5 Kostnader og finansiering

Det har vore brei politisk semje om at det offentlege skal støtte barnefamiliane og sikre gode oppvekst- og levekår for barn. Det er derfor etablert ei rad tenestetilbod og overføringsordningar for denne målgruppa. Ein aktiv oppvekst- og familiepolitikk skal leggje grunnlag for gode oppvekstvilkår for barn og gi foreldra reelle val mellom å vere yrkesaktive på heiltid, deltid eller ha omsorg for barna i heimen. Barnehagane er eitt av fleire verkemiddel for å realisere desse målsetjingane overfor barnefamiliar.

Lovverket stiller visse kvalitetskrav til barnehagane for å sikre at dei kan gi barn omsorg og gode utviklingsvilkår og samtidig vere eit tilbod som foreldra meiner er trygt. Slike krav gjer barnehagetilbodet meir kostbart å produsere enn tilsynsordningar som ikkje er gjenstand for regulering. Dersom familien skal dekkje heile kostnaden ved ein barnehageplass, vil det føre til at barnehagen for mange familiar ikkje lenger er eit reelt tilbod, sjølv om tenesta isolert sett blir vurdert som det beste tilbodet for barna og foreldra. Løyvingar frå staten og kommunen skal sikre at alle får det same høvet til å ta i bruk eit barnehagetilbod, uavhengig av bustad og av økonomisk og sosial stilling. Den offentlege subsidieringa er derfor eit viktig element i ein god oppvekstpolitikk og ein føresetnad for reell valfridom for foreldra når det gjeld omsorgsform.

Dette kapitlet drøftar økonomien i barnehagesektoren fram til full behovsdekning og når utbygginga i hovudsak er fullført. Det øyremerkte tilskotet skal saman med andre økonomiske og juridiske tiltak leggje grunnlag for full behovsdekning i løpet av få år, jf. avsnitt 5.3 «Handlingsplan for å oppnå full behovsdekning». Deretter tek regjeringa sikte på å lovfeste ei plikt for kommunane til å tilby barnehageplass og ei innlemming av barnehagetilskotet i inntektssystemet for kommunane, jf. avsnitt 5.4 om innlemming i inntektssystemet.

5.1 Kostnadsutviklinga i barnehagane

Det er ei målsetjing at kostnadsnivået i barnehagesektoren skal haldast på eit akseptabelt nivå. Det er særleg viktig at foreldrebetalinga ikkje blir for høg.

Tal frå SSB viser at om lag 97 prosent av kostnadene ved å produsere barnehagetenester er driftsutgifter. Hovudtyngda av dette er lønn arbeidsgivaravgift, pensjonar og forsikringar for dei tilsette.

I tillegg kjem kostnader til drift av bygningane til barnehagen og innkjøp av ulike typar materiell og utstyr (leiker, leikeplassutstyr, materiell, mat osv.).

Kapitalkostnader og husleige kan variere svært mykje frå barnehage til barnehage. Dersom barnehageeigaren nyleg har investert i nytt bygg eller pussa opp lokalet, er utgiftene til renter og avdrag på lån høge i ein periode. Andre barnehagar leiger lokale.

I tillegg kjem utgifter til dømes til rekneskapsførsel, innkrevjing av foreldrebetaling, annonsering osv. Dette er ein type utgifter som utgjer ein svært liten del av dei totale kostnadene i barnehagane, men som kan slå ulikt ut for ulike barnehagetypar. I private barnehagar kjem denne typen kostnader vanlegvis inn under drifta, medan kommunane ofte har sentrale ordningar for slike tenester, som gjer at utgiftene blir rekneskapsførte utanfor driftsbudsjettet til barnehagane.

Ulike barnehagetypar har ulikt kostnadsnivå. Familiebarnehagar er billigare i drift enn ordinære barnehagar. Likeins er opne barnehagar ein barnehagetype med relativt låge kostnader, sidan barna er i barnehagen saman med foreldra eller ein annan omsorgsperson.

Det er gjort nokre undersøkingar for å få fram eit bilete av kostnadssituasjonen i barnehagane og korleis kostnadene varierer mellom ulike barnehagetypar. Sidan det er store variasjonar både når det gjeld eigarskap og driftsform, og det blir stilt ulike krav til bemanning og areal for plassar til barn over og under 3 år, er det ikkje enkelt å seie noko eintydig om kva ein barnehageplass kostar.

I «Kommunal monitor» 1997 (Norsk samfunnsvitskaplig datatjeneste) er produktivitet og ressursinnsats i barnehagesektoren undersøkt. Produktivitet blir delt inn i to former: arbeidsproduktivitet, som blir rekna på grunnlag av talet på årsverk per barnehageplass, og økonomisk produktivitet, som blir rekna på grunnlag brutto driftsutgifter per barnehageplass.

Som utgangspunkt for utrekningane har Norsk samfunnsvitskaplig datatjeneste definert ei felles «produkteining»: ein standard barnehageplass. Det er teke høgd for at det er dyrare å drive plassar for barn under 3 år, at plassane har ulike opphaldstider, og at somme barn får tildelt ekstra ressursar.

Barnehagane er delte inn i tre grupper: Det er reine kommunale barnehagar, private barnehagar med driftsstøtte frå kommunen og private barnehagar som driv utan økonomisk støtte frå kommunen.

Når det gjeld arbeidsproduktivitet, konkluderer «Kommunal monitor» med at det er liten skilnad mellom dei tre gruppene av barnehagar. Det inneber at talet på årsverk per standard barnehageplass stort sett er likt, same om barnehagen er i privat eller offentleg eige, og uavhengig av om han får kommunal støtte eller ikkje. Når det gjeld økonomisk produktivitet, kjem det fram at det er dei minste kommunane som har dei høgste driftsutgiftene per standardplass. Undersøkinga gir ikkje svar på om årsaka er at eit barnehagetilbod til alle som ønskjer det, kostar meir i små kommunar fordi kapasiteten oftare enn i større kommunar ikkje kan nyttast fullt ut, eller om kvaliteten i barnehagar i små kommunar faktisk er betre enn i kommunane elles.

SSB publiserer årleg tal over kostnader i barnehagar. Det blir gjort på grunnlag av statistikk over rekneskapen i private barnehagar og på grunnlag av data frå kommunerekneskapa. Det er stor uvisse knytt til denne statistikken, mellom anna på grunn av at skjemaet for innhenting av rekneskapsopplysningar frå private barnehagar har nokre veikskapar. Det er heller ikkje heilt eintydig korleis kommunane deler alle utgiftene opp rekneskapsmessig, til dømes der barnehagen blir driven saman med andre kommunale institusjonar. Tala gir likevel ein viss indikasjon på situasjonen. Av rekneskapstal for 1997 går fram det at det kostar i snitt 92 000 kroner i året å drive ein privat barnehageplass for barn i aldersgruppa 0-2 år. Det tilsvarande talet for eit barn i aldersgruppa 4-5 år var 46 000 kroner. Kommunale barnehagar hadde gjennomsnittleg høgre utgifter, 128 000 kroner for dei yngste barna og 64 000 kroner for dei eldste. Familieebarnehagar inngår ikkje i desse tala. Det er fleire forhold som kan forklare skilnaden i kostnadstala.

Utgifter til tilsette er den største utgiftsposten for barnehagesektoren. Dermed slår ulikskapar i bemanningstettleik raskt ut i kostnadsnivået. Barnehagestatistikken frå SSB inneheld tal for barn per årsverk. For 1997 var dette forholdstalet 4,7 for alle barnehagar samla. I kommunale barnehagar var det 4,4 barn per årsverk, medan det var 5,2 barn per årsverk i private barnehagar. Tala viser at det er ein høgre bemanningstettleik i kommunale barnehagar, og det forklarer mykje av skilnaden i kostnadsnivået. Ein grunn til at det er fleire tilsette i høve til barnetalet i kommunale barnehagar, er at hovudtyngda av barn med spesielle behov går der.

Undersøkinga som er presentert i «Kommunal monitor» 1997, viste at arbeidsinnsatsen og driftsutgiftene per plass ikkje var ulik i kommunale og private barnehagar. Det hang saman med at den standardiserte «barnehageplassen» som var utgangspunkt for desse utrekningane, var vekta for ekstra ressursbruk for barn med spesielle behov. Når ein ser på totaltala for kostnadene i barnehagane, er ikkje tala vekta på same måten.

Kostnadstala har vore relativt stabile gjennom heile 1990-åra. Men tala for 1997 viste ein vesentleg auke for kommunale barnehagar. Årsaka til det er truleg først og fremst innføringa av 10-årig grunnskole, som innebar at det var slutt på det kommunale 6-årstilbodet i skolen. Dette tilbodet var langt rimelegare i drift enn barnehagetilbodet til seksåringane. Det var med på å halde gjennomsnittskostnadene i kommunale barnehagar låge i dei åra ordninga eksisterte som ein del av barnehagetilbodet.

Reform 97 førte til at ein heil aldersklasse, seksåringane, gjekk frå å vere barnehagebarn til å bli skolebarn. Sidan dette var dei eldste og også dei «billigaste» barna, var ein før reforma oppteken av korleis barnehagesektoren best kunne dempe kostnadsveksten når gjennomsnittsalderen på barna i barnehagen blir lågare.

«Utviklingsprogrammet for barnehagesektoren», som blei gjennomført i åra 1995-97, retta merksemda mellom anna mot desse spørsmåla. 49 kommunar og Barnehageforbundet var med i programmet. Kommunane blei følgde nøye, mellom anna i høve til produktivitet og ressursbruk. Fleksibilitet og brukartilpassing var viktige stikkord. Vista Utredning AS skreiv i samband med programmet rapporten «Drift og økonomi i barnehagene i Utviklingsprogrammet 1995-97» (1998). I rapporten er det vist til at produktiviteten har auka i barnehagane i programkommunane. Målt i talet på opphaldstimar per vekeverk har det frå 1995 til 1997 vore ein produktivitetsvekst på nærmare 5 prosent i barnehagane i desse kommunane. Barn under 3 år er vekta i høve til at dei treng meir bemanning og areal enn eldre barn.

Det er ikkje gjort tilsvarande undersøkingar om produktiviteten i barnehagane på landsbasis. Men dersom ein ser på tala frå SSB over kor mange tilsette det har vore per årsverk over ein litt lengre periode, ser ein at forholdstalet har endra seg lite. Statistikken viser at talet på barn per årsverk har halde seg relativt stabilt på mellom 4,7 og 4,9. Prosentdelen av barn under 3 år i barnehage har stige i 1990-åra, og prosentdelen av heildagsplassar har også stige. Dermed er det grunnlag for å slå fast at innsatsen per tilsett har gått opp. Det kan tolkast slik at mange kommunar, også dei som ikkje var med i utviklingsprogrammet, har arbeidd for ei meir fleksibel og kostnadseffektiv utnytting av barnehageplassane.

Det er altså fleire indikatorar som tyder på at kostnadsutviklinga er under kontroll. Forholdstalet mellom utførte årsverk og talet på barn tyder på at mange barnehagar har gjennomført tiltak for å få betre ressursutnytting. Det er ikkje noko som tyder på at kommunalt eller privat eigarskap har stor innverknad på kostnadene. Kommunale barnehagar har gjennomsnittleg høgre kostnader, men det kan forklarast med ulikt innslag av dei ulike barnehagetypane og at hovudtyngda av barn med spesielle behov går i kommunale barnehagar.

Regjeringa meiner derfor at kostnadsnivået slik det er i dag, gir eit realistisk utgangspunkt for vurderinga av kva for verkemiddel som bør nyttast i sektoren i åra framover.

5.2 Kostnadsfordeling: målet 40-30-30

5.2.1 Kostnadsfordelinga i dag

Under behandlinga av den førre stortingsmeldinga om barnehagar, St.meld. nr. 8 (1987 - 88), var det ein føresetnad frå Stortinget si side at kostnadene skulle delast mellom staten, kommunane og foreldra. Eit større driftstilskot frå staten skulle vere eit hovudverkemiddel for å nå målet om full behovsdekning. Det blei lagt opp til at den statlege delen i gjennomsnitt skulle utgjere 40 prosent, medan dei resterande 60 prosent skulle fordelast likt mellom kommunen og foreldra. Stortinget har seinare halde fast ved denne kostnadsfordelinga jf. Innst. S. nr. 239 (1995 - 96) frå familie-, kultur- og administrasjonskomiteen. Alle godkjende barnehagar skulle ha krav på statstilskot, men å bestemme den økonomiske innsatsen frå kommunane og foreldrebetalingsnivået blei overlate til kommunane, som ansvarlege for utbygging og drift av barnehagane.

Som vist ovanfor, varierer driftsutgiftene i barnehagane mellom anna etter kva for ein barnehagetype det gjeld og i høve til om barnehagen har barn med særskilte behov. Prosentdelen av driftsutgiftene for dei ulike inntektskjeldene varierer derfor mellom dei enkelte barnehagane og mellom kommunane. Målsetjinga er at den nemnde kostnadsfordelinga skal vere tilnærma oppfylt på makronivå. Med makronivå meiner ein her både sektoren totalt og kvar enkelt kommune.

Rekneskapstal viser likevel at den faktiske situasjonen ikkje har vore heilt i samsvar med den utgiftsfordelinga Stortinget har lagt opp til. Sidan 1991 har Barne- og familiedepartementet systematisk samla inn rekneskapsopplysningar frå barnehagane, mellom anna for å kunne følgje utviklinga i finansieringa av sektoren. Nivået og utviklinga i prosentdelane frå 1991 til 1997 går fram av tabell 5.1.

«Andre inntekter» er i hovudsak lønnsrefusjonar frå folketrygda. I 1997 utgjorde desse refusjonane 4,4 prosent av totalinntektene. Resten av «andre inntekter» er gåver, ytingar frå arbeidsgivaren i bedriftsbarnehagar osv. Det bør understrekast at rekneskapstala har veikskapar når dei skal brukast direkte til å slå fast finansieringsdelane.

Tabellen viser likevel nokre sentrale utviklingstrekk det siste tiåret: Foreldra dekkjer ein stadig større del av utgiftene, og den offentlege delen av finansieringa minkar, først og fremst ved redusert kommunal medfinansiering. Begge desse utviklingstrekka må sjåast i samanheng med andre utviklingstrekk i sektoren i same periode. Gjennom 1990-åra har det vore ein kraftig vekst i talet på barn som får tilbod om barnehageplass. Størst har veksten vore i den private delen av sektoren. Det har hatt innverknad både på foreldrebetalinga og den kommunale medfinansieringa.

I private barnehagar dekte foreldrebetalinga 46,4 prosent av driftsutgiftene i 1997. Tilskot frå staten utgjorde 39,8 prosent og tilskot frå kommunane utgjorde 6,6 prosent av inntektene i private barnehagar. I kommunale barnehagar, derimot, var fordelinga annleis: Inntekter frå foreldrebetalinga utgjorde 29 prosent, tilskot frå staten 35,7 prosent og tilskott frå kommunane 27 prosent. Tala gir eit bilde av at kommunale og private barnehagar har eit svært ulikt finansieringsgrunnlag.

Når barnehagedekninga aukar, er det stadig nye brukargrupper som tek barnehagetenesta i bruk. Det får direkte konsekvensar for inntektene frå foreldrebetalinga. Ein stadig lågare prosentdel av foreldre som har reduserte betalingssatsar eller friplassar ut frå ulike kriterium, gjer at den gjennomsnittlege betalinga frå foreldra aukar. Med relativt stabile kostnader i sektoren er det derfor naturleg at den delen av kostnadene som foreldra betaler, har stige noko.

Veksten i sektoren dei siste åra har vore størst i den private delen. Omfanget og verknaden av inntektsgraderte betalingssatsar og syskenmoderasjon er mindre i dei private barnehagane enn i dei kommunale. Dreiinga i sektoren mot eit større innslag av private barnehagar, har dermed også gjort sitt til at foreldrebetalinga utgjer ein stadig større del av utgiftene.

5.2.2 Kostnadsfordelinga i ein fullt utbygd sektor

Tabell 5.1 viser utviklinga i finansieringsdelar fram til og med 1997. Det ligg likevel føre tal frå 1998 som viser kostnadene for barnehagesektoren totalt sett. Dette totaltalet er utarbeidd av Statistisk sentralbyrå på grunnlag av tal frå kommunerekneskapa og tal frå rekneskapsrapportar frå private barnehagar. Det kjem fram at barnehagesektoren totalt sett kosta 11,25 mrd. kroner i 1998.

Statstilskotet til barnehagar utgjorde i underkant av 4,2 mrd. kroner i 1998. Dermed har staten finansiert 37 prosent av kostnadene i barnehagesektoren i 1998. Det ligg ikkje føre tal som viser korleis resten av finansieringa er fordelt mellom foreldre, kommunar og andre i 1998.

Intensjonen om ei kostnadsfordeling på 40-30-30 mellom staten, kommunen og foreldra, er samtidig ei målsetjing om 70 prosent offentleg finansiering av sektoren. Frå tabell 5.1 går det fram at ein i 1990-åra har vore langt unna dette nivået og at den offentlege finansieringa har sunket i perioden. Nedgangen i den offentlege finansieringa kjem først og fremst av at den delen som dei kommunale midlane utgjer, går ned. Det økonomiske bidraget frå kommunane til sektoren som heilskap har ikkje greidd å halde tritt med den kraftige veksten i talet på barnehagar. Kommunane yter totalt meir til sektoren, men nye private barnehagar ikkje får den same kommunale støtta som dei private aktørane som har vore i marknaden over lang tid. I ein slik situasjon blir ein stadig større del av utgiftene lagd på foreldra.

Regjeringa vil framleis leggje utgiftsfordelinga på makronivå med ein offentleg del på 70 prosent, fordelt med 40 prosent statleg og 30 prosent kommunal støtte, og ein del frå foreldra på 30 prosent til grunn for den utbygginga som står att, og for tilbodet i ein framtidig utbygd sektor.

Offentlege og private barnehagar er likeverdige tilbod og må sikrast likeverdige vilkår for drift. Det er eit offentleg ansvar å sikre at tilbod om barnehageplass blir eit tilbod som alle skal kunne få. Då må foreldrebetalinga vere på eit rimeleg nivå.

Regjeringa meiner at det fastsette målet for utgiftsfordeling sikrar eit slikt rimeleg nivå. Målet skal framleis vere ei utgiftsfordeling på makronivå på 40-30-30 mellom staten, kommunen og foreldra. Offentlege tilskot frå staten og kommunane skal sikre at alle får same høve til å ta i bruk eit barnehagetilbod, uavhengig av økonomisk og sosial stilling.

5.3 Tiltak for å oppnå full behovsdekning

Utbygginga av barnehagesektoren nærmar seg sluttfasen. I heile utbyggingsperioden har staten gitt øyremerkte midlar til drift av barnehageplassar. I nokre år er det også blitt gitt stimuleringstilskot til barnehageeigarar som har etablert nye plassar. Som vist i kapittel 3 legg Regjeringa til grunn at ein fullt utbygd barnehagesektor tilsvarer i underkant av 213 000 barnehageplassar, noko som gir ei barnehagedekning på nasjonalt nivå på om lag 70 prosent for barn i aldersgruppa 1-5 år. Med dette talet på plassar reknar Regjeringa med at målet om barnehageplass til alle som ønskjer det, skal vere oppnådd.

Ved utgangen av 1998 var det 188 000 barnehageplassar, og dermed må det etablerast i underkant av 25 000 nye plassar for å nå målet om full behovsdekning. Vi har førebels ikkje tal over kor mange plassar som er blitt etablerte i 1999. Når det er klart, veit vi meir om kor mange plassar som står att. I 1999 er det planlagt 7500 nye plassar. I budsjettet for 2000 har regjeringa fremma forslag om 6000 nye plassar og i tillegg ei ordning med stimuleringstilskot for etablering av nye plassar.

Kombinasjonen av øyremerkte tilskot til drift av barnehagar og stimuleringstilskot ved etablering av nye plassar, har gitt grunnlag for ein kraftig vekst i talet på nye plassar. I dei seinare åra har utbygginga likevel gått saktare, og det kan sjå ut som om dei siste plassane er langt tyngre å etablere enn det som har vore tilfellet tidlegare i utbyggingsfasen. Det er fleire forhold som kan tyde på at barnehagesektoren slit tungt økonomisk. Foreldrebetalinga er svært høg i ein del barnehagar, og statistikken viser at foreldra dekkjer ein for stor del av kostnadene i sektoren. Vidare er det mange private barnehagar som slit tungt økonomisk, og som driv på grensa av det som er økonomisk forsvarleg. Det er eit faresignal når private barnehagar er nedleggingstrua sjølv i område der det framleis står barn på venteliste. Regjeringa meiner at det må setjast i verk særskilde tiltak for å nå målet om full behovsdekning, slik det er definert tidlegare i denne meldinga. Regjeringa foreslår derfor ein handlingsplan for å fullføre utbygginga i perioden 2001 - 2003. Handlingsplanen inneheld tiltak og verkemiddel som skal gjere det realistisk å oppnå full behovsdekning i løpet av desse åra.

5.4 Finansiering av barnehagesektoren på sikt - innlemming i inntektssystemet

Det øyremerkte statstilskotet har vore eit viktig verkemiddel når det gjeld å oppnå ei utbygging av barnehagar. Denne positive verknaden har også vore den viktigaste grunngivinga for å halde på tilskotet - trass i at utbygging og drift av barnehagar etter barnehagelova er ei kommunal oppgåve. Når full behovsdekning er nådd, har det vore føresetnaden at det øyremerkte tilskotet skal innlemmast i inntektssystemet.

Generelt gjeld det at finansieringsordningar bør utformast slik at dei gir grunnlag for ein effektiv tenesteproduksjon. Effektivitet i barnehagesektoren vil seie at barnehagetenesta har ei dimensjonering og ein kvalitet som tilfredsstiller dei ønska og behova brukarane har. I tillegg inneber det at tenestevolumet skal produserast til lågast moglege kostnader, samtidig som kvaliteten er sikra.

Etter kvart som ein kjem nærmare full behovsdekning, er det likevel viktig at finansieringsordninga ikkje fører til feiltilpassingar - til dømes for mange plassar av ein bestemt type i høve til behovet.

Rett dimensjonering av sektoren er langt meir enn talet på barnehageplassar. Barnehagetilbodet må også utformast mest mogleg i tråd med dei reelle ønska som brukarane har. Finansieringssystemet bør ikkje verke styrande, men leggje til rette for lokal tilpassing.

Barnehagesektoren er ei av dei offentlege tenestene der det er størst innslag av privat verksemd. Dei private barnehagane har stått for variasjon i det innhaldsmessige tilbodet og har samtidig vore heilt nødvendige for å løyse oppgåva med å tilby alle barnehageplass. Finansieringsordninga må sikre at private tilbod får likeverdige vilkår når det gjeld etablering og drift av barnehagar i framtida.

Eit moment som også må tilleggjast vekt ved vurderinga av ulike finansieringsordningar, er dei administrative konsekvensane. Finansieringsordninga bør vere så administrativt enkel som råd.

5.4.1 Finansieringsordninga i dag - øyremerkt tilskot

På statsbudsjettet for 1999 var det løyvt nærmare 4,5 milliardar kroner i driftstilskot til barnehagane. Løyvinga til driftstilskot omfattar ordinære driftstilskot, tilskot til tiltak for barn med funksjonshemmingar, som utgjer 10 prosent av dei ordinære tilskota, tilskot til tiltak for barn frå språklege minoritetar i barnehagar, tilskot til barn av nykomne flyktningar, lønnstillegg til førskolelærarar i Finnmark og Nord-Troms og tilskot til samiske barnehagar.

Grunntrekka i tilskotssystemet for barnehagar har vore dei same sidan 1975, då systemet fekk den forma det har i dag. Ved innføringa av det nye inntektssystemet for kommunane i 1986 blei barnehagetilskotet vurdert lagt inn i rammetilskotet, men blei halde utanfor fordi sektoren var i ein utbyggingsfase, med langt lågare tilbod enn det som kunne definerast som «full barnehagedekning». Det blei derfor bestemt at den totale økonomiske ramma for sektoren skulle opp på eit høgre nivå før midlane eventuelt blei lagde inn i rammetilskotet. Vidare var det semje om at det var vanskeleg å tilpasse rammeoverføringane til ein sektor med så stort innslag av privat verksemd. Utbygginga i kvar enkelt kommune var svært ulik, og ei overføring av støtte etter kriteria i inntektssystemet ville i liten grad falle saman med dei faktiske utgiftene til barnehageformål i kommunane. Det blei også peikt på at det kunne vere vanskeleg å finne eit tilfredsstillande statistikkgrunnlag for utforming av fordelingskriterium knytte til tilsynsbehov.

I St.meld. nr. 8 (1987 - 88) blei det slått fast at det ikkje var nemneverdige endringar i desse tilhøva, og at ein derfor inntil vidare skulle behalde driftstilskotet til barnehagar som eit øyremerkt særtilskot.

Diskusjonen om innlemming av barnehagetilskotet blei igjen aktualisert i samband med oppfølginga av Rattsø-utvalet i 1996 (NOU 1996:1 Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner).Rattsø-utvalet foreslo at barnehagetilskotet skulle innlemmast i inntektssystemet frå og med 1997. Det blei likevel vedtatt, med bakgrunn i dei same argumenta som tidlegare, at tida ikkje var inne for ei innlemming av barnehagetilskotet i inntektssystemet.

Hovudsiktemålet med eit øyremerkt tilskot er at det bør produserast meir av den tenesta tilskotet omfattar enn det som hadde vore tilfellet dersom dei same midlane var blitt gitt som rammeoverføringar til kommunane. Den viktigaste grunngivinga for øyremerkte tilskot er såleis at dei prioriteringane som ein gjer lokalt, skal vere i samsvar med nasjonale mål.

Det øyremerkte barnehagetilskotet er eit aktivitetsbasert tilskot som blir tildelt i høve til den faktiske produksjonen av barnehagetenester. Subsidieringa fører til at barnehagetenesten framstår som relativt billigare for kommunane å produsere enn andre ikkje-subsidierte tenester. Tilskotet blir derfor karakterisert som eit prisvridande tilskot, som er tenkt å ha ein prioriteringseffekt på den som produserer tenesta.

Øyremerkte tilskot kan vere eit effektivt verkemiddel i høve til oppbygging av «nye» sektorar. For sektorar der ein ønskjer ei rask oppbygging, har øyremerkte tilskot vist seg å vere godt eigna til å framskunde utviklinga. Også på område som står svakt i kommunane, kan det vere rett å bruke øyremerkte tilskot. Det kan til dømes vere at brukargruppa for ei teneste får lite gjennomslag i den lokale politiske prosessen. Øyremerkte tilskot kan i slike situasjonar verke som ein statleg garanti for at desse gruppene ikkje skal bli underprioriterte.

Ved sida av at ein gjennom øyremerkinga generelt har stimulert til utbygging av barnehagesektoren, har også tilskotsordninga vore brukt til å styre utviklinga av tilbodet. I tidlegare periodar har ein til dømes prioritert heildagstilbod for barn over 3 år. Det har gitt seg utslag i at staten har dekt ein større del av kostnadene for denne gruppa enn for andre aldersgrupper og opphaldstidskategoriar. Slike prioriteringar må ein gå ut frå har verka styrande for utforminga av.

Regjeringa meiner at tilskotssystemet i framtida må stimulere til ei styrking av fleksible ordningar, slik at ein på lokalt nivå får ein større fleksibilitet til å utforme tilbodet i tråd med behovet til brukarane. Med aukande barnehagedekning blir det vanskelegare å peike ut allmenne nasjonale prioriteringar.

Øyremerkte tilskot har også sine ulemper i høve til fordelinga av innsatsen mellom ulike sektorar. Dersom slike prisvridande tilskot gir dei ønskte prioriteringseffektane i kommunane, kan ein samtidig risikere ein for høg ressursinnsats på eitt tenesteområde, slik at dei interne prioriteringane i kommunane kjem i utakt med dei lokale behova. Når det statlege tilskotet ikkje fullfinansierer den aktuelle tenesta, slik at det krevst ei kommunal eigenfinansiering, kan effekten vidare vere at kommunar med høge inntekter i større grad kan utnytte tilskotsordninga enn det kommunar med låge inntekter har høve til. På den måten kan øyremerkte tilskot også vere med på å forsterke inntektsvariasjonane mellom kommunane.

Øyremerkte tilskotsordningar inneber i prinsippet ei statleg styring av prioriteringane i kommunane, noko som kan svekkje det lokale sjølvstyret. Det er likevel ikkje opplagt at rammeoverføringar åleine gir lokal handlefridom. Dersom rammetilskota blir kombinerte med ei styring av ressursbruken gjennom lov, med standardkrav og rettsfesting, vil også det binde kommunane.

Omfattande bruk av øyremerkte tilskot, tildelte som refusjon i høve til faktisk tenesteproduksjon, vanskeleggjer den makroøkonomiske styringa av kommunesektoren. Overføringane til kommunane vil som ei følgje av slike ordningar vere avhengig av dei kommunale prioriteringane, og å rekne ut utgiftene til sektoren over statsbudsjettet blir dermed vanskeleg.

Øyremerkte tilskot krev større administrative ressursar for å fordele midlane enn det ei ordning med rammetilskot gjer. Dette i seg sjølv stiller krav til at ein gjennom det øyremerkte tilskotet oppnår klart betre resultat for dei måla som er sette, enn om tenesta blei rammefinansiert.

I eit system med mange prisvridande tilskot blir dessutan dei totale effektane svært uoversiktlege.

5.4.2 Rammefinansiering - innlemming av driftstilskotet til barnehagar i inntektssystemet til kommunane

Rammefinansiering (skatt og rammetilskot) er det berande prinsippet for finansiering av kommunesektoren og utgjer ca. 70 prosent av dei samla inntektene i kommunane. Rammefinansiering vil i prinsippet fremme prioriteringseffektivitet, fordi kvar enkelt kommune på ein betre måte enn sentrale styresmakter kan tilpasse tenestetilbodet etter lokale skilnader i behovet til dømes for barnehageplassar. Kommunane har betre kunnskapar enn sentrale styresmakter om lokale tilhøve, og på bakgrunn av det må ein gå ut frå at dei er betre i stand til å vurdere nytte og kostnader ved offentlege tiltak på lokalt nivå. Dess større skilnader det er mellom kommunane i behovet for barnehageplassar og den nærmare utforminga av dei, dess større kvalitative og kvantitative gevinstar kan ein vente ved at kommunane sjølve styrer produksjonsnivået.

Rammefinansiering kan også prinsipielt sett fremme kostnadseffektivitet, fordi gevinstar av ein meir effektiv tenesteproduksjon kjem kommunen sjølv til gode. Kommunar kan til dømes hauste gevinsten av avtalar med private dersom desse driv tenesta meir effektivt enn kommunen sjølv er i stand til. Når det gjeld barnehagesektoren, kan ein likevel hevde at dei kvalitetskrava som er stilte til barnehagane, standardiserer tenesta såpass at det er marginale skilnader mellom privat og offentleg drift.

Ei innlemming av barnehagetilskotet i inntektssystemet kan ikkje utan vidare sameinast med ei nasjonal målsetjing om å oppnå full behovsdekning. Gjennom inntektssystemet blir midlane fordelte som rammetilskot etter såkalla objektive kriterium. Objektive kriterium kan til dømes være ulike demografiske forhold i kommunen, slike som busetjingsmønster, alderssamansetjing og yrkesaktivitet. Innanfor det gjeldande lov- og regelverket kan kommunen fritt disponere midlar som er fordelte gjennom inntektssystemet. Den koplinga mellom overføringane til den enkelte kommunen og den faktiske produksjonen av barnehagetenesta vi har i dag, blir med andre ord oppheva. Det er viktig å sikre tenesta gjennom eit lov- og regelverk slik at kommunane vil nytte ressursane til barnehageformål.

Ei rammetilskotsordning gir altså ikkje eit økonomisk incentiv til aukande utbygging på same måten som eit prisvridande, øyremerkt tilskot. Særleg i økonomisk pressa kommunar kan denne ordninga derfor resultere i ei seinare utbygging av barnehagesektoren enn om ein held på ei kopling mellom kommunane sin eigen ressursinnsats og tilskotsmidlane frå staten.

Regjeringa ønskjer derfor først å leggje statstilskotet til barnehagane inn som ein del av rammeoverføringane til kommunane frå det tidspunktet ein har oppnådd full behovsdekning.

Utfordringane når dette målet er nådd, vil vere å sikre stabile driftsforhold, samtidig som ein rettar merksemda mot fleksibilitet og variasjon i barnehagetilbodet. Det er kommunane som best kan dimensjonere tilbodet i tråd med lokale behov og endringar i desse behova. Større kommunal fridom kan gi grunnlag for ei god brukartilpassing av barnehagesektoren både kvalitativt og kvantitativt.

Men samtidig kan fordelingsverknadene av ei innlemming i inntektssystemet vere så store at kommunar med behov over gjennomsnittet ikkje får godt nok økonomisk handlingsrom, verken til å leggje til rette for varierte tilbod eller til å halde på tenestetilbodet slik det er i dag. Ein er også klar over dei omfordelingsverknadene ei slik endring i tilskotssystemet kan få. Kor store desse verknadene blir, og kva konsekvensar dei får, er likevel avhengig av kor mykje av dei variasjonane i barnehagedekninga vi har i dag, som blir fanga opp av dei kriteria som skal leggjast til grunn for utrekning av ramma til kommunane. Utforminga av kostnadsnøkkelen er derfor svært viktig. Det er også eit poeng at det er ein fem års overgangsperiode når eit øyremerkt tilskot blir lagt inn i inntektssystemet. Overgangsordninga inneber at dei objektive kriteria blir innførte gradvis, parallelt med ei utfasing av det aktivitetsbaserte tilskotet.

I utgangspunktet er det ønska til foreldra som skal styre tilbodet av barnehagetenester. Kriteria for utgiftsbehovet til kommunane skal såleis reflektere dei ønska foreldra har. Relevante kriterium i denne samanhengen kan vere talet på barn i barnehagealder (ulik vekting i høve til alder) og ulike typar kriterium som fangar opp variasjonar i ønsket om barnehageplass. Det kan vere snakk om skilnader i småbarnsforeldre si yrkesdeltaking, innslaget av einslege forsørgjarar, inntekta til hushalda, prosentdelen av funksjonshemma osv. I tillegg må kostnadsnøkkelen ta omsyn til geografiske forhold som spreidd busetjing, reiseavstand, urbaniseringsgrad o.l.

Eit rammetilskotssystem vil alltid vere noko grovmaska, og det er ikkje mogleg å fange opp alle nyansar i behova, verken på barnehageområdet eller innanfor andre ordningar som er finansierte gjennom rammeoverføringar.

Regjeringa foreslo i kommuneøkonomiproposisjonen for 1999 (St.prp. nr. 60, 1997 - 98) å setje i gang forsøk i nokre kommunar og fylkeskommunar med å tildele øyremerkte tilskot som rammetilskot. Ved behandlinga av proposisjonen slutta Stortinget seg til forslaget frå regjeringa. Tjue forsøkskommunar vil vere med i forsøket, som går over ein fireårsperiode, med start i år 2000. Driftstilskotet til barnehagar, saman med særtilskota til funksjonshemma og tospråkleg assistanse i barnehagar, blir lagde inn i ramma. Formålet med dette forsøket er å finne ut om inntekter i form av rammetilskot gir grunnlag for ei meir kostnadseffektiv løysing av oppgåvene og om tilskot gitt som ramme gir større handlingsrom for kvar enkelt kommune, med andre ord styrkjer lokaldemokratiet. Barne- og familiedepartementet vil følgje dette forsøket særleg nøye med tanke på konsekvensane for barnehagesektoren, ikkje minst for å vurdere følgjene for private barnehagar.

Særtilskota og inntektssystemet

Ved sida av det ordinære driftstilskotet omfattar det statlege tilskotet til barnehagar fleire såkalla særtilskot, jf. omtale i avsnitt 3.2. Desse særtilskota er tilskot til tiltak for barn med funksjonshemmingar, tilskot til tospråklege assistentar, tilskot til samiske barnehagar, tilskot til barn av nykomne flyktningar og lønnstillegg til førskolelærarar i Finnmark og Nord-Troms. Dersom driftstilskotet skal innlemmast i inntektssystemet, reiser dette spørsmål om desse særtilskota skal vidareførast.

Særtilskota er med på å finansiere ulike typar tilbod i barnehagane for barn med spesielle behov. Det er svært ønskjeleg at desse tilboda blir vidareførte, også dersom finansieringsmåten for sektoren blir endra. Truleg kan tilskotet til tiltak for barn med funksjonshemmingar relativt uproblematisk innlemmast i inntektssystemet. Dette tilskotet blir i dag fordelt til kommunane etter kor stort driftstilskot dei har, og ikkje etter talet på barn med funksjonshemmingar. Ei fordeling av midlane gjennom inntektssystemet kan bli ei meir rettferdig fordeling. Det vil derfor bli foreslått at dette tilskotet blir innlemma i inntektssystemet frå same tidspunkt som det ordinære tilskotet blir lagt inn.

Tilskotet til samiske barnehagar skal etter planen overførast til Sametinget frå og med 1. januar 2001. Dermed er ikkje dette tilskotet aktuelt å vurdere i høve til rammefinansiering.

Når det gjeld dei andre tilskota, er det ønskjeleg å greie ut nærmare kva for konsekvensar ei eventuell innlemming i inntektssystemet kjem til å få.

5.4.3 Rammefinansiering og kommunane

Målet om full behovsdekning i barnehagesektoren og behovet for kommunal medfinansiering heng nøye saman. Full behovsdekning kan vanskeleg gjennomførast utan større kommunal innsats. Kommunane må auke den økonomiske støtta slik at dei dekkjer 30 prosent av finansieringa i barnehagesektoren. Det vil seie at på det tidspunktet barnehagetilskotet blir innlemma i rammetilskotet, skal den totale offentlege finansieringa vere på 70 prosent. Foreldrebetalinga bør derfor ikkje overstige 30 prosent etter at barnehagetilskotet er overført til rammetilskotet.

Det er dei små kommunane med store frie inntekter som bruker mest ressursar på kommunale barnehagar, sett i høve til kor mange barn det er i den aktuelle aldersgruppa i kommunen. Dersom ein ser på ikkje-kommunale barnehagar i dei ulike kommunane, er det ikkje like store skilnader i utgiftsnivået i høve til storleiken på kommunen (tal frå Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste 1997). Fordi utbygging av barnehagesektoren har vore ei frivillig oppgåve, kan det synast som om storleiken på, og økonomien i, kommunane har vore to avgjerande faktorar for etableringstakten og nivået.

Undersøkingar viser at kommunar som har ein godt utbygd barnehagesektor, også har eit godt tilbod av sosial- og helsetenester og barnevern. Biletet er dermed meir prega av ei opphoping av ytingar frå kommunane enn ei prioritering av bestemte oppgåver. Her er også tendensen at det er dei små kommunane med dei høgste frie inntektene, som bruker mest ressursar i tenesteproduksjonen.

Etter innlemminga av det øyremerkte tilskotet til barnehagar i rammetilskotet er det ein føresetnad at kommunane står for ei finansiering på 70 prosent av utgiftene. Dette er viktig i høve til intensjonen om å gjere barnehagar til eit tilbod for alle. Etter innlemminga får kommunane også ei lovfest plikt til å syte for eit tilstrekkeleg og godt barnehagetilbod, jf. kapittel 4.

Den kommunale innsatsen må sjåast i høve til det totale barnehagetilbodet i kommunen. Ein del kommunar vil basere sitt tilbod på ei rein kommunal løysing, medan andre vil ha innslag av både private og kommunalt drivne barnehagar. Dette er val som kvar enkelt kommune må gjere, basert på lokale tilhøve og lokale prioriteringar.

I ein fullt utbygd sektor skal kommunane kunne tilby barnehageplass til alle som ønskjer det. Tilbodet må vere reelt tilgjengeleg i form av tilpassa opphaldstid, geografisk nærleik, innhald av god kvalitet og akseptabel pris. Utfordringane lokalt vil vere å dimensjonere det totale barnehagetilbodet i tråd med dei skiftande behova brukarane har. I tillegg skal krava til den innhaldsmessige kvaliteten i barnehagane som blir stilte i lov, forskrifter og rammeplan, sikrast.

Overgangen til rammefinansiering, med den omfordelinga det inneber, kan gjere det spesielt vanskeleg å halde oppe barnehagetilbodet i kommunar som i dag har høg dekningsgrad. Det kjem av at desse kommunane kan få ein inntektsreduksjon når det blir slutt på øyremerkinga. På den andre sida får kommunar med låg barnehagedekning ein auke i inntektene som kan vere ei hjelp til å styrkje barnehagesektoren i desse kommunane. Kva nettoeffekten av dette blir, er det vanskeleg å seie noko sikkert om, mellom anna fordi ein ikkje kan vite sikkert kor mykje av variasjonen i barnehagedekninga mellom kommunane som er eit resultat av ulik utbyggingstakt og ulike prioriteringar, og kor mykje som er skilnader i etterspørselen etter barnehageplassar.

5.4.4 Rammefinansiering og private barnehagar

I det gjeldande finansieringssystemet er alle godkjende private barnehagar sikra den same statlege støtta, medan den kommunale subsidieringa varierer sterkt. Ein overgang til finansiering av heile barnehagesektoren gjennom inntektssystemet inneber at kommunane åleine får ansvar for å gi økonomiske rammevilkår for drifta av alle barnehagane, både kommunale og private. Regjeringa meiner at ei innlemming ikkje skal gå ut over variasjonen i tilbodet, men at ein også i framtida skal sikre driftsgrunnlaget for barnehagar med alternativt pedagogisk/ideologisk grunnlag eller som driv etter utvida formålsparagraf. Det er også viktig at ein framleis tek seg av barn med spesielle behov og sikrar deira rett til barnehageplass.

Korleis kommunane opptrer overfor dei private barnehagane, varierer frå kommune til kommune. Somme kommunar har ein vedteken politikk om å støtte privat barnehagedrift eller også å satse på at vidare utbygging skal skje i privat regi, medan andre kommunar ikkje gir noka form for støtte til privat barnehagedrift.

Det har vore hevda at kommunalt ansvar for økonomien i barnehagane vil føre til at kommunane prioriterer eiga verksemd framfor subsidiering av private tilbod, slik at det private tilbodet må byggjast ned. Rattsø-utvalet drøftar denne problemstillinga og peiker på at rammefinansiering i seg sjølv ikkje endrar kostnadsforholdet mellom kommunal og privat verksemd. Dersom det private tilbodet er like godt og billig, er det ingen grunn for kommunane til å velje kommunalt drivne løysingar.

Rattsø-utvalet drøftar også ulike alternativ for å sikre private barnehagar etter innføringa av rammefinansiering. Eit alternativ kan vere å halde på ei statleg subsidiering av private barnehagar også innanfor ei ordning med rammetilskot. Eit anna alternativ er å lovregulere den retten private barnehagar har til tilskot etter statleg fastsette satsar. Men begge desse løysingane er i strid med ønsket om å flytte prioriteringane til lokalt politisk nivå, noko som er det viktigaste argumentet for å gå over til rammetilskot. Rattsø-utvalet tilrår derfor ingen av desse alternativa og argumenterer for at ein kan halde oppe privat barnehagedrift også med rammefinansiering.

Regjeringa meiner at det er viktig at eitt forvaltningsnivå ser heile sektoren under eitt. I motsett fall blir sektoren svært uoversiktleg, med store administrasjonsbehov. I ein slik situasjon ville argumentasjonen for å leggje til rette for ein kostnadseffektiv og brukarorientert sektor hatt avgrensa verdi. Ved ei innlemming av barnehagetilskotet i inntektssystemet vil omsynet til private barnehagar vege tungt. Regjeringa vil vurdere om det bør innførast overgangsordningar for private barnehagar, som sikrar stabilitet i driftsvilkåra.

Det er Regjeringa si oppfatning at det framleis skal vere mogleg å etablere barnehagar med alternativ pedagogikk og barnehagar med særskilde føresegner om livssyn, også etter at ein har nådd målet om full behovsdekning. Spørsmålet om korleis ein skal sikre slike barnehagar, må drøftast nærare i samband med overgang til rammefinansiering.

5.4.5 Oppsummerande drøfting

Finansieringsordninga skal oppfylle dei målsetjingane som er vedtekne for barnehagesektoren, samtidig som ho er i samsvar med overordna nasjonale mål for styring av kommunane. Dei økonomiske verkemidla som blir nytta i ein fullt utbygd barnehagesektor, må sjåast i nær samanheng med andre verkemiddel, mellom anna knytte til dei pliktene barnehagelova pålegg kommunane som barnehagestyresmakt. Dei samla krava som blir stilte til barnehagetilbodet, kan ikkje fullt ut oppfyllast i kvar enkelt barnehage. Omfanget av tenestene, den samla offentlege ressursbruken og dei krava som blir stilte til utforming og innhald, føreset at kommunane har ansvaret for det totale barnehagetilbodet.

Ved innføring av ei lovfest plikt for kommunane til å tilby barnehageplass til alle som ønskjer det, meiner Regjeringa prinsipielt at det totale ansvaret for sektoren må liggje i kommunane, jf. kapittel 4. Som ei følgje av dette ansvaret må kommunane få ein tilsvarande fleksibilitet til å forvalte dei økonomiske ressursane for sektoren.

Etter at full barnehagedekning er oppnådd, kjem aukande krav til fleksibilitet og brukartilpassing til å vere sentrale utfordringar i sektoren. I denne nye fasen vil ei statleg detaljstyring gjennom øyremerkte tilskot vere lite tenleg. Kommunane vil, slik regjeringa oppfattar det, best kunne fange opp lokale skilnader i barnehagesektoren. Rammefinansiering gjennom inntektssystemet kan gi kommunane den nødvendige økonomiske handlefridommen til å gjere dei lokale tilpassingane.

Regjeringa vil halde på dei statlege tilskotsordningane til barnehagesektoren heilt til utbygginga av barnehagetilbodet har nådd full behovsdekning. Samtidig vil regjeringa sikre at den statlege delen av finansieringa av barnehagesektoren utgjer 40 prosent av kostnadene. For setje kommunane i stand til å auke sin del av finansieringa, vil Regjeringa auke dei frie inntektene til kommunane med eit beløp tilsvarande det som manglar for at kommunene kan dekke 30 prosent av ein fullt utbygd sektor i løpet av de næraste åra.

Ein føresetnad for rammefinansiering er at kommunane har etablert eit heilskapleg tilbod som er reelt tilgjengeleg for dei familiane som ønskjer plass. Full behovsdekning vil også innebere at dei samla offentlege midlane til barnehagane har eit realistisk volum som grunnlag for å innlemme dei øyremerkte tilskota i inntektssystemet. Skal kommunane halde oppe og utvikle tilbodet vidare, må dei økonomiske føresetnadene vere til stades.

Regjeringa vil på grunnlag av stortingsbehandlinga av denne meldinga vurdere korleis ei innlemming av det øyremerkte tilskotet i det statlege inntektssystemet til kommunane skal førebuast. Det vil vere behov for utgreiing om konsekvensar av ei innlemming, mellom anna kriterium for fordelinga av midlar, verknaden for kommunane og særleg situasjonen til dei private barnehagane.

5.5 Foreldrebetaling

Av § 15 i barnehagelova går det fram at vedtektene for barnehagen skal innehalde føresegner om kven som fastset foreldrebetalinga. Utover dette finst det ingen føresegner som regulerer foreldrebetalinga. Men frå sentralt hald er det gitt klare signal om at det er ønskjeleg med ei deling av utgiftene i sektoren mellom staten, kommunane og foreldra, som omtalt tidlegare i dette kapitlet. Det ligg likevel ingen plikter på kommunane til å følgje desse signala, verken i høve til brukarane samla eller i høve til kvar enkelt brukar. Det inneber at barnehageeigarar, både private og kommunale, står fritt til sjølve å fastsetje både nivået og profilen på foreldrebetalinga. Ut frå den gjeldande barnehagelova er det dermed ikkje noko i vegen for at barnehageeigarar kan la reine økonomiske omsyn styre prisfastsetjinga for foreldrebetalinga.

Den prisen foreldra må betale for ein barnehageplass, er avgjerande for kor tilgjengeleg tilbodet er. Å få eit tilbod som ikkje står i høve til familieøkonomien, er i realiteten det same som å stå utan tilbod. Av den grunn er nivået på foreldrebetalinga svært viktig for om tilbodet reelt sett blir tilgjengeleg for alle.

Det er store variasjonar i foreldrebetalinga i barnehagane. Det er ikkje heilt enkelt å danne seg eit eintydig bilete av kva for eit nivå foreldrebetalinga ligg på. Barnehageeigarar har ulike system for fastsetjing av foreldrebetalinga, med syskenmoderasjon, inntektsgraderte satsar, friplassordningar osv. Statistisk sentralbyrå gjennomfører to gonger årleg ei kartlegging av betalingssatsar for heildagsopphald i barnehage. Undersøkinga blir gjord i eit utval på 109 kommunar. Prisane i private barnehagar utan kommunal støtte blir undersøkt i fem store byar med omland. Prisnivået blir undersøkt for hushald med tre nivå på brutto hushaldsinntekt: 100 000, 250 000 og 375 000 kroner.

Undersøkinga som SSB gjorde i august 1999, viste at med ei bruttoinntekt på 100 000, 250 000 og 375 000 kroner var månadssatsane for ein heildagsplass i kommunal barnehage på landsbasis i gjennomsnitt høvesvis 1942, 2567 og 2791 kroner. I høve til tilsvarande nivå på inntektene var dette ein auke frå august 1998 på 10,1 prosent, 6,3 prosent og 5,7 prosent.

Når det gjeld private barnehagar varierer månadsbetalinga frå 2875 kroner i Bodø og omland til 3596 kroner per plass i Bergen og omland. Det har vore ein auke i satsane for betaling det siste året i alle regionar. Auken varierer mellom 4,9 og 10,6 prosent.

5.5.1 Ulike system for foreldrebetaling

Som vist er det store variasjonar mellom kommunane når det gjeld det gjennomsnittlege nivået for foreldrebetaling. I tillegg er det relativt store ulikskapar når det gjeld val av system for foreldrebetalinga. Dei vanlegaste formene for regulering er inntektsavhengige satsar og syskenmoderasjon.

Tabell 5.2 viser kor mange barn som går i barnehagar med høvesvis inntektsgraderte og inntektsuavhengige satsar. Noko under ein tredel av alle barn går i barnehagar med inntektsgraderte betalingssatsar. Langt dei fleste av desse plassane er i offentlege barnehagar. Berre 14,5 prosent av plassane i private barnehagar har foreldrebetaling gradert etter familieinntekt, og det er grunn til å tru at denne graderinga dei fleste stader er eit resultat av kommunal medverknad. Ein del kommunar stiller krav om at private barnehagar som tek imot kommunal støtte, skal ha den same typen foreldrebetaling som dei kommunale barnehagane.

96 prosent av alle offentlege barnehagar og 69 prosent av alle private barnehagar har ei form for syskenmoderasjon innebygd i foreldrebetalingssystemet. Det er likevel store variasjonar i kor stor moderasjon som blir gitt. Generelt sett er syskenmoderasjonen høgre i kommunale barnehagar enn i private.

Tabell 5.3 viser spreiinga mellom dei barnehagane som har system med syskenmoderasjon. Nærmare to tredelar av dei private barnehagane som har ei foreldrebetaling med syskenmoderasjon, tilbyr mindre enn 30 prosent moderasjon for sysken. For barnehagar i offentleg eige er biletet det motsette: Nærmare to tredelar av barnehagane gir meir enn 30 prosent moderasjon.

I tillegg til inntektsavhengig foreldrebetaling og syskenmoderasjon har mange kommunar også system for vurdering av individuell støtte gjennom til dømes friplass eller rabattordningar organiserte gjennom barnehageadministrasjonen i kommunen. Foreldrebetalingsundersøkinga som SSB utførte i januar 1999, viste at 69 prosent av kommunane i undersøkinga hadde tilbod om friplassar.

Det er også viktig å vere klar over at det finst eigne støtteordningar til barnetilsyn for einslege forsørgjarar gjennom trygdesystemet. Sidan einslege forsørgjarar er ein familietype som jamt over har lågare inntekt enn andre småbarnsfamiliar, er dei ofte omfatta av ordningar med inntektsavhengige betalingssatsar der slik gradering eksisterer. Trygdeordninga med stønad til barnetilsyn blir gitt til einslege forsørgjarar som er avhengige av barnepass i samband med at dei tek nødvendig utdanning eller er i arbeid. Ordninga dekkjer inntil 70 prosent av dokumenterte utgifter til barnetilsyn.

Auken i foreldrebetalinga dei seinare åra, særleg i barnehagar med private eigarar, gir grunn til uro. Stortinget sin intensjon om kostnadsfordelinga i barnehagesektoren tilseier at den delen av utgiftene til barnehagane som foreldra står for, skal utgjere 30 prosent av dei totale kostnadene. Intensjonen er å forstå slik at barnehagesektoren må vurderast under eitt i kvar enkelt kommune. Det treng ikkje nødvendigvis vere slik at kostnadsfordelinga skal gjerast gjeldande for kvar enkelt barnehage.

I 1997 utgjorde foreldra sin del av utgiftene til barnehagane totalt 36,3 prosent. I private barnehagar var denne delen 46,3 prosent, medan foreldredelen i kommunale barnehagar var lågare og utgjorde 29 prosent av utgiftene. Skilnaden i fordelinga mellom private og kommunale barnehagar må vurderast på bakgrunn av at kostnadsnivået er ulikt i desse barnehagetypane, men også i lys av at kommunen først og fremst skyt til midlar til kommunale barnehagar. Utviklinga i 1990-åra viser at foreldra dekkjer ein stadig større del av utgiftene.

5.5.2 Deltidsplassar, kontantstøtte og foreldrebetaling

Barnehagestatistikken for dei siste åra - fram til 1998 - har vist at det har vore ein auke i det totale talet på plassar for barn under 3 år. Samtidig har prosentdelen av deltidsplassar for dei yngste barna vore stigande. Dei familiane som tidlegare kanskje tok imot heiltidsplass trass i at dei berre ønskte eller hadde behov for deltidsplass, har derfor i dag betre høve til å få den opphaldstida dei ønskjer.

Med verknad frå 1. august 1999 blei det gjennomført ei vidare harmonisering av satsane for kontantstøtte og satsane og opphaldstidskategoriane for barnehagetilskotet. Formålet med denne omlegginga var mellom anna å auke fleksibiliteten i å kombinere deltidsplass i barnehage med gradert kontantstøtte.

Tilbakemeldingar kan likevel tyde på at ikkje alle familiar oppnår ein god kombinasjon av desse to ordningane. Det heng mellom anna saman med at opphaldstidene som dannar utgangspunkt for utrekning av barnehagetilskotet, ikkje alltid er i samsvar med den faktiske opphaldstida for barnet i barnehagen. Dermed får somme familiar ein lågare kontantstøttesats enn dei hadde rekna med.

Det er ulike måtar å løyse dette problemet på. Eitt alternativ er å utvide kategoriane/timeinndelinga for å få kontantstøtte. Men det er kostnadskrevjande, sidan fleire med deltidsplass i barnehage vil få utbetalt høgre kontantstøttesatsar.

Eit anna alternativ kan vere å endre koplinga mellom kontantstøtte og kor mange timar barnet er i barnehagen. I dag er det dei statlege satsane for opphaldstida for barnet som dannar grunnlaget for kva for ein kontantstøttesats familien får. Vanligvis tar ein utgangspunkt i til dømes opphald tre dager i veka, der veketimetalet blir sett til tre ganger opningstida til barnehagen. Opningstida er som oftast lengre enn den daglege opphaldstida til det einskilde barnet. Ein tredje måte å gjere det på kan vere å leggje den faktiske opphaldstida til grunn. Ulempa ved det kan vere at barnehagar med lang opningstid får tildelt mindre statleg tilskot.

Regjeringa vil greie ut spørsmålet om betre ordningar for ein kombinasjon av barnehageplass og kontantstøtte.

5.5.3 Foreldrebetalinga - meir målretta betalingssystem

Ulike former for regulering av foreldrebetalinga har vore diskutert dei siste 20 - 30 åra. Det har frå fleire hald blitt teke til orde for at statlege styresmakter bør regulere foreldrebetalinga for å sikre at økonomiske grunnar ikkje ekskluderer familiar frå å nytte barnehage.

Ei statleg regulering av foreldrebetalinga kan skje i form av pålegg om maksimalsatsar for foreldrebetaling, pålegg om å ha system for inntektsgraderte satsar, pålegg om å tilby syskenmoderasjon og/eller ha behovsprøvde friplassystem for somme familiar.

Argumentet for å ha ei statleg regulering av foreldrebetalinga er i første rekkje rettferdsomsyn. Barnehagen er eit pedagogisk tilbod og eit omsorgstilbod som er eit gode for dei aller fleste barn. Den økonomiske evna til foreldra bør derfor ikkje vere avgjerande for om eit barn får eit slikt tilbod eller ikkje.

Eit viktig argument mot statleg regulering av foreldrebetalinga, er at økonomien varierer såpass mykje frå kommune til kommune at det kan tale for at kommunane sjølve bør fastsetje foreldrebetalingssatsane. Statleg fastsetjing av satsane vil også vere eit klart inngrep i det kommunale sjølvstyret.

Maksimalsatsar for foreldrebetaling kan også få ein del uønskte verknader. Maksimalsatsar kan ha ein tendens til å bli «normalsatsar». I kommunar der satsane ligg under det som eventuelt blir sett som maksimalsats, kan resultatet bli at foreldrebetalinga aukar opp til den fastsette maksimalsatsen. Det vil vere uheldig så lenge ein ønskjer å halde satsane på eit lågast mogleg nivå. I motsett fall, der foreldrebetalingssatsane i dag ligg over det som eventuelt blir fastsett som maksimalsats, kan resultatet bli at den private barnehagen ikkje greier seg økonomisk og går konkurs dersom dei fastsette maksimalsatsane blir innførte.

I dag er foreldrebetalinga ofte den einaste inntektskjelda som barnehageeigaren sjølv har full råderett over. Dersom høvet til å styre økonomien i barnehagen gjennom foreldrebetalinga blir avgrensa gjennom statleg regulering, styrer det offentlege alle hovudinntektskjeldene for barnehagane. For å halde oppe drifta av barnehagane må dei derfor sikrast økonomisk på andre måtar.

Målet til Regjeringa er å halde foreldrebetalinga på eit forsvarleg nivå, slik at tilbodet om plass skal vere tilgjengeleg for alle. Prisen på tilbodet skal ikkje avgjere om familiane har høve til å ta imot eit barnehagetilbod eller ikkje. Målsetjinga om at det offentlege skal dekkje til saman 70 prosent av dei totale kostnadene i sektoren, skal vere retningsgivande for nivået på foreldrebetalinga og verke styrande på kommunane og andre barnehageeigarar si fastsetjing av nivået på foreldrebetalinga.

Regjeringa finn det likevel lite tenleg at staten skal fastsetje maksimalsatsar eller på annan måte styre den retten barnehageeigarane har til å bestemme foreldrebetalinga. Det er i dag store skilnader i barnehagetilbodet innanfor kvar kommune. Statleg regulering av satsar eller system kan lett føre til at barnehageeigarar tilpassar seg ved å velje løysingar som gir høgst mogleg foreldrebetaling innanfor det systemet staten fastset. Dette er ein effekt som ikkje er ønskjeleg. Regjeringa vil likevel oppfordre til ei større målretting av foreldrebetalinga.

Fleirtalet av barnehagane tilbyr alt i dag syskenmoderasjon. Det er eit mål at det blir endå fleire barnehagar som gir slik moderasjon. Det bør også leggjast til rette for at barnehagane har betalingssystem som tek omsyn til at småbarnsfamiliar har ulikt inntektsnivå og betalingsevne og dermed varierande høve til å ta imot tilbod om barnehageplass. På denne bakgrunnen vil Regjeringa oppfordre barnehageeigarane til å ha betalingssystem som anten er baserte på inntekt eller som gir opning for støtte til enkeltfamiliar gjennom rabattordningar eller friplass.

Kommunane skal i samarbeidsavtalane med private barnehagar leggje til rette for at den samla offentlege støtta gjer det mogleg å halde eit nivå på foreldrebetalinga som ikkje er for høgt. I tillegg kan kommunane tilby ordningar med behovsprøving for den enkelte familien som kan gjere at familiar som ikkje har økonomisk evne til å betale fullt ut for ein barnehageplass, likevel ikkje blir utestengde frå å få plass.

5.6 Konklusjonar frå Regjeringa

• Regjeringa vil framleis leggje utgiftsfordelinga på makronivå med ein offentleg del på 70 prosent, fordelt med 40 prosent statleg og 30 prosent kommunal støtte, og ein del frå foreldra på 30 prosent, til grunn for den utbygginga som står att, og for tilbodet i ein framtidig utbygd sektor.

• Regjeringa legger i denne meldinga fram ein konkret handlingsplan med sikte på full behovsdekning i 2003. Planen omfattar både forslag til lovendringar og økonomiske tiltak.

• Ved innføring av ei lovfest plikt for kommunane til å tilby barnehageplass til alle som ønskjer det, meiner Regjeringa prinsipielt at det totale ansvaret for sektoren må liggje i kommunane, jf. kapittel 4. Som ei følgje av dette ansvaret må kommunane få ein tilsvarande fleksibilitet til å forvalte dei økonomiske ressursane for sektoren.

• Regjeringa ønskjer å leggja statstilskotet til barnehagane inn som ein del av rammeoverføringane til kommunane frå det tidspunktet ein har oppnådd full behovsdekning.

• Regjeringa vil på grunnlag av stortingsbehandlinga av denne meldinga, vurdere korleis ei innlemming av det øyremerkte tilskotet i inntektssystemet til kommunane skal førebuast. Det vil vere behov for utgreiing om konsekvensar av ei innlemming, mellom anna kriterium for fordelinga av midlar, verknaden for kommunane og særleg situasjonen til dei private barnehagane.

• I samband med overgang til rammefinansiering, vil Regjeringa greie ut spørsmålet om korleis det skal vere mogleg å etablere barnehagar med alternativ pedagogikk og særskilde føresegnar om livssynsføremål.

• Målet til Regjeringa er å halde foreldrebetalinga på eit forsvarleg nivå, slik at tilbodet om plass skal vere tilgjengeleg for alle. Prisen på tilbodet skal ikkje avgjere om familiane har høve til å ta imot eit barnehagetilbod eller ikkje. Målsetjinga om at det offentlege skal dekkje til saman 70 prosent av dei totale kostnadene i sektoren, skal vere retningsgivande for nivået på foreldrebetalinga og skal verke styrande på kommunane og andre barnehageeigarar si fastsetjing av nivået på foreldrebetalinga.