7 Innhald og kvalitet i barnehagen

7.1 Kvalitetsarbeid

Regjeringa legg til grunn at det er eit offentleg ansvar å sikre eit barnehagetilbod av god kvalitet. Barnehagane i Noreg har høg kvalitet i dag. Denne kvaliteten må haldast oppe og vidareutviklast. Regjeringa vil derfor leggje opp til ei samla kvalitetsutvikling som omfattar heile barnehagesektoren.

Til skilnad frå dei fleste andre europeiske land har Noreg og Norden lenge hatt ei barneomsorg som integrerer omsorg og læring, og som har tilbod til barn over og under 3 år innanfor det same systemet. Barnehagetilbodet er pedagogisk tilrettelagt av førskolelærarar, og kompetansen deira er grunnleggjande for å halde ved like og vidareutvikle kvaliteten. Heile personalet i barnehagen har kunnskapar og erfaringar som er viktige for samfunnet i arbeidet med å skape eit godt oppvekstmiljø.

7.1.1 Forsøks- og utviklingsarbeid fram til i dag

Statlege styresmakter har i den siste tiårsperioden hatt ei aktiv rolle i den faglege utviklinga av barnehagesektoren. St.meld. nr. 8 (1987-88) Barnehager mot år 2000, kom med forslag som tok sikte på å sikre og vidareutvikle kvaliteten i barnehagane, med vekt på aukande utdanningskapasitet, fagleg rettleiing og etterutdanning, forsking og lokalt utviklingsarbeid. Måla i St.meld. nr. 8 er følgde opp i statsbudsjetta frå og med 1987. Fylkesmennene fekk ei sentral rolle i arbeidet med å følgje opp tiltaka. Dei har koordinert og samordna ein stor del av oppgåvene på barnehageområdet gjennom aktiv medverknad i utviklingsarbeid, vidareutvikling av personal- og rekrutteringstiltak, informasjon og opplysningsverksemd overfor kommunar og barnehagar. Dei statlege initierte programma «Barnehageutvikling i kommunene» (1991-1993) og «Utviklingsprogrammet for barnehagesektoren» (1995-1997) har også vore med på å auke kompetansen og det aktive utviklingsarbeidet lokalt.

Fleire tiltak for å rekruttere til førskolelærarutdanninga og førskolelæraryrket blei sette i gang. Eit landsomfattande rettleiingsprogram for styrarar blei sett i gang i 1990. Fram til og med 1996 hadde om lag 4500 barnehagetilsette vore med i programmet. Frå og med 1997 har kommunane overteke ansvaret for rettleiingsprogrammet. Etter dette har ikkje departementet nøyaktig statistikk over kor mange barnehagetilsette som har gjennomført programmet totalt.

I alle fylke blei det drive ei omfattande etterutdanningsverksemd for alle kategoriar av barnehagetilsette. Særleg blei det teke sikte på å gi eit opplæringstilbod til avdelingsleiarar og styrarar som ikkje hadde førskolelærarutdanning. Det blei også sett i verk ei ordning med stipend til studentar som tok desentralisert førskolelærarutdanning. Denne ordninga var med på å gi personale som hadde lang erfaring og ønske og motivasjon for å halde fram med å arbeide i sektoren, den nødvendige utdanninga for dette arbeidet. Ordninga blei avvikla i 1993.

Det blei frå 1987 gitt eit særskilt lønnstilskot til førskolelærarar som arbeider som avdelingsleiarar og styrarar i Finnmark og Nord-Troms. I tillegg blei det gitt eit eige stipend i dei same fylka til personar som tok desentralisert førskolelærarutdanning. Stipendordninga blei avvikla i 1994, medan lønnstilskot blir gitt framleis.

Forsøk med lokalt utviklingsarbeid (LUA) blei sett i gang i 1987. Formålet med forsøket var å få fram meir kunnskap om arbeidet i barnehagen. Om lag 1500 prosjekt har fått økonomisk støtte frå staten. Lokalt utviklingsarbeid i barnehagen har vore eit av dei viktigaste verkemidla departementet har for å vidareutvikle, fornye og halde oppe barnehagekompetansen. Utviklingsarbeidet har i mange tilfelle fungert som ein katalysator for endring og ført til betring og fornying av innhald, arbeidsmåtar, organisering og drift i takt med dei nye krava som blir stilte til barnehagen. Undersøkingar har også vist at LUA har vore ei medverkande årsak til at førskolelærarar ønskjer å bli i barnehagen. I 1997 blei tildelinga av midlar knytt opp mot måla og intensjonane i rammeplanen. Frå same året blei det også sett som vilkår for tildeling av midlar at kommunen måtte gi økonomisk eller anna form for støtte for å sikre ei lokal forankring av utviklingsarbeidet og for å oppfordre til lokal oppfølging.

Midlane til lokalt utviklingsarbeid, informasjonstiltak og personal- og rekrutteringstiltak var inntil 1992 knytte direkte til spesifiserte satsingsområde. For å kunne sjå dei ulike tiltaka i samanheng og i høve til dei måla for barnehagesektoren som departementet har prioritert, blei midlane til lokalt utviklingsarbeid, personal- og rekrutteringstiltak og informasjons- og rettleiingstiltak frå 1993 overførte til fylkesmennene i form av ei ramme. Brukartilpassing og fleksibilitet, innføring av Reform 97, innhald og organisering i barnehagane og implementering av rammeplanen og ny barnehagelov, har vore hovudtema for fylkesmennene sitt arbeid mot kommunane dei seinare åra.

Gjennom det treårige programmet «Barnehageutvikling i kommunene» (BIK) (1991-93) fekk 41 kommunar og bydelar særskild oppfølging og ekstra administrative ressursar frå departementet. Målet med programmet var å få ei raskare barnehageutbygging, med meir varierte driftsformer. Evalueringa viste at utvikling av meir variasjon i barnehagetypar, til dømes familiebarnehagar og opne barnehagar, og stor grad av fleksibilitet i bruk av plassane var typisk for kommunane som var med i programmet. BIK-kommunane hadde ein større tilvekst av nye barnehageplassar og oppnådde større variasjon i tilbodet enn andre kommunar. I perioden 1991-93 steig barnehagedekninga i BIK-kommunane frå 23 prosent til om lag 41 prosent. For landet som heilskap steig dekningsgraden frå 39 prosent til 46 prosent. Utvikling av opne barnehagar, god tilpassing til varierande behov i familien og tilbod for dei yngste barna kan trekkjast fram av resultata. Ulike informasjonstiltak lokalt, regionalt og sentralt har vore viktige element i programmet.

For å gjere barnehagesektoren betre i stand til å møte nye rammevilkår blei det treårige «Utviklingsprogrammet for barnehagesektoren» sett i gang i 1995 som eit samarbeidsprosjekt mellom 49 kommunar, Barnehageforbundet, fylkesmennene og departementet. Programmet har retta søkjelyset mot problemstillingar og utfordringar knytte til brukartilpassing og auka barnehagetilbod til dei minste barna. Arbeidet i utviklingsprogrammet har vore organisert i nettverk knytte til ulike temaområde. Kommunane har utveksla informasjon og erfaringar seg imellom. Programmet blei avslutta i 1998, og resultata og erfaringane frå deltakarkommunane er systematisk spreidde til alle kommunar og barnehagar i landet.

Midlane til forsking på barnehageområdet har i den siste tiårsperioden i hovudsak vore disponert gjennom to forskingsprogram - det første var «Barn i velferdssamfunnet» (1988-1994) i regi av Norges råd for anvendt samfunnsforskning (NORAS). Prioriterte tema var faktorar som fremmar eller hemmar barnehageutbygginga, utrekning av kostnader ved barnehagane, statistikkutvikling, barnehage og barnevern, barn med funksjonshemmingar i barnehagen, foreldrebetaling og innemiljø.

Det påfølgjande forskingsprogrammet «Barn, ungdom og familie» (1994-1999) omfatta også barnehageforsking. Gjennom to forskingsprosjekt i regi av Statens institutt for forbruksforskning (SIFO) har departementet fått utgreidd temaet kvalitet i barnehagen (1997-98).

I 1997 fekk departementet gjennomført ei kunnskapsoversikt over forskinga på barnehageområdet (Helmen Borge, 1998). Forskingsoversikta viser at omsorga både frå foreldra og barnehagen utgjer eit breitt potensial for ei sunn utvikling hos barna. Den høge kvaliteten i norske barnehagar er viktig også for foreldra. Noreg har god statistikk og forsking om levekår for foreldre med små barn, god kunnskap om førskolelærarprofesjonen og utvikling av denne profesjonen, og god kunnskap om språkutviklinga hos barn og om spesialpedagogisk arbeid med små barn. Vi har mindre kunnskap om den mentale, somatiske og sosiale helsa hos små barn og om effekten av ulike sider ved tidleg intervensjon. Og vi treng meir kunnskap om relasjonar innanfor familiane og mellom familiane og barnehagane som strekkjer seg over ein lengre periode. Langtidsstudium er viktige når det skal forskast på verknader av tiltak som kan knytast til barna si utvikling. Departementet vil følgje opp dette arbeidet i si vidare prioritering av forsking om førskolebarn gjennom forskingsprogrammet «Velferd, oppvekst og familie», som starta i regi av Forskingsrådet i 1999.

7.1.2 Rammeplanen for barnehagen

Stortingskomiteen uttalte ved behandlinga av St.meld. nr. 8 (1987-88) Barnehager mot år 2000:

«Komiteen mener at tiden nå er inne for å utarbeide en felles rammeplan for barnehagene, og at selv om barnehagene foreløpig når et mindretall av barna, har barnehagens mål og innhold stor interesse for samfunnet for øvrig.» (Innst. S. nr. 157 (1987-88))

Rammeplanen blei innført som er ei forskrift til barnehagelova i 1996. Planen gir mål for verksemda og set barnehagen inn i ein samfunnsmessig samanheng. Rammeplanen byggjer på eit heilskapleg læringsomgrep, med ei integrering av omsorg, leik og læring. Målet med rammeplanen er å gi personalet og samarbeidsutvalet i barnehagen ei forpliktande ramme å arbeide etter i planlegging, gjennomføring og vurdering av innhaldet i barnehagen. Etter rammeplanen skal alle barn i barnehagar sikrast basiskompetanse og få erfaring med desse fem fagområda gjennom eit barnehageår: samfunn, religion og etikk - estetiske fag - språk, tekst og kommunikasjon - natur, miljø og teknikk - fysisk aktivitet og helse. Etter barnehagelova kan barnehageeigaren gi retningslinjer for lokal tilpassing av rammeplanen. Den lokale tilpassinga kan gå fram av kommunale rammeplanar for dei kommunale barnehagane eller av vedtektene for kvar enkelt barnehage.

«Rammeplan for barnehagen» har innarbeidd eit kapittel om samisk språk og kultur. Måla i rammeplanen skal gi retning for korleis barnehagetilbod for samiske barn bør leggjast til rette, men samtidig gi rom for lokale føresetnader og lokale tilpassingar. Likeins skal det samiske perspektivet i rammeplanen vere eit utgangspunkt for alle barnehagar til å bli kjende med samisk kultur og levemåte.

Departementet har fått gjennomført ei evaluering av innføringa av rammeplanen. Undersøkinga retta seg mot kommunar og barnehagar for å få kunnskap om i kva utstrekning rammeplanen er implementert. Undersøkinga viser at departementet sin strategi for innføringa av plandokumentet i store trekk har verka slik han var tenkt. Om lag 75 prosent av dei spurde kommunane hadde begynt innføringa i 1996 (Retvedt, Skoug, Aasen, 1999).

Innføringa av rammeplanen har vore retta både mot dei kommunale og dei private barnehagane, men med mindre grad av oppfølging av dei private. Til spørsmål om vidare utfordringar i arbeidet med rammeplanen, peiker fylkesmennene på at det er viktig å støtte kommunane, særleg i høve til tilpassing til ulike driftsformer, barnehagetypar og skolering i verktøy for å oppnå foreldremedverknad. Den rolla og det ansvaret kommunane har som styresmakt for barnehagane, må tydeleggjerast, og tilsynet må omfatte bruken av rammeplanen i barnehagane. Kommunane legg mest vekt på leiaropplæring, etterutdanningsprogram, betring av tilsynspliktene, styrking av foreldremedverknaden og planlegging og rettleiing i barnehagane i det vidare arbeidet. Både kommunale og private eigarar meiner dei største faglege utfordringane er knytte til styrking av rettleiinga til personalet og styrking av vurderingsarbeidet i barnehagen.

7.2 Samla innsats for kvalitetsutvikling

Regjeringa ønskjer med bakgrunn i den forskinga og det utviklingsarbeidet som har vore gjennomført på barnehagesektoren dei siste åra, å leggje opp til ein samla innsats for å behalde og vidareutvikle kvaliteten i norske barnehagar.

Kvalitetssatsinga vil bli førebudd i år 2000 og gjennomført i åra 2001-2003. Kvalitet i barnehagen må byggje på dei nasjonale måla for verksemda i barnehagen som er uttrykte i «Rammeplan for barnehagen». Samtidig skal ei samla satsing føre til ei målretting av arbeidet i desse åra. Ein slik samla innsats inneber ei klargjering av ansvar mellom staten, kommunen, barnehageeigaren og kvar enkelt barnehage for kvalitetssatsinga. Det blir lagt vekt på å sikre og utvikle konkrete kvalitetsprosessar. Tre område vil vere sentrale:

• Ein barnehage for alle barn: Barnehagen skal sikre at alle barn utviklar basiskompetanse, som i rammeplanen er definert som utvikling av sosial handlingsdugleik og kommunikative evner i vid forstand. Barn med funksjonshemmingar skal sikrast eit relevant tilbod som dei kan ha nytte av, og barnehagen skal utviklast som ein viktig førebyggjande arena og eit godt hjelpetiltak for barn som treng særleg støtte og omsorg. Barn med minoritetsbakgrunn skal sikrast språkutvikling og hjelp til gradvis å vekse seg inn i det norske samfunnet. Det blir lagt særleg vekt på dei barna som treng dette mest før overgangen til skolen.

• Varierte og brukartilpassa barnehagar i tråd med dei behova barn og foreldre har: Barnehagane skal ha ei form, eit innhald og opphaldstider som dekkjer det behovet foreldra og barna har for eit fleksibelt og brukartilpassa tilbod. Samtidig skal barnehagane ta vare på det behovet barn har for stabilitet, tryggleik og omsorg. Barnehagane skal vere ein leike- og læringsarena som dekkjer det breie kompetanse- og aktivitetsbehovet som barn har, same kor ulike dei er når det gjeld sosial og kulturell bakgrunn. Utvikling av barnehagane skal skje i samarbeid og dialog med foreldre og barn.

• Eit kompetent barnehagepersonale: Barnehagepersonalet skal ha nødvendig kunnskap og kompetanse for å møte nye utfordringar og sikre kvaliteten i barnehagen både generelt og i samband med Regjeringa si kvalitetssatsing spesielt. I tillegg skal barnehagane sikrast eit meir stabilt personale gjennom denne kvalitetsutviklinga.

Innhaldet i og tiltaka innanfor dei tre satsingsområda blir utdjupa nedanfor.

7.3 Ulike moment i kvalitetssatsinga

7.3.1 Ein barnehage for alle barn

Regjeringa legg til grunn at barnehagetilbod skal nå alle barn der familien ønskjer det, uavhengig av bustad og sosial, kulturell og økonomisk bakgrunn. Det som er til beste for barnet og den heilskaplege utviklinga til barnet, skal stå i sentrum. Barnehagen skal sikre barna høve til å utvikle sosial kompetanse og kommunikative evner i vid forstand. Barnehagen skal møte det behovet barnet har for tryggleik, omsorg og leik og læring i eit heilskapleg omsorgs- og læringsmiljø. Ein må rette særleg merksemd og innsats mot barn som har ei svakare eller meir utsett stilling enn fleirtalet, og barn som av andre grunnar har eit særleg behov for det tilbodet og den innsatsen som barnehagen står for.

Rammene rundt barndommen og oppvekstmiljøet har endra seg mykje på nokre få tiår. Endringar i familiestruktur, busetjingsmønster og yrkesdeltaking hos småbarnsforeldre har konsekvensar for oppvekstmiljøet til barna. Barnehagane må møte desse utfordringane på best mogleg måte.

Barnehagelova og rammeplanen stiller krav om at barn skal ha utbytte av barnehagetilbodet. Barn skal utvikle basiskompetanse som sikrar evna til å bli kvalifiserte deltakarar i eit fellesskap og samtidig utvikle eigen identitet som grunnlag for opplevinga av den gode barndommen. I barnehagen skal barn få prøve og vidareutvikle det som er grunnlagt heime. I barnehagen blir perspektiva utvida, barna får nye opplevingar og utviklar andre nære relasjonar. Det tilbodet barnehagen gir, må sjåast i eit perspektiv om livslang læring og som eit tillegg til det heimane kan yte. Det er derfor ikkje ei motsetning mellom foreldreansvaret og dei oppgåvene barnehagen har. Saman kan dei gi barna dei beste føresetnadene for ein god oppvekst og ei sunn utvikling i eit samfunn i endring.

Å vere saman med barn på same alder er svært viktig i sosialiseringsprosessen. Barnehagen har ei særleg utfordring når det gjeld å utvikle strategiar for å hjelpe barn som treng aktiv støtte for å fungere betre i samleik med andre barn. Førskolealderen er den viktigaste perioden for utviklinga av munnleg språk. Det er tett samanheng mellom den språklege evna barna har, og den evna dei har til kontakt og samspel med andre. Dei viktigaste føresetnadene for at barn skal kunne utvikle sosial handlingsdugleik og evne til å kommunisere med andre, ligg i måten det sosiale samspelet, leiken og kvardagslivet fungerer på i barnehagen. Denne typen kompetanse blir kalla «basiskompetanse» i rammeplanen.

Det er eit mål for barnehagen å fremme den sosiale kompetansen til barna. Det inneber at ein rettar merksemda mot eit breitt spekter av dugleikar som barnet treng for å meistre det å vere med i samspel med andre. Dette er særleg viktig når barnehagen skal fungere som eit førebyggjande tiltak overfor barn som står i fare for å utvikle problem når det gjeld åtferd og utvikling.

OECD peiker i si vurdering av den norske barnehagesektoren i 1998 på at Noreg har ein sterk idé om korleis det norske barnet og den norske barndommen skal vere, og kva det inneber å ha ein god barndom. Denne ideen blir reflektert både i offisielle dokument som rammeplanen, men også i samtalar med foreldre, politikarar og praktikarar. Barn må få vere barn på eigne premissar, basert på eigne interesser, og dei må vernast mot «vaksenkontroll». OECD har lagt vekt på prinsippa i rammeplanen. Ein av konklusjonane er at tilboda til små barn har mange positive sider. Vi har eit integrert system for barn frå eitt til fem år, eit veletablert og vidt spekter av offentleg finansierte barnehagar og eit velutdanna pedagogisk personale. I ei tid då debatten i andre land om eit pedagogisk tilbod er prega av eit smalt, instrumentelt og svært individualistisk syn, representerer det norske synet eit viktig alternativt perspektiv og ei påminning om den sosiale strukturen i barndommen. Det blir følgt opp av eit ansvar hos dei vaksne for korleis dei vel å sjå og forstå barn. Høg grad av uteliv og leik i all slags vêr er også understreka.

Leik og læring i eit kjønnsperspektiv

Etter rammeplanen skal barnehagen byggje på at gutar og jenter er likeverdige og derfor skal behandlast likt. Gutar og jenter skal i same grad få omsorg, høve til å utvikle seg og til å lære.

Det store fleirtalet av kvinner i sektoren fører til at jentene i barnehagen får identifikasjons- og rollemodellar direkte. Mangelen på menn fører på motsett måte til at mannlege identifikasjons- og rollemodellar ikkje finst. Mannskulturen er nesten totalt fråverande. Mykje tyder på at det er ein samanheng mellom at jentene som gruppe fungerer best i barnehagane, og at gutane på si side manglar mannlege rollemodellar og fort kan bli oppfatta som problembarn fordi dei ikkje er så flinke i si rolle. Kanskje går gutane også glipp av opplevingar og erfaringar som støttar deira måte å oppleve røyndommen på. Ein bevisst haldning til desse spørsmåla er viktig for at barnehagen skal fungere effektivt som læringsarena for likestilling. Det er derfor nødvendig med større merksemd retta mot leik og læring i eit kjønnsperspektiv, som ledd i kvalitetsutviklinga.

Barnehagen som førebyggjande arena

Barnehagen blir brukt som førebyggjande tiltak overfor barn med vanskelege oppvekstvilkår. Ofte blir desse barna prioriterte ved opptak. Det kan vere barn som lever i ustabile familieforhold eller i familiar med sosiale og emosjonelle problem, eller barn som oppheld seg i krisesentra.

Barnehagen har gode føresetnader for å gjere seg kjend med og følgje opp barn og foreldre som treng spesiell hjelp. Manglar i sosial dugleik har vist seg å ha samanheng med ei rad problem i tilpassinga til normalt klasseromsmiljø og til dårlege skoleresultat, noko barnehagen kan kompensere for før skolestart når han blir brukt som førebyggjande arena.

Barnehage som hjelpetiltak er heimla i Lov om barneverntjenester av 17. juli 1992(barnevernlova). Kriteriet for å setje i verk hjelpetiltak er når barnet på grunn av tilhøva i heimen eller av andre grunnar har særleg behov for det. Etter tal frå SSB var det om lag 3600 barn som gjekk i barnehage etter vedtak frå barnevernet per 31.12.97. I perioden 1995-97 har talet på barn med barnehage som hjelpetiltak vore stabilt.

Arbeidet til barneverntenesta er heimla i barnevernlova, som gir reglar for undersøking, innhenting av informasjon, iverksetjing og oppfølging av tiltak. Tilsette i barnehagane er aktuelle samarbeidspartnarar for barnevernet. Kommunane har organisert barneverntenestene på ulike måtar, og retningslinjene for samarbeid mellom barnevernet og dei andre tenestene for barn og unge blir fastsette og vidareutvikla lokalt. Offentlege styresmakter har i alvorlege saker opplysningsplikt til barnevernet etter § 6-4 i barnevernlova «når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt, eller når et barn har vist vedvarende alvorlige atferdsvansker». Ei tilsvarande plikt går fram av § 23 i barnehagelova, der barnehagepersonalet i sitt arbeid blir pålagt å vere merksam på tilhøve som kan føre til tiltak frå barneverntenesta.

Når barnehage blir brukt som hjelpetiltak, skjer dette nesten utan unntak som eit frivillig tiltak. Fylkesnemndene gjorde i 1998 berre tre vedtak om pålegg om barnehage på landsbasis. Det inneber at barnehagen både er i ei hjelperolle og observatørrolle overfor familien. På den eine sida skal dei støtte og rettleie foreldre, på den andre sida skal dei informere barnevernet om sine observasjonar. Det er ei utfordring for barnevernet og barnehagen å utvikle ein meir open dialog innanfor dei rammene lovverket set. Barn og foreldre er tente med at tilsette i barnehagen har den kunnskapen og den forståinga som krevst for å gi ei god og rett oppfølging. Begge tenestene har eit felles ansvar for å gi heilskapleg hjelp, noko som føreset gjensidig respekt for og kunnskap om ansvar og oppgåver hos kvarandre. Barnehagepersonalet har kunnskap og kompetanse som barnevernet treng, men skal dei tilsette kunne ta vare på dei funksjonane dei har, må dei ha nødvendig informasjon og rettleiing frå barneverntenesta.

Departementet vil ta initiativ til forsøk/prosjekt som har som mål å betre samarbeidet mellom barnehagen, barneverntenesta og foreldra. Nye prosjekt må byggje på erfaring og kunnskap frå tiltak som er sette i gang tidlegare, herunder foreldrerettleiingprogrammet til Barne- og familiedepartementet.

Departementet vil også arbeide vidare med spørsmål knytte til barnehage for barn som kjem til krisesentra saman med mødrene sine.

Tiltak for barn med eit anna morsmål enn norsk

Eit viktig mål i arbeidet med å møte dei utfordringane barn med minoritetsbakgrunn står overfor, er å leggje til rette barnehagetilbod som gir dei høve til å vekse seg inn i det norske samfunnet. Å leggje til rette for god språkutvikling, både i morsmålet og i norsk, er ei av dei aller viktigaste oppgåvene barnehagen har overfor minoritetsbarn. Likeins må barnehagane arbeide for større toleranse for ulikskapar og leggje grunnlag for at barn utviklar positive haldningar til kvarandre, same kva bakgrunn dei har.

Både internasjonal og nasjonal forsking har vist at barn med innvandrarbakgrunn som får bevisst språkstimulering i barnehagen, og som har utvikla god dugleik i språk før skolestart, har klare føremoner i skolesamanheng. Svært mange barn med innvandrarbakgrunn begynner på skolen utan å ha det nødvendige omgrepsapparat på norsk. Ein plass i barnehage kan for mange minoritetsbarn vere det første aktive møtet med norsk språk. Innanfor forsking om tileigning av språk er det i dag semje om at minoritetsbarn treng å få vere med i uformell samhandling med norsktalande barn og vaksne. Dessutan treng dei støtte i formelle pedagogiske opplegg for at dei skal få best mogleg vilkår for å utvikle norsk som sitt andrespråk.

Innvandrarfamiliar utgjer ei samansett gruppe. Det er viktig å sjå på ulike former for tilrettelegging av språkopplæringafør skolestart, både i norsk og morsmål, slik at ulike behov i dei enkelte familiane kan møtast på ein konstruktiv måte. Målsetjinga om integrering, der målet er likestilling gjennom like vilkår, rettar og plikter til deltaking for alle, same kva slags kulturell bakgrunn dei har, gir visse rammer for korleis ein bør stille seg til morsmålsopplæringa.

Ei undersøking mellom etniske minoritetar i Oslo om kva for haldningar dei hadde til bruk av barnehage, viser at mange foreldre med minoritetsbakgrunn ønskjer seg barnehageplass, men dei har ikkje noko tilbod. Foreldra med minoritetsbakgrunn i undersøkinga meiner at barnehagen er viktig for å lære det norske språket, og for å ha høve til å leike saman med andre barn. Barnehagen er også viktig for å lære det norske samfunnet å kjenne. Det er ulike oppfatningar mellom dei etniske gruppene om kva slags barnehagetilbod dei føretrekkjer. Likevel viser undersøkinga at dei fleste foreldre ønskjer barnehageplass for dei eldste barna. Når det gjeld barn under 3 år, meiner mange av dei minoritetsspråklege foreldra at barna har det best heime. Sjølv om langt dei fleste som har eller har hatt barn i barnehage, er godt nøgde med kvaliteten i tilbodet, understrekar rapporten eit behov for betre grunnleggjande informasjon om barnehagetilbodet til foreldre med minoritetsbakgrunn (Djuve og Pettersen, FAFO 1998).

At det er ein tospråkleg assistent til stades i barnehagen, har vist seg å ha ein positiv innverknad på tryggleiken og kommunikasjonen både for foreldre og barn med minoritetsbakgrunn (Djuve og Pettersen, 1998). Ei undersøking om kva funksjon og rolle tospråklege assistentar har for minoritetsspråklege barn i barnehagen, understrekar mellom anna at både morsmålsopplæring og andrespråkopplæring er viktig for språkutviklinga til dei minoritetsspråklege barna (Andreassen, Otterstad, Tefre, 1996).

Som eit ledd i oppfølginga av St.meld. nr. 17 (1996-97) Om innvandring og det flerkulturelle Norge,har departementet, i samarbeid med Oslo kommune, sett i gang ei forsøksordning med gratis korttidsbarnehage for alle femåringar i bydel Gamle Oslo. Formålet med forsøket er å leggje til rette for betre integrering og språkopplæring, og å auke deltakinga av minoritetsspråklege barn i barnehagane det siste året før skolestart. Departementet dekkjer alle meirkostnader ved drifta av korttidstilbodet og utgifter til administrasjon, prosjektleiar, kompetanseoppbygging, informasjon og evaluering. Forsøket skal vare i perioden 1998-2001. Det blei oppretta sju nye korttidsavdelingar i bydelen det første prosjektåret (1998/99), og det var til saman 120 femåringar som nytta seg av tilbodet. I tillegg var det i underkant av 200 femåringar som hadde barnehageplass i ordinære barnehagar frå før av. Prosjektet arbeider aktivt med ulike språkopplæringstiltak. Det blir også lagt vekt på kompetanseoppbygging for personalet i migrasjonspedagogikk og fleirkulturell forståing. I prosjektbarnehagane blir det sett av tid til å informere foreldra om arbeidet i barnehagen, slik at det kan utvikle seg eit godt samarbeidsklima mellom heimane og barnehagen. Helsestasjonar, sosialkontor og skolar er med på å informere om gratistilbodet i bydelen. Alle barn som blir skrivne inn på skolen, får tilbod om barnehageplass dersom dei ikkje alt har eit barnehagetilbod. Bydelen har også nytta heimebesøk i rekrutteringsarbeidet. Til no har alle i målgruppa som det har vore mogleg å oppnå kontakt med, vore med i gratistilbodet heile eller delar av året. Forsøket blir evaluert av Høgskolen i Hedmark og NOVA.

Departementet er kjent med at også andre bydelar i Oslo har oppretta gratis barnehagetilbod for femåringar.

Mange kommunar har gode erfaringar med ulike typar korttidsbarnehage og opne barnehagar for minoritetsspråklege barn. Korttidsplass i barnehage blir ofte kombinert med at foreldra er med på språkkurs. Faktorar som pris og lett tilgang, og det at foreldra kan vere til stades, er særleg viktige for minoritetsforeldre, likeins nettverkseffekten ved opne barnehagar.

St.meld. nr. 25 (1998-99) Morsmålsopplæring i grunnskolenforeslår at Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet, i samarbeid med Barne- og familiedepartementet, skal ta initiativ til eit prosjekt der det blir lagt vekt på systematisk språktrening for grupper av femåringar i nokre kommunar. Stortinget har vidare, på bakgrunn av Dok. 8:28 «Om norskopplæring for barn i førskolealderen», jf. Innst. S. nr. 164 (1998-99), bede regjeringa om å greie ut ulike prøveprosjekt for å betre norskkunnskapane for barn i førskolealderen og leggje fram utgreiinga for Stortinget på ein eigna måte.

På bakgrunn av erfaringar med ulike barnehageformer som kan møte behovet blant minoritetsfamiliane, vil departementet setje i verk informasjons- og rettleiingstiltak overfor kommunane om ulike måtar å organisere tilbod på. Det vil også gjelde ulike modellar for kompetanseoppbygging av barnehagepersonalet som arbeider med fleirspråklege grupper, og modellar for organisering av tospråkleg assistanse.

Barne- og familiedepartementet vil samarbeide med Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet om å systematisere kunnskap om ulike språkopplæringsmodellar for 5-åringar frå språklege minoritetar. Departementet vil vidareføre evalueringa av prøveprosjektet i Gamle Oslo. Ein del av evalueringa vil vere knytt til oppfølging av prosjektbarna i skolen. Denne delen av evalueringa vil skje i samarbeid med Kyrkje-, utdannings- og forskningsdepartementet.

Barn med funksjonshemmingar

Barnehage er eit av dei viktigaste tiltaka for førskolebarn med funksjonshemmingar. Funksjonshemma barn har rett til prioritet ved opptak i barnehage, jf. § 9 i barnehagelova. I ein barnehage vil dei, i leik og samvær med andre barn, få betre stimulering og impulsar på mange ulike område. Det inneber ei fokusering på det potensialet barnet har, og mindre på avgrensingane. Barnehagen er godt eigna som ramme for spesialpedagogiske tiltak til barn, slik det er heimla i opplæringslova. Stortingsmelding nr. 23 (1997-98) - Om opplæring for barn, unge og vaksne med særskilde behov- frå Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet handlar mellom anna behovet for spesialpedagogisk kunnskap og tilrettelegging i barnehagen. I denne samanhengen blir kompetansen til førskolelærarane som har teke vidareutdanning i spesialpedagogikk, svært viktig. Den vekta barnehagen legg på samvær og utvikling av sosial kompetanse, er viktig for alle barn, men kanskje særleg for barn med funksjonshemmingar. At eit barn med funksjonshemmingar får plass i barnehage, kan også innebere hjelp og avlasting for foreldra. Dei fleste barn med funksjonshemmingar får det hjelpetilbodet dei treng i kommunen. Barnehagen har lang tradisjon og erfaring med funksjonshemma barn og familiane deira som brukarar og eit kvalifisert personale som har kunnskap og kompetanse om dei spesielle behova desse barna har. Dei fleste foreldre med funksjonshemma barn ønskjer å ta del i det tilbodet barnehagen kan gi.

Det ligg ikkje føre data over kor mange barn i førskolealder med funksjonshemmingar vi har her i landet. Grenseoppgangen mellom funksjonshemma og funksjonsfriske førskolebarn er ofte diffus. Barn med funksjonshemmingar i barnehagar er registrerte på litt ulike måtar i barnehagestatistikken til SSB gjennom tidene. I overkant av 3300 barn blei i 1998 tekne opp etter § 9 i barnehagelova, det vil seie om lag to prosent av alle barn som går i barnehage. Dette talet reknar ein med skal halde seg stabilt i åra framover. Etter kvart som barnehagedekninga stadig blir betre, vil mange barn med funksjonshemmingar få plass i barnehage gjennom ordinært opptak. Det kan føre til at prosentdelen av funksjonshemma barn tekne opp etter § 9 i barnehagelova, går ned.

Kommunane får tildelt eit ekstra tilskot på 10 prosent av det totale driftstilskotet som er øyremerkt barn med funksjonshemmingar. Det er ein føresetnad at kommunen yter det som er nødvendig av eigne midlar i tillegg til tilskotet frå staten for å gi desse barna eit godt tilbod i privat eller kommunal barnehage. Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet har gjennom opplæringslova ansvar for spesialpedagogiske tilbod også for barn i førskolealderen. Tilskot til slike tiltak kjem derfor i tillegg til det øyremerkte tilskotet til funksjonshemma barn.

Barnehagebygningar og utemiljø må vere lagde til rette ut frå føresegnene i byggjeforskriftene om lagleg tilkomst, og slik at barna får nytta den føreretten til barnehageplass som dei etter barnehagelova skal ha. Vidare er det viktig at det gjeldande regelverket for inneklima er følgt. Det er særleg viktig for barn med astma og allergi. Uteområda blir særleg viktige for mange funksjonshemma barn for at dei skal kunne få erfaringar og opplevingar som andre barn opplever dagleg, men som mange funksjonshemma barn ikkje kan få.

Familiar med funksjonshemma barn er i ulike livssituasjonar. Felles for dei er at dei treng tilrettelegging for å kunne ta del i samfunnet på lik linje med andre familiar. For dei fleste foreldre med funksjonshemma barn er det naturleg å bruke barnehagen som ein del av det totale hjelpetilbodet som kommunen har. Det kan likevel vere tilfelle der foreldre ikkje ser så tydeleg kva barnehagen kan hjelpe til med, det gjeld særleg der barnet har ein uklar diagnose. Eit eventuelt val om ikkje å nytte barnehageplass kan til dømes vere påverka av om foreldra kan få kontantstøtte eller ikkje. For mange familiar med funksjonshemma barn kan det vere aktuelt med ein kombinasjon av halvdags-/korttidsplass i barnehage og kontantstøtte. For denne gruppa er det særleg viktig at kommunane legg til rette for fleksible barnehageløysingar, slik at familien både kan ha barnehageplass og samtidig ta imot delvis kontantstøtte.

Departementet vil ta initiativ til ei undersøking for å få kunnskap om det kvalitative tilbodet som funksjonshemma barn i barnehagen får. I første omgang vil departementet be om rapport frå kommunane om opphaldet til funksjonshemma barn i barnehagane.

7.3.2 Fleksible og brukartilpassa barnehagar i tråd med behova til barn og foreldre

Barnehagar skal drivast i nært samarbeid og forståing med heimane til barna. Dette viktige prinsippet er nedfelt i formålsparagrafen i barnehagelova og er følgt opp ved føresegna om foreldreråd og samarbeidsutval.

Regjeringa legg vidare til grunn at barnehagane må ha eit pedagogisk innhald, eit livssyn, driftstypar og opphaldstider som dekkjer det behovet foreldra har for eit fleksibelt og brukartilpassa tilbod. Nokre kommunar har ved utforminga av sjølve barnehagebygget tenkt både fleksibelt og framtidsretta. Ramma kan vere den ordinære barnehagen som er integrert med andre barnehagetypar, til dømes naturbarnehage, smågruppebarnehage eller base for familiebarnehage. Den ordinære barnehagen kan også integrerast med andre tilbod til barn i eit fleirbrukshus eller oppvekstsenter med tilbod som avlastingsbustad for funksjonshemma, skole, skolefritidsordning, samfunnshus og idrettsanlegg. Dette er omtalt tidlegare i denne meldinga.

Barnehagen skal samtidig fylle det behovet barn har for stabilitet og tryggleik på ein arena som gir rom for leik og læring. Fleksibilitet og brukartilpassing i barnehagetilbodet må ikkje gå ut over dei kvalitetane barnehagen har for barna.

Foreldre ønskjer først og fremst at barnehagen skal gi barna deira eit godt tilbod i trygge omgivnader. Ei sentral utfordring for dei tilsette er å trekkje foreldra aktivt inn i utviklinga av kvaliteten av tilbodet og endringsarbeid i kvar enkelt barnehage. I dette arbeidet kan ein nytte brukarundersøkingar. Ved organisatoriske og driftsmessige spørsmål må dei ønska og behova foreldra har, vege tungt. Korleis foreldre vurderer kvaliteten, blir til dømes påverka av mellom anna opningstid, geografisk nærleik og pris.

Kor tilfredse foreldra er med barnehagen, er mellom anna undersøkt av Statens institutt for forbruksforskning (SIFF) (Mordal, 1997). Generelt viser resultata ein klar positiv samanheng mellom høvet til påverknad og kor tilfredse foreldra er. Kor ofte det er kontakt gjennom formelle kanalar som personal- og foreldremøte og temamøte, ser ut til å ha liten effekt på kor tilfredse foreldra er generelt. God, løpande og dagleg informasjonsutveksling gir den beste effekten.

Barne- og familiedepartementet har i samarbeid med andre departement utvikla «Foreldreveiledningsprogrammet», som rettar seg mot foreldre, men også mot tilsette i barnehagar, skolar, helsestasjonar, barnevern og andre instansar som arbeider med barn og foreldre. Gjennom utvikling av rettleiingsmetodar og materiell har tilsette fått betre kompetanse når det gjeld samarbeid med og rettleiing overfor foreldre. Regjeringa ønskjer at kompetansen som er utvikla i «Foreldreveiledningsprogrammet», blir spreidd i alle barnehagar.

Ved den siste revisjonen av barnehagelova (1996) blei det gjort visse endringar i reglane for dei formelle samarbeidsorgana mellom foreldra og barnehagen. Departementet vil innhente meir systematisk kunnskap om korleis foreldra ser på barnehagelova når det gjeld det formelle høvet til medinnverknad både i kommunale og private barnehagar. Dette gjeld særleg reglane for foreldreråd og samarbeidsutval.

Departementet har for visse delar av arbeidet sitt behov for kontakt med foreldre med barn i barnehagar, mellom anna som uttaleinstans i høyringssaker. Funksjonen som talerør for brukarane av barnehagen blir til dels dekt av ulike frivillige interesseorganisasjonar, og lokalt kan det vere foreldreforeiningar, oppretta på initiativ av foreldra sjølve, som har ei slik rolle. Slike ordningar dekkjer likevel ikkje behovet for ein meir systematisk kontaktarena mellom departementet og foreldra. Nasjonale og lokale barnehagestyresmakter har mangla eit formelt foreldreorgan. Ein viser i denne samanheng til at det for grunnskolen finst eit lovfest, rådgivande organ - Foreldreutvalet for grunnskolen (FUG). Dette organet driv verksemda si med midlar frå Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet. Utvalet tek seg av informasjonsoppgåver om samarbeidet mellom skolen og foreldra og er drøftings- og uttaleinstans i visse saker. Utvalet er organisert som eit forvaltningsorgan og har såleis ei sjølvstendig stilling i høve til departementet. Som eit ledd i å gi foreldra større høve til medverknad meiner Regjeringa at det bør opprettast eit formelt organ mellom dei offentlege barnehagestyresmaktene og foreldra både på statleg og kommunalt nivå. Desse organa må bli tekne med på råd i utforming av barnehagepolitikken.

Å gi barn brukarstatus kan gjere sitt til å halde fast ved eit barneperspektiv på kvalitet, og det er samtidig ei utfordring til dei tilsette i barnehagen i det daglege arbeidet med å finne ut kva barna faktisk ønskjer og meiner. Fleire barnehagar har brukt barna som informantar, men det er få kommunar som systematisk har teke vare på barneperspektivet ved å vere i dialog med førskolebarn. I Flekkefjord blei barnehagebarn mellom tre og fem år intervjua om kva dei meinte om dei tilsette og den rolla dei hadde, reglane i barnehagen og korleis dei treivst. Svara gav barnehageeigarane og dei barnehagetilsette nyttige innspel for å forbetre ulike sider ved det daglege livet i barnehagen. I ei undersøking utført av Statens institutt for forbruksforskning (Indrebø Nes, 1995) blei femåringar i ti barnehagar intervjua med særleg tanke på vaksenkontakt, frileik i høve til organisert aktivitet og individuell behandling i høve til regelstyring. Svara frå barna gir barnehagane nokre utfordringar, mellom anna å gi større rom for individuell tilpassing i høve til reglar og rutinar.

Regjeringa har fastsett at alle delar av statsforvaltninga skal lage serviceerklæringar innan utgangen av år 2000, der brukarane av ei teneste får vite kva dei kan vente på viktige område. Erklæringane skal gi brukarane realistiske forventningar, vise kva som er godt arbeid, og hjelpe til med å skape tillit til etaten og til offentleg forvaltning. Slike erklæringar er tekne i bruk i barnehagesektoren og blei mellom anna prøvde i «Utviklingsprogrammet for barnehagesektoren», som blei avslutta i 1997. Saman med brukarundersøkingar og uformell kontakt og samarbeid med foreldre, kan serviceerklæringar vere med på å forankre kvalitetsarbeidet i brukarbehov og -forventningar.

Departementet vil gi informasjon om ulike måtar å utforme serviceerklæringar på, som kan brukast av den enkelte barnehagen, og som byggjer på måla og intensjonane i rammeplanen.

7.3.3 Eit kompetent barnehagepersonale

Personalet i barnehagen står framfor store utfordringar. Fleire yngre barn i barnehagen, varierte krav frå foreldra og større brukartilpassing og fleksibilitet i tilbodet er mellom dei viktigaste.

Skal barnehagen kunne fylle den viktige rolla han har i oppveksten til barna gjennom førskolealderen, er det nødvendig å satse meir målretta på kvalitetsutvikling. Personalet skal vere profesjonelt på ein menneskeleg, engasjert og ærleg måte, og dei skal tore å bruke seg sjølve som gode modellar for barn og vaksne. Arbeidet i barnehagen krev ein samansett kompetanse. For at resultatet skal bli bra, må personalet greie å kombinere ulike typar kompetanse i det praktiske arbeidet. Det gjeld mellom anna brei fagleg kompetanse, pedagogisk/didaktisk kompetanse, evne til å vise omsorg og varme og å vere lydhøyr og engasjert, slik at ein kan gi barn og foreldre eit heilskapleg kvalitativt tilbod.

Det er eit sentralt prinsipp i vårt land at ansvaret for etterutdanning og kompetanseoppbygging ligg hos arbeidsgivaren. Det gjeld også i barnehagesektoren. Etter ein avtale mellom partane i kommunesektoren skal det utarbeidast etterutdanningsplanar for alle tilsette. Erfaringar viser at det er vanskelegare å få lagt til rette for etterutdanning i dei private barnehagane. Ein del kommunar lèt private barnehagar vere med på kompetanseutviklingstiltak som kommunen legg til rette, anten mot betaling eller som eit kommunalt tilskot til dei private barnehagane. Staten har også gått inn og styrkt kommunar og barnehagar med midlar til kompetanseoppbygging på prioriterte område. Men det jamne og kontinuerlege arbeidet på dette feltet må først og fremst prioriterast lokalt.

Endring er eit viktig stikkord. Under «Utviklingsprogrammet for barnehagesektoren» blei det i regi av Høgskolen i Vestfold gjort ei undersøking om vilje og evne til endring og utvikling blant personalet, og kva som krevst for at det skal kunne skje endringar (Aanderaa, 1998). Endringskompetanse inneber kunnskapar om endringsprosessar, dugleik til å leie og evne til å vere i endring. Det handlar om vilje, evne til å spørje, lytte og lære for kontinuerleg fornying og betring. Kvar enkelt medarbeidar må ta ansvar for eiga utvikling og ha vilje til å tenkje kreativt og alternativt. Endringskompetansen vil med andre ord vere avgjerande for å utvikle og halde oppe kvaliteten i barnehagane. Gjennom dei ulike tiltaka departementet har sett i gang gjennom lokalt utviklingsarbeid, programmet for pedagogisk rettleiing, programmet «Barnehageutvikling i kommunene» og «Utviklingsprogrammet for barnehagesektoren», er det bygt opp slik kompetanse i sektoren. Det er viktig å ta vare på og vidareutvikle denne kompetansen.

Personalet i barnehagen er kulturberarar og rollefigurar for barn i ein alder då dei er særleg påverkelege. Det er derfor viktig å vere bevisst på at det skjer ei kontinuerleg kultur- og verdiformidling gjennom den daglege verksemda i barnehagen. Personalet formidlar tankar, uttrykksmåtar og verdiar både frå den lokale og den nasjonale kulturarven. I «Rammeplan for barnehagen» blir det lagt vekt på ei målretta kultur- og verdiformidling.

I rammeplanen inkluderer kulturomgrepet felles åtferdsmønster, verdiar, haldningar, kunnskap, tradisjonar, erfaringar, samanhengande tenkjemønster og felles måtar å uttrykkje seg på. Det finst store kulturelle skilnader i Noreg, mellom anna avhengige av bustad, dialekt, religion og lokale tradisjonar. I tillegg har ulike minoritetsgrupper som er komne til Noreg, gjort at vi har fått eit meir fleirkulturelt samfunn. Det aukande mangfaldet av kulturar i samfunnet vårt gjer at kulturarven blir liggjande i spenninga mellom tradisjon og fornying.

Det er viktig å vere klar over at det kan vere store kulturforskjellar mellom heimane til barna og barnehagen, og også mellom dei enkelte heimane. Barnehagen må verne om ei positiv identitetsutvikling i tilknyting til eigen kulturbakgrunn for kvart enkelt barn. Samtidig skal han også vere brubyggjar mellom dei kulturane som er representerte i barnehagen.

I område med samisk kultur er det ei utfordring for barnehagen å lære opp barn i samisk språk og kultur når personalet sjølv ikkje har formell kompetanse eller har god nok kjennskap til samisk språk og kultur. Her må ein prøve å finne alternative strategiar for innføring i samisk språk, kultur, tradisjonar og historie i dialog med foreldra. Kompetanseutvikling bør utgreiast vidare av Sametinget i samarbeid med utdanningsinstitusjonar, departement og regionale instansar.

I kommunar og barnehagar som har barn med minoritetsbakgrunn, er det viktig med grunnleggjande innsikt i minoritetskulturen og eit klart og bevisst forhold til ulike verdiar og tradisjonar ved den norske kulturarven. I denne samanhengen blir det viktig at barnehagepersonalet får utvikle kunnskap om fleirkulturelt arbeid og migrasjonspedagogisk kompetanse. På same måten som barnehagepersonalet elles treng dei tospråklege assistentane opplæring. Samtidig er det viktig at opplæringsplanane i kommunane inkluderer dei tospråklege assistentane. Dei tospråklege assistentane vil ofte trenge både kunnskap i norsk språk og i norsk barnehagetradisjon og pedagogikk.

Alle kulturar er baserte på eit sett av normer og verdiar. Kulturformidling er derfor også verdiformidling. Det ligg alltid normative føringar til grunn for haldningar og synspunkt i høve til kva som er rett og gale. Dette er i stor grad tillært gjennom kulturen vi har vakse opp i. I oppsedinga av førskolebarn er derfor verdiformidling i samsvar med lov og rammeplan eit element.

Det er viktig at dei tilsette i barnehagen er seg bevisste at dei heile tida formidlar verdiar gjennom den åtferda og dei haldningane dei viser i den daglege verksemda og gjennom etisk rettleiing. Det er verken mogleg eller ønskjeleg med ein barnehage som ikkje formidlar verdiar og normer.

Etter formålsparagrafen i barnehagelova er ei av oppgåvene til barnehagen å hjelpe foreldra med å oppdra barna. Lova uttrykkjer likeins at oppsedinga i den norske barnehagen som hovudregel skal byggje på kristne grunnverdiar. Likevel skal barnehagen i den grad det er mogleg, oppdra barna i tråd med foreldra sine ønske og oppfatningar om korleis oppsedinga av barna bør vere.

Verdigrunnlaget i det norske samfunnet er basert på eit kriste verdisyn. Religion og kultur er uløyseleg knytte til kvarandre og påverka av kvarandre. Oppsedinga i barnehagen skal vere i samsvar med kristne grunnverdiar, som til dømes er ærlegdom, rettferd, nestekjærleik, likeverd, toleranse, tilgiving, respekt for liv og tillit til den fellesskapen samfunnet vårt utgjer. Dette er verdiar som har god oppslutning i samfunnet generelt.

På tvers av ulike kultur- og verdigrunnlag er dei fleste barn og vaksne opptekne av dei same grunnleggjande spørsmåla om kven vi er, og kvar vi kjem frå. Det er viktig å setje av tid til undring og samtale knytt til slike spørsmål i barnehagen. Forteljetradisjonen med formidling av mytar og eventyr bør få ein naturleg plass i barnehagekvardagen, fordi det kan opne for undring. Det kan også vere ei god hjelp for å utvikle evna til å leve seg inn i korleis andre har det, som er ein avgjerande eigenskap for utviklinga av normer og verdiar hos barna.

Det er viktig at verdiformidlinga i barnehagen har relevans for nærmiljøet og verda utanfor barnehagen. Barnehagen må i tillegg vise respekt for dei førestellingane, haldningane og verdiane barna har med seg heimanfrå. Kompetanse innanfor kultur- og verdiformidling vil i andre samanhengar innebere at personalet med støtte frå kommunen utformar handlingsplanar i samband med nasjonale satsingar som til dømes kunnskapsoppbygging om menneskerettar.

Når Regjeringa satsar på å utvikle kvaliteten i barnehagesektoren, er eit kompetent personale ein av dei viktigaste byggjesteinane. Barnehageeigarar og kommunar må trekkje fram det eksisterande kvalitetsarbeidet innanfor dei tre prioriterte områda, og spreie kunnskapen om dette arbeidet. Vidare må ein lokalt satse på å systematisere og vidareutvikle kompetanse som betrar kvaliteten i barnehagane. Det kan mellom anna gjerast ved å klargjere korleis ein skal forstå omgrepet kvalitet, kva som er dei lokale kvalitetsmåla, kva slags praksis som må til for å nå mål, og at vurdering er nødvendig i alle kvalitetsprosessar, både lokalt og sentralt.

I tillegg vil departementet, i samarbeid med Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet, ta initiativ til at ny forskingsbasert kunnskap om utvikling og læring hos barn blir spreidd via fylkesmenn og høgskolar som utdannar førskolelærarar.

Departementet vil ta eit medansvar for at personalet i barnehagen har god nok kompetanse innanfor fleirkulturelt arbeid. Det inneber at departementet hjelper til med informasjon, rettleiing og kompetanseoppbygging når det gjeld pedagogisk arbeid som skal avspegle den fleirkulturelle bakgrunnen til barna.

Departementet vil med si kvalitetssatsing presentere overordna rammer som kan vere eit utgangspunkt for lokalt kvalitetsarbeid og-utvikling.

7.4 Satsing på kvalitetsutvikling i barnehagen

I meldinga har vi tidlegare vore inne på utfordringane som ligg i å utvikle kvalitet i barnehagen. Det er eit nasjonalt ansvar å setje i gang ein diskusjon om og initiere utvikling av nye kvalitetsstandardar for den norske barnehagen og diskutere korleis slike standardar skal utviklast, brukast og følgjast opp for å gi best mogleg resultat. Det er ei utfordring å finne gyldige og pålitelege metodar for vurdering og evaluering for å sikre at intensjonane i «Rammeplan for barnehagen» skal bli implementerte i alle norske barnehagar.

7.4.1 Nasjonale og internasjonale erfaringar med kvalitetsutvikling

I Noreg har Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet i St.meld. nr. 28 (1998-99) «Mot rikare mål...»kome med forslag om prinsipp og tiltak i ein samla nasjonal strategi for vurdering og kvalitetsutvikling i grunnskolen og vidaregåande opplæring. Systematisk vurderingsarbeid skal først og fremst ha eit utviklingsperspektiv. Hovudmålet er å vidareutvikle eit kunnskapsgrunnlag som kan motivere og styrkje arbeidet med systematisk eigenvurdering og kvalitetsutvikling i den enkelte skolen og lærebedrifta og samtidig vere til praktisk nytte og hjelp i planlegging og styring av utdanningspolitikken lokalt og sentralt. Kyrkje-, utdannings- og forskningsdepartementet understrekar at det nasjonale nivået først og fremst skal utfylle og støtte opp om lokal vurdering og kvalitetsutvikling.

Sosial- og helsedepartementet har sidan 1995 hatt ein nasjonal strategi for utvikling av kvalitet i helsesektoren. Målet er å sikre samanheng i arbeidet med kvalitetsutvikling og å aktivisere alle i helsetenesta til å «tenkje og handle kvalitet». Den nasjonale strategien er forankra i strategien til Verdshelseorganisasjonen, «Helse for alle i år 2000», der eit av krava er å utvikle effektive system som overvaker og garanterer kvaliteten i helsestellet. Målet er at alle verksemder innanfor norsk helseteneste skal ha etablert effektive og heilskaplege kvalitetssystem for verksemda si innan år 2000. Sidan 1995 er det utarbeidd planar for lokale og sentrale tiltak. Det er etablert regionale kvalitetsrådgivarar for å hjelpe dei ulike verksemdene i arbeidet. Ulike modellar for brukarmedverknad blir prøvde ut, og det skal etablerast ordningar med tilbakemeldingar frå brukarane av dei tenestene som blir ytte. Statens helsetilsyn og fylkeslegane er sentrale i oppfølginga av og informasjonen om strategien.

Det er både ein nasjonal og ein internasjonal trend med kvalitetsmålingar av institusjonar. Internasjonalt er søkjelyset blitt retta mot kvalitet i barnehagesektoren. EU har sidan slutten av 1980-åra hatt eit nettverk for barneomsorg. Trass i til dels store ulikskapar mellom landa, er det stor semje om at det er eit offentleg ansvar å skaffe barnehagetilbod som har god kvalitet og er tilgjengelege for alle barn. EU-nettverket la i januar 1996 fram eit handlingsprogram for kvalitet i «daginstitusjonar». Sentrale område i programmet er mellom anna offentleg ansvar for lovgiving, økonomiske mål for innsatsen frå det offentlege, mål for dekningsgraden og mangfaldet, pedagogiske mål og krav til bemanning, fysisk ute- og innemiljø og samarbeid med foreldra.

New Zealand, som fekk sin første nasjonale rammeplan for barnehagar samtidig med Noreg, har valt å gå ein noko annan veg. I forlenginga av måla i rammeplanen har ein der laga tolv overordna mål og praksiskrav, kalla DOP (Desirable Objectives and Practices) innanfor tre hovudområde i barnehagen: læring og utvikling for barn, kommunikasjon og samarbeid for å skape gode interne og eksterne relasjonar, og administrasjon og drift med hovudvekt på verdigrunnlaget og servicen i barnehagen. Desse måla og krava er presenterte i eit eige arbeidshefte, som gir ei grundig orientering om prinsippa, og som også tek omsyn til det kulturelle mangfaldet i New Zealand, med særleg vekt på urbefolkninga, maoriane.

I Sverige er det statlege ansvaret for barnehagane flytta frå sosialsektoren til utdanningssektoren. Krava til kvalitet i barnehagen blir sedde i samanheng med skole og fritidsheimar/skolefritidsordninga. I tillegg til læreplanar for førskole, grunnskole og fritidsheimar/skolefritidsordningar, har svenske styresmakter formulert desse krava til kvalitetsutvikling:

«Med kvalitetssystem avsees processer, resurser, organisatorisk struktur och rutiner som är nödvendiga för ledning och styrning av verksamheterna med avseende på kvalitet. Kvalitetssystemet skal omfatta tilsyn, uppfölgning och värdering.» (Regeringens skrivelse 1996/97:112 Utveklingsplan för förskola och vuxenutbildning - kvalitet och likvärdighet)

Det er kommunane som har ansvaret for å setje i verk systemet og føre tilsyn. Systemet er relativt nytt, og det er førebels ikkje innhenta systematiske erfaringar.

I Danmark vedtok Folketinget i 1997 ein ny formålsparagraf for dagtilbod til barn, som rettar større merksemd mot mål, innhald og kvalitet. Ansvaret er i stor grad lagt til kommunane. Statlege styresmakter følgjer opp med overordna rammevilkår og utvikling av verktøy. Som ei oppfølging av den nye formålsparagrafen blei det sett i gang eit utviklingsarbeid i kommunane for å hente inn erfaringar med å vidareutvikle kvaliteten, herunder nye metodar i det pedagogiske arbeidet med barna. Arbeidet har mellom anna ført til ein omfattande rapport («Kvalitetsudvikling i dagtilbud for børn», 1997), som drøftar kvalitetsomgrepet og korleis kvalitet kan utviklast lokalt.

7.4.2 Skisse til strategiar og tiltak for ei kvalitetssatsing i barnehagen 2001-2003

Regjeringa vil med bakgrunn i stortingsdebatten om meldinga og i dialog med dei miljøa det gjeld, leggje fram ein samla plan for ei kvalitetssatsing i barnehagesektoren 2001-2003. Planen vil konkretisere ansvar og oppgåver for barnehagar, kommunar, staten og andre som kan gi eit bidrag til denne satsinga. I denne meldinga vil departementet gi ei førebels skisse av mål, strategiar og tiltak som kan vere aktuelle, og ei førebels oversikt over ansvar og oppgåver for dei ulike nivåa.

Det viktigaste målet for den tre-årige kvalitetssatsinga til Regjeringa er at alle barnehagar skal ha etablert reiskapar for å halde oppe og vidareutvikle kvalitet i løpet av 2003.

Den nasjonale satsinga skal byggje på desse føresetnadene:

Kvalitet i barnehagane må ta utgangspunkt i dei krava lova og rammeplanen for barnehagen stiller, og ein må utvikle kriterium for kvaliteten lokalt. Kvalitetsomgrepet må famne vidt. Det må omfatte både innhald og utforming av tilbodet, og kor lett det er å nytte seg av det. Kvalitet har ulike subjektive og objektive dimensjonar. I fastsetjinga av mål og kriterium for kvalitet må ein mellom anna vurdere strukturelle, relasjonelle og pedagogiske faktorar, både i og utanfor kvar enkelt barnehage.

Behova til barn og foreldre må vere utgangspunktet for kvaliteten i barnehagane. Det vil ikkje seie at dei som brukarar av barnehagane skal vere einerådande i å fastsetje og utforme kvaliteten. Tilbodet blir også påverka av dei rammene sentrale og lokale styresmakter set gjennom lov, rammeplan og andre føresegner av økonomisk og juridisk art.

Barnehagane har lenge drive planmessig og målretta kvalitetsarbeid med grunnlag i lova og rammeplanen. Årsplanen legg til rette for ei systematisk verksemd, med mellom anna planlegging og gjennomføring av innhald og aktivitetar, løpande vurdering og eksternt samarbeid. Ei meir bevisst satsing på kvalitetsutvikling må byggje på denne verksemda og bli ein del av det ordinære arbeidet i barnehagen. Leiinga i barnehagen må ha ansvaret for utvikling av kvaliteten, og arbeidet må vere forankra og ha aktiv støtte hos eigaren og personalet i barnehagen. Mange barnehagar og kommunar er godt i gang med kvalitetsutvikling, og departementet vil understreke at ei felles satsing må byggje på at kvar enkelt barnehage, anten han er privat eller kommunal, utviklar kvalitet ut frå sine føresetnader.

Personalet er ein føresetnad for god kvalitet i barnehagen. Førskolelærarane har ein pedagogisk kompetanse som er avgjerande for eit godt barnehagetilbod. Dei er sentrale i planlegginga og gjennomføringa av det pedagogiske opplegget og har ei viktig oppgåve i å få fram og utvikle kompetansen i heile personalet. Kvaliteten i eit tilbod er i stor grad avhengig av leiinga og den haldninga dei tilsette har til kvalitetsarbeid, fordi det krevst ein innsats for bevisst å ta i bruk, halde ved like og utvikle systematisk kvalitetsarbeid. Kvalitet i barnehagane blir skapt i den daglege verksemda, ikkje minst i samspelet mellom barn og vaksne. Det inneber at kvalitetsarbeid må vere ein kontinuerleg prosess. Ei felles forståing i personalet av rutinar, prosedyrar og metodar er ein nødvendig føresetnad for å lykkast i arbeidet.

Dei tre temaa i kvalitetssatsinga til Regjeringa - ein barnehage for alle barn, varierte og brukartilpassa barnehagar og eit kompetent personale - skal liggje til grunn for konkretiseringa av tiltak på alle nivå. Lokalt kan det også leggjast vekt på andre tema.

Ansvar og oppgåver - fordeling mellom barnehagane, kommunane og staten

Ansvar og oppgåver innanfor ein plan for kvalitetsutvikling på barnehagesektoren må fordelast mellom tre hovudaktørar: den enkelte barnehagen/barnehageeigaren, kommunane og staten. Hovudaktørane har ulike oppgåver og ansvar.

Barnehagen har eit særleg ansvar for å etablere reiskapar for å halde oppe og vidareutvikle kvaliteten i tilbodet. Det vil mellom anna innebere å utforme, vurdere og følgje opp kriterium for kvaliteten. I den nasjonale satsinga kan barnehagane til dømes utarbeide ein lokal plan for kvalitetsutvikling, leggje til rette for eit samarbeid mellom foreldre, tilsette og eigarar i kvalitetsarbeidet og la barn vere med i kvalitetsarbeidet. Barnehagane må også leggje vekt på å utvikle vurderingsarbeidet, setje i verk opplærings- og kompetansetiltak for dei tilsette og arbeide med sosial kompetanse og individuell oppfølging av barn med spesielle behov.

Kommunane har på si side eit særleg ansvar for å leggje til rette for at alle barnehagar som er med i den kommunale planen, engasjerer seg i lokal kvalitetsutvikling.

I den nasjonale satsinga kan kommunane til dømes planleggje framdrift og tiltak i kvalitetssatsinga, utvikle system for godkjenning og korleis og kor ofte tilsyn frå den kommunale barnehageetaten skal skje, og fastsetje felles kvalitetsmål som grunnlag for kvalitetskriterium i kvar enkelt barnehage. Kommunane kan i tillegg utarbeide planar for opplæring og kompetansetiltak for barnehagepersonalet, leggje til rette nettverk for fagutvikling og erfaringsformidling, initiere lokal forsøksverksemd og lokalt fornyingsarbeid og hjelpe barnehagane i utviklinga og etableringa av lokale kvalitetssystem.

Staten har eit særleg ansvar for å leggje til rette overordna mål og rammer for den nasjonale kvalitetssatsinga og hjelpe kommunar og barnehagar i arbeidet.

I den nasjonale satsinga skal staten mellom anna utarbeide ein samla plan for den 3-årige kvalitetssatsinga og leggje til rette for informasjon, rettleiing og erfaringsformidling om satsinga. I tillegg kan staten ta initiativ til forsøks- og utviklingsarbeid i høve til å utarbeide felles reiskapar for kvalitetsutvikling.

Innanfor dei fastsette temaområda for kvalitetssatsinga vil Barne- og familiedepartementet særleg leggje vekt på desse punkta: