3 Barnehagane i dag - ansvar, rammevilkår, utbygging og behov

Barnehagesektoren framstår i dag som ein stor sektor, med mange tilsette og med mange brukarar, i form av både barn og foreldre. Forvaltninga av sektoren er delt mellom staten ved Barne- og familiedepartementet og fylkesmennene, og kommunane.

Staten ved Barne- og familiedepartementet har det overordna ansvaret for dei to viktigaste verkemidla for styring av sektoren: barnehagelova og det øyremerkte tilskotet til drift av barnehagar. Vidare har departementet ansvar for faglege utviklingsoppgåver, sidan det ikkje finst noko direktorat eller nokon underliggjande etat som tek seg av denne funksjonen på barnehagesektoren.

Fylkesmennene utfører forvaltningsoppgåver på vegne av Barne- og familiedepartementet. Det inneber mellom anna vedtak i saker om driftstilskot til barnehagar. Fylkesmennene har også oppgåver som følgjer av barnehagelova, herunder sjølvstendig tilsynskompetanse overfor barnehagane, fullmakt til å gi varig dispensasjon frå utdanningskravet, behandling av klagesaker o.a. I tillegg har fylkesmennene vore sentrale i lokalt utviklingsarbeid i barnehagesektoren.

Kommunane har som styresmakt for barnehagane viktige oppgåver i forvaltninga av sektoren. Oppgåvene omfattar mellom anna godkjennings- og tilsynsansvar overfor barnehagane og oppgåver i tilknyting til forvaltning av statstilskotet til barnehagane.

3.1 Barnehagelova

Drift av barnehagar blei første gongen regulert ved Lov om barnehager av 6. juni 1975 nr. 30,med forskrifter. Lova gjekk i perioden mellom 1975 og 1995 gjennom nokre revisjonar. Barnehagesektoren var i denne perioden i sterk utvikling, og det blei derfor gjennomført ein omfattande revisjon av lova. Den nogjeldande lova, Lov om barnehager av 5. mai 1995 nr. 19(barnehagelova), tok til å gjelde frå 1. januar 1996.

Barnehagelova med forskrifter inneheld føresegner om formål, innhald og utforming av barnehagen, foreldremedverknad og reglar om ansvar og makt for kommunen. Vidare regulerer lova krav om godkjenning av barnehagar og krav til personalet, herunder utdanningskrav og krav om tilfredsstillande politiattest.

3.1.1 Ansvar og makt for kommunane

Kommunen har, etter § 7 i barnehagelova, «ansvar for utbygging og drift av barnehager i kommunen». Denne lovregelen gir kommunen ansvar for å sikre barn gode oppvekstvilkår gjennom å tilby gode barnehageplassar til flest mogleg barn. Det ligg ikkje noko rettsleg ansvar på kommunen, men lova markerer at barnehageutbygging er ei kommunal oppgåve. Lova gir heller ikkje høve til sanksjonar dersom kommunen ikkje oppfyller dei pliktene som lova uttrykkjer. Lova forpliktar med andre ord ikkje kommunen til utbygging i større grad enn kommunen sjølv ønskjer.

Forvaltninga av dei statlege tilskota til dei kommunale og private barnehagane er delt mellom fylkesmannen og kommunane. Fylkesmannen står for vedtaka om tildeling av tilskot til kvar barnehage, medan kommunen elles forvaltar tilskota både til kommunale og private barnehagar i kommunen. Det er ei lovpålagd oppgåve for kommunen å forvalte tilskota til private barnehagar, jf. § 8 i barnehagelova. Forvaltninga inneber både ein kontroll av årsmeldingane frå barnehagane og utbetaling av sjølve tilskotet. Nærmare retningslinjer blir gitt i det årlege tilskotsrundskrivet. For dei kommunale barnehagane er ansvaret for å føre kontroll med eiga verksemd heimla i kommunelova.

Kontroll med statlege tilskot til barnehagar

Barnehagelova seier ikkje noko om kontroll av det statlege driftstilskotet til barnehagane. På denne bakgrunn fremma Barne- og familiedepartementet Ot.prp. nr. 35 (1996 - 97), med forslag om kontroll med dei statlege tilskota til barnehagar som oppgåve for kommunane gjennom endring av § 10 i barnehagelova.

Forslaget frå Regjeringa om kommunane som kontrollorgan fekk ikkje fleirtal ved behandlinga i Stortinget. Stortinget vedtok derimot å leggje denne kontrolloppgåva til fylkesmennene og endra lovforslaget. Fleirtalet si grunngiving var at fylkesmannen som uavhengig instans kunne syte for lik kontroll med kommunale og ikkje-kommunale barnehagar.

Departementet har ikkje sanksjonert vedtaket, fordi lovteksten etter stortingsvedtaket verkar noko uklar i høve til dei oppgåvene og den rolla fylkesmannen har.

Ein har også ønskt å sjå dette i eit heilskapleg barnehagepolitisk perspektiv. I den meldinga som ligg føre, er ordninga vurdert i lys av eit slikt perspektiv. Dersom forslaget om innlemming av barnehagetilskotet i inntektssystemet får tilslutning, kjem ordninga med øyremerkt tilskot til å eksistere berre i nokre få år til. Det kan derfor synast lite tenleg å leggje nye kontrolloppgåver til fylkesmennene no. Regjeringa vil fremme ein odelstingsproposisjon om denne saka.

3.1.2 Godkjenning av barnehagar

Barnehagelova fastset føresegner om godkjenning av barnehagar. Føresegnene gir verksemder som gir tilsyn og omsorg for barn under opplæringspliktig alder etter nærmare definerte kriterium, pålegg om å søkje godkjenning som barnehage. Det er kommunane som har fullmakt til å gi godkjenning, jf. § 8 i barnehagelova. Formålet med kommunal godkjenning er å sikre kvaliteten på barnehagane ved at dei krava lova stiller, er oppfylte. Kravet til godkjenning gjeld både offentlege og private barnehagar. Mellom anna skal lokala og uteområdet til barnehagen godkjennast. Barne- og familiedepartementet har gitt ei rettleiande norm for leike- og opphaldsarealet per barn. Norma er 4 kvm netto leike- og opphaldsareal per barn over 3 år og om lag ein tredel meir for barn under 3 år. Norma er gitt som ei rettleiing for barnehageeigarane og godkjenningsstyresmaktene. Lova stiller i tillegg krav om at vilkår stilte i eller med heimel i anna lov, skal vere klarlagde før kommunen gjer vedtak om godkjenning etter barnehagelova. Det gjeld mellom anna vilkår etter plan- og bygningslova, brannforskrifter og forskrift om miljøretta helsevern.

Etter § 12 i barnehagelova har verksemder som tilfredsstiller dei gjeldande krava som blir stilte til barnehagar, rett til godkjenning. Lova stiller private og kommunale utbyggjarar likt, og ho set ingen grenser for kven som kan eige eller drive barnehagar. Godkjende verksemder har automatisk rett til statstilskot for drift av barnehagar. Det følgjer av det årlege budsjettvedtaket i Stortinget. Rett til godkjenning og statstilskot har vore viktige føresetnader for å få private eigarar til å etablere barnehagar.

Barneparkar er eit tilbod i nokre kommunar. Ein barnepark er ei verksemd der ein eller fleire tilsette har tilsyn med og omsorg for ei gruppe små barn nokre timar ute kvar dag heile året. Dette er ikkje eit pedagogisk tilbod slik barnehagar er, men ei alternativ tilsynsordning med ei opningstid på maksimalt 20 timar per veke. Barneparkar faller utanfor barnehagelova sitt virkeområde og blir derfor ikkje godkjende som barnehagar. Barneparkar har ikkje rett til statstilskot for drift av barnehagar.

3.1.3 Ansvar for kvalitet og innhald

Kommunen sitt ansvar som godkjennings- og tilsynsstyresmakt overfor barnehagane omfattar også dei krava barnehagelova, rammeplanen og andre forskrifter stiller til innhald og kvalitet i det pedagogiske tilbodet i barnehagane.

§ 1 i lova seier om formålet med barnehagen:

«Barnehagen skal gi barn under opplæringspliktig alder gode utviklings- og aktivitetsmuligheter i nær forståelse og samarbeid med barnas hjem.»

Det overordna siktemålet med formålsparagrafen er å leggje verdigrunnlaget og sikre kvaliteten på innhaldet og arbeidsforma i barnehagen. Formålsparagrafen gir vide rammer for mål og innhald i barnehagen. Ei nærmare konkretisering er gitt i rammeplanen for barnehagar som er ei forskrift til lova, jf. § 2 andre leddet.

«Rammeplan for barnehagen» blei innført i 1996, og forskrifta legg overordna føringar for barnehageverksemda og set barnehagen inn i ein samfunnsmessig samanheng. Målet med rammeplanen er å gi personalet og samarbeidsutvalet i barnehagen ei forpliktande ramme å arbeide etter i planlegging, gjennomføring og vurdering av innhaldet i barnehagen. Etter barnehagelova kan barnehageeigaren gi retningslinjer for lokal tilpassing av rammeplanen.

Barnehageeigarar har eit sjølvstendig ansvar for at barnehagen utviklar eit tilbod av god kvalitet, og for å gi personalet høve til å utvikle nødvendig kompetanse. Kommunen må likevel ha ei sentral rolle i å leggje til rette for utvikling av det pedagogiske innhaldet i barnehagane i tråd med rammeplanen og vere med på å styrkje kompetansen til dei tilsette i kommunale og private barnehagar.

3.1.4 Bemanning i barnehagen

Etter § 17 i barnehagelova skal den samla bemanninga «være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet». Med uttrykket «tilfredsstillende pedagogisk virksomhet » meiner ein at barnehagen skal drive i samsvar med formålsparagrafen og rammeplanen. Skjønnsomgrepet «tilstrekkelig» seier noko om kor mykje personale ein barnehage totalt sett må ha. Kva som er tilstrekkeleg, må vurderast både ut frå kor mange barn det er totalt, alderen på barna, opphaldstida, talet på barn med behov for spesiell hjelp og støtte, den fysiske utforminga av barnehagen og andre tilhøve.

Barnehagelova stiller krav om at styrarar og pedagogiske leiarar skal ha utdanning som førskolelærar, sjå §§ 16 og 17 i barnehagelova. Barnehagelova har også føresegner om mellombels og varige dispensasjonar frå utdanningskravet dersom det etter utlysing ikkje melder seg søkjarar med førskolelærarutdanning. Kommunen har etter lova fullmakt til å gi mellombels dispensasjonar, medan fylkesmannen kan gi varige dispensasjonar frå utdanningskravet. Nærmare retningslinjer er gitt i forskrifter.

Ansvaret for den samla bemanninga i barnehagen ligg i første rekkje hos kvar enkelt barnehageeigar. Samtidig er dette noko kommunen som tilsynsstyresmakt har ansvar for å sjå til blir følgt. Tilsynsstyresmaktene kan gi råd og rettleiing, men kan også gjere vedtak i ei tilsynssak dersom dei finn det nødvendig.

Vidare stiller barnehagelova krav om at den som skal arbeide i ein barnehage, må leggje fram tilfredsstillande politiattest, sjå § 20 i lova. Ein tilfredsstillande politiattest er ein attest som ikkje har merknader om sikting, tiltale eller domfelling for sedskapsbrotsverk overfor barn. Kommunen kan krevje politiattest også for andre personar som har fast opphald i barnehagen. Bakgrunnen for denne føresegna er at barnehagen er ein viktig del av oppvekstmiljøet, og barnehagepersonalet får eit nært tillitsforhold til barna. Ein må hindre misbruk av tillitsforholdet, og det kan ein mellom anna oppnå ved å stille krav om kvalifikasjonar og referansar til barnehagepersonalet. Krav om politiattest for tilsette i barnehagar kom inn i barnehagelova då den nye lova blei sett i verk 1. januar 1996.

Dette var første gongen ein slik regel blei innført i norsk lov. Seinare er tilsvarande reglar tekne inn i Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa av 9. juni 1998og Lov om barneverntjenester av 17. juli 1992.

3.1.5 Tilsyn

Kommunen har etter § 10 i barnehagelova ansvar for å føre det lokale tilsynet. Tilsynsansvaret inneber at kommunen gjennom rettleiing og pålegg skal sjå til at alle barnehagane i kommunen blir drivne etter dei reglane som lova gir, og andre retningslinjer som styrar slik verksemd. Tilsynsstyresmaktene kan gi pålegg om retting av ulovlege tilhøve, til dømes at barnehagen blir driven i strid med forskrifta om pedagogisk bemanning. Dei kan også gi pålegg om retting av uforsvarlege tilhøve. Denne føresegna skal fungere som ei sikring og skal kunne fange opp tilhøve som ikkje direkte er regulerte av barnehagelova, men som likevel kan føre til uforsvarlege tilstandar for barna. Eit døme kan vere at barnehageeigaren har endra norma for arealutnytting i barnehagen til eit slikt nivå at tilsynsstyresmaktene ser det som uforsvarleg.

Fylkesmannen er klageinstans for kommunale vedtak om retting eller stenging. Vidare er fylkesmannen tillagd ansvar for å gi rettleiing på det området barnehagelova dekkjer, overfor kommunen som forvaltningsstyresmakt og overfor barnehageeigarane. Fylkesmannen har den same tilsynskompetansen som kommunen og kan på eige initiativ gripe inn som tilsynsstyresmakt, jf. § 10 andre leddet i barnehagelova. I praksis er dette mest aktuelt der kommunen er eigar av barnehagen. Der fylkesmannen gjer vedtak i første instans, kan vedtaket klagast inn for Barne- og familiedepartementet.

Tilsynet skal følgje opp dei vilkåra som følgjer av godkjenninga, krava til personalet og krava til innhald. Det er ikkje gitt spesielle retningslinjer for tilsynsansvaret utover dei som følgjer av lova og merknadene til lova.

3.2 Tilskotsordninga frå staten

I 1999 er budsjettet for dei statlege utgiftene til barnehagedrift i underkant av 4,5 milliardar kroner. Driftstilskotet til barnehagedrift kan delast inn i eitt generelt og fleire særskilde driftstilskot. Desse tilskota er lista opp i tabell 3.1.

3.2.1 Ordinært driftstilskot til barnehagar

Det ordinære driftstilskotet utgjer knapt 90 prosent av totalløyvinga i 1999. Alle godkjende barnehagar har rett til statleg driftstilskot. Tilskotet blir rekna ut på grunnlag av det faktiske talet på barn i barnehagen og den tildelte opphaldstida. Slike opplysningar blir rapporterte per 15.12 kvart år frå kvar enkelt barnehage til kommunen. Kommunen kontrollerer at opplysningane er korrekte, og sender ein samla søknad vidare til fylkesmannen. Fylkesmannen gjer vedtak om tildeling av tilskot på grunnlag av søknaden frå kommunen. Barne- og familiedepartementet skriv ut belastningsfullmakter til fylkesmannen, som deretter reknar ut og utbetaler statstilskot til kvar kommune. Kommunane vidareformidlar tilskotet til dei ikkje-kommunale barnehagane. Tabell 3.2 viser satsane for driftstilskot til barnehagar.

Tilskotssatsane for familiebarnehagane er dei same som for ordinære barnehagar. Det blir også gitt tilskot til barn som er under opplæringspliktig alder og som høyrer til i heimen. Etter forskrift om familiebarnehagar er det ein føresetnad at minst halvparten av barna i ei familiebarnehagegruppe må vere andre enn dei som høyrer til i denne heimen. Det blir ikkje gitt tilskot for eigne barn i heimane utover den opphaldstida dei andre barna har.

Tilskot til opne barnehagar

Det blir også gitt driftstilskot til verksemd godkjend som open barnehage, det vil seie barnehagar der det ikkje går ei fast gruppe barn, men der barn og foreldre/omsorgspersonar kan kome ei viss tid per dag. Tilskotet blir rekna ut frå gjennomsnittstalet på barn, alderen deira og kor lang opphaldstid dei har per veke. Det blir ikkje gitt driftstilskot til opne barnehagar utover ei opphaldstid på 20 timar per veke.

Ofte er tilbodet gratis. Denne typen barnehage kan fungere som ein møtestad i nærmiljøet for både barn og omsorgspersonar og kan i tillegg vere ein god reiskap i arbeidet med integrering av minoritetsspråklege grupper. Ettersom barna i ein open barnehage ikkje har fast plass, har eitt- og toåringane som går i open barnehage, rett til full kontantstøtte.

Det finst både kommunale og private opne barnehagar. For at barnehagen skal godkjennast, må det vere tilsett minst ein førskolelærar. Det gjeld sjølv om barnehagen har mange barn under 3 år. Den gjennomsnittlege alderen på barna i opne barnehagar var i 1998 2 år (Asplan Viak, 1998).

Tal frå ei undersøking om opne barnehagar gjorde av Asplan Viak i 1998, viser at denne typen barnehagar har langt lågare kostnader per barn enn det ordinære barnehagar har. Det heng mellom anna saman med at opne barnehagar kan ha mindre bemanning enn ordinære barnehagar.

Staten yter tilskot til drift via det ordinære driftstilskotet til barnehagar. Opne barnehagar får statsstøtte til drift ut frå det gjennomsnittlege talet på barn som er i barnehagen gjennom ei veke. Barne- og familiedepartementet vil vurdere korleis den framtidige finansieringa av opne barnehagar skal vere. Det blir derfor arbeidd vidare med dei utfordringane som ligg i å kunne ha eit tilbod i opne barnehagar, samtidig som finansieringa av opne barnehagar skal vere tilpassa finansieringa av resten av barnehagesektoren.

3.2.2 Statleg stimuleringstilskot

Frå 1991 til 1996 blei det gitt eit eingongstilskot (stimuleringstilskot) for etablering av nye barnehageplassar. Tilskotet skulle stimulere til auka utbygging av nye barnehageplassar og dessutan bidra til å betre utnytting av eksisterande barnehagar. Dette tilskotet, saman med det ordinære driftstilskotet, har i 1990-åra vore det viktigaste statlege verkemidlet for å nå det nasjonale målet om full barnehagedekning.

Stimuleringstilskotet ble primært gitt til barnehageeigarar for etablering av nye plassar. Men vilkåra for å få stimuleringstilskot er blitt endra noko gjennom desse åra. Dei to første åra blei tilskotet også gitt til betre utnytting av lokale i eksisterande barnehagar som alt var godkjende. Frå og med 1993 fall denne ordninga bort, og tilskotet blei berre gitt til reelle utvidingar. Fleire innstrammingar blei innførte frå 1994 ved at tilskotet blei retta mot særleg prioriterte formål: seksåringar i skolen eller barnehagen - for å stimulere til raskare utbygging fram mot skolestart for seksåringane - familiebarnehagar og barnehageplassar for barn under 3 år.

Stimuleringstilskotet til dei enkelte familiebarnehagane blei gitt til heimen dei to første åra, deretter til både heimen og kommunen i dei to neste åra, for så å falle bort frå og med 1995. Opne barnehagar fekk stimuleringstilskot så lenge ordninga varte. Dei tre første åra blei tilskotet gitt per open barnehage med utgangspunkt i ei gruppe på meir enn 20 barn. Dei to siste åra blei tilskotet gitt på lik linje med tilskot til vanlege barnehagar, med andre ord per barn. Talet på barn blei rekna ut frå kor mange som vanlegvis nytta seg av tilbodet.

Det har vore knytt ei bindingstid til utbetaling av stimuleringstilskotet. Omgrepet bindingstid står for den tidsperioden barnehageeigaren forpliktar seg til å drive barnehagen for å behalde heile stimuleringstilskotet. Dersom eigaren ikkje heldt bindingstida, måtte heile eller delar av tilskotet betalast tilbake. Bindingstida for tilskotet var 5 år for ordinære barnehagar, 2 år for familiebarnehagar og 3 år for opne barnehagar.

Erfaringane med stimuleringstilskotet var at det hadde ein positiv effekt på etableringa av nye plassar. Statistikken frå 1991 og 1996 viser ein auke på 1450 barnehagar med totalt 41 900 fleire barn i barnehage i denne perioden.

3.2.3 Tilskot til tiltak for barn med funksjonshemmingar

Barnehage er eit av dei viktigaste enkelttiltaka for barn med funksjonshemmingar. Funksjonshemma barn har rett til prioritet ved opptak i barnehage, jf. § 9 i barnehagelova. Det er kommunen som har ansvar for at prioriteringa av barnehageplass for desse barna blir praktisert ved opptak i kommunale og private barnehagar.

Funksjonshemma barn kan ha behov for spesiell tilrettelegging for at dei skal kunne ha nytte av å vere i ein barnehage. Det blir derfor gitt eit ekstra tilskot frå staten, som utgjer 10 prosent av det ordinære driftstilskotet. Dette tilskotet blir gitt til kvar enkelt kommune, og alle godkjende barnehagar kan søkje kommunen om tilskot. Ved utgangen av 1998 var i alt drygt 3300 barn tekne opp etter § 9 i barnehagelova, og av desse fekk nær 2900, eller 88 prosent, ekstra ressursar. Tilskotet kan mellom anna nyttast til å styrkje bemanninga i barnehagen, redusere storleiken på barnegruppa, gi tilskot til eller dekkje særlege skyssordningar, gi heil eller delvis dekning av friplass, nyttast til innkjøp av særskilt materiell eller til utbetringar av lokale eller uteområde som er nødvendige for å gi dei funksjonshemma barna eit godt tilbod. Tilskotet kan også brukast til teiknspråkopplæring over kortare tid for det faste personalet som har døve eller sterkt høyrselshemma barn i gruppa. Døve og sterkt høyrselshemma førskolebarn har rett til teiknspråkopplæring etter opplæringslova § 2-6.

Tilskotet skal ikkje brukast til å dekkje utgifter som knyter seg til rettar eller tilbod etter anna regelverk. Det skal til dømes ikkje nyttast til å dekkje kommunale utgifter til spesialpedagogisk hjelp etter opplæringslova. I dei seinare år har Barne- og familiedepartementet frå tid til anna sett at midlane ikkje blir brukte i samsvar med føresetnadene, men til å dekkje utgifter kommunane har etter anna regelverk. Barne- og familiedepartementet meiner at dette kan gå ut over det allmennpedagogiske tilbodet funksjonshemma barn skal få i barnehage.

Fordi kommunen har det overordna ansvaret for å gi barn med funksjonshemmingar plass i barnehage, må også kommunen yte det som er nødvendig av eigne midlar, i tillegg til statstilskotet. Kommunen kan tilby plass i kommunal barnehage i staden for å dekkje ekstrautgiftene i ein privat barnehage dersom utgiftene til den private barnehagen blir urimeleg høge, og kommunen har eit tilbod som er eigna. Statistikken viser tydeleg at kommunane i hovudsak vel eigne tilbod til desse barna. Ved utgangen av 1998 hadde over 80 prosent av barn tekne opp etter § 9 plass i kommunale barnehagar.

I 1994 gjennomførte Ergoplan ei undersøking for Barne- og familiedepartementet om bruk av ekstra ressursar i fire kommunar/bydelar. Undersøkinga var naturleg nok ikkje representativ for heile landet, men indikerer at det er ein ulik praksis i kommunane. Det er to grupper barn som får ekstra ressursar, den eine er barn tekne opp etter § 9, den andre er barn som blir «oppdaga» i barnehagen, det vil seie barn med sosiale funksjonshemmingar, åtferdsvanskar, sein språkutvikling osv. Undersøkinga viste at ressursbruken til barn tekne opp etter § 9, varierte lite, medan det var store skilnader kommunane imellom når det gjaldt å bruke ressursar til andre barn med spesielle behov. Prosentdelen av barn som fekk ekstra ressursar i tillegg til § 9-barna, varierte frå 0 til 3. Staten dekte om lag ein tredel av den samla ekstra ressursbruken gjennom det øyremerkte barnehagetilskotet. Det var elles stor variasjon mellom kommunane om fordelinga av ressursar til barna var knytt til skolesektoren eller barnehagesektoren.

3.2.4 Tilskot til tospråkleg assistanse

Intensjonen med tilskotet til tospråkleg assistanse i barnehagane er å leggje tilhøva til rette slik at kommunar og private barnehageeigarar kan gi barn frå språklege og kulturelle minoritetar eit godt og utviklande barnehagetilbod. Ved utgangen av 1998 var det i alt 8877 minoritetsspråklege barn i barnehagane, og av desse fekk 51 prosent tospråkleg assistanse. Tilskotet blir gitt med ein fast årleg sats per barn. I 1999 er satsen 15 000 kroner per barn som får tospråkleg assistanse i 6 - 25 timar per veke. For eit tilbod på meir enn 26 timar per veke er satsen 20 000 kroner per barn. Tilskotet dekkjer i utgangspunktet ikkje heile lønna til assistenten, men dersom det er mange barn per assistent, kan tilskotet dekkje store delar av lønnsutgiftene.

Det er dei kommunale barnehagane som har størst innslag av minoritetsspråklege barn. 6,5 prosent av alle barn i kommunale barnehagar er minoritetsspråklege, mot 2,2 prosent i dei private barnehagane.

Det er ein føresetnad for å få tilskot at barnehagen har tilsett ein tospråkleg assistent som snakkar same språk som barnet/barna. Ei av dei viktigaste oppgåvene for ein tospråkleg assistent er å arbeide for at alle barna i barnegruppa blir integrerte i ein fellesskap. Assistenten har også ei viktig oppgåve når det gjeld å skape god kontakt mellom barnehagen og foreldra. Tilskotsordninga omfattar også tospråklege assistentar som meistrar teiknspråket, når det er døve eller sterkt høyrselshemma barn i barnehagen.

Barn som har svensk, dansk eller engelsk som morsmål, kan i dei fleste tilfella kommunisere med andre barn og foreldre. Vilkåra for å få tilskot til tospråkleg assistanse for desse barna er derfor ikkje til stades.

3.2.5 Tilskot til samiske barnehagar

For samiske barn er det eit hovudmål å leggje til rette for ein oppvekst der to språk og to kulturar kan verke positivt og utviklande for barna. Det er eit mål for Regjeringa å leggje grunnlag for at samiske barn får eit barnehagetilbod som er i samsvar med språk- og kulturbakgrunnen deira. Dette målet er nedfelt i § 7 i barnehagelova og i «Rammeplan for barnehagen». Føresegna i barnehagelova er ei erkjenning av at samisk språk og kultur er ein del av den felles nasjonale kulturarven, som det er eit særleg ansvar for Noreg å verne om, jf. § 110 A i Grunnlova, samelova, Noregs ratifikasjon av ILO-konvensjon nr. 169 om urbefolkningar og stammefolk og FN-konvensjonen om rettane til barnet. I rammeplanen er det understreka at det er eit hovudmål for nasjonale styresmakter å leggje til rette for ein oppvekst der to språk og to kulturar, såkalla funksjonell tospråksbruk, kan verke positivt for barn. Det krev eit godt og konstruktivt samarbeid med samane sjølve, gjennom mellom anna Sametinget, og med andre sentrale, regionale og lokale aktørar. Den lokale kulturen må vere eit naturleg utgangspunkt for det som skjer i den samiske barnehagen. Det er derfor viktig at det blir etablert eit nært samarbeid mellom heimane, lokalsamfunnet og barnehagen. Kommunar i samiske distrikt har eit særleg ansvar for å leggje til rette barnehagetilbod for samiske barn. Barne- og familiedepartementet vil samtidig understreke at alle kommunar har ansvar for å leggje til rette tilbod som er tilpassa språk og kultur hos minoritetar, jf. formålsparagrafen i barnehagelova og rammeplanen.

Dei samiske barnehagane er svært varierte både når det gjeld innhald, og når det gjeld driftsformer. Litt over halvparten er i kommunal eige. Dei fleste private samiske barnehagane blir drivne av lokale sameforeiningar og flyttsamelag. Hovudtyngda av samiske barnehagar er organisert som ordinære barnehagar, men det blir også gitt tilbod i familiebarnehagar, ambulerande barnehagar og reindriftsbarnehagar. I dag er det tilbod om samisk barnehage, frå Oslo i sør, til Engerdal i aust, Røros, Tysfjord, kommunar i Troms og fleire kommunar i Finnmark.

Samiske barnehagar er det einaste offentlege tilbodet til samiske førskolebarn støtta når det gjeld språk- og identitetsutvikling.

For å fremme etableringa av samiske barnehagar blei det i 1985 innført ei særskild tilskotsordning for barnehagar med samisk som hovudspråk. I tillegg blei det i 1996 innført ei føresegn i § 7 i barnehagelova om det ansvaret kommunane har for å leggje til rette barnehagetilbod for samiske barn.

I intensjonane bak det særskilde tilskotet til samiske barnehagar heiter det at tilskotsordninga ikkje skal vere eit generelt driftstilskot, men er meint å dekkje ekstrautgiftene som eit samisk tilbod fører med seg. Situasjonen for mange samiske barnehagar er likevel slik at tilskotet er blitt ein føresetnad for å halde oppe den ordinære drifta. I utkast til innstilling frå kommunalkomiteen, Innst. S. nr. 27 (1999 - 2000), om Sametingets virksomhet i 1998, heiter det:

«Komiteen vil spesielt rette oppmerksomheten mot det samiske førskoletilbudet utenfor forvaltningsområdet for samelovens språkregler. Få kommuner ser det som sitt ansvar å drive samisk barnehage. Samtidig finnes det nesten ikke private tilbud som kan dekke opp mangelen på kommunale tilbud.»

Det er ein føresetnad at barnehagen har vedtektsfest at han byggjer på samisk språk og kultur for at det skal bli gitt særskilt tilskot. Formålet med tilskotet er å sikre at samiske barn i barnehagane får utvikle og styrkje det samiske språket og den samiske kulturbakgrunnen sin. Det har dei seinaste åra vore ein auke i talet på barnehagar som tek imot samisk tilskot. Det kan ha samanheng med ei aukande interesse mellom foreldre for at barn med samisk bakgrunn skal få eit barnehagetilbod som byggjer på eige språk og eigen kultur. I 1998 fekk 56 barnehagar, med i alt 925 barn, slikt tilskot.

Tilskotssatsane er dei same for alle typer samiske barnehagar. I ordinære barnehagar blir tilskotet gitt per barnegruppe. Har barna i gruppa ulik opphaldstid, reknar ein tilskotet etter den opphaldstida som hovudtyngda av barna har. I familiebarnehagar reknar ein tilskotet per heim. Ambulerande barnehagar står i ei særstilling, sidan dei i tillegg til det samiske tilskotet også får eit tilskot for kvar barnehage. Barnehagar som har samiske barn, men som ikkje fyller vilkåra for å få særskilt tilskot til samiske barnehagar, kan søkje om tilskot til tospråkleg assistent. Tilsvarande kan ikkje barnehagar som tek imot tilskot som samisk barnehage, samtidig få tilskot til tospråkleg assistanse.

Det er lagt opp til at tilskotsordninga skal overførast til Sametinget frå og med budsjettåret 2001. Det skal setjast ned ei arbeidsgruppe med representantar frå Barne- og familiedepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Sametinget, Samisk utdanningsråd og fylkesmennene som skal førebu overføringa administrativt.

3.2.6 Tilskot til barnehagar for barn av nykomne flyktningar

Målsetjinga med tilskotet til barnehagar for barn av nykomne flyktningar er å gjere kommunen i stand til å starte arbeidet med å integrere barn av nykomne flyktninger så tidleg som mogleg etter busetjing. Barna er å rekne som nykomne når dei flyttar til den første bustadkommunen frå mottak eller direkte frå utlandet som overføringsflyktningar eller i samband med familiesameining. Tilskotet blir også gitt tilbarnehageplassar for barn av personar som har fått opphald på humanitært grunnlag. Tilbodet til barna blir ofte gitt i kombinasjon med at foreldra får norskundervisning. Talet på kommunar som tek imot slikt tilskot, varierer frå år til år. I 1998 fekk 20 kommunar tilskot for til saman om lag 370 barn.

Tilskotet blir rekna ut frå eit barnehagetilbod på 15 timar per veke i åtte månader. Det som blir dekt, er lønn og sosiale utgifter, og dessutan ein fast, månadleg sum til materiell, leiker osv. Det ordinære driftstilskotet kjem til frådrag etter faste satsar. Det må vere tilsett ein tospråkleg assistent for at det skal bli gitt tilskot. Det er vidare eit vilkår at talet på barn er minst fire.

3.2.7 Driftstilskot til barnehagetiltak på Svalbard

Sjølv om Svalbard er ein del av Noreg, gjeld ikkje norsk lovgiving fullt ut på øygruppa. Det har dels samanheng med føresegner i Svalbardtraktaten, men det er også uttrykk for eit ønske om ikkje å gjere reglar gjeldande på Svalbard som det ikkje er behov for på øygruppa, eller som det av praktiske grunnar ikkje er formålstenleg å handheve der. Det er inga kommunal eller fylkeskommunal forvaltning på Svalbard og barnehagelova er ikkje gjort gjeldande der. Under arbeidet med ny lov om barnehagar av 5. mai 1995 blei spørsmålet om å gjere lova gjeldande for Svalbard, vurdert, men i hovudsak på grunn av fråvær av kommunal forvaltning blei det ikkje funne formålstenleg. Barnehagedrifta på Svalbard er såleis regulert av dei vilkåra som blir stilte i samband med at Barne- og familiedepartementet gjer vedtak om tilskot til drift av barnehagar på Svalbard over budsjettet til departementet. Vilkåra tek utgangspunkt i krava i barnehagelova, mellom anna kravet til pedagogisk bemanning, kravet til tilfredsstillande politiattest, prioritet for barn med funksjonshemmingar osv.

Ved utgangen av 1998 var det tre barnehagar med i alt 102 barn på Svalbard. Det er berre i den norske busetnaden i Longyearbyen, det administrative senteret på Svalbard, at det i dag er drift av barnehagar. Synfaring av og tilsyn med barnehagane på Svalbard blir utført av sysselmannen og andre relevante instansar på Svalbard etter avtale med Barne- og familiedepartementet. Sysselmannen på Svalbard utfører i tillegg ein kontrollfunksjon i høve til årsmeldingsskjemaet og vidareformidlar søknader om tilskot frå barnehagane på Svalbard til departementet. Departementet legg årsmeldingsskjemaet til grunn for utrekninga av statstilskotet. Statstilskotet blir overført frå departementet til sysselmannen for utbetaling til kvar enkelt barnehage.

Regjeringa meiner at barnehageverksemda på Svalbard bør formaliserast, slik at forvaltninga av barnehagane på Svalbard skjer etter tilsvarande prinsipp som på fastlandet og etter reglane i barnehagelova så langt dei høver.

3.2.8 Lønnstillegg til tilsette i Finnmark og Nord-Troms

Intensjonen med eit eige lønnstillegg for førskolelærarar i Finnmark og Nord-Troms (sju kommunar) er å betre tilgangen på arbeidskraft med godkjend utdanning. Løyvinga dekkjer lønnstillegg til førskolelærarar tilsette som styrarar eller pedagogiske leiarar i barnehage og førskolelærarar tilsette i barnehageadministrasjonen i kommunane. Statistikken viser at ein greier å halde prosentdelen av førskolelærarar på eit rimeleg nivå. Ved utgangen av 1998 hadde 86 prosent av styrarane og 71 prosent av dei pedagogiske leiarane i barnehagane i Finnmark godkjend førskolelærarutdanning. Tilsvarande prosenttal for heile landet var høvesvis 84 og 80.

3.2.9 Barnehagar med spesielle støtteordningar

Reindriftsbarnehagar

Landbruksdepartementet støttar reindriftsbarnehagar som del av reinsdriftsavtalen. Det er reindriftsforvaltninga som administrerer ordninga. Tilskota utgjer kr 35 000 per år med barn frå éi til tre driftseiningar, kr 50 000 per år til barnehagar med fire til fem driftseiningar og kr 80 000 per år til barnehagar med barn frå seks eller fleire driftseiningar. Tilskota for barnehageåret 1998/99 var 795 000 kroner, fordelte på 20 barnehagar og til saman 63 barn.

Onnebarnehagar

Landbruksdepartementet gir via jordbruksavtalen støtte til barnehage-/barneparktilbod i periodar det er aktuelt å ha særskilt tilbod i landbruket. Det kan bli gitt tilskot til delvis dekning av lønn, husleige og andre driftsutgifter. For å få tilskot er det ein føresetnad at søkjaren rådfører seg med den kommunale barnehageetaten. Tilskot til onnebarnehagar er ein del av ordninga med midlar til bygdeutvikling over jordbruksavtalen, og ordninga blir administrert av fylkesmannen.

Det blir ikkje sett av eigne rammer for tilskot til onnebarnehagar. Tilskotet går inn i ein samlepott til bygdeutvikling. I 1998 blei det løyvt i alt 1,158 mill. kroner til totalt 88 tiltak.

Studentbarnehagar

Barnehageplassar, øyremerkte for barn av studentar, drivne av studentsamskipnader eller i samarbeid med andre, får støtte frå Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet i tillegg til ordinær støtte frå Barne- og familiedepartementet. Studentbarnehagane skal leggje til rette for betre studieprogresjon, og dei skal vere eit supplement til tilbodet i kommunal og privat sektor elles. Studentbarnehagane får gjennomgåande inga kommunal støtte.

Det blir gitt støtte til plassar der barna har ei avtalt opphaldstid på 31 timar i veka eller meir. Det blir ikkje gitt støtte til plassar under 31 timar per veke. Tilskotsordninga frå Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet er rammestyrt.

Satsane for 1999 utgjorde kr 40 140 for barn under 3 år og kr 18 690 for barn over 3 år. I budsjettet til Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet for 1999 blei det løyvt om lag 67,4 mill. kroner til drift av studentbarnehageplassar. Denne løyvinga skulle dekkje eit barnehagetilbod til om lag 2350 barn.

3.3 Utbygging av barnehagesektoren

Når ein skal forklare utbygginga av barnehagesektoren, er det viktig å skilje mellom veksten i talet på barnehageplassar og veksten i talet på barnehagar. Den mest presise karakteristikken av utbygginga får ein ved å oppgi talet på plassar, men samtidig er det nødvendig å kjenne til korleis utviklinga i talet på barnehageeiningar har vore.

3.3.1 Utbyggingsmål 1987 - 1999

I St.meld. nr. 8 (1987 - 88) Barnehager mot år 2000 blei det gjort ei vurdering av behovet for nye barnehageplassar. Behovet blei vurdert til 175 000 nye plassar, noko som tilsvarte ei barnehagedekning på 90 prosent for barn under 7 år. Det blei vedteke at utbyggingstakten gjennom 1990-åra skulle tilsvare ein gjennomsnittleg tilvekst på 10 000 nye plassar per år. Det var semje om at det var utbygging av plassar til dei eldste barna som skulle prioriterast først. Det statlege driftstilskotet til barnehagane skulle vere det viktigaste verkemidlet for å nå utbyggingsmålet.

I heile perioden sidan St.meld. nr. 8 (1987 - 88) har det vore brei politisk semje om målsetjinga om barnehageplass til alle familiar som ønskjer det for sine barn. Frå og med budsjettåret 1991 blei det lagt opp til ei høgre utbyggingstakt, med eit måltal på 20 000 plassar det første året. Kommunane blei oppmoda til å sikre dei eldste barna eit barnehagetilbod gjennom oppretting av tilbod til seksåringar i skolen. For dei minste barna skulle utbyggingstakten forserast ved å intensivere utbygginga av familiebarnehagar. I 1991 blei det også innført eit stimuleringstilskot som eit eingongstilskot ved etablering av nye barnehageplassar.

Parallelt med at det har vore ei intensiv utbygging av barnehageplassar, er det blitt gjennomført fleire endringar i barne- og familiepolitikken, som har ført til at rammevilkåra for barnehagesektoren er blitt vesentleg endra. Det har verka inn både på storleiken på det utbyggingsbehovet som står att, og på behovet for plassar til ulike aldersgrupper. Det er særleg tre reformer som er viktige:

Utvidinga av den lønna fødselspermisjonen har hatt mykje å seie for når foreldra har ønskt og hatt behov for barnehageplass for barna sine. I 1986 var lengda på den lønna fødselspermisjonen 18 veker. Etter dette er permisjonen gradvis blitt utvida, og frå og med 1993 har yrkesaktive foreldre hatt rett til permisjon med full lønn i 42 veker, eller med 80 prosent lønn i 52 veker. Fleirtalet av foreldra vel å ta permisjon i eitt år, og konsekvensen for barnehagane er at behovet for plassar for barn under 1 år er relativt lite.

Reform 97, med innføring av 10-årig grunnskole, endra også alderssamansetjinga i barnehagane. Seksåringane gjekk frå og med hausten 1997 over i skolen. Dei eldste og minst kostnadskrevjande barna forsvann dermed frå barnehagane, og etter dette er barnehagetilbodet i all hovudsak eit tilbod for barn mellom 1 og 5 år.

Den siste reforma som har verka inn på behovet for barnehageplassar, er ordninga med kontantstøtte for familiar med eitt- og toåringar. Ordninga blei innført for eittåringar hausten 1998 og for fullt for toåringar frå og med 1. januar 1999. Vi har dermed ikkje erfaringar frå eitt fullt kalenderår, men det synest likevel klart at ordninga har konsekvensar for etterspørselen etter barnehage for dei yngste barna. Vidare kan det sjå ut som om typen barnehageplass som det er mest spørsmål etter i denne aldersgruppa, har endra seg noko som følgje av kontantstøtteordninga.

Samla har desse reformene ført til at det ikkje lenger er behov for ei barnehagedekning på 90 prosent for barn under 7 år. I tillegg til at alderssamansetjinga i barnehagane er endra, er det også gjort nye vurderingar av kor stor barnehagedekning som tilsvarer full behovsdekning. Ved årsskiftet 1996 - 97 sette den dåverande regjeringa ned eit interdepartementalt arbeidsutval for å oppsummere status for barnehageverksemda og vurdere ulike sider ved den utbygginga som sto att før ein nådde full behovsdekning. Dette arbeidet resulterte mellom anna i ein handlingsplan for full barnehagedekning, som blei presentert som eit vedlegg til St.prp. nr. 1 (1997 - 98). I denne handlingsplanen førte ein vidare målsetjinga om at alle familiar som ønskjer det, skal få barnehageplass innan år 2000. Vidare blei det slått fast at full behovsdekning tilsvarte ei barnehagedekning på mellom 70 og 75 prosent for barn i aldersgruppa 1 - 5 år.

Målet om barnehageplass til alle som ønskjer det, står framleis ved lag, men det er vanskeleg å fastslå eksakt kva som utgjer full behovsdekning. Denne problematikken blir diskutert nærmare i punkt 3.4.

3.3.2 Utbygging av barnehageplassar 1987 - 1998

På bakgrunn av tal frå den årlege barnehagestatistikken frå Statistisk sentralbyrå (SSB) er det mogleg å dokumentere den kvantitative utviklinga i barnehagesektoren gjennom den siste tiårsperioden.

Talet på barn i barnehagar har stige frå 111 000 barn i 1987 til 188 000 barn i 1998. I 1996, som var det siste heile året før seksåringane gjekk over i skolen, var det heile 192 400 barn som gjekk i barnehage. I tillegg var det dette året 33 800 seksåringar som hadde eit tilbod i skolen.

Barnehagestatistikken viser også at målsetjinga frå 1988 om ein gjennomsnittleg vekst på 10 000 plassar årleg er blitt innfridd. Den intensiverte utbyggingstakten som blei lansert i 1991, gav ei utbygging på over 15 000 plassar for fleire år. Tilbodet til seksåringar i skolen blei også kraftig utbygt.

Kilde: Kjelde: SSBs barnehagestatistikk

Figur 3.1 viser utviklinga i talet på barn i barnehage i perioden 1987 - 1998, fordelt på alderssteg per 15.12. kvart år.

Figuren illustrerer at det gjennom heile perioden har vore store skilnader i dekningsgrad mellom dei ulike aldersgruppene. Barnehagedekninga har heile tida vore lågast for dei yngste barna og har vore høgre for kvart alderssteg oppover. For alle alderssteg, bortsett frå 0-åringane, har barnehagedekninga stige relativt jamt kvart år. Reform 97 gjorde at plassane etter seksåringane blei frigjorde, og figuren illustrerer korleis dette førte til ein markant auke i dekninga for barn i alderen 1 - 5 år i 1997.

Pedagogisk tilbod til seksåringar i skolen

Seksåringane har hatt den høgste barnehagedekninga. Det heng mellom anna saman med endringar i barnehagelova (jf. Ot.prp. nr. 57 (1990 - 91)) og nye forskrifter som opna for etablering av eit frivillig pedagogisk tilbod for seksåringar i skolen i 1991. Dette var eit ledd i arbeidet med førebuingane til Reform 97. Det første året utgjorde dette tilbodet 4600 plassar. Alt året etter var talet på plassar oppe i 11 400, og ved utgangen av 1996 var det 33 800 seksåringar som hadde eit tilbod på skolen. Same året hadde i underkant av 24 000 seksåringar plass i barnehage.

Som eit ledd i førebuingane til grunnskolereforma blei det statlege stimuleringstilskotet til etablering av barnehageplassar frå og med 1995 sett av til etablering av tilbod for seksåringar på skolane. Kommunane blei på denne og andre måtar aktivt oppmoda til å satse på etablering av nye plassar for seksåringane i skolane for å leggje til rette for innføringa av 10-årig grunnskole. Då grunnskolereforma blei gjennomført hausten 1997, var det slutt på barnehagetilbodet til seksåringar.

Barnehagedekning for barn under 3 år

Figur 3.1 viser også at det har vore ein kraftig auke i talet på plassar for barn under 3 år. Gjennom den siste tiårsperioden er det blitt etablert 700 nye plassar for 0-åringane, i underkant av 15 000 nye plassar for eittåringane og ca. 22 700 nye plassar for toåringane.

Barnehagestatistikken viser at 1500 0-åringar hadde plass i barnehage ved utgangen av 1998. Utvidinga av fødselspermisjonen til eitt år er truleg den viktigaste årsaka til at innslaget av 0-åringar held seg på eit relativt stabilt lågt nivå. I tillegg er det mange kommunar som rett og slett ikkje tek inn 0-åringar, sjølv om familiane måtte ønskje det.

Når det gjeld eittåringar, er talet på plassar nesten femdobla gjennom desse åra - frå 3900 barn i 1987 til 18 700 barn i 1997. I den same perioden blei også talet på toåringar meir enn fire gonger så stort, frå 7100 barn i 1987 til 29 800 barn i 1997. Frigjeringa av nye plassar etter seksåringane førte til ein markant auke av nye plassar for eitt- og toåringane i 1997. Det blei også gitt eit statleg omstillingstilskot til omgjering av plassar etter seksåringane til nye småbarnsplassar.

Veksten endra seg til ein nedgang i talet på plassar for eittåringane i 1998. Talet blei redusert med nesten 3000 frå 1997. Det har truleg samanheng med innføringa av kontantstøtta hausten 1998.

Lokale og regionale variasjonar

Det er store skilnader i utbygginga av barnehageplassar på fylkes- og kommunenivå. Ved utgangen av 1998 hadde alle fylka ei barnehagedekning på over 50 prosent, men berre 11 av fylka hadde over 60 prosent dekning. Figur 3.2 viser den fylkesvise variasjonen i dekningsgrad.

Kilde: Kjelde: SSBs barnehagestatistikk

Figur 3.2 viser at det er ein variasjon i dekningsgrad på meir enn 20 prosentpoeng mellom fylka. Aust-Agder har den lågaste dekninga, med 51,8 prosent, medan Oslo har den høgste, 73,7 prosent. Figuren illustrerer også at det er store fylkesvise variasjonar når det gjeld forholdet mellom heiltids- og deltidsplassar. Oslo og Finnmark har den klart høgste prosentdelen av heiltidsplassar. Nordland, Troms og Akershus har også relativt mange heiltidsplassar. I fylke som Sogn og Fjordane, Aust- og Vest-Agder, Hedmark, Oppland o.fl. er meir enn halvparten av plassane deltidsplassar.

Det er som vist Oslo som har den høgste dekningsgraden og samtidig den høgste prosentdelen heiltidsplassar. Samtidig er det kjent at det framleis er ventelister i Oslo. Dei fylka som har den lågaste dekninga, har også barn på ventelister, men det er likevel ikkje gitt at desse fylka skal ha like høg dekning som det til dømes Oslo har.

Når det gjeld kommunane, er det langt større variasjonar i dekningsgraden, frå 30 prosent og opp til om lag 90 prosent. Figur 3.3 viser korleis utbygginga i 1996 - 98 har endra talet på kommunar med ulik dekningsprosent.

Kilde: Kjelde: SSBs barnehagestatistikk

Det er eit lite mindretal av kommunane som har ein dekningsgrad på under 40 prosent, og tal for 1998 viser at 382 av 435 kommunar har over 50 prosent dekning for aldersgruppa 1 - 5 år. 160 kommunar hadde ein dekningsgrad på over 70 prosent. I 1996 var det 92 kommunar som hadde ein dekningsgrad på over 70 prosent.

Situasjonen i store byar og kommunar

Dei store byane skil seg frå dei mindre kommunane ved at dei har ansvar for mange barn. I dei fire største kommunane, med meir enn 100 000 innbyggjarar, bur nesten 1/4 av alle barn i førskolealder her i landet. Desse byane har den høgste prosentdelen barn i heiltidsplassar, og den største prosentdelen barn i private barnehagar utan noka form for kommunal støtte. Desse byane har også høgre barnehagedekning enn resten av landet, og det er særleg Oslo som trekkjer opp gjennomsnittet for dei store byane. Samtidig viser undersøkingar at etterspørselen etter barnehageplass, særleg i aldersgruppa 1 - 2 år, er høgre i dei store byane enn i dei mindre kommunane. Utfordringa for dei store byane framover blir dermed å etablere plassar for dei minste barna.

Kilde: Kjelde: SSBs barnehagestatistikk

Fleksibilitet i tilbodet

Figur 3.4 viser utviklinga i talet på plassar i perioden 1987 - 98 og viser også samansetjinga av plassar med ulike opphaldstider. Det kjem fram at talet på deltidsplassar har vore relativt stabilt, og at veksten i plassar for ein stor del har kome i form av heiltidsplassar.

Fordelinga mellom heiltids- og deltidsplassar har endra seg over tid. Talet på barn som har nytta seg av eit deltidstilbod, har halde seg stabilt mellom 60 000 og 70 000 plassar, medan det har vore ein markant auke av heiltidsplassar i den siste tiårsperioden. Utviklinga i første halvdel av dette tiåret var prega av etablering av heiltidsplassar for både store og små barn. Den største brukargruppa av heiltidsplassar har heile tida vore barn under 3 år. Utviklinga dei siste åra viser ein kraftig reduksjon i bruken av heiltidsplassar for dei yngste barna. I 1998 var det 64 prosent av barna under 3 år som nytta seg av eit tilbod på 41 timar eller meir. Samanlikna med 1991 er det ein nedgang på 16 prosent. For barn over 3 år var det rundt 40 prosent som hadde plass på 41 timar eller meir i 1987, medan prosentdelen med heiltidsplass har variert mellom 57 og 58 prosent i perioden frå 1993 til 1998. Korttidstilboda - under 20 timar per veke - er det blitt stadig færre av i perioden.

Driftstilskotet til barnehagar var tidlegare innretta slik at det gav mest per time for ein heiltidsplass. I 1998 blei det gjort ei endring slik at ein fekk ei utjamning av tilskotet per time for dei ulike opphaldstidskategoriane. Siktemålet var at tilskotet skulle bli tilnærma likt for ein heiltidsplass og ulike kombinasjonar av kortare opphaldstider, og dermed gjere det økonomisk enklare for barnehageeigaren å tilby delte plassar.

Ved innføringa av kontantstøtta hausten 1998 var det eit mål å få til ei fleksibel ordning, slik at foreldra kunne velje ein kombinasjon av barnehage og kontantstøtte. Hausten 1999 tok ordninga med femdelte satsar for kontantstøtte til å gjelde. Samtidig blei driftstilskotet til barnehagar endra ved nye opphaldstidskategoriar for framleis å kunne harmonisere med kontantstøtta.

3.3.3 Nye barnehagar i perioden 1987 - 1998

Talet på nye barnehagar steig kraftig i byrjinga av 1990-åra, men utbyggingstakten har minka mot slutten av tiårsperioden. I dei seinare åra er mange av dei nye plassane blitt oppretta i eksisterande barnehagar.

Tal frå SSB viser at det var totalt 6178 barnehagar ved utgangen av 1998. Talet på offentlege barnehagar har stige frå 2277 i 1987 til 3009 i 1998, det vil seie ein tilvekst på vel 700 barnehagar i perioden. Veksten i talet på private barnehagar har vore mykje sterkare, frå 1502 barnehagar i 1987 til 3169 barnehagar i 1998.

Figur 3.5 viser utviklinga i talet på offentlege og private barnehagar sidan 1987. Det kjem fram at veksten i private barnehagar stoppa opp i 1996.

Den kraftige auken i talet på private barnehagar heng mellom anna saman med framveksten av familiebarnehagar. Hovudtyngda av desse barnehagane er små og er drivne av private.

Kilde: Kjelde: SSBs barnehagestatistikk

Familiebarnehagar

I 1961 blei eit prøveprosjekt med familiebarnehagar gjennomført i Trondheim. Prosjektet var organisert som ein del av det førebyggjande barnevernet, og låg under Sosialdepartementet. Gjennom dei neste tjue åra blei det etablert eit fåtal plassar i familiebarnehagar, og i slutten av 1980-åra fanst det framleis berre nokre heilt få slike barnehagar. I 1987 var det registrert 2323 barn i offentlege, og 380 barn i private familiebarnehagar, det vil seie 2,4 prosent av det totale talet på barn i barnehage. Familiebarnehagane var strengt regulerte i desse åra. Etter rundskriv P 32/78 (1978) var kravet til få godkjenning som familiebarnehage at assistenten skulle ta imot barn i eigen heim og ha dagleg ansvar for maksimalt fire barn i kvar heim, inklusive eigne barn i førskolealder. I byrjinga av 1990-åra blei dei sterke restriksjonane ved godkjenning av familiebarnehagar oppheva, og det blei mogleg å etablere familiebarnehagar utanfor eigen heim. Maksimalgrensa for talet på barn blei også auka til fem barn for aldersgruppa barn over 3 år. Bakgrunnen for den sterkare satsinga på denne typen barnehagar var først og fremst å auke barnehageutbygginga, men også eit ønske om å gjere noko med den uregulerte dagmammaverksemda. Ved å lette etableringa av familiebarnehagar ønskte ein å få dei som arbeidde som dagmammaer, til å sjå på familiebarnehagen som eit alternativ, sidan dei som arbeider der, er sikra rettar som mellom anna pensjonspoeng og sjukelønn. Samstundes sikrar familiebarnehagen barna eit godt pedagogisk tilbod.

Ved innføringa av stimuleringstilskot i 1991 blei det vedteke at familiebarnehagar skulle få tildelt 10 000 kroner per heim ved etableringa. I 1993 vedtok Stortinget at kommunane også skulle få 10 000 kroner per ny heim i familiebarnehagen. Grunngivinga for det ekstra tilskotet til kommunane var mellom anna dei kostnadene kommunane hadde i samband ved administrasjon og rettleiing av assistentane i familiebarnehagane. Stimuleringstilskotet for familiebarnehagar blei redusert i 1994, for så å falle heilt bort i 1995.

I tillegg til lovendringar og økonomiske verkemiddel blei spreiing av informasjon om familiebarnehagane intensivert. Det blei mellom anna utarbeidd rettleiingsbrosjyrar til hjelp ved oppretting av familiebarnehagar.

Det er grunn til å tru at kombinasjonen av lovendring, stimuleringstilskot og aktivt informasjonsarbeid har spelt ei vesentleg rolle for den kraftige veksten i talet på familiebarnehagar i 1990-åra. I dei første åra var det flest kommunale familiebarnehagar, men frå 1993 var det dei private familiebarnehagane som stod for veksten. Tala frå 1998 viser at rundt 78 prosent av barna har plass i familiebarnehagar som er i privat eige.

Veksten av plassar i familiebarnehagar kulminerte i 1996, med 14 300 barn. Dei siste åra har tendensen vore ein reduksjon i talet på plassar. Det kan truleg for ein stor del forklarast med betre dekning i ordinære barnehagar. Det er og grunn til å tru at innføringa av kontantstøtte hausten 1998 i særleg grad har påverka etableringa av nye plassar i familiebarnehagar for barn under 3 år.

Utbygging av private barnehagar

Private barnehagar er barnehagar som andre enn det offentlege eig. Både enkeltpersonar og andre juridiske personar, til dømes stiftingar, foreiningar, aksjeselskap, partslag osv., kan stå som eigarar av dei private barnehagane. Det som særpregar private barnehagar i høve til privat drift i andre bransjar, er at aktørane i mindre grad driv ut frå omsynet til forteneste. Mellom anna er private barnehagar som foreldre og ideelle organisasjonar eig, drivne ut frå ikkje-kommersielle interesser. Det siste tiåret er prega av ein sterk vekst i talet på barnehageplassar. Dei private initiativtakarane har vore viktige bidragsytarar til den veksten som har vore.

Særleg i 1990-åra har det vore ein sterk vekst både i talet på private barnehagar og talet på plassar i private barnehagar. Mange stader har private tatt initiativ til etablering av barnehage som følgje av manglande kommunale tilbod, eller som følgje av manglande kommunalt initiativ til etablering av barnehagar.

Figur 3.5 viser at den sterke veksten i privat sektor stagnerte i 1996, og at talet på private barnehagar har gått noko ned. Det kan vere ulike årsaker til denne nedgangen. Mellom anna er dei private barnehagane meir utsette økonomisk enn kommunale barnehagar. Av dei 3169 registrerte private barnehagane i 1998, fekk 48 prosent tilskot frå kommunane. For meir enn 3/4 av dei private barnehagane som fekk tilskot frå kommunane, var det stilt vilkår til støtta. Vilkår knytte til den kommunale økonomiske støtta kan mellom anna vere at barnehagen må stille ein del av plassane til disposisjon for kommunen. Det kan også vere krav om at foreldrebetalinga er tilnærma den same for like tilbod, og at dei tilsette har lønns- og arbeidsvilkår slik dei er fastlagde i eksisterande tariffavtalar for sektoren. Også den kommunale støtta varierer. Det kan vere støtte til drift eller garanti for lån, redusert husleige og hjelp til å dekkje underskot i drifta.

Det som særpregar barnehagedrift i privat sektor i høve til kommunal sektor, er at dei private barnehagane utan kommunal støtte har ein meir usikker økonomisk situasjon. Våren 1999 utførte Opinion AS, på vegner av Barne- og familiedepartementet, ei spørjeundersøking blant 800 private barnehagar, eksklusive familiebarnehagar. Undersøkinga omfattar dermed om lag 40 prosent av dei ordinære private barnehagane. I dette utvalet var det 56 prosent av barnehagane som fekk kommunal støtte, som er i overkant av det barnehagestatistikken viser for 1998. 70 prosent av barnehagane fekk støtte mot å innfri kommunale vilkår for drifta. Nord-Noreg var den delen av landet der kommunane i størst grad gav støtte til privat sektor. I desse kommunane fekk nesten 9 av 10 private barnehagar støtte.

Undersøkinga argumenterer for at rundt 10 - 13 prosent av dei private barnehagane kan vere i faresona for nedlegging på sikt. Barnehagar utan kommunal støtte eller avtale er overrepresenterte her. Dei andre fareindikatorane som undersøkinga nemner, er ein vedvarande ubalanse mellom inntekts- og utgiftssida, definert som underskot i rekneskapen for 1998 og budsjettert underskot for 1999, og at barnehagane alt hadde gjennomført tiltak for å få ned kostnadene og auka foreldrebetalinga. Det er også i hovudsak dei store barnehagane, med 26 eller fleire barn, som har dei største økonomiske problema.

Endringar i rammevilkåra kan slå hardt ut i den private delen av barnehagesektoren. Ei undersøking utført av Polarfakta AS (1999), med intervju av styrarar i 300 private barnehagar, gir eit bilete av kva for endringar i rammevilkåra dei siste åra styrarane meiner har gitt negative økonomiske konsekvensar for drifta. På spørsmål om kva som har hatt størst negativ økonomisk konsekvens for barnehagen, og kva for endringar det har vore vanskelegast å tilpasse seg, er det tre av sju svaralternativ som skil seg ut. 40 prosent av styrarane svarer at det er nye forskrifter for leike- og uteområde som har påverka mest i negativ retning, 30 prosent meiner at det er seksårsreforma, og 17 prosent nemner kontantstøtta. Rundt 73 prosent av dei spurde styrarane meiner at meir statleg/kommunal støtte er det som skal til for at barnehagen skal få betre rammevilkår.

Oppsummering

Barnehagesektoren har hatt ein kraftig vekst i perioden 1987 - 98. Talet på plassar og talet på barnehagar har auka. Økonomiske verkemiddel som øyremerkt tilskot til drift, samt ulike former for stimuleringstilskot, har vore effektive verkemiddel for å få fart på utbygginga. Vidare har barnehagelova vore innretta mot utbygging, ved at alle barnehagar som oppfyller gitte vilkår, har rett til godkjenning. Slik godkjenning har automatisk gitt rett til statstilskot, og har medverka til at det har vore relativt enkelt for private organisasjonar osv. å etablere barnehagar. Endringar i rundskriv opna også for at private personar kunne tilsetje assistentar og etablere familiebarnehagar i eigne heimar, noko som har vore sterkt medverkande til at barnehagedekninga for dei yngste barna er blitt svært mykje betre. I dag framstår barnehagesektoren som variert, både med omsyn til eigarskapsstruktur og i høve til typen plassar sektoren kan tilby.

3.4 Behov

Ved utgangen av 1998 hadde 188 000 barn plass i barnehage. Det tilsvarer ein barnehagedekning på 61 prosent for barna mellom eitt og fem år. Målsetjinga er at alle familiar som ønskjer det, skal få tilbod om barnehageplass til barna sine. Dette målet er ikkje nådd med ein dekningsgrad på 61 prosent. Undersøkingar og tilbakemeldingar frå foreldre og kommunar viser at det framleis er familiar som ikkje får tilbod om barnehageplass.

3.4.1 Behovet for barnehageplassar

Storleiken på barnehagesektoren blir ofte uttrykt i dekningsgrad. Med «dekningsgrad» eller «barnehagedekning» meiner vi talet på barn i barnehage i prosent av totaltalet av barn i same aldersgruppe. Dersom alle barn i ei aldersgruppe nyttar seg av eit barnehagetilbod, har ein hundre prosent barnehagedekning.

«Behovsdekning» i barnehagesektoren er eit mål for kor stor del av dei barna der foreldra har eit ønske om å få barnehageplass for barnet, som får dette ønsket eller behovet dekt av dei eksisterande barnehagetilboda. Hundre prosent behovsdekning er oppnådd når alle som ønskjer barnehageplass for barnet sitt, har fått tilbod om plass.

Regjeringa har som målsetjing full behovsdekning. Av det følgjer naturleg spørsmålet om kven sine eller kva for behov som skal dekkjast. Når det er snakk om behov for barnehageplassar, viser det seg ofte at det gjeld behov på fleire ulike nivå.

På eitt nivå kan vi snakke om at barna har behov for barnehageplass. Vi tenkjer då på at barna sjølve har nytte av eit pedagogisk tilbod eller behov for samvær med andre barn. Det kan i særleg grad gjelde dei barna som har spesielle behov, til dømes barn med funksjonshemmingar, barn frå språklege og kulturelle minoritetar, barn som lir under omsorgssvikt, osv. Full behovsdekning kan slik sett vere definert som å gi plass til alle barn som etter gitte kriterium har behov for barnehageplass.

Det er også vanleg å snakke om det behovet familiane har for barnehageplass. Då tenkjer vi mellom anna på familiar der begge foreldra er i arbeid eller er studentar og som av den grunn har behov for tilsyn av barna på dagtid. Full behovsdekning er med eit slikt behovsmål nådd når alle familiar av denne typen har fått plass til barna sine.

Målet om full behovsdekning inneber at barnehageplass skal stillast til disposisjon for alle familiar som ønskjer det for barna sine. Målsetjinga skal såleis ikkje vere basert på at faste kriterium for dei behova barna eller familien har, skal vere grunnlag for tildeling av plass. Full behovsdekning inneber at tildelinga av barnehageplassar skal skje utan noka form for behovsprøving. Det skal vere foreldra sine ønske om plass som skal vere retningsgivande for dimensjoneringa av sektoren. Summen av alle ønske om barnehageplass frå alle familiar representerer det totale behovet for barnehageplassar.

3.4.2 Kva er full behovsdekning?

Innføringa av kontantstøtte har gitt noko uvisse omkring kva for eit nivå som utgjer full behovsdekning. Det er grunn til å rekne med at etterspørselen etter plassar for dei yngste barna har gått noko ned som følgje av kontantstøtteordninga. Det gjer det vanskeleg å slå fast kor mange fleire barnehageplassar som må etablerast før ein har oppnådd full behovsdekning.

Kontantstøtteordninga er framleis relativt ny. Ein har til dømes ikkje erfaring frå eit heilt år med kontantstøtte til både eitt- og toåringar. Dermed er det vanskeleg å vite på førehand korleis familiane vil gjere bruk av kontantstøtte og barnehagar, og korleis dei vil utnytte høvet til å kombinere dei to ordningane. Dette gjeld først og fremst etterspørselen etter barnehagar for eitt- og toåringar, men det har også vore nemnt at barnehagebruken for eldre sysken kan endre seg noko som følgje av kontantstøtta.

Barne- og familiedepartementet har, trass i at det tek tid før reformer «set seg», valt å gjere undersøkingar som kan seie noko om behovet for barnehageplassar i åra framover. Det er fleire måtar å undersøkje behovet på. Først og fremst kan det gjerast ved å spørje foreldra. Med utgangspunkt i Regjeringa si målsetjing om at full behovsdekning tilsvarer barnehageplass til alle som ønskjer det, er det naturleg å spørje familiane direkte.

Statistisk sentralbyrå har på oppdrag frå Barne- og familiedepartementet utført to spørjeundersøkingar om tilsynsordningar, yrkesdeltaking og økonomi i barnefamiliar. Den første delen av undersøkinga blei gjennomført våren 1998 og kartla mellom anna situasjonen før innføring av kontantstøtte. Den neste delen av undersøkinga blei gjord våren 1999 og fangar dermed opp situasjonen etter innføringa av kontantstøtte. Begge undersøkingane byggjer på representative utval av familiar med barn under skolealder. Dei som blei trekte ut i 1998, blei også spurde om å vere med i 1999.

I undersøkinga er det stilt fleire spørsmål om barnehagebruk og behov for barnehage. Det er stilt spørsmål om kva slags tilsynsordning foreldra ville ha valt ut frå eigen arbeidssituasjon og dersom dei kunne velje tilsynsordning fritt, uavhengig av pris og tilgang på slike ordningar. Vidare er foreldra spurde om kva slags tilsynsordning dei meiner er best for barn i ulike aldersgrupper. Det tredje spørsmålet som kan seie noko om det resterande behovet for barnehageplassar, er om foreldra har søkt eller kjem til å søkje om barnehageplass inneverande år.

Dersom ein på grunnlag av dei svara foreldra har gitt, reknar ut kor stort utbyggingsbehov som står att, kjem ein til noko ulike overslag. Det heng saman med ulike veikskapar ved dei ulike spørsmåla eller atterhald som må takast.

Svara på spørsmålet om kva for typar av tilsyn som er best for ulike aldersgrupper, kan tyde på at vi alt no ligg svært nær full behovsdekning, og at det berre er relativt få familiar som ikkje får den plassen dei har behov for. Her bør ein truleg vere varsam i tolkinga, for dei ideelle ønska frå familiane er ikkje alltid i samsvar med dei faktiske vala dei gjer. Til dømes kan økonomiske grunnar gjere at familiar ikkje har råd til å ha ein av foreldra ute av yrkeslivet ein periode medan barna er små. Familiane må derfor sende barna i barnehage eller anna tilsynsordning, sjølv om dei ideelt sett hadde ønskt å passe barna sjølve.

Når det gjeld spørsmålet om kva slags tilsynsordning familiane ville ha valt ut frå sin noverande arbeidssituasjon og dersom dei kunne velje tilsynsordning fritt, uavhengig av pris og tilgang, kan svara vise ein høgre etterspørsel enn det som er reelt. Det heng saman med at pris er ein faktor som gjer at somme blir hindra i å søkje om eller ta imot tilbod om barnehageplass. Det kan både kome av at familien ikkje har råd til å ta imot tilbodet, eller at familien vel å prioritere annleis.

Barne- og familiedepartementet meiner at det er tala for kor mange som har søkt om barnehageplass inneverande år, som gir det beste grunnlaget for å seie noko om det utbyggingsbehovet som står att.

På grunnlag av resultata frå SSB-undersøkinga kan ein rekne med at ein fullt utbygd sektor tilsvarer 210 000 plassar. Ved utgangen av 1998 var det i alt 188 000 plassar. Storleiken på behovet for vidare utbygging er avhengig av kor mange nye plassar som var etablerte i tidsrommet mellom utgangen av 1998 og tidspunktet for spørjeundersøkinga (april 1999). Det er ikkje grunn til å tru at det dreiar seg om etablering av svært mange plassar, maksimalt 1000. Utbyggingsbehovet som står att, er dermed 21 000 - 22 000 nye barnehageplassar.

Den andre måten å undersøkje barnehagebehovet på er å spørje kommunane om deira vurdering av situasjonen og behovet framover. Asplan Viak Trondheim AS fekk sommaren 1999 i oppdrag å utføre ei slik undersøking ved å vende seg til alle norske kommunar.

Undersøkinga viste at det etter vurderingane i kommunane vil vere full behovsdekning ved ei barnehagedekning på landsbasis på 70 prosent. For barn under 3 år oppnår ein full behovsdekning ved ei barnehagedekning på 53 prosent, og for barn over 3 år når barnehagedekninga er 80 prosent. Det kjem fram at det er dei største kommunane som oppgir dei høgste behovstala.

Undersøkinga til Asplan viser vidare at 82 prosent av barna mellom eitt og to år bur i kommunar der det er større etterspørsel enn tilbod om barnehageplass for denne aldersgruppa. For barn over 3 år er det tilsvarande talet 71 prosent.

Ved å samanhalde det faktiske talet på barnehageplassar i kommunane med det talet som er oppgitt for full behovsdekning, har Asplan vurdert kor mange plassar som står att på landsbasis før ein har full behovsdekning. Undersøkinga viser at dette talet er 25 000 nye barnehageplassar for aldersgruppa 1 - 5 år på landsbasis.

På grunnlag av desse to undersøkingane legg ein til grunn at det frå og med 1999 står att å etablere i underkant av 25 000 nye plassar før barnehagedekninga tilsvarer full behovsdekning.

Ein fullt utbygd barnehagesektor vil såleis ha i underkant av 213 000 plassar. Barnehagedekninga vil då vere 70 prosent.

I samband med statsbudsjettet for 1998 blei det lagt fram ein handlingsplan for full behovsdekning. I denne planen blei det slått fast at ei barnehagedekning på mellom 70 og 75 prosent vil oppfylle målet om barnehageplass til alle som ønskjer det.

Behovsprognosen som blir presentert i denne meldinga, er såleis lågare enn det som blei lagt til grunn i handlingsplanen frå 1997 - 98.

Kontantstøtta er teken med som ein faktor i dei undersøkingane som blir lagde til grunn for behovsprognosen i denne meldinga. Kontantstøtte kan truleg forklare kvifor behovet for barnehageplassar er lågare no enn for nokre år sidan. Det er likevel nødvendig å presisere at vi enno ikkje veit alt om bruken av kontantstøtta.

Sjølv om ein kan uttrykkje talmessig kva som er det resterande behovet for barnehageplassar på nasjonalt nivå, veit vi lite om dette er nok til å dekkje ønska frå familiane når det gjeld type av barnehageplass. Er det til dømes full behovsdekning når ein familie får tilbod om éin type barnehageplass, medan dei meiner dei har behov for ein annan? Behovet til familien kan til dømes dreie seg om kvar plassen ligg geografisk i høve til heimen, det pedagogiske innhaldet i barnehagen eller at talet på timar i tilbodet ikkje stemmer med behovet.

Ei rett dimensjonering av barnehagesektoren er derfor avhengig av korleis vi lykkast med å fange opp dei ønska foreldra har om plass for barna sine. Målet om full behovsdekning inneber dermed også at familiane får den typen plass dei meiner dei har behov for, og som dei ønskjer.