna og familiane har. For det andre må den meir ytre ramma, til dømes opphaldstider og driftstypar, vere best mogleg i samsvar med det tilbodet familiane har behov for. Regjeringa ønskjer eit variert barnehagetilbod både når det gjeld pedagogisk innhald, livssyn, driftstypar og opphaldstider.

Barnehagane er viktige for barna sjølve og for at foreldra skal få høve til å velje korleis dei vil innrette seg i dagleglivet. Dei fleste småbarnsforeldre ønskjer å kombinere foreldreansvaret med det å ta del i yrkeslivet. Det krev både at dei har høve til å velje omsorg og arbeid i ulike kombinasjonar, og at barnehagane viser fleksibilitet. Både det offentlege og arbeidsplassane har medansvar for å leggje til rette for at både mor og far kan ivareta oppgåvene som foreldre. Tryggleik for barna er ein nødvendig føresetnad for at det skal vere mogleg å oppnå likestilling mellom kvinner og menn.

Opphaldstid

Men barnehagen skal også vere eit tilbod til familiar der ikkje begge foreldra er i fulltidsarbeid. For desse familiane er det viktig at det er høve til kortare opphaldstid, med ein lågare pris enn i heiltidsbarnehagen. Medan det var stor mangel på heiltidsbarnehageplassar i 1980-åra, finst no 90 prosent av alle barnehageplassane i barnehagar med ei opningstid på 41 timar eller meir. Det gir fleksibilitet for dobbeltarbeidande foreldre og åleineforeldre, men er ikkje og skal ikkje vere normdannande for opphaldstida til kvart enkelt barn. Samtidig er prisnivået så høgt at dei færraste er villige til å betale for eit heiltidstilbod som barnet ikkje treng. Utfordringa for barnehagane er derfor å tilby opphaldstider og deltidsplassar som passar kvar enkelt familie. Tilskotssystemet er no tilpassa slik at ein heiltidsplass kan delast av to eller fleire barn utan at barnehagen taper tilskot. På same måten er kontantstøttesatsane tilpassa slik at det kan gjerast ulike avtalar om deltidsbruk av barnehagen. Siktemålet er at tilbodet skal vere fleksibelt, slik at alle familiar og barn kan bruke barnehagen.

Barnehagetypar

Ulike barnehagetypar er også med på å gi eit variert tilbod. Dei fleste barnehagar blir drivne som eigne institusjonar, det vil seie med eigne lokale og uteområde spesielt utforma for barnehagedrift. Over 90 prosent av barnehageplassane finst i slike ordinære barnehagar.

Familiebarnehagen er blitt ei meir og meir vanleg barnehageform utover i 1990-åra. Verksemda skal helst gå føre seg i vanlege heimar, men kan også drivast i leigde lokale som har eit heimleg preg. Familiebarnehagen er gjerne sett saman av to eller fleire heimar og kan vere knytt til ein vanleg barnehage eller kan drivast som eiga verksemd. Familiebarnehagen er blitt eit populært tilbod, særleg for dei yngste barna, og blir ofte sedd på som ein god overgang frå heimeomsorg til ordinær barnehage. I 1998 fanst det ca. 13 000 plassar i familiebarnehagar.

Opne barnehagar har inga fast gruppe av barn, men tek imot barn saman med foreldre eller andre vaksne til leik og sosialt samvær. Denne barnehageforma kan vere eit tilbod til småbarnsfamiliar der ein av foreldra er heimearbeidande, eller eit tilbod som kan nyttast av dagmammaer. Open barnehage er ikkje spesielt omtalt i barnehagelova, men tilbodet får statstilskot. Det finst førebels vel 4000 plassar i opne barnehagar.

Desse ulike barnehageformene gir ein variasjon som er med på å gjere barnehagen til eit aktuelt tilbod for fleire barn.

Innhald

Det finst også ein variasjon i det innhaldsmessige tilbodet som barnehagane gir. Alle barnehagar skal følgje barnehagelova og rammeplanen. Innanfor desse rammene kan barnehagen likevel utformast slik at han framstår som spesiell for barn og foreldre. Først og fremst handlar dette om barnehagar med eit vedtektsfest livssynsformål. § 1 i barnehagelova slår fast at barnehagen skal hjelpe til med å gi barna ei oppseding i samsvar med kristne grunnverdiar. Private barnehageeigarar har likevel høve til å vedtektsfeste at ei vid praktisering av det kristne formålet skal leggjast til grunn for verksemda, at barnehagen skal drivast ut frå eit anna livssyn, eller at barnehagen skal drivast utan noko uttalt verdigrunnlag.

Innhaldet i barnehagen kan også vere prega av at dei blir drivne etter spesielle pedagogiske retningar, til dømes Steiner- eller Montessori-pedagogikk.

Andre barnehagar kan velje å halde ein viss innhaldsmessig profil, der det til dømes blir lagt særleg sterk vekt på friluftsliv, miljømedvit, form og farge, musikk e.l. For somme familiar kan eit slikt spesielt barnehagekonsept representere eit betre tilbod enn ein vanleg barnehage. Men det er viktig å peike på at for andre familiar kan det same innhaldet vere eit hinder for at familien vel barnehagen for sitt barn.

Mange slike alternative barnehagar er komne til på privat initiativ og er med på å gi ein ønskt variasjon i tilbodet. Det er ein viktig grunn til at Regjeringa ønskjer ein barnehagepolitikk som støttar opp om det store innslaget av privat drift på barnehagesektoren.

Regjeringa meiner at eit variert barnehagetilbod når det gjeld pedagogisk innhald, livssyn, driftsformer og opphaldstider er ein styrke for sektoren som heilskap. Samtidig må det understrekast at det nok berre er i dei mest tettbygde strøka at familiane har eit reelt innhaldsmessig val når dei skal søkje om barnehageplass. Dei aller fleste barn og familiar kjem også i framtida til å vere avhengige av ein god barnehage i nærmiljøet eller lokalsamfunnet, der tilpassingar skjer etter lokale forhold.

2.2 Utfordringar

For å få ein barnehagesektor som innfrir desse måla - barnehage til alle barn, ein barnehage som integrerer pedagogikk og omsorg, som også har plass til dei barna som har spesielle behov, og som er variert og brukarvennleg - står barnehagepolitikken overfor store utfordringar som må møtast i dei nærmaste åra:

• Arbeidet med å sikre barnehagen som eit kvalitetstilbod til alle barn, må førast vidare.

• Kommunane må utvikle ansvaret sitt for sektoren.

• Utbygginga må fullførast.

2.2.1 Kvalitet i barnehagen

Regjeringa meiner at kvaliteten i norske barnehagar stort sett er god. Men rask utbygging og store endringar i samfunnet føreset ei stadig evne til utvikling og omstilling i barnehagane, der personalet utgjer den viktigaste ressursen.

Så lenge barnehage var eit gode som det var knapp tilgang på, slik som i 1980-åra, stod heller ikkje dei krava brukarane stilte til barnehagen, særleg sentralt. Dette har endra seg. Gjennom heile 1990-talet har det blitt drive utviklingsarbeid i barnehagesektoren, som mellom anna har hatt som siktemål å auke kompetansen i kommunane og hos barnehagepersonalet til å møte dei nye krava som blir stilte.

Regjeringa vil at dette arbeidet skal halde fram konsentrert om tre hovudtema:

• Ein barnehage for alle barn: Barnehagen skal sikre at alle barn utviklar basiskompetanse, slik det er forklart i «Rammeplan for barnehagen». Det vil bli lagt særleg vekt på dei barna som treng denne kompetansen mest: funksjonshemma barn, barn med ein vanskeleg heimesituasjon og barn med minoritetsbakgrunn.

• Varierte og brukartilpassa barnehagar i tråd med dei behova barn og foreldre har: Utvikling av barnehagane skal skje i samarbeid og dialog med foreldra. Barnehagane skal vere varierte, fleksible og brukarvennlege.

• Eit kompetent barnehagepersonale: Barnehagepersonalet skal ha høve til å skaffe seg nødvendig kunnskap og kompetanse for å møte dei nye utfordringane og å sikre kvaliteten i barnehagen. I tillegg skal barnehagen sikrast eit meir stabilt personale gjennom denne kvalitetsutviklinga.

Regjeringa vil setje i gang ei treårig satsing på kvalitetsutvikling med desse tre hovudtema i perioden 2001 - 2003. Dette arbeidet skal byggje på måla og føringane i rammeplanen. Kvalitetssatsinga er nærmare omtalt i kapittel 7 i denne meldinga.

Skal barnehagen i framtida kunne fylle den sentrale rolla han har i oppveksten til dei fleste norske barn i tida før skolestart, er denne kvalitetssatsinga svært viktig.

2.2.2 Kommunane sitt ansvar for barnehagetilbodet

Regjeringa vil understreke det ansvaret kommunane har for eit godt barnehagetilbod til innbyggjarane. Barnehagelova slår alt i dag fast dette ansvaret. Regjeringa vil forsterke dei pliktene kommunane har etter barnehagelova, gjennom å påleggje dei ei plikt til å ha eit barnehagetilbod i tråd med ønskjene i familiane. Ei slik lovfesting blir nærmare drøfta i kapittel 4 i denne meldinga. Innlemminga av barnehagetilskotet i rammeoverføringa har vore ein føresetnad sidan innføringa av nytt inntektssystem i kommunane i 1986, som ei naturleg endring når utbygginga av barnehagesektoren er fullført.

Dei viktigaste tiltaka som blir drøfta i denne meldinga, gjeld likevel understrekinga av det ansvaret kommunane har som barnehagestyresmakt, noko som inneber ansvar for planlegging, kvalitetsutvikling og tilsyn med heile barnehagesektoren i kommunen.

Dette ansvaret inkluderer både dei private barnehagane og dei barnehagane kommunane sjølve eig og driv. Dei private barnehagane har stått for ein vesentleg del av barnehageutbygginga i 1990-åra og tilbyr no vel 40 prosent av barnehageplassane. I mange kommunar har dette vore ein bevisst politikk fordi ein ønskte privat initiativ i sektoren. I andre kommunar har det i større grad vore ei etablering direkte ut frå behova hos brukarane.

Som styresmakt for barnehagane har kommunen eit ansvar for barnehagetilbodet som heilskap. Det vil seie at kommunane i planlegging, finansiering og program for kvalitetsutvikling innanfor sektoren må ta omsyn til alle barnehagane i kommunen - både dei offentlege og dei private. Dei kommunane som i dag ikkje har full behovsdekning, må gjennom brukarundersøkingar kartleggje behov og setje seg mål som skal innfriast i løpet av få år.

Regjeringa kjem i denne meldinga med forslag om å påleggje kommunane eit ansvar for å inngå samarbeidsavtalar med dei private barnehagane i kommunane som inngår i kommunanes barnehageplanar. Mange kommunar har alt slike avtalar med alle eller nokre av dei private barnehagane. Desse avtalane kan dreie seg om opptakskrav, kommunal støtte, foreldrebetalingspolitikk, personalpolitikk og kompetansetiltak. For dei private barnehagane kan slike avtalar gi sikrare og meir stabile driftsvilkår, samtidig som kommunane kan få til eit samarbeid om inntak av barn, foreldrebetaling, syskenmoderasjon osv.

Eit slikt samarbeid gir grunnlag for ein barnehagesektor i kommunen som vil tene dei behova brukarane har, samtidig som dei samla ressursane i sektoren blir utnytta så effektivt som råd.

2.2.3 Sluttføre utbygginga

Som det blir gjort nærmare greie for i kapittel 3, må det framleis etablerast fleire plassar i barnehagane for at vi skal kunne seie at barnehagen når alle dei familiane som ønskjer eit slikt tilbod. Med utgangspunkt i situasjonen ved årsskiftet 1998-99 dreiar det seg i underkant av 25 000 plassar på landsbasis.

Hovudtyngda av desse plassane må vere for aldersgruppa under 3 år, anten heiltids- eller deltidsplassar. Det er forståeleg at barnehageeigarane - både kommunar og private barnehagar - har nølt dei siste åra når det gjeld utbygging for denne aldersgruppa. Dei har vore usikre på korleis etterspørselen kom til å utvikle seg etter at kontantstøtta blei innført. No veit vi noko meir om verknadene. Etterspørselen totalt sett har til no minka svakt for barn mellom eitt og to år, det er større etterspørsel etter deltidsplassar, medan etterspørselen for toåringar er om lag som tidlegare.

I tillegg må vi rekne med ein viss vekst i etterspørselen som følgje av aukande brukartilpassing i sektoren. Vi veit at ein del foreldre ikkje søkjer barnehageplass fordi dei veit at det tilbodet dei ønskjer for sitt barn, ikkje er tilgjengeleg der dei bur.

Fram til utbygginga er fullført, vil Regjeringa halde på det øyremerkte statstilskotet og prioritereat den statlege delen av kostnadene i gjennomsnitt skal utgjere 40 prosent av totalkostnadene. Samstundes vil Regjeringa syte for at kommunane skal kunne dekkje 30 prosent av kostnadene i sektoren. Dette inkluderer også kommunal støtte til private barnehager. Som drahjelp for dei kommunane som ligg etter i barnehageutbygginga, blir det gitt eit stimuleringstilskot til nyetablering i denne perioden.