6 Krav til kvalitet i barnehagen - personale og bemanning, lokale og uteområde

6.1 Personalet i barnehagen

Personalet er den viktigaste ressursen i barnehagen. Dei skal setje mål og intensjonar i barnehagelova om til praksis i arbeidet med barn og i samarbeid med familiane. Korleis dei utfører arbeidet sitt, og korleis dei er sette i stand til å utføre det, er avgjerande for kvaliteten på tilbodet. Førskolelærarane har som leiarar eit særleg ansvar for å få fram dei totale ressursane i personalgruppa. Barnehagepersonalet møter i dag mange utfordringar frå ulike hald. Samfunnet stiller krav om at dei skal oppfylle mål og intensjonar i lovverket og rammeplanen, og yrkesutøvinga krev stadig utvikling, fornying og kvalitetssikring. Foreldre har ulike ønske når det gjeld barnehagetype, innhald og opphaldstider for barna sine. Barn treng vaksne som tek ansvar og som møter og støttar barna på måtar som gir dei meistringsopplevingar, glede, pågangsmot og lyst til å lære. Utfordringa ligg i å skape ein kvardag i barnehagen der omsorg og pedagogikk fungerer som ein heilskap.

Ein av sluttrapportane frå «Utviklingsprogrammet for barnehagesektoren» (1995-1998) viser at barnehagetilsette opplever utvikling og omstilling som nødvendig, spennande og krevjande. Arbeidsgleda heng nøye saman med at barna og foreldra er nøgde med det arbeidet dei gjer i barnehagen.

6.1.1 Normer for bemanning

Ved utgangen av 1998 var det totalt vel 52 000 tilsette i norske barnehagar, og dei utførte noko i underkant av 40 000 årsverk. Det vil seie at barnehagesektoren ikkje er så reint liten i sysselsetjingssamanheng.

Norm for samla bemanning

Etter § 17 i barnehagelova skal den samla bemanninga «være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet». Med formuleringa tilfredsstillande pedagogisk verksemd meiner ein at barnehagen skal drivast i samsvar med formålsparagrafen i barnehagelova og måla og intensjonane i «Rammeplan for barnehagen». Skjønnsomgrepet «tilstrekkelig» gjeld det totale personalet i barnehagen. Kva som er «tilstrekkelig», må vurderast både ut frå kor mange barn det er totalt, alderen på barna og opphaldstida, kor mange barn som har behov for spesiell hjelp og støtte, den fysiske utforminga av barnehagen og andre tilhøve. Det må også vurderast i lys av det pedagogiske og omsorgsmessige ansvaret barnehagen har. Det er barnehageeigaren som har ansvar for at denne føresegna i lova blir oppfylt.

Samtidig er dette ei føresegn kommunen som tilsynsstyresmakt har ansvar for å sjå til blir følgd. Kommunen som tilsynsstyresmakt skal kunne vurdere om storleiken på personalet i kvar enkelt barnehage etter lova er «tilstrekkelig». Slike vurderingar krev eit skjønn. Etter Barne- og familiedepartementet si meining kan det ikkje utarbeidast faste standardar for denne skjønnsutøvinga. Tilsynsstyresmaktene kan gi råd og rettleiing, men kan også gjere vedtak i ei tilsynssak dersom dei vurderer det som nødvendig. Eit slikt vedtak kan klagast inn for fylkesmannen.

Regjeringa vil halde på norma for samla bemanning slik ho er i dag, og sjå denne norma i samanheng med norma for pedagogisk bemanning.

Norm for pedagogisk bemanning

Kor mange førskolelærarar kvar enkelt barnehage skal ha i tillegg til styraren, går fram av forskrifta om pedagogisk bemanning:

«Det skal være en pedagogisk leder per 14-18 barn når barna er over tre år, og en pedagogisk leder per 7-9 barn når barna er under tre år og barnas daglige oppholdstid er over seks timer. I barnehager der barna har kortere oppholdstid per dag, kan barnetallet økes noe per pedagogisk leder.»

Norma for pedagogisk bemanning har vore i søkjelyset ved fleire høve. I Ot.prp. nr. 68 (1993-94) om ny barnehagelov sa Barne- og familiedepartementet mellom anna:

«Departementet mener at det fremdeles er behov for en hjemmel til å gi forskrifter om pedagogisk bemanning. Reglene om bemanning er standardkrav som det kan stilles spørsmål om bør lovfestes. Som en følge av seksåringenes overgang til skolen, økt foreldrepermisjon, ordning med tidskonto og den økte utbyggingen av småbarnsplasser er barnehagene inne i en periode som mange steder krever omorganiseringer til 1-5-årsgrupper. Dette kan føre til at dagens bestemmelser om pedagogisk bemanning om relativt kort tid ikke lenger vil være hensiktsmessige. Departementet ønsker å prøve ut nye modeller før en ny bestemmelse eventuelt fastsettes.»

Erfaringar mellom anna frå «Utviklingsprogrammet for barnehagesektoren» viser at ordlyden i forskriftene ikkje utan vidare gir ei presis rettesnor i den moderne barnehagen, for ikkje å snakke om barnehagen i framtida. Norma har sitt opphav i ei tid då gruppestorleikar, talet på barn per gruppe, organisering i små- og storebarnsavdelingar osv. var nokså einsarta over heile landet. I framtida kjem organiseringa av barnehagen til å vere langt meir variert og fleksibel. I tillegg kjem vi til å finne eit langt større mangfald når det gjeld opphaldstider i ein og same barnehage, med til dømes bruk av deling av plassar. Betre brukartilpassing og fleksibilitet fører til at personalet får fleire barn og foreldre å ha oversikt over og ta seg av enn tidlegare.

Som eit gjennomsnitt utgjer utdanna førskolelærarar 30-35 prosent av den samla bemanninga i barnehagen. Ein ny regel kan utformast ut frå eit prinsipp om 30-35 prosent førskolelærere av den samla bemanninga. Samtidig ser det ut til at både styrarar og eigarar har vent seg til å bruke den noverande norma som utgangspunkt for å dimensjonere kor mange førskolelærarar verksemda treng.

Innanfor visse rammer, som kan variere frå barnehage til barnehage, kan norma framleis eigne seg. Det vil vere eit skjeringspunkt mellom eit kvalitativt godt pedagogisk tilbod og kor mange barn og foreldre ein førskolelærar og resten av personalet kan ha oversikt over og ta seg av på ein tilfredsstillande måte. Barne- og familiedepartementet har merkt seg at ein samanliknande studie (OECD, 1999) peikte på at det er låg pedagogisk bemanning i norske barnehagar samanlikna med til dømes Sverige og Danmark.

Det er viktig å understreke at dei reglane vi har om pedagogisk bemanning, ikkje er reglar om storleiken på kvar barnegruppe. Den pedagogiske norma gjeld barnehagen som heilskap. I retningslinjene og tolkinga til Barne- og familiedepartementet er det uttrykt at norma gjeld for talet på barn som er til stades i barnehagen samtidig. Denne tolkinga skal ikkje vere til hinder for fleksibilitet og brukartilpassing i dag og i framtida. Det bør gå an å overskride norma visse delar av ein dag eller ei veke dersom det til andre tider er færre barn til stades enn det norma tilseier. Her må både styraren, eigaren og tilsynsstyresmaktene kunne utøve eit skjønn. Barne- og familiedepartementet vil understreke at ein slik bruk av skjønn ikkje må føre til ei utholing av norma.

Regjeringa vil ha ei god pedagogisk bemanning i barnehagane og vil derfor ikkje foreslå konkrete endringar når det gjeld sjølve føresegnene om pedagogisk bemanning. Men Regjeringa vil vurdere å flytte norma for den pedagogiske bemanninga frå forskrift til lovtekst seinast i samband med overgangen til rammefinansiering.

6.1.2 Førskolelærarar

Barnehagelova stiller krav om at styrarar og pedagogiske leiarar i barnehagen skal ha utdanning som førskolelærarar. Førskolelærarane har gjennom utdanninga si fått særlege kvalifikasjonar som gjer dei i stand til å planleggje, gjennomføre og vurdere det pedagogiske arbeidet i samarbeid med foreldra og personalet elles. Utdanninga skal gi bakgrunn for å forstå samanhengen mellom førskolelærarrolla og den funksjonen og dei utviklingsvilkåra barnehagen har i eit samfunn i endring. Førskolelæraren har med andre ord eit særleg ansvar for at formåla og intensjonane i barnehagelova og måla og kvalitetskrava i «Rammeplan for barnehagen» blir verkeleggjorde. Dei viktigaste oppgåvene for styraren er å leie arbeidet med planlegging, gjennomføring og vurdering av det pedagogiske arbeidet i barnehagen. Vidare er styraren arbeidsgivarrepresentant og personalleiar og skal inspirere til og leie nytenking i tråd med samfunnsutviklinga og utviklinga av det småbarnspedagogiske feltet. Barnehagelova inneheld også føresegner om når ein kan gi dispensasjon frå utdanningskravet.

Utdanning av førskolelærarar

Behovet for førskolelærarar har auka kraftig sidan førre stortingsmelding om barnehagar blei behandla i 1988. Først og fremst er det utbygginga av barnehagar opp gjennom 1990-åra som har gjort at behovet er større, men dei seinare åra har også fleire og fleire førskolelærar begynt i grunnskolen som følgje av grunnskolereforma i 1997. Talet på stillingar for styrarar og pedagogiske leiarar har auka frå ca. 9500 i 1988 til ca. 18 800 i 1998. Utdanningskapasiteten og etter kvart talet på uteksaminerte førskolelærarar auka mykje i 1990-åra for å møte krava frå ein sektor i ekspansjon. Trass i denne auken har det i heile perioden vore mangel på nok utdanna førskolelærarar.

I dei seinare åra har det vore lagt fram framskrivingar for behovet for førskolelærarar. I St.meld. nr. 52 (1996-97) Om økt førskolelærerdekning rekna Barne- og familiedepartementet med at det totale behovet for førskolelærarar til barnehagane i ein fullt utbygd sektor var ca. 21 600. I åra 1996-98 blei det kvart år uteksaminert ca. 2000 førskolelærarar. Men i den same perioden har ein sett at nettotilveksten av førskolelærarar i barnehagane har vore liten. Ei viktig forklaring er at ein god del førskolelærarar har søkt til skoleverket etter at seksåringane begynte i skolen hausten 1997.

I St.meld. nr. 36 (1998-99) Om dimensjonering av høgre utdanning heiter det mellom anna:

«Det er flere usikkerhetsmomenter når det gjelder det framtidige behovet for førskolelærere. Barnehager er det største, men ikke det eneste arbeidsmarked. Førskolelærernes kompetanse for arbeid i grunnskolen gir den enkelte førskolelærer mer varierte yrkesmuligheter. En betydelig usikkerhetsfaktor er knyttet til etterspørselen etter personer med førskolelærerutdanning i grunnskolen. Både i 1997 og 1998 var ca. halvparten av de tilsatte som skulle dekke undervisning i første klasse, førskolelærere. Det forventes en ytterligere økning i antall førskolelærere i grunnskolen. Et økt antall førskolelærere med relevant videreutdanning rekrutteres til arbeid i PP-tjenesten og kompetansesentrene.»

Meldinga konkluderer likevel med at det i staden for den mangelen på førskolelærarar vi har i dag, kan bli eit vesentleg overskot av førskolelærarar i nær framtid.

I St.meld. nr. 12 (1999-2000) «... og yrket skal båten bera...»er det lagt fram nye framskrivingar mellom anna for behov for førskolelærarar.

Kilde: Kjelde: St.meld. nr. 12 (1999-2000) «... og yrket skal båten bera...», KUF

Figur 6.1 viser ei framskriving av utdanningskapasiteten dei komande åra på eit nivå som tilsvarer det talet på studentar som førebels blei tekne opp hausten 1999. Etter desse framskrivingane kjem det til å vere utdanna nok førskolelærarar om få år.

Det knyter seg uvisse til framskrivingane, mellom anna i høve til kor mange førskolelærarar som kjem til i ta seg arbeid i skoleverket. Likevel er det i dag snarare eit rekrutterings- og stabilitetsproblem i barnehagesektoren meir enn eit problem med utdanningskapasiteten av førskolelærarar. Utfordringa ligg i å få nyutdanna førskolelærar til å begynne i barnehagen og få dei som er i barnehagane, til framleis å bli verande.

Krav om førskolelærarutdanning og dispensasjon frå utdanningskravet

I den store utbyggingsperioden i byrjinga av 1990-åra auka innslaget av styrarar og pedagogiske leiarar som arbeidde med dispensasjon.

Sidan 1994 har likevel innslaget av tilsette med dispensasjon vore jamt minkande, og i dag arbeider ca. 3000 i slike stillingar med dispensasjon. For barnehagen er det grunn til å tru at prosentdelen utan førskolelærarutdanning kan senkast endå meir i åra framover. Men det krev at dei nye førskolelærarane tek arbeid i sektoren, og at dei erfarne blir verande.

Barnehagelova gir høve til mellombels og varig dispensasjon frå utdanningskravet dersom det etter utlysing ikkje melder seg søkjarar med førskolelærarutdanning. Kommunen har etter lova fullmakt til å gi mellombels dispensasjonar, medan fylkesmannen kan gi varige dispensasjonar frå utdanningskravet. Nærmare retningslinjer er gitt i forskrifter. Prinsippa for desse forskriftene var drøfta i Ot.prp. nr. 68 (1994-95) om ny barnehagelov. Generelt kan ein seie at det er vanskelegare å få varig dispensasjon frå utdanningskravet for styrarar enn for pedagogiske leiarar. Når det gjeld behandlinga av mellombels dispensasjon i stilling som styrar, opnar lova for at kommunen kan gi dispensasjon «i særlege tilfelle», medan det for stilling som pedagogisk leiar ikkje er sett ei slik avgrensing. For begge stillingskategoriane har kommunen fått heimel til å knyte vilkår til dispensasjonen, til dømes om pedagogisk rettleiing. Heimelen for å knyte vilkår til dispensasjonen blei innført med den nye barnehagelova i 1996. Formålet med å kunne stille slike vilkår er å sikre det faglege innhaldet i barnehagen.

For at fylkesmannen skal kunne gi varig dispensasjon i stillinga som styrar, krevst det mellom anna at personen har hatt mellombels dispensasjon i vedkomande stilling i tre år, og at svært gode grunnar taler for at varig dispensasjon blir gitt. For stillinga som pedagogisk leiar er det tilsvarande kravet to år, og at fylkesmannen gjer ei individuell vurdering av den reelle kompetansen til vedkomande. I samsvar med merknader til forskrifta frå Barne- og familiedepartementet blir reglane for å gi varig dispensasjon praktiserte relativt strengt. Det er høve til å klage på vedtak i dispensasjonssaker. Fylkesmannen er klageinstans for vedtak i kommunane og departementet på vedtak hos fylkesmannen. Erfaringane viser at det er svært få slike klagesaker.

Når fylkesmannen vurderer den reelle kompetansen, er det naturleg å leggje vekt mellom anna på anna pedagogisk utdanning. Det inneber at det er enklare å få varig dispensasjon frå utdanningskravet dersom ein har utdanning som til dømes allmennlærar eller barnevernspedagog enn dersom ein ikkje har noka teoretisk forankring i småbarnspedagogikk i det heile. Barne- og familiedepartementet vil halde på føresegnene som er nemnde ovanfor, og meiner at det framleis skal «svært gode grunnar» til for å gi varig dispensasjon frå utdanningskravet for ein styrar.

Også i andre samanhengar har det vore diskutert om styrarstillingane bør vere opne for andre enn førskolelærarar. Det har vore hevda at rolla som styrar inneber så mange oppgåver av administrativ karakter at ein burde tilsetje personar med andre kvalifikasjonar enn førskolelærarar som styrarar. Erfaringar frå «Utviklingsprogrammet for barnehagesektoren» tilseier at styraren har ei heilt sentral rolle når det gjeld barnehagen som pedagogisk institusjon, tilrettelegging for brukartilpassing og fleksibilitet og som ansvarleg for ei heilskapleg tenking omkring barnehagen. Barne- og familiedepartementet meiner derfor at det er meir aktuelt å styrkje barnehagen med administrativt personale for å frigjere tid for styraren til pedagogisk leiing av barnehagen enn å endre kvalifikasjonskrava til styraren.

§ 16 i barnehagelova gir eitt spesielt unntak frå kravet om førskolelærarutdanning. Det er at rektor ved skolen kan vere styrar for barnehagen når barnehagen og skolen er organiserte som éi verksemd. Denne særregelen blei innført med den nye barnehagelova i 1996. Opplæringslova stiller krav til at rektor har relevant fagleg og pedagogisk kompetanse; vanlegvis er rektor allmennlærar. Regelen er med andre ord eit unntak frå hovudregelen og er særleg mynta på små verksemder, der det er unaturleg med to leiarar. Intensjonen med regelen er mellom anna at ein skal ha høve til å kunne behalde små grendeskolar saman med små barnehagar i grisgrendte område. I den seinare tid har Barne- og familiedepartementet fått nokre få spørsmål som kan tyde på at regelen også blir brukt til å slå saman einingar i meir sentrale strøk til éi større verksemd. Barne- og familiedepartementet meiner at slike løysingar kan vere uheldige og i strid med intensjonane i lovverket. I større verksemder har rektor lite tid og høve til kunne ta vare på dei pedagogiske leiaroppgåvene som ein barnehage krev.

Regjeringa meiner at det burde vere mogleg for personar med annan relevant pedagogisk utdanningsbakgrunn å skaffe seg kompetanse til å arbeide som pedagogiske leiarar utan å måtte ta heil førskolelærarutdanning. Barne- og familiedepartementet og Kyrkje-, utdannings- og forskningsdepartementet vil i første omgang samarbeide nærmare om ei årseining i barnehagepedagogikk for desse gruppene.

Tiltak for rekruttering og stabilitet i yrket

Sysselsetjinga blant utdanna førskolelærarar er svært høg. Totalt er 84 prosent yrkesaktive. Av desse arbeider vel 57 prosent i barnehage, medan 26 prosent til har arbeid i undervisningssektoren - primært i grunnskolen. Det var om lag 2000 fleire førskolelærarutdanna i arbeid i grunnskolen i 1997 enn i 1994 (SSB, 1997). Det har ikkje lykkast å få fram ein systematisk statistikk over kor mange av dei uteksaminerte førskolelærarane som går direkte over i vidareutdanning, og heller ikkje kor mange førskolelærarar som sluttar i barnehagen, og kva slags arbeid dei går over i.

Det kan synast som om mange erfarne førskolelærarar etter Reform 97 har gått over til det nye småskolesteget, og at nyutdanna førskolelærarar ofte tek eit vidareutdanningsår rett etter den 3-årige førskolelærarutdanninga, slik at dei får generell kompetanse til å arbeide i småskolen med ei samanhengande 4-årig utdanning.

Det er gjort undersøkingar om rekruttering og stabilitet for førskolelærarar. I ei undersøking i kommunale barnehagar som SINTEF IFIM i Trondheim gjennomførte i 1995 på oppdrag frå Kommunenes Sentralforbund og Norsk Lærarlag fann dei at det var samansette årsaker som gjorde at førskolelærarar slutta i barnehagen. Dei viktigaste var lønnstilhøva, manglande tilbod om kompetanseutvikling, misnøye med arbeidsmiljøet og ulike meir personlege grunnar. Mellom dei tiltaka som kunne få førskolelærarar som hadde slutta, til å begynne att, var høgre lønn, kompetanseutvikling og meir tid til barna dei viktigaste.

I ei undersøking utført våren 1999 av Dr. Mauds Minne, Høgskolen mellom mannlege og kvinnelege førskolelærarstudentar, kjem det fram at noko over 50 prosent av begge kjønn vil begynne i barnehagen, medan om lag 40 prosent vil begynne i grunnskolen eller ta vidareutdanning. Dei aller fleste, mellom 75 og 85 prosent, trur at dei vil bli verande i yrket i meir enn fem år, eller dei har ikkje planar om å skifte yrke. Undersøkinga er ikkje ferdiganalysert og publisert enno.

Det er mange moment som verkar inn på rekrutteringa og stabiliteten, og det er avgjerande at dei ulike partane i sektoren samarbeider sentralt, regionalt og på kommunenivå. Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet har ansvar for utdanningskapasiteten og høgskoleutdanninga, Barne- og familiedepartementet har ansvar for rammevilkåra for sektoren, og Kommunenes Sentralforbund har saman med kommunane ansvar for lønns- og arbeidstilhøva. Norsk Lærarlag er saman med andre arbeidstakarorganisasjonar viktige samarbeidspartnarar. Barne- og familiedepartementet har teke initiativ til eit samarbeid med desse organisasjonane. Det skal setjast ned ei arbeidsgruppe som skal kome med forslag til tiltak for å sikre rekruttering og stabilitet av førskolelærarar i barnehagen.

Barne- og familiedepartementet vil på grunnlag av blant annet innspelet frå arbeidsgruppa vurdere tiltak for rekruttering og stabilitet for tilsette i barnehagesektoren med vekt på førskolelærarane. Eit slikt arbeid må omfatte fleire område, og nedanfor er det skissert kva for område Barne- og familiedepartementet vil vurdere nærmare som delar av ein slik tiltaksplan.

6.1.3 Anna personale

Assistentar

Majoriteten av personalet i barnehagen er assistentar. Assistentgruppa utgjer om lag 2/3 av den totale bemanninga og er svært variert med omsyn til både alder, utdanning og bakgrunn. Barne- og familiedepartementet har inga samla oversikt over bakgrunnen til denne gruppa, men generelt kan ein seie at dei gjennomsnittleg er eldre enn førskolelærarane. Dei utgjer også ofte ei meir stabil arbeidskraft. Mange av dei har lang erfaring og har etter kvart utvikla verdfull realkompetanse i arbeidet. Dei blir ofte rekrutterte frå nærmiljøet til barnehagen og kan vere med på å gi kontakten med lokalsamfunnet eit konkret innhald. Assistentane er ein viktig del av det samla teamet i barnehagen. Assistentstillingane er blitt oppfatta som sikre arbeidsplassar for kvinner i distrikta.

I tillegg til assistentar i vanlege stillingar bruker ein ofte ekstra assistentar for å styrkje den samla bemanninga i barnehagen dersom barnehagen har barn med funksjonshemmingar eller andre barn med behov for spesiell hjelp. Desse assistentane blir ein del av det samla teamet i barnegruppa og barnehagen, sjølv om nokre av dei får særskilde oppgåver i høve til enkeltbarn.

I rapporten «Si at vi har hele dagen» frå «Utviklingsprogrammet for barnehagesektoren», seier forfattaren Berit Aanderaa at ho i feltarbeidet sitt møtte «bevisste, reflekterte og verbale assistenter (...) Det er tydelig at både opplæring, veiledning og bedre ledelse i barnehagene har styrket denne yrkesgruppens kompetanse vesentlig.»

Når det gjaldt barn som brukarar, var dei fleste av assistentane opptekne av at barnehagen må møte barna «her og no». «Å kunne ta med seg et par - tre barn og gå på tur når en hadde lyst, eller å bare være der mens barna lekte, ble uttrykt som begrunnelser for hva som gjorde barnehagen til en bra arbeidsplass. En utvikling mot mer spontanitet, fleksibilitet og medvirkning fra barn så de på som bra.»

I ei særstilling står assistentane i familiebarnehagane. Dei har, under rettleiing av utdanna førskolelærar, som regel åleineansvar for 3-5 små barn, anten i eigen heim eller i ein annan heim. Dette er eit svært ansvarsfullt arbeid, som familiebarnehageassistentane utfører store delar av tida utan kontakt med andre arbeidskollegaer. I samiske barnehagar utgjer assistentane det største samiskkulturelle innslaget, rundt 77 prosent snakkar eller forstår samisk språk og kultur. I tillegg blir det særskilde tilskotet til samiske barnehagar mange stader nytta til å leige inn personar frå lokalmiljøet som har særlege kunnskapar om samisk miljø og verksemd. Det bør vurderast å leggje til rette for at dei assistentane som ønskjer å ta førskolelærarutdanning, skal kunne gjere det utan å måtte slutte i stillinga si, og i tillegg bør det vurderast tiltak for å auke talet på samisktalande assistentar.

Tospråklege assistentar

Tospråklege assistentar har ei viktig rolle med omsyn til språkutviklinga for og integreringa av minoritetsbarn og i høve til samarbeidet mellom heimane og barnehagen. Dei tospråklege assistentane har gode føresetnader for å vere med og leggje til rette for at barnehagen skal bli eit godt tilbod for barn og foreldre frå språklege og kulturelle minoritetar. Tospråklege assistentar skal vere med i personalgruppa på lik linje med dei andre tilsette og så langt det er praktisk mogleg, vere med på planlegging, gjennomføring og oppfølging av arbeidsoppgåvene i barnehagen. Den viktigaste oppgåva for ein tospråkleg assistent er å hjelpe barna med å bli integrerte i barnegruppa. Det inneber mellom anna å medverke til at barna kan forstå og gjere seg forstått i barnehagen. Den tospråklege assistenten har også ei viktig oppgåve når det gjeld å skape god kontakt mellom foreldra og barnehagen. Undersøkingar gjennomførte av Høgskolen i Oslo og forskingsstiftinga FAFO stadfester den viktige rolla dei tospråklege assistentane har i høve til minoritetsbarna i barnehagen.

Fagarbeidarar

Det er oppretta to nye fag under lov om fagopplæring i den vidaregåandeopplæring: omsorgsarbeidarfaget og barne- og ungdomsarbeidarfaget. Utdanningane har både ein teoretisk og ein praktisk komponent. Den praktiske delen er arbeid som lærling i bedrift. Utdanninga rettar seg mot arbeid i barnehagar, skolar, skolefritidsordningar osv. Ein del elevar er lærlingar i barnehagar, men det har vist seg vanskeleg å skaffe mange nok lærlingplassar, sidan lærlingane konkurrerer med studentar i førskolelærarutdanninga, som har barnehagen som ein lovpålagd praksisstad. Fagarbeidarutdanninga bør kunne rekruttere ungdom frå minoritetsgrupper for å møte det behovet desse gruppene har for forankring i eigen kultur og eige språk. Førebels er det utdanna to kull av barne- og ungdomsarbeidarar. 1374 blei ferdig utdanna i 1997 og 1774 i 1998. Kor mange som vil ta denne typen utdanning, er det vanskeleg å seie noko om, men ein kan rekne med at talet vil liggje på mellom 1000 og 1500 i året. Fleire assistentar med fagarbeidarbakgrunn kan styrkje den totale kompetansen i barnehagen.

6.1.4 Menn i barnehagane

Det er svært viktig at barna møter både kvinner og menn i barnehagen. Særleg er det viktig at dei kan møte menn som nære førebilete også utanfor familien. I dag utgjer menn i underkant av sju prosent av personalet i barnehagen.

Barne- og familiedepartementet tok i 1996 initiativ til å arbeide med rekruttering og tiltak som kan få menn til å bli i barnehageyrka, og sette eit mål om at i ein fullt utbygd sektor bør minst 20 prosent av personalet vere menn. Det blei sendt ein tiltaksplan for arbeidet til alle kommunar og barnehagar til orientering.

Likestillingslova fekk i juli 1998 ei ny forskrift som gir høve til å søkje spesielt etter menn til arbeid i barnehagar og skolar. Forskrifta gir også høve til moderat kvotering av menn ved tilsetjingar. Barne- og familiedepartementet meiner at alle arbeidsgivarar i barnehagesektoren bør drøfte ein konkret strategi for korleis ein kan rekruttere fleire menn til sektoren. Barnehagane og kommunane har derfor fått tilsendt eit hefte som oppfordrar personalet til å drøfte spørsmål som gjeld den skeive kjønnsfordelinga i barnehagepersonalet.

Det er oppretta eit nettverk av menn som arbeider i barnehagane i kvart fylke. Nettverka er tenkt nytta til å drøfte tiltak som eignar seg i eige fylke for å motivere unge menn på ungdomstrinnet og i vidaregåande opplæring til å tenkje seg å arbeide i denne sektoren. Det kan føre til at det blir direkte kontakt mellom menn som sjølve arbeider i sektoren, og dei potensielle interesserte blant yrkes- og utdanningssøkjande ungdom.

Som tabellen viser, er det ein sakte, men jamn auke av menn som er førskolelærarar, medan prosentdelen av assistentar går ned. Det er mykje som tyder på at det nettopp er kjennskapen til barnehagen gjennom ein assistentjobb eller ved å kjenne nokon som arbeider i barnehagen som er bakgrunnen for at menn vel førskolelærarstudiet. Kunnskap om bakgrunnen for kvifor menn vel å bli førskolelærarar, er viktig både for utviklinga av den mannlege yrkesidentiteten som førskolelærar, og for å setje inn tiltak for å styrkje rekrutteringa av menn i førskolelæraryrket. Det blir no gjennomført ei undersøking mellom førskolelærarstudentane om kvifor menn vel utdanninga. Resultata vil bli samanlikna med svara frå studentkvinnene. Prosjektrapporten skal vere ferdig sommaren 2000.

Å få menn til å velje arbeid i barnehagane er eit langsiktig prosjekt og har mellom anna samanheng med at heile omsorgs- og utdanningssektoren blir oppfatta som ein typisk kvinnearbeidsplass. Det krev at ulike instansar set utfordringa på eigen dagsorden, ikkje berre for å få fleire menn til å søkje barnehageyrka, men også for å få dei til å bli. Ein stor del av dei mannlege studentane fullfører ikkje studiet.

OECD peiker i sin rapport på at Noreg er åleine om å ha sett eit mål om 20 prosent mannleg personale i barnehagane. Dei stiller spørsmål om det ikkje er nødvendig å finne nye tiltak for å rekruttere mannlege førskolelærarstudentar og barnehageassistentar, både for å nå målet, men også for å bøte på ein mogleg nedgang i talet på kvinner som ønskjer å arbeide i sektoren i framtida. I debatten om menn i barnehagen meiner OECD at Noreg har gitt andre land ei utfordring.

Barne- og familiedepartementet meiner at arbeidet har kome for kort til at resultata kan vurderast, og vil understreke at det er viktig med ein meir langsiktig innsats. Departementet tek derfor sikte på å utarbeide ein ny tiltaksplan etter at den noverande tiltaksperioden er avslutta i 2000.

6.2 Krav til det fysiske miljøet

6.2.1 Føresegnene i barnehagelova

Ordinære barnehagar

§ 3 i barnehagelova slår fast at lokale og uteområde til barnehagedrift skal vere eigna for formålet ut frå alderen på barna, opphaldstida og at barna skal ha høve til varierte aktivitetar i trygge omgivnader. Det er ikkje gitt detaljerte reglar, verken for areal eller for korleis lokale og uteområde skal vere utforma. Spørsmålet om krava til lokale og uteområde er oppfylte, er det kommunen som godkjenningsstyresmakt som vurderer skjønnsmessig. Barnehagane held til i ulike typar lokale/bygg, og uteområda er naturleg nok ulike. Det gjeld storleik og utforming, men også i høve til kor godt uteområdet eignar seg for allsidige aktivitetar. Lokalisering, avstandar og trafikktilhøve gir også ulike føresetnader for barnehagen til å nytte friluftsområde, parkar eller andre friareal til supplerande område for uteaktivitetar.

I tillegg til barnehagelova regulerer byggjeforskriftene utforminga av bygningar og delvis av utemiljøet ved nybygging. Forskriftene dekkjer mellom anna krav om tryggleik, tilkomst og brukseigenskapar for funksjonshemma.

Som ledd i «Utviklingsprogrammet for barnehagesektoren» blei det i 1996 gjort ei kartlegging av kvalitetar og eigenskapar av lokale og uteområde i eit utval av barnehagar. Formålet med undersøkinga var å få eit bilete av standarden og brukseigenskapane ut frå dei krava mellom anna fleksibel drift, ei ny aldersblanding som følgje av Reform 97 og omsorg for små barn set. Undersøkinga viste at vel 40 prosent av lokala blei vurderte til å ha fullt tilfredsstillande brukseigenskapar. Så mykje som 30 prosent av barnehagane hadde ikkje nokon stad der ein kunne stelle små barn. Barne- og familiedepartementet reknar med at slike manglar framleis hindrar barnehagar i å tilby småbarnsplassar.

Eit anna trekk ved barnehagelokala som ein bør vere meir merksam på, er storleiken på arealet. Ved godkjenninga fastset godkjenningsstyresmakta det samla leike- og opphaldsarealet for barnehagen. Som rettleiing for eigaren i kor sterkt dette arealet kan utnyttast, har Barne- og familiedepartementet gitt ei rettleiande norm for leike- og opphaldsareal per barn. Norma er 4 kvm netto leike- og opphaldsareal per barn over 3 år og om lag ein tredel meir for barn under 3 år. Norma må oppfattast som ein minimumsstandard for å sikre at arealutnyttinga ikkje blir sterkare enn det som kan reknast som forsvarleg. Norma er altså ikkje ei byggjenorm.

Erfaringar, mellom anna frå «Utviklingsprogrammet for barnehagesektoren», kan tyde på at tronge barnehagar krev høgre bemanningstettleik enn romslege barnehagar. Dei økonomiske innsparingane i etableringskostnader som ein kan oppnå ved ein svært nøktern arealbruk, kan dermed fort føre til fordyring ved at driftskostnadene blir høgre. Barne- og familiedepartementet vil rette større merksemd mot samanhengen mellom driftskostnader og utnyttingsgraden av leike- og opphaldsarealet i barnehagane.

Opplevingar og aktivitetar ute er viktige i barnehageverksemda. Etter barnehagelova skal barnehagar vanlegvis ha sitt eige uteområde i direkte tilknyting til lokala. Det må oppfattast som eit minimum for at alle barnehagar kan ha uteaktivitetar som ein integrert del av verksemda. For dei fleste barnehagar er det i tillegg nødvendig å ta barna med til område i nærmiljøet for at dei skal få opplevingar og erfaringar frå naturen og omgivnadene.

Barne- og familiedepartementet ser positivt på den klare tendensen i dag til at fleire og fleire barnehagar ønskjer å leggje sterkare vekt på opplevingar og leik ute. Det må ein også sjå i samanheng med at uteareala blir gjorde meir tilgjengelege for funksjonshemma barn. Ved å ta omsyn til barn med redusert rørsleevne, nedsett syn eller forståing, allergiar og andre funksjonshemmingar vil tryggleiken og brukseigenskapane bli betre for alle. Allsidig uteleik er svært viktig for barna, både når det gjeld læring, utvikling, helse og trivsel.

Erfaringar både frå skolar og barnehagar viser til dømes at ein aukande og meir bevisst bruk av uteaktivitetar gir færre konfliktar og mindre fråvær på grunn av sjukdom. I dei seinare åra er det også retta særleg merksemd mot den fysiske utviklinga hos barn, mellom anna gjennom satsingsområdet «Barn og bevegelse», som er eit prosjekt der fleire departement samarbeider. Den fysiske utviklinga hos barn er viktig både for den generelle læringa og for evna til meistring.

Full behovsdekning krev at kommunane har planar for kva som trengst av nye barnehagar i tillegg til dei som finst frå før. Dei særskilde barnehagane som er nemnde nedanfor, er ein måte å gjere det på. Kommunane bør kartleggje om det er mogleg å ta i bruk eksisterande bygg der omgivnadene kan sikre gode uteområde i tilknyting til lokala. Samlokalisering med anna verksemd, til dømes skole og skolefritidsordning, er éin måte å gjere det på. Slike løysingar kan redusere kostnadene både ved etableringa og ved drifta. Særleg på mindre stader kan samlokalisering av barnehagen og barneskolen vere eit bidrag til å halde oppe grendeskolane og sikre at barna kan gå i barnehage og på skole i sitt eige nærmiljø.

Somme kommunar har ved utforminga av sjølve barnehagebygget tenkt både fleksibelt og framtidsretta. Ramma kan vere den ordinære barnehagen som er integrert med andre barnehagetypar, til dømes naturbarnehage og open barnehage. Solgården barnehage i Asker kommune kombinerer den ordinære barnehagen med naturbarnehage og smågruppebarnehage med integrering av funksjonshemma. Ved Borglia barnehage i Frosta kommune er barnehagen eit fleirbrukshus som i dag også blir nytta som avlastingsbustad for funksjonshemma barn. I framtida kan bygget nyttast til mellom anna skolefritidsordninga. Ved Tunnsjø oppvekstsenter i Lierne kommune er barnehagen ein integrert del av skolen og skolefritidsordninga. Dette oppvekstsenteret ligg også i tilknyting til samfunnshuset og idrettsanlegget. Andre kommunar har bygt inn base for familiebarnehagen i dei ordinære barnehagane. Ved å tenkje fleirbruk ved planlegginga kan ein både få ned kostnadene og gi gode vilkår for til dømes tverrfagleg samarbeid. Fleirbruksløysingar er svært gode løysingar for å kunne bruke bygga aktivt også til andre formål. Det gjeld særleg når ein nærmar seg full behovsdekning og moglege behovssvingingar på barnehagesektoren.

Dette er tilhøve som kommunen har ansvar for å gi råd og rettleiing om. Det verkar som om dei noverande føresegnene fungerer tilfredsstillande.

Særskilde barnehagar

Naturbarnehagar og opne barnehagar er barnehagetypar som skil seg frå dei ordinære barnehagane ved at tilbodet har eit spesielt formål og innhald, og at det er vanskeleg å vurdere lokala og uteområda på same måten som i andre barnehagar.

Open barnehage er eit korttidstilbod for barn som ikkje har plass i ordinær barnehage. Det blir gitt statleg driftstilskot for inntil 20 timar per veke. Den opne barnehagen skil seg frå dei ordinære barnehagane ved at ein av foreldra eller ein annan omsorgsperson må vere til stades i barnehagen saman med barnet. Kravet til bemanning er derfor mindre enn i ordinære barnehagar. Ein førskolelærar er leiar og ansvarleg for drifta, medan foreldra sjølve eller andre omsorgspersonar er ansvarlege for barna dei har med seg. Open barnehage blir rekna som eit supplement til den ordinære barnehageverksemda, men også som eit alternativ for å skape møteplassar for heimeverande vaksne og dei som treng eit nettverk i nærmiljøet (Asplan Viak og NOSEB, 1997). Barna blir ikkje registrerte med opphaldstid og kor mange dagar dei er der i veka, men møter opp etter ønske og behov. Det er i hovudsak dei yngste barna som nyttar tilbodet om open barnehage. Det finst to hovudtypar av opne barnehagar, den eine er ein eigen uavhengig barnehage, den andre er ei avdeling eller gruppe som er knytt til ein ordinær barnehage. Ved utgangen av 1998 var det i underkant av 4000 barn som hadde tilbod i opne barnehagar.

Formålet med denne typen barnehage er å skape ein møteplass for heimeverande barn og foreldre. Opne barnehagar er også meint å vere ein stad der foreldre kan få pedagogisk rettleiing og råd av dei tilsette.

Nemninga «naturbarnehage» er eit omgrep som til no ikkje er blitt brukt verken i lov- eller tilskotssamanheng. Det finst ikkje statistikk over kor mange barnehagar av denne typen som eksisterer, men Barne- og familiedepartementet reknar med at talet førebels er lågt, i underkant av 30.

Kjenneteikna ved naturbarnehagane er at dei etter sitt innhald er baserte på uteliv og bruk av naturen i større grad enn det som er vanleg. Søkjelyset er også i større grad sett på miljøvern og/eller kunnskap om naturen og opplevingsorienterte opplegg i skog og mark.

Nokre av desse barnehagane har ikkje lokale i tradisjonell forstand. Lokala kan vere alt frå lavvoar og jordgammar til gapahukar. Desse barnehagane har gjennomgåande noko tettare bemanning i høve til barnetalet, og det er stort sett eit tilbod til barn over 3 år. Opphaldstida per dag er, for dei fleste av barnehagane, på mellom 5 og 7 timar, medan det er store variasjonar i tilboda med omsyn til kor mange dagar per veke barna er der. Desse variasjonane avspeglar at nokre av tilboda er organiserte saman med ein vanleg barnehage, slik at grupper av barn skiftar på å vere i den ordinære barnehagen og i naturbarnehagen.

Godkjenning etter barnehagelova

Det blir stilt visse krav til lokale og uteområde for godkjenning av ein barnehage, sjå § 12 i barnehagelova, jf. § 3. Det går fram av barnehagelova at det er ein føresetnad for å søkje godkjenning at barnehagen har lokale. Det kan derimot gjerast unntak for at uteområdet skal liggje i direkte tilknyting til barnehagen, jf. § 3 andre leddet i barnehagelova. Føresegna slår fast at lokale og uteområde skal vere eigna for formålet ut frå omsynet til alderen på barna og opphaldstida. § 12 andre leddet i barnehagelova, som gjeld godkjenning, slår fast at godkjenningsstyresmaktene skal fastsetje leike- og opphaldsarealet i barnehagen.

Lavvoar, jordgammar o.l. kan vanskeleg tilfredsstille dei krava til eigna lokale som barnehagelova stiller. Det er også klart i høve til dei strenge krava kommunane som godkjenningsstyresmakt har stilt ved godkjenning av barnehagelokale dei seinare åra. I tillegg har også forskrifta om miljøretta helsevern for barnehagar og skolar frå Sosial- og helsedepartementet forsterka krava til dei lokala som skal nyttast til barnehagedrift.

Ved godkjenning av opne barnehagar vurderer ein heller ikkje lokala og uteområdet på same måten som ved godkjenning av ordinære barnehagar. Når det gjeld lokala, blir dei ikkje godkjende etter talet på barn, men som lokale med kvalitetar som tilfredsstiller dei krava eit slikt lokale må ha, til dømes stellerom, toalett osv. Med omsyn til uteområdet blir det ikkje nødvendigvis stilt krav om eit eige og eigna uteområde, fordi barnehagen har så avgrensa opningstid.

Eventuell regulering i forskrift

Det er nødvendig å vurdere føresegnene i lova om godkjenning opp mot den praksisen ein har for godkjenning av slike særskilde barnehagetypar. Av moglege løysingar i framtida kan ein tenkje seg at opne barnehagar og naturbarnehagar utan vanlege lokale skal kunne godkjennast på visse vilkår. Godkjenninga kan eventuelt regulerast ved eigne forskrifter for særskilde barnehagetypar, herunder naturbarnehagar og opne barnehagar. Det må då vere ein heimel i barnehagelova for å kunne gi slike forskrifter, slik det i dag finst heimel i § 14 andre leddet i lova for å gi forskrifter om familiebarnehagar. Ein slik heimel bør formulerast generelt, slik at han kan gi høve til å regulere også andre barnehagetypar dersom det skulle bli behov for det. Det er viktig at ein sikrar dei positive sidene ved desse barnehageformene, men det må likevel ikkje føre til at ein reduserer kravet til kvalitet.

Regjeringa vil vurdere å gi heimel for regulering av drift av særskilde barnehagetypar. Det vil krevje ei endring av barnehagelova.

6.2.2 Forskrift om tryggleik ved utstyr på leikeplassar

Tilrettelegging av uteområde i barnehagane inneber at det kan monterast ferdigkjøpt leikeutstyr som husker, sklier, klatreapparat eller anna. Slikt utstyr finst også på leikeplassar som er offentleg tilgjengelege. For å førebyggje ulykker og skadar når barna bruker slikt utstyr, har Barne- og familiedepartementet med heimel i lov om kontroll med produkt og forbrukartenester (produktkontrollova) gitt forskrifter om tryggleik ved leikeplassutstyr.

Det er produsenten, importøren, distributøren, detaljisten og andre som sel eller formidlar leikeplassutstyr, som skal syte for at krava i forskrifta er oppfylte. Forskrifta retter seg også mot den som på annan måte behandlar leikeplassutstyr.

Barne- og familiedepartementet kjenner til at forskrifta har ført til ein del reaksjonar også i høve til uteleikeplassar i barnehagar. Det dreiar seg mellom anna om vanskar ved å bere kostnadene ved innkjøp av nytt utstyr der det eksisterande utstyret ikkje oppfyller krava i forskriftene. Dette kan i somme tilfelle ha ført til at gammalt utstyr er fjerna utan at det er blitt erstatta av nytt. Kritiske røyster har hevda at leikeplassforskrifta har ført til dårlegare tilhøve for uteleik for barna. Barne- og familiedepartementet viser til at forskrifta er fastsett fordi leikeplassutstyr i ein del situasjonar har vist seg å føre til helseskade. Det er viktig at utstyret fungerer slik det skal, og ikkje utgjer nokon fare når det blir brukt.

Samtidig er det etter Barne- og familiedepartementet si oppfatning ikkje noko vilkår for eit godt miljø for uteleik at det er installert avanserte leikeapparat. Erfaringar viser at gode og utfordrande område for uteleik i barnehagane kan sikrast ved at området har varierte naturlege kvalitetar. Det er derfor viktig å ta vare på desse kvalitetane under ein byggjeprosess. Kva som er eit godt utandørs leikemiljø for barn, varierer med alder, dugleik og interesser.

6.2.3 Forskrift om miljøretta helsevern i barnehagar og skolar

«Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler m.v.» er gitt av Sosial- og helsedepartementet med heimel i lova om helsetenesta i kommunane. Formålet med forskriftene er å leggje grunnlag for at miljøet mellom anna i barnehagar fremmar helse, trivsel og gode sosiale og miljømessige tilhøve, og førebyggjer sjukdom og skade.

Forskrifta gjeld alle driftsformer for godkjenningspliktige barnehagar og andre verksemder for førskolebarn av mindre omfang, til dømes barneparkar og dagmammaverksemd. Forskrifta inneheld mellom anna krav om at verksemder som er omfatta av forskrifta, skal godkjennast av kommunestyret. At ei verksemd er godkjend, vil seie at det offentlege har samtykt i at verksemda blir sett i gang. Slikt samtykke blir gitt på bakgrunn av dei opplysningane og planane som ligg føre ved tidspunktet for godkjenning, men er ikkje i seg sjølv eit kvalitetsstempel på verksemda.

For verksemder som var etablerte då forskrifta tok til å gjelde 1. desember 1995, blei det gitt ei overgangstid slik at ny godkjenning skulle vere gitt innan 31. desember 1998. Ei undersøking gjord av Barneombodet hausten 1997 og våren 1998, viste at om lag halvparten av barnehagane ville ha blitt godkjende innan fristen. Kommunane oppgav i denne undersøkinga at av dei barnehagane som ikkje kunne godkjennast innan fristen, kan dei fleste bli godkjende etter mellom to og sju år. Somme melde at det vil gå mellom 10 og 15 år. Kostnader syntest å vere ei vesentleg årsak til at utbetringa tek lang tid.

Barne- og familiedepartementet vil peike på at kommunane har fått eit viktig ansvar i å følgje opp at forskrifta om miljøretta helsevern blir handheva og praktisert etter formålet. Det er viktig at barnehageetaten og helsestellet i kommunane samarbeider om tiltak som gir grunnlag for at forskrifta blir oppfylt. Det kan gjelde mange spørsmål, til dømes informasjon til private barnehageeigarar om forskrifta og kva for plikter ho legg på eigaren, opplæringstiltak overfor barnehagetilsette både i kommunale og private barnehagar, og korleis barnehagane kan få nødvendig teknisk hjelp i samband med drift og vedlikehald av ventilasjonsanlegg.

Sosial- og helsedepartementet har, i samarbeid med Barne- og familiedepartementet og Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet, teke initiativ til ei evaluering av arbeidet i kommunane med praktisering av forskrifta om miljøretta helsevern i barnehagar og skolar. Evalueringa kan gi departementa betre kunnskap om kva som trengst av rettleiing, kompetanseutvikling, kostnadsbruk og omfanget av attståande godkjenning for å få gjennomført ei så rask godkjenning av verksemdene som råd. Evalueringsrapporten skal vere klar innan utgangen av 1999, og han vil mellom anna kartleggje i kva grad regelverket er gjennomført, er under gjennomføring eller kva som står att av arbeidet i kommunane. Resultata av evalueringa skal gi grunnlag for å vurdere kva for oppfølgingstiltak som er aktuelle.

Etter Barne- og familiedepartementet si vurdering må det store fleirtalet av barnehagar ha fått ny godkjenning innan få år.

6.3 Barnehagesektoren og eit enklare Noreg

Regjeringa ønskjer gjennom prosjektet «Eit enklare Noreg» å gi kommunen større fridom og sikre lokal brukartilpassing. Denne intensjonen er i stor grad oppfylt slik barnehagelova i dag er utforma. Barnehagelova inneheld få standardkrav og legg dermed stor fridom og fleksibilitet til lokalnivået. Om krava i lova er oppfylte, er i dei aller fleste tilfella avhengig av ei skjønnsmessig heilskapsvurdering frå godkjenningsstyresmaktene. Kommunane har fått fullmakt til å godkjenne og føre tilsyn med barnehagane. Det er kommunane som kjenner nærmiljøet til barnehagane, og dei er derfor nærmast til å tilpasse barnehagedrifta til dei lokale tilhøva. På denne måten sikrar ein ei fleksibel og rasjonell barnehagedrift.

Denne meldinga varslar ingen nye eller skjerpa krav til kommunane når det gjeld detaljregulering av barnehagedrifta. Etter ei drøfting av reguleringane som finst i dag for å sikre god kvalitet, vil Regjeringa halde på desse reguleringane, men oppfordrar i stor grad til fleksibel bruk.

Norma for samla bemanning og pedagogisk bemanning er drøfta ovanfor. Den samla bemanninga skal «være tilstrekkelig til at personalet kan drive tilfredstillende pedagogisk virksomhet». Kommunen som tilsynsstyresmakt skal kunne vurdere om det samla personalet i den enkelte barnehagen er «tilstrekkelig» etter lova. Slike vurderingar krev eit skjønn. Etter Barne- og familiedepartementet si meining kan det ikkje utarbeidast faste standardar for denne skjønnsutøvinga. Regjeringa vil halde på den norma for samla bemanning som gjeld i dag, og sjå henne i samanheng med norma for pedagogisk bemanning. Norma for pedagogisk bemanning har vore i søkjelyset ved fleire høve. Reglane om pedagogisk bemanning er ikkje reglar om storleiken på den enkelte barnegruppa, dei gjeld barnehagen som heilskap. Norma gjeld for talet på barn som er til stades i barnehagen samtidig. Det blir understreka at denne tolkinga ikkje skal vere til hinder for fleksibilitet og brukartilpassing i dag eller i framtida. Det bør gå an å overskride norma visse delar av ein dag eller ei veke dersom det til andre tider er færre barn til stades enn det norma tilseier. Organiseringa av barnehagane vil i framtida bli meir variert og fleksibel, og det vil vere større variasjon med omsyn til opphaldstidene i ein og same barnehage. Det vil også føre til at personalet får fleire barn å ta seg av enn tidlegare. Styraren, eigaren og tilsynsstyresmakta må her utøve eit balansert skjønn. Regjeringa er oppteken av at barnehagane skal ha god kvalitet, og vil halde på den norma som gjeld i dag. Norma er fleksibel nok til å møte behovet i dei ulike og varierte barnehagane både no og i framtida.

Avsnitt 6.2. drøftar det fysiske miljøet. Barnehagelova gir ikkje detaljerte reglar, verken for areal eller korleis lokale og uteområde skal vere utforma. § 3 i barnehagelova stiller krav om at det fysiske miljøet skal vere eigna for formålet, og kommunen som godkjenningsstyresmakt vurderer skjønnsmessig om dette kravet er oppfylt. Samlokalisering med anna verksemd, til dømes skole og skolefritidsordning, er éin måte å gjere det på, det same er sambruk med tiltak som for det meste blir drive på kveldstid og i helgar. Slike løysingar kan redusere kostnadene både ved drift og etablering. I dette avsnittet blir det gitt døme frå nokre kommunar. Kommunane har ansvar for å gi råd og rettleiing. Konklusjonen er at dei noverande føresegnene fungerer tilfredsstillande.

Forskrifta om tryggleik ved utstyr på leikeplassar er ikkje ein del av regelverket i barnehagelova. Det blir understreka at det etter departementet si oppfatning ikkje er nokon føresetnad for eit godt utemiljø at det er installert avanserte leikeapparat. Gode område for uteleik kan sikrast, til dømes under ein byggjeprosess, ved at dei varierte naturlege kvalitetane ved området blir utnytta.

I kapittel 5 blei det konkludert med at kostnadsutviklinga i sektoren er under kontroll. Mange kommunar, også dei som ikkje var med i utviklingsprogrammet, har arbeidd for ei meir fleksibel og kostnadseffektiv utnytting av barnehageplassane. Forholdstalet mellom utført årsverk og talet på barn tyder på at mange barnehagar har gjennomført tiltak for å få betre ressursutnytting. Meldinga varslar ei innlemming av det øyremerkte tilskotet i rammetilskotet til kommunane når utbygginga er fullført. Det fører til ei monaleg administrativ forenkling, som vedrører departementet, fylkesmennene og kommunane.

Regjeringa satsar på kvalitet, men samtidig eit enkelt og fleksibelt regelverk tilpassa lokale forhold.

Regjeringa vil i samband med overgangen til rammefinansiering gå igjennom lov og regelverk m.a. med sikte på større fleksibilitet, effektivisering og forenkling.

6.4 Konklusjonar frå Regjeringa

• Regjeringa vil halde på norma for samla bemanning slik ho er i dag.

• Regjeringa vil ha ei god pedagogisk bemanning i barnehagane og vil derfor ikkje kome med forslag om konkrete endringar når det gjeld sjølve føresegnene om pedagogisk bemanning. Men Regjeringa vil vurdere å flytte norma for den pedagogiske bemanninga frå forskrift til lovtekst seinast i samband med overgangen til rammefinansiering.

• Regjeringa ser alvorleg på svikten i rekrutteringa til barnehagesektoren og vil gjere ei kartlegging av situasjonen og vurdere tiltak for rekruttering og stabilitet for tilsette i barnehagesektoren med vekt på førskolelærarar i barnehagen. Barne- og familiedepartementet vil samarbeide med mellom anna Kommunenes Sentralforbund, Norsk Lærarlag og Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet for å få dette til.

• Rekruttering og utdanning av grupper som trengst i barnehagen for å gi eit fullverdig pedagogisk tilbod, får spesiell merksemd. Personale med samisk kompetanse og personale med minoritetsbakgrunn er to viktig grupper her. Programmet «Menn i barnehagen» vil halde fram, og departementet tek sikte på å utarbeide ein ny tiltaksplan etter at den noverande er avslutta i år 2000.

• Regjeringa meiner at det burde vere mogleg for personar med annan relevant pedagogisk utdanningsbakgrunn å skaffe seg kompetanse til å arbeide som pedagogiske leiarar utan å måtte ta heil førskolelærarutdanning. Barne- og familiedepartementet og Kyrkje-, utdannings- og forskningsdepartementet vil i første omgang samarbeide nærmare om ei årseining i barnehagepedagogikk for desse gruppene.

• Regjeringa vil vurdere å endre barnehagelova for å gi heimel for regulering av særskilde barnehagetypar - opne barnehagar og naturbarnehagar.

• På bakgrunn av evaluering av gjennomføring av forskrift om miljøretta helsevern i barnehagar og skolar, vil Barne- og familiedepartementet i samarbeid med Sosial- og helsedepartementetvurdere kva for tiltak som er eigna virkemiddel for å sikre opphaldsmiljøet i barnehagane.

• Regjeringa vil gå gjennom lov og regelverk i ein fullt utbygd barnehagesektor m.a. med sikte på større fleksibilitet, effektivsering og forenkling.