2 Virkninger av EØS-avtalen

I dette kapitlet gis det en vurdering av hvordan EØS-avtalen har fungert i forhold til næringsliv og sysselsetting, forbrukerinteresser, miljøvern, distrikter og regioner og andre sider av det norske samfunn. I og med at avtalen er så omfattende, forsøkes det ikke å dekke alle viktige saksfelter og problemstillinger, men å illustrere noen vesentlige sider ved den.

I 2.1 gis det en kort oversikt over det regelverket Norge har overtatt gjennom EØS-avtalen.

I 2.2 belyser meldingen hvordan EØS-regelverket har påvirket ivaretakelsen av viktige hensyn som helse og sikkerhet, miljøvern og forbrukerinteresser. Videre drøftes innvirkningen av EØS-avtalen på den tekniske kvaliteten i norsk regelverk og på norske og nordiske rettslige tradisjoner.

I 2.3 gis det en vurdering av avtalens innvirkning på økonomi og næringsliv, distrikter og regioner, samt på fri personbevegelse.

I 2.4 tar meldingen opp noen viktige og illustrerende saker og saksfelter, som belyser fordeler og ulemper, muligheter og begrensninger ved avtalen.

2.1 Det rettslige grunnlaget

2.1.1 Lovgivning og forpliktelser vi overtok da EØS-avtalen trådte i kraft

EØS-avtalen er den mest omfattende avtale Norge har inngått. Avtalens omfang gjenspeiler dens formål, nemlig å utvide EUs indre marked til å omfatte EFTA-landene. Dette krevde at all EF-lovgivning vedrørende det indre marked måtte bygges inn i avtalen, så langt avtalens virkefelt gikk. EØS-avtalens hoveddel inneholder derfor alle relevante grunnbestemmelser i EF-traktaten.

Det er dessuten tatt inn regler for samarbeid utenfor de fire friheter. Disse tar sikte på et samarbeid på felter av felles interesse, som blant annet omfatter forskning og utdanning, miljøvern, forbrukerpolitikk, sosialpolitikk og kultur. Øvrige regler som er spesifikke for EØS-avtalen, er tatt inn i 49 protokoller.

Det avledede regelverket er samlet i 22 vedlegg til EØS-avtalen. På undertegningstidspunktet inneholdt disse vedleggene rundt 1500 rettsakter, hvorav 950 direktiver og 150 forordninger. Vedleggene gjengir bare rettsaktenes offisielle betegnelse og eventuelt særlige tilpasninger for den enkelte sektor eller rettsakt. Vedleggene må også leses sammen med avtalens protokoll 1, som inneholder generelle tilpasninger som gjelder alle vedlegg. Disse tekstene utgjorde da EØS-avtalen ble undertegnet om lag 15 000 sider.

Avtalen må dessuten leses i sammenheng med 30 felleserklæringer og 39 erklæringer fra en eller flere parter som er inntatt i Sluttakten. Sluttakten inkorporerer også et omforenet møtereferat på 36 punkter og et antall brevvekslinger.

Til avtaleverket om EØS hører også en serie avtaler inngått mellom EFTA-landene. Den mest omfattende er avtalen som oppretter Overvåkningsorganet og Domstolen, og som fastlegger disse to organers myndighet (avtale mellom EFTA-statene om opprettelse av et overvåkningsorgan og en domstol av 2. mai 1992, også kalt ODA). Denne avtalen inneholder også syv protokoller, hvorav to særlig viktige protokoller som fastsetter framgangsmåtene for behandling av saker på henholdsvis statsstøtte- og konkurranseområdet. To ytterligere avtaler oppretter henholdsvis EFTAs faste komité og EFTAs parlamentarikerkomité.

Avtalen måtte justeres som følge av at Sveits ikke kunne ratifisere. Dette skjedde ved en protokoll som ble undertegnet i mars 1993. Utover dette er det ikke blitt foretatt endringer av avtalens hoveddel. De endringer i EF-traktaten vedrørende det indre marked som ble innført gjennom Maastricht-traktaten av 1993 var i noen grad blitt foregrepet i EØS-avtalen. Amsterdam-traktaten av 1997 etterlater imidlertid visse forskjeller i grunnbestemmelsene mellom EU og EØS. Dette gjelder særlig kapitalbevegelsesbestemmelsene, statsstøttereglene og gjennomføringsmekanismen for direktiver innenfor arbeidsrett, samt styrket fellesskapsinnsats på visse områder som likestilling og miljø.

Når det gjelder det avledede regelverk, forutsetter EØS-avtalen at det oppdateres fortløpende parallelt med regelverksutviklingen i EU. I den versjon av avtalen som ble undertegnet i mai 1992 var det avledede regelverk i EF fram til 31. juli 1991 tatt med. En «tilleggspakke» på om lag 300 rettsakter tok opp rettsproduksjonen fram til utgangen av mai 1993. Den ble inkorporert i EØS-avtalen ved en beslutning (nr. 7/94) i EØS-komiteen 21. mars 1994. Etter dette har EØS-komiteen arbeidet kontinuerlig med å redusere det etterslepet som hele tiden har foreligget i innlemmingen av EØS-relevant regelverk. Siktemålet har vært å komme fram til en situasjon der oppdateringen kan skje fortløpende, slik at regelverket i hele EØS-området er likt på de områdene avtalen forutsetter. Dette arbeidet er nærmere beskrevet i kapittel 3.

2.1.2 Summarisk omtale av rettsakter integrert i EØS-avtalen

Siden EØS-avtalen trådte i kraft har det blitt integrert om lag 3988 rettsakter i avtalen. Det totale antall rettsakter som var i kraft ved utgangen av 2001 var 2681. Årsaken til forskjellen mellom antall gjennomførte og gjeldende rettsakter er at deler av regelverket stadig fornyes, erstattes eller ikke lenger er i kraft. Tabell 2.2 viser gjeldende rettsakter fordelt på avtalens 22 vedlegg, samt tre av protokollene, det vil si i henhold til hvilke områder de angår. Rettsaktene består av direktiver, forordninger og beslutninger. Oversikten omfatter ikke resolusjoner og andre ikke-bindende vedtak.

Produksjon av nytt regelverk i EU og i EØS i 1999, 2000 og 2001

I 1999 vedtok EU 1731 rettsakter, i 2000 var tallet redusert til 1475 rettsakter, mens det i 2001 ble vedtatt 1496 rettsakter (kilde: EUs årsrapporter for 1999, 2000 og 2001). Om lag 40 prosent av rettsaktene er kommisjonsforordninger som i stor grad omfatter jordbrukspolitikken og veterinærområdet. Ser man på antallet vedtatte rettsakter i EU som er relevante for EØS-avtalen, utenom veterinærområdet, er tallene 226 for år 1999, 247 for år 2000 og 231 for år 2001(kilde: EFTA-sekretariatet).

Antallet rettsakter vedtatt av Rådet og Parlamentet av mer omfattende karakter (basisrettsakter), og som introduserer nytt regelverk på større områder, er noe synkende. I 1999 ble det vedtatt i alt 289 slike rettsakter av Rådet og Parlamentet, mens i 2000 er tallet redusert til 215 og i 2001 til 197 (kilde: CELEX). Med andre ord, produksjonen av omfattende nytt regelverk, som krever relativt store tilpasninger, er avtagende. Dette skyldes trolig at de viktigste reformer for å sikre gjennomføringen av et indre marked, for størstedelen er gjennomført. Det er dertil flere rettsakter med mindre lovmessige konsekvenser som blir vedtatt. Rettsakter som nærmest har karakter av forvaltningsvedtak, slik som kommisjonsforordninger på veterinærområdet, legger imidlertid nesten like stort press på EØS-maskineriet.

2.2 Virkninger for norsk regelverk

2.2.1 Generelt om virkeområdet for EUs regelverk for det indre marked

Behovet for harmonisering av regelverk som har betydning for omsetningen av varer og tjenester oppsto gjennom beslutningene om å etablere et indre marked. En viktig hensikt med det indre marked er å sikre de europeiske bedriftene tilsvarende rammevilkår som amerikanske og japanske konkurrenter, særlig gjennom å kunne utnytte stordriftsfordeler i et stort marked med ensartede regler. I et slikt marked kan man, foruten internasjonal konkurransedyktighet, også oppnå bedre ressursutnyttelse og dermed bidra til økt velferd.

Samtidig var det viktig å ivareta en rekke hensyn som blant annet miljø, helse, sikkerhet og forbrukerinteresser. Dette kunne imidlertid i mange tilfeller oppnås like godt og bedre gjennom ensartede regler, enn ved å opprettholde regler som varierte fra land til land og gjorde tilværelsen vanskelig for eksportbedriftene. Det var hensynet til det frie varebytte som motiverte de første bestrebelsene på å skape et felles og helhetlig regelverk. En grunnleggende forutsetning for gjennomføringen av det indre marked er at en ved nye harmonseringstiltak skal legge et høyt beskyttelsesnivå til grunn. Dette prinsippet er nedfelt i Roma-trakten og ytterligere styrket gjennom en ny bestemmelse i Amsterdam-traktaten. Den omfatter en ny hjemmel for å utarbeide nytt regelverk som er ensidig begrunnet i forbrukerhensyn, samtidig som målsettingene om bærekraftig utvikling, sosial utvikling og et høyt sysselsettingsnivå er innarbeidet sammen med målsettingen om økonomisk vekst. Slike hensyn har etter hvert fått en selvstendig og stadig mer sentral plass i forslag til nye eller justerte regler.

I tillegg til regler for å beskytte blant annet forbrukere, miljø, helse og sikkerhet trengs det regler for å sikre at konkurransen skjer på en rimelig og rettferdig måte, uten at noen kan skape monopoler eller utnytte dominerende markedsposisjoner på en uheldig måte. Felles konkurranseregler er derfor en viktig del av det felles regelverk.

Videre er det nødvendig med felles regler om offentlig støtte til bedriftene, for å forhindre at bedrifter blir fortrengt fra markedet av subsidiert eksport fra andre land.

De reglene som sikrer de fire friheter, samt de reglene som ivaretar hensyn som helse, miljø og sikkerhet, er i det alt vesentlige bindende for de økonomiske aktørene. Harmonisering av produktkrav skjer blant annet gjennom den «nye metode». Dette innebærer at kun vesentlige krav som berører helse-, miljø- og/eller sikkerhetsaspekter ved et produkt nedfelles i direktiver. Direktivene henviser så til standarder. Dersom produktene produseres i samsvar med standardene, oppfylles kravene. Utarbeidelse av slike standarder skjer i de europeiske standardiseringsorganisasjonene på grunnlag av mandater og økonomisk støtte fra EU og EFTA. Produkter kan kun markedsføres og tas i bruk i EØS dersom de oppfyller kravene. Dette blir bekreftet ved at produktet CE-merkes, og er dermed sikret fri sirkulasjon i EØS-området. I tillegg skjer det en løpende utvikling av nye europeiske og internasjonale standarder på områder som ikke hører inn under den «nye metode», men som har som formål å fremme internasjonal arbeidsdeling, effektiv produksjon og bedre ressursutnyttelse.

2.2.2 Eksempler på virkninger av EØS-reglene for miljø, helse, sikkerhet og forbrukerhensyn mv.

Norge hadde allerede før EØS-avtalen ble inngått et regelverk på mange av de saksområdene som avtalen dekker, som i innhold ikke skilte seg mye fra EUs regelverk. Ofte bygde reglene på de samme internasjonale standarder. Tilpasningen til de nye EØS-reglene kunne derfor i mange tilfeller skje gjennom justeringer i bestående regelverk. Bare en beskjeden del av endringene var så omfattende at de krevde lovendring. På noen få områder hadde Norge strengere regler og høyere kvalitetskrav enn EU. I slike tilfeller fikk vi beholde strengere regler i påvente av at standardene i EU ble hevet til samme eller et høyere nivå. På mange andre områder måtte Norge innføre nye eller strengere regler for å tilfredsstille EØS-kravene. Generelt har det i den tiden EØS-avtalen har fungert skjedd en hevning av standardene for beskyttelse av miljø, helse, sikkerhet og forbrukerhensyn i både EU og Norge, i takt med den økende prioritering av slike hensyn i europeisk politikk.

I det følgende gis det noen eksempler på regelutviklingen i Norge under EØS-avtalen.

2.2.2.1 Miljø

Som en konsekvens av EØS-avtalen har Norge integrert store deler av EUs miljøregelverk i norsk rett. I lys av det store omfanget av regler som over flere år er innlemmet i norsk lov har forskjellene mellom EUs og Norges miljøregelverk blitt stadig mindre. Mye av regelverket i Norge og i EU har i tillegg sitt utspring i de samme internasjonale konvensjonene, og regelverket vil derfor ofte bli tilsvarende.

På enkelte områder var det imidlertid betydelige forskjeller mellom EUs regelverk og norsk regelverk da EØS-avtalen ble fremforhandlet. Dette gjaldt først og fremst kjemikalieområdet, hvor Norge forhandlet fram overgangsordninger i EØS-avtalen for å opprettholde et høyere beskyttelsesnivå enn EU. Overgangsordningene er senere reforhandlet og videreført på de områdene hvor EU ikke har kommet opp på norsk nivå. Nå gjenstår kun enkelte overgangsordninger. Norge har arbeidet aktivt i arbeidsgrupper under Kommisjonen og bidratt til et høyere beskyttelsesnivå særlig i forhold til regulering av kreftfremkallende stoffer. Et felles regelverk for kjemikaliereguleringen innen EØS-området gir klare fordeler både for norsk industri og for norske myndigheter. Fjerning av norske særregler sparer begge parter for dobbeltarbeid og reduserer kostnadene.

Norge hadde også et strengere regelverk når det gjelder genmodifiserte organismer. Genteknologiloven var under utarbeidelse da EØS-avtalen ble inngått, og den er på enkelte punkter strengere enn EUs to direktiver om innesluttet bruk av genmodifiserte mikroorganismer (90/219/EØF) og utsetting av genmodifiserte organismer (90/220/EØF), som begge er en del av EØS-avtalen. Direktivet om innesluttet bruk åpner i seg selv for strengere regler i medlemslandene. Når det gjelder direktivet om utsetting fikk EFTA-landene ved inngåelse av EØS-avtalen en større adgang til å nekte utsetting av genmodifiserte organismer enn direktivet åpner for. For Norges del innebærer det at vi ved vurdering av om utsetting av genmodifiserte organismer skal tillates, kan legge vekt på etikk, samfunnsmessig nytteverdi og bærekraftig utvikling, i tillegg til helse og miljø, som er direktivets vurderingskriterier. Vi har også rett til å forby eller begrense utsetting av genmodifiserte produkter selv om de er godkjent i EU, men må da være forberedt på at EU kan treffe mottiltak.

Norge er som følge av EØS-avtalen involvert i EUs godkjenningsprosedyrer. På grunn av forskjellene mellom genteknologiloven og direktivet, og med støtte i EØS-tilpasningene, har vi likevel vært langt mer restriktive enn EU med å tillate utsetting av genmodifiserte organismer. EU har tillatt utsetting i 16 av 32 tilfeller, mens det ikke er tatt stilling til de øvrige 16 søknadene. Norge har forbudt 8 av de 16 som er tillatt i EU og tillatt 4, mens de øvrige 4 ennå ikke er avgjort.

Synet på genmodifiserte organismer har imidlertid endret seg betraktelig i EU siden EØS-avtalen ble inngått. En rekke EU-land har blokkert godkjenningsprosedyren i EU fordi regelverket etter deres syn ikke godt nok har ivaretatt hensynet til helse og miljø. Dette har resultert i vedtakelsen av et nytt direktiv (2001/18/EF) om utsetting av genmodifiserte organismer. Dette nye direktivet er mer i samsvar med norsk regelverk og politikk enn det gamle. Særlig gjelder det mer åpenhet, bedre risikovurderinger, etiske vurderinger og krav om merking og overvåking. Føre-var-prinsippet er tatt inn som et overordnet prinsipp, og antibiotikaresistensgener skal fases ut. Direktivet er til vurdering for innlemmelse i EØS-avtalen og har vært på høring i Norge. En foreløpig gjennomgang av høringsuttalelsene viser at det er utbredt ønske om at norske myndigheter fortsatt skal kunne ha rett til å nekte godkjenning av genmodifiserte organismer som er godkjent ellers i EØS. EU har også fremlagt forslag til nye regler om genmodifisert mat og fôr, sporbarhet og merking av genmodifiserte organismer. Forholdet mellom forslagene og gjeldende norske regler og politikk på området er under vurdering.

EUs miljøpolitikk har de senere år endret seg og har blitt stadig mer ambisiøs. EUs siste utvidelse, hvor Sverige, Finland og Østerrike ble medlemmer, har trolig hatt betydning i denne sammenheng. EUs rettsakter på miljøområdet berører nesten all miljøpolitikk og det er i dag grunnlag for å si at disse har ført til bedre miljø i Norge, både fordi bestemmelser med strengere krav har blitt innlemmet i EØS-avtalen og fordi de stiller strengere krav til beskyttelsesnivå i land rundt oss som påvirker miljøsituasjonen i Norge. Et stort arbeid nedlegges for å utarbeide norske lover og forskrifter som ivaretar EØS-reglene. Området for nasjonal politikk reduseres ettersom EUs politikkutforming stadig utvides til nye områder. Dette gjelder for det første konkret regelutvikling, og det gjelder i økende grad også generell politikkutforming innen det brede saksfeltet bærekraftig utvikling. Et eksempel på det er at konseptet bærekraftig utvikling utgjør et sentralt element i Lisboa-strategien, se nærmere omtale under 5.4. EU har vært pådriver i utvikling av miljøpolitikken på områder som luftforurensing, avløp, utfasing av ozonnedbrytende stoffer, innsamling av bilvrak og vannressursforvaltning.

2.2.2.2 Næringsmiddelregelverket

EØS-samarbeidet har hatt stor virkning på det norske regelverket på næringsmiddelområdet, se nærmere omtale under 2.4.3 om mattrygghet. I det følgende presenteres to eksempler i forhold til tilsetningsstoffer i mat og merking av næringsmidler som illustrerer dette.

Forut for EØS-harmoniseringen var det lite regelverk på tilsetningsstoffområdet i Norge. Siden begynnelsen av 1960-tallet var alle tillatte tilsetningsstoffer oppført i en såkalt «positivliste». Denne regulerte også bruken av aromastoffer og røykaroma. Norge var sammen med de andre nordiske landene pionerer på dette området. Det fantes også et nasjonalt regelverk som fastsatte grenser for avgivelse av bly og kadmium, samt regler om kontroll av aflatoksin i næringsmidler. På øvrige områder hadde ikke Norge tilstrekkelig kompetanse og kapasitet til å utarbeide detaljerte bestemmelser. Standarder fastsatt av FNs matvarestandardiseringsorgan Codex Alimentarius (Codex) og andre lands regelverk ble derfor benyttet etter behov.

Med EØS-avtalen ble det innført et nytt regelverk. Dette omhandlet blant annet tilsetningsstoffer, aromaer og rester av plantevernmidler. Siden den gang har det også blitt innført EØS-regler for forurensende stoffer, som for eksempel nitrat og kvikksølv. Regelverket videreutvikles kontinuerlig, og i løpet av 2002 vil bruk av en rekke «nye» stoffer bli regulert som følge av vedtatte EU-direktiver. Dette gjelder for eksempel tungmetaller og dioksiner.

Totalt sett har EØS-avtalen gitt Norge et regelverk på tilsetningsstoffområdet som norske myndigheter ikke ville hatt kapasitet til å utarbeide alene. Et felles regelverk har også forenklet handelen over landegrensene. Dersom man ser bort fra et svært begrenset antall tilsetningsstoffer, har det fra faglig synspunkt vært uproblematisk å akseptere EUs regler på tilsetningsstoffområdet.

Når det gjelder merking av næringsmidler var Norges og EUs regler tilnærmet identiske også før EØS-avtalen trådte i kraft. Dette skyldes at begge regelverk bygger på Codex merkestandard for ferdigpakkede næringsmidler, samt at Norge hadde EUs utkast til regelverk tilgjengelig når norske regler ble utarbeidet i 1975.

Med EØS-avtalen ble språkkravene til varemerking skjerpet. EØS-regelverket krever merking på landenes eget språk, mens de norske bestemmelsene tidligere tillot engelsk som merkespråk. Innskjerpingen var positiv for forbrukerne, men gjorde det vanskeligere for importørene. Etter 1994 har det vært en rekke endringer i EØS-merkeregelverket. Disse endringene har uten unntak vært innskjerpinger i forbrukernes favør.

EØS-avtalen har også ført til at Norge har fått regelfestet bestemmelser for næringsmidler til bruk ved spesielle ernæringsmessige behov. Tidligere ble slike saker avgjort ved vurdering av det enkelte produkt. Fordi dette er produkter som er internasjonale har regelverksfestingen gjort det enklere for produsentene og importørene å markedsføre produkter på det norske markedet.

2.2.2.3 Forbrukerbeskyttelse

EØS-avtalen har medført ny lovgivning og endringer i eksisterende lover i en rekke tilfeller innen saksfeltet forbrukerbeskyttelse. Nye direktiver i tilknytning til pakkereiser og tidsparter («time-share») har foranlediget norsk lovgivning på felter som tidligere ikke var direkte lovregulert. I forbindelse med gjennomføringen av andre EØS-regler er norsk forbrukerlovgivning gjennomgående blitt styrket. Forbrukerdirektivene er til nå stort sett gitt som minimumsdirektiver som tillater landene å opprettholde strengere regler. EØS-avtalen har også gitt økt mulighet til å håndheve bestemmelser over landegrensene. Det er vedtatt regelverk som bedrer muligheten til å gripe inn overfor ulovlig markedsføring fra et annet land, og det er under rammeprogrammet for forbrukerpolitikk etablert et europeisk nettverk for tvisteløsninger som i vesentlig grad styrker mulighetene til å klage på kjøp fra eller i andre EØS-land.

2.2.2.4 Arbeidsmiljølovgivningen

EUs regler har også satt sine spor i den norske arbeidsmiljøloven. På en rekke områder hadde EU særlige beskyttelsesregler som ikke fantes i Norge. Det gjelder for eksempel reglene om beskyttelse av arbeidstakerne i forbindelse med virksomhetsoverdragelse og masseoppsigelser, krav om skriftlig ansettelsesavtale og etablering av europeiske samarbeidsutvalg i større internasjonale konsern.

På en del andre områder har det vært nødvendig å gjøre tilpasninger i reglene i arbeidsmiljøloven for å bringe den i samsvar med kravene i EU-direktivene. Dette gjelder for eksempel arbeidstidsdirektivet og direktivet om vern av barn og unge på arbeidsplassen. Her er EU-reglene litt annerledes utformet enn de norske bestemmelsene - selv om beskyttelsesnivået i og for seg er det samme.

2.2.3 Virkninger for norsk lovgivningspraksis

Det er et viktig mål at norske lover og forskrifter skal være så lett tilgjengelige som mulig for brukerne. Det bør være god struktur og sammenheng i regelverket, unødvendige dobbeltreguleringer bør unngås, og reglene bør være presist og ikke for ordrikt formulert. EØS-reglene representerer en utfordring for målsettingen om et enhetlig og oversiktlig norsk regelverk. Det er flere årsaker til dette.

Den nordiske tradisjonen for teknisk utforming av lover og forskrifter kjennetegnes blant annet ved at reglene ofte er relativt kortfattede. Nærmere presiseringer gjøres i forarbeider, rundskriv med videre. På enkelte områder, for eksempel forbrukerbeskyttelse, bygger man i Norge i stor utstrekning på rettslige standarder, mens tradisjonen i EU til nå har vært langt større grad av konkrete bestemmelser. EØS-reglene er også ofte mer detaljerte enn norske lover og forskrifter vanligvis er. EØS-avtalen stiller strenge krav til nøyaktig og fullstendig gjennomføring. Dette gjelder særlig forordningene, men til dels også direktivene. For å oppfylle EØS-avtalens krav kan det derfor være nødvendig å utforme regler som - i hvert fall sett med norske øyne - virker uoversiktlige og unødig omfattende. Gjennomføringskravene kan på den annen side også føre til at vage og flertydige bestemmelser i rettsakter ikke kan presiseres og klargjøres ved den nasjonale gjennomføringen. De utfordringer norske myndigheter står overfor i regelverksarbeidet er beskrevet i Statskonsults siste rapport (Statskonsult 2002:5).

Regelstrukturen man velger på et felleseuropeisk nivå vil ofte bryte med strukturen i eksisterende norsk regelverk. Den kompliserte og forhandlingspregede beslutningsprosessen i EU gjør det vanskelig å oppnå samme grad av systematikk, enhet og lovteknisk harmoni som den enkelte stat kan opprettholde i sin interne rett. En annen ulikhet er at EU ikke har tradisjon for å innarbeide endringsbestemmelsene i rettsakten som er endret, ved såkalt konsolidering. I stedet vedtas endringer som nye separate rettsakter.

Det spesielle med EØS-avtalen sammenlignet med andre internasjonale avtaler er særlig dens store omfang, detaljeringsgraden i regelverket og de strenge kravene til presisjon ved gjennomføringen. At regelutformingen og systematikken ikke alltid blir slik man ellers er vant til, må imidlertid aksepteres som en konsekvens av at etableringen av det indre marked skjer ved regelstyring, og at ulike EØS-land har ulike rettstradisjoner. Det er en kostnad som vil følge av internasjonalt samarbeid med en så velutviklet rettsorden. EØS-regelverket vil ofte være mer presisert og klart enn annet norsk lovverk med internasjonal bakgrunn som følge av overvåkningsorganenes praksis.

De deler av EØS-avtalen som reguleres gjennom direktiver og forordninger, med viktige unntak som for eksempel forbrukervern, er for det meste rettet mot økonomiske aktører som ofte vil være vant til å måtte bruke ressurser på å finne fram i denne type regelverk.

Til tross for ulikheter i den tekniske regelutformingen vil det ofte være mulig å få til en fullgod gjennomføring ut fra EØS-kravene, samtidig som hensynet til god regelstruktur ivaretas. Dette er imidlertid ressurskrevende og byr på mange utfordringer. Fristene for gjennomføring kan være knappe.

Det er behov for å styrke kunnskapen i forvaltningen om fremgangsmåten ved gjennomføring av EØS-regelverk. Lovteknikkheftet til Justisdepartementets lovavdeling (Lovteknikk og lovforberedelse - Veiledning om lov- og forskriftsarbeid G-0027B) inneholder et eget kapittel om gjennomføring av EØS-regelverk. Det tas sikte på å supplere denne veiledningen med et hefte om forskriftsteknikk, der blant annet problemstillinger knyttet til EØS-regler vil bli tatt opp. Statskonsult arrangerer kurs i både generell regelteknikk og i gjennomføring av EØS-regelverk. Også prosjektet for forenkling av og opprydding i forskriftsverket («forskriftsdugnaden»), som ble startet av regjeringen Bondevik I og videreført av senere regjeringer, har bidratt til å styrke kunnskapen og bevisstheten på dette området.

Over tid må det forventes at man vil få en tilnærming i reguleringsteknikk og tenkemåte i EØS. EU har et kontinuerlig arbeid på gang for å bidra til regelverksforenkling. EU-landene Danmark, Finland og Sverige er opptatt av å holde fast ved den nordiske regeltradisjonen.

2.2.4 Et mer regelstyrt samfunn

EØS-avtalen skal skape et marked grunnlagt på de fire friheter og like konkurransevilkår. Aktørene i markedet er personer og foretak. Derfor er EØS-avtalen i sterkere grad enn andre avtaler Norge har inngått innrettet på at disse aktørene skal kunne påberope seg sine rettigheter og gis adgang til rettslig forsvar av disse rettighetene i alle stater i området. Personene og foretakene bidrar til gjennomføringen av det indre marked blant annet ved å påberope seg regelverket overfor de kompetente nasjonale og internasjonale organene i samarbeidet. EF-domstolen har anvendt nettopp hensynet til en effektiv gjennomføring av EF-traktatens bestemmelser som et argument for at personer og foretak skal kunne påberope seg direktiver for nasjonale domstoler, selv om de ikke er gjennomført i nasjonal rett. Selv om EØS-avtalens prinsipper ikke er sammenfallende med EU-retten på dette punkt, bidrar håndhevelse ved overvåkningsorganene og domstolene til en effektiv gjennomføring også av EØS-avtalens regler. Som følge av at EØS-avtalens hoveddel er gjennomført i norsk rett (EØS-loven), kan avtalens bestemmelser påberopes for norske domstoler. EØS-lovens § 2 gir dessuten forrang for bestemmelser i norsk lov eller forskrift som tjener til å oppfylle Norges forpliktelser etter EØS-avtalen, i tilfelle motstrid med andre bestemmelser som regulerer samme forhold.

Grunnen til at håndhevelsesmekanismene er viktige for å skape et indre marked henger sammen med EØS-samarbeidets preg av å være regelstyrt. Sammen med kravet om en ensartet rettsutvikling, se nærmere under 1.2.3 om homogenitet, gir de omfattende reguleringene norske lovgivende og rettshåndhevende myndigheter begrenset spillerom på de saksområdene som dekkes av EØS-avtalen. Dette gjelder ikke minst på statsstøtteområdet, der avtalen i utgangspunktet forbyr avtalepartene å gi statsstøtte. Bare det kompetente overvåkningsorgan kan gi unntak fra dette forbudet.

Norske myndigheters frihet til å utforme politikk og å regulere vil alltid innskrenkes i kjølvannet av forpliktende internasjonalt samarbeid. Det spesielle ved EØS-avtalen er at den berører brede samfunnsområder, særlig knyttet til næringslivet, og at den gjennomføres gjennom et omfattende regelverk. For Norge gir dette antagelig mindre rom for den type samarbeid mellom myndighetene og organisasjonene enn det som har vært karakteristisk for den såkalte forhandlingsøkonomien. Der EØS-regler ligger til grunn for næringspolitikken, er forvaltningen av den mer regelstyrt. Dette får konsekvenser også for næringslivets arbeid med å fremme sine interesser. Næringslivet må nå i økende grad orientere seg mot regelutviklingen, og bare i mindre utstrekning regne med at det vil bli rom for særordninger i den praktiske gjennomføring av næringspolitikken.

Ulempene med dette vil i stor grad kunne oppveies av bedre forutsigbarhet og større grad av likebehandling som følge av regelstyringen. Dette vil være til nytte for små og mellomstore bedrifter. Dessuten vil det ikke være nødvendig å orientere seg i ulike regelverk i en rekke land, når man nå i langt større grad kan forholde seg til bare ett sett med felles EØS-regler som gjelder både for hjemmemarkedet og de viktigste eksportmarkedene. For det meget åpne og utadvendte norske næringslivet vil disse gevinstene i de fleste tilfeller mer enn oppveie de ulempene som måtte ligge i at det felles regelverket blir noe mer komplisert.

For norske bedrifters vedkommende vil ESAs og Kommisjonens oppgaver knyttet til konkurransereglene og til dels også statsstøttereglene være særlig viktige. Det er en viktig oppgave for bedriftene og myndighetene å kunne forholde seg til overvåkningsorganene på en måte som kan bidra til å fremme egne interesser. I tillegg til rettsapparatet i medlemslandene, og EF- og EFTA-domstolene, kan kontakt og dialog overfor ESA og Kommisjonen være hensiktsmessige arbeidsmetoder for å tilpasse og nyttiggjøre seg regelverket.

2.3 Virkninger for næringsliv, distrikter og regioner

2.3.1 Betydningen for den økonomiske utviklingen i Norge

Med unntak av landbrukssektoren og fiskerisektoren gir EØS-avtalen tilnærmet like konkurransevilkår for norsk næringsliv på Norges viktigste marked. I en situasjon der økonomien er stadig mer globalisert og der bedriftenes virksomhet ikke følger landegrensene, er det svært viktig å ha ensartede konkurranseregler som overvåkes og håndheves likt i hele EØS-området. Dette er spesielt viktig for å sikre små og mellomstore bedrifter like konkurransevilkår med større bedrifter, og for å sikre hensynet til forbrukerne. En objektiv håndhevelse av felles konkurranseregler foretatt av egne EØS-institusjoner er spesielt verdifullt for et lite land som Norge.

Selv om tollen for industrivarer er fjernet, er av ulike årsaker målet om et fullt integrert indre marked ennå ikke nådd. Dette skyldes blant annet kulturelle forskjeller og preferanser, ulik praktisering av regelverk, samt nasjonale forskjeller i regelverket. Kommisjonen har tatt initiativ til en rekke tiltak og handlingsprogrammer for å bøte på dette, som også er blitt gjennomført i EØS/EFTA-landene.

En viktig del av arbeidet med å skape et reelt felles indre marked er også å sikre nedbygging av ikke-tollmessige handelshindre - for eksempel ved å etablere felles standarder for produkter og for utprøving av disse. EØS/EFTA-landene deltar gjennom EØS-avtalen i EUs arbeid på dette området. Et annet viktig aspekt for å sikre effektiv konkurranse er felles konkurranseregler, inkludert regler for konkurranseregulerende samarbeid, regler for statsstøtte, avregulering av offentlige monopoler, harmonisering av selskapsretten og felles regler og prosedyrer for offentlige innkjøp. Gjennom EØS-avtalen har Norge felles regler med EU på disse områdene.

Med like konkurranseregler og like regler for statsstøtte har norske eksportbedrifter også sluppet antidumping- og straffetoll-saker, som tidligere har utgjort et problem for særlig prosessindustrien. Uten EØS-avtalen ville det ha vært mer risikopreget for enkelte typer industri å investere i produksjonskapasitet i Norge, gitt at produktene kunne risikere å bli møtt med antidumpingundersøkelser og eventuelt straffetoll på deres viktigste marked.

Mangelen på felles konkurranse- og statsstøtteregler for handelen med fisk og fiskeprodukter mellom Norge og EU har medført at antidumping-/antisubsidieprosedyrer er brukt mot fisk og fiskeprodukter fra Norge, jf. laksesaken mellom EU og Norge (se nærmere omtale under 2.4.5).

Det er vanskelig å foreta konkrete beregninger av EØS-avtalens betydning for den økonomiske utviklingen i Norge siden 1994. Dette skyldes i første rekke at utviklingen i norsk økonomi også har blitt påvirket av en rekke andre forhold. Det er umulig å isolere virkningen av EØS-avtalen fra de øvrige forholdene.

Norsk økonomi har samlet sett utviklet seg svært godt siden omslaget sommeren 1993. Fra EØS-avtalen trådte i kraft i 1994 til 2001 økte sysselsettingen med nesten 240 000 personer. Arbeidsledigheten, målt som andel av arbeidsstyrken, avtok fra 5,4 prosent i 1994 til 3,2 prosent i 1998 og 1999, men økte så til 3,6 prosent som gjennomsnitt for 2001. BNP for Fastlands-Norge økte i gjennomsnitt med 2,6 prosent årlig fra 1994 til 2001. Eksporten av tradisjonelle varer har hatt en gjennomsnittlig årlig volumvekst på 4,8 prosent, sterkere i begynnelsen av perioden og svakere mot slutten. Den relativt moderate eksportveksten i perioden 1998-2001 må blant annet ses i sammenheng med høy ressursutnyttelse i norsk industri.

Som det framgår av figur 2.1, har handelen med EØS-landene økt betydelig siden 1994. Handelen med andre land har imidlertid økt noe sterkere, slik at andelen av norsk eksport som går til EØS-land har avtatt. I 1994 utgjorde eksporten av tradisjonelle varer til EØS-landene om lag 75 prosent av den samlede eksporten av tradisjonelle varer. I 2001 hadde andelen falt til om lag 70 prosent. Den sterke eksportveksten til land utenfor EØS-området må først og fremst ses i sammenheng med at den økonomiske veksten i Nord-Amerika, Øst-Europa og Sørøst-Asia har vært betydelig sterkere enn i Vest-Europa siden 1994. Også når det gjelder importen av tradisjonelle varer har andelen som kommer fra EØS-land blitt redusert fra 1994 og fram til i dag. I fjor utgjorde importen av tradisjonelle varer fra EØS-landene om lag 68 prosent av den samlede importen av tradisjonelle varer, mot om lag 70 prosent i 1994.

EØS-avtalen har også hatt betydning for handelen med tjenester. Statistikken over import og eksport av tjenester fordelt på land er imidlertid mangelfull, noe som blant annet innebærer at det ikke foreligger sammenhengende tallserier som viser utviklingen siden begynnelsen av 1990-tallet. I 2000 var Norges totale tjenesteeksport 133 milliarder kroner, hvorav 55 prosent gikk til EØS-land. Skipsfartstjenester utgjør en stor andel av norsk tjenesteeksport, men bare 40 prosent av denne eksporten går til europeiske markeder. Av tjenesteimporten på 131 milliarder kroner i 2000 kom ca. 70 prosent fra andre EØS-land.

Oppkjøp og investeringer på tvers av landegrensene har økt kraftig de siste ti årene i hele den industrialiserte del av verden. Gjennom EØS-avtalen er hindringer for frie kapitalbevegelser mellom Norge og de øvrige EØS-landene redusert. Dette kan ha bidratt til å øke tilgangen på kapital fra EØS-land, samtidig som det har blitt enklere for norske bedrifter å investere i EØS-land. I perioden 1994-1998 økte utenlandske direkte investeringer i Norge gjennomsnittlig med 15 prosent pr. år. Veksten i investeringene fra EØS-land var klart sterkere enn veksten fra andre land, jf. tabell 2.4. I 1998 utgjorde investeringene fra EØS-land drøyt tre firedeler av de samlede direkte investeringene i Norge. Direkte investeringer fra Norge til utlandet har vokst sterkere til land utenfor EØS enn til EØS-landene i samme periode. I 1998 utgjorde investeringer i EØS-land knapt tre firedeler av de samlede direkte investeringene i utlandet.

2.3.2 Distrikter, regioner og kommuner

2.3.2.1 Norsk regionalpolitisk statsstøtte

Hovedtyngden av EUs regionalpolitiske innsats kanaliseres gjennom strukturfondene til mindre utviklede regioner, regioner med svært lav befolkningstetthet, omstillingsregioner og landbruksregioner.

EØS-avtalen omfatter ikke deltakelse i EUs strukturfondsprogrammer. Det innebærer at strukturfondene ikke har direkte virkning på norske distrikter og regioner. Men gjennom EØS-avtalen er Norge underlagt det samme regelverket for konkurranse og statsstøtte som medlemslandene i EU. ESAs retningslinjer samsvarer med de tilsvarende retningslinjene gitt av Kommisjonen. Virkningen av EØS-avtalen på norsk distrikts- og regionalpolitikk er derved indirekte ved at ESAs retningslinjer gir rammevilkår for regionalpolitisk statsstøtte.

I 1997 vedtok Kommisjonen nye retningslinjer for regional statsstøtte. Hensikten var å bedre kontrollen med medlemslandenes statsstøtte til sine regioner. Medlemslandene ble bedt om å bringe eksisterende ordninger for regionalstøtte i overensstemmelse med det nye regelverket innen år 2000. En sentral del av denne tilpasningen var gjennomgangen av de såkalte regionalstøttekartene. Kommisjonen ønsket også å bruke denne gjennomgangen til å innskrenke de geografiske områder i EU som skulle omfattes av regionalstøttekartene.

I løpet av 1999 - 2000 ble det utarbeidet nye regionalstøttekart for alle medlemslandene. Resultatet viser klart at Kommisjonen oppnådde en generell tilstramming. Det er oppnådd enighet mellom Kommisjonen og medlemslandene om at regionalstøttekartenes befolkningsmessige dekningsgrad er redusert fra 46,7 prosent til 42,7 prosent av EUs befolkning. Dette er gjennomført for at medlemslandene i større grad skal kunne konsentrere sin regionalpolitiske støtte til de regionene som har størst økonomiske problemer.

Som EØS-land måtte Norge også gjennomgå tilnærmet samme prosedyre i forhold til ESA. Også det norske regionalpolitiske støttekartet fikk en liten innskrenkning i sin befolkningsmessige dekningsgrad samt redusert støtteintensitet til investeringer til næringslivet i ulike regioner i landet. Dette er eksempler på at EUs regelverk har indirekte virkning på norsk regionalstøtte. Et problem i denne sammenheng er at norske myndigheter har liten eller ingen innflytelse på selve regelverksutviklingen.

For næringsliv og bosetting i distriktene i Norge, som har en betydelig andel av norsk eksportindustri, har EØS-avtalen gjennomgående vært positiv. Like konkurransevilkår gir større grad av forutsigbarhet, en unngår dumpinganklager og får gjennom økt konkurranse en spore til bedre ressursutnyttelse og større effektivitet i produksjonen.

For enkeltsektorer og enkeltbedrifter, ikke minst i distriktene hvor alternative sysselsettingsmuligheter er dårligst, kan EØS-avtalen ha medført omstillingsproblemer. Det er også klart at en har vært gjennom en tilpasningsperiode som ikke alltid har vært like enkel å forholde seg til verken for offentlige myndigheter eller bedrifter - hvor det er EØS-regelverket som setter rammene for hva som er tillatt statsstøtte. Den norske ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift har vært et særskilt problem. EFTA-domstolen vurderte at arbeidsgiveravgiften var i strid med reglene om statsstøtte. Likevel ble det mulig å opprettholde ordningen med hovedtrekkene uendret som en indirekte transportstøtteordning for foretak i områder med spredt befolkning, se nærmere omtale under 4.2.2.

2.3.2.2 Norske regioners deltakelse i EUs regionalpolitiske samarbeidsprogrammer

I overkant av 5 prosent av strukturfondenes budsjett benyttes til såkalte fellesskapsinitiativ, hvorav grensenært samarbeid, transnasjonalt samarbeid samt interregionalt samarbeid gjennom INTERREG-programmer er det viktigste.

Etter at Sverige og Finland ble medlemmer av EU, ble Norge i mai 1995 invitert av finske og svenske myndigheter til å delta i INTERREG. Spesielt norske fylker har hatt stort utbytte av å delta i en rekke av INTERREG-programmene. Siden strukturfondene regnes som interne EU-midler, må all innsats på norsk side finansieres med norske midler. I Norge finansieres programmene med 50 prosent statlige og 50 prosent regionale midler.

Som del av et internasjonalt samfunn med et næringsliv som blir mer og mer internasjonalisert, er det behov for at norske regioner spiller en større rolle også i det internasjonale arbeidet. Dette har hatt og vil ha stor betydning for den økonomiske utviklingen i den enkelte region. Utviklingen av grenseregionalt og transnasjonalt samarbeid i Europa er en viktig strategi for å oppnå en mer helhetlig og prosessorientert styring på ulike nivåer.

Det er viktig å stimulere til nettverksdannelser og regionalt samarbeid over landegrensene i Europa. Dette er et virkemiddel for å utvikle regionale næringsklynger, særlig innen den kunnskapsbaserte økonomien. Den økte vektleggingen av samordning mellom nasjonal og regional planlegging i EU har resultert i at blant annet Sverige og Finland har rustet opp sin regionale forvaltning.

Samtlige fylker i Norge, Sverige, Finland og Danmark, i tillegg til Nordvest-Russland, Estland, Litauen, Latvia, Polen og Tyskland deltar i INTERREG III B-Østersjøprogrammet. Dette bidrar til en nærmere kobling og synergi mellom Barentssamarbeidet og Østersjøsamarbeidet samtidig som det bidrar til utviklingen og gjennomføringen av EUs politikk om «Den nordlige dimensjon».

INTERREG har bidratt til bedre sektorsamordning i Norge. Programmet har også gitt lokale myndigheter mer erfaring i forpliktende koblinger mellom planer og bruk av virkemidler.

2.3.2.3 Virkninger for kommunesektoren

EØS-avtalen har innvirkning på kommuner og fylkeskommuner på svært mange områder. Det gjelder både deres funksjoner som en vesentlig del av den offentlige forvaltning og deres virksomhet som produsenter av viktige tjenester. EØS-avtalen har medført flere viktige endringer i rammevilkårene for å utøve disse funksjonene.

Blant annet har kommuner og fylkeskommuner som følge av EØS-avtalens bestemmelser måttet følge bestemte fremgangsmåter ved offentlige anskaffelser over en viss verdi, og disse kom i tillegg til eksisterende instrukser. Til sammen ga dette et nokså komplisert og uoversiktlig regelverk å forholde seg til for kommunene og fylkeskommunene. Situasjonen med ulike typer regelverk er imidlertid nå endret, etter ikrafttreden i 2001 av en ny lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Innføringen og anvendelsen av regelverket om innkjøp har også gitt fordeler, blant annet i form av innsparinger. Det nye regelverket synes nå å fungere bra for kommunesektoren, men prosessen har vært krevende.

Utilstrekkelig kjennskap til viktige deler av EØS-regelverket har også vært et problem for kommuner og fylkeskommuner på mange andre områder. For eksempel har mange kommuner fått problemer når de har lagt ut tomter eller annen offentlig eiendom for salg, fordi de har oversett statsstøtteregelverket.

Som det fremgår av kapittel 3.3 er det klarlagt at det foreligger et generelt behov for å styrke informasjonen om nytt EØS-regelverk til dem som blir mest direkte berørt, og dette gjelder ikke minst kommunesektoren. Arbeidet med å informere om EØS-regelverket, herunder regler som får konsekvenser for kommuner og fylkeskommuner, vil derfor bli intensivert, i tråd med den tiltaksplan som er nedfelt i Regjeringens europapolitiske plattform, se vedlegg 1.

Det vises særlig til plattformens avsnitt om samarbeid med regionale og lokale myndigheter og til Regjeringens beslutning om å sette ned en prosjektgruppe med representanter for regionalt og lokalt nivå og berørte departementer for å vurdere hvordan informasjonsutvekslingen og samarbeidet kan styrkes.

2.3.3 Fri kapitalbevegelse

Frie kapitalbevegelser er en forutsetning for et fungerende indre marked. Fravær av formelle restriksjoner gjør det lettere å tiltrekke kapital til nye investeringer. Videre har frie kapitalbevegelser stor betydning for gjennomføringen av de andre frihetene. For eksempel vil salg av varer og tjenester over landegrensene bare kunne skje uhindret dersom den tilsvarende betalingen for varer eller tjenester kan skje uhindret.

Det følger av EØS-avtalens artikkel 40 at det ikke skal være noen restriksjoner på overføring av kapital innen EØS. Begrepet «kapitalbevegelser» omfatter både overføring av penger og direkte investeringer som nødvendiggjør overføring av penger. Direkte investeringer omfatter blant annet kjøp av aksjer og fast eiendom. EØS-land kan imidlertid innføre enkelte beskyttelsestiltak som kan medføre begrensninger i kapitalbevegelsene. Dette gjelder blant annet dersom kapitalbevegelser fører til forstyrrelser i kapitalmarkedenes virkemåte, jf. EØS-avtalens artikkel 43. Det er gitt nærmere regler om gjennomføringen av frie kapitalbevegelser i EØS-reglene som svarer til rådsdirektiv 88/361/EØF (kapitaldirektivet).

I norsk lovgivning finnes en rekke forskjellige bestemmelser som regulerer pengeoverføringer og direkte investeringer, det vil si kapitalbevegelser. Dette gjelder særlig lovregler om eierforhold og konsesjonsregler ved erverv av fast eiendom samt kjøp av aksjer i ulike virksomheter. I St.prp. nr. 100 (1991-92) foretas en bred gjennomgang av ulike sektorer hvor det på det tidspunktet fantes slike regler. Videre ble det foreslått lovendringer der dette ble funnet nødvendig for å oppfylle EØS-forpliktelsene. Drøftelsen omfatter blant annet regler om eierskap og om konsesjon ved erverv knyttet til fast eiendom, vannfall, petroleum, mineraler og bergverk, fiskerinæringen, finansnæringen og transportnæringene.

Et gjennomgående trekk ved drøftelsen i St.prp. nr. 100 (1991-92) er at en legger til grunn at EØS-reglene ikke var til hinder for å opprettholde ikke-diskriminerende restriksjoner på kapitalbevegelser, som for eksempel konsesjonsordninger som ikke gjør forskjell på nordmenn og utlendinger. Bakgrunnen for denne oppfatningen var blant annet korrespondanse mellom EFTA-landene og Kommisjonen, hvor Kommisjonen uttalte at ikke-diskriminerende ordninger etter deres syn ikke kunne anses å stride mot reglene om fri bevegelighet av kapital.

Dette kan illustreres ved omtalen av reglene om eierskap i finansinstitusjoner. Det fulgte tidligere av loven om finansieringsvirksomhet at samlet utenlandsk eie i norske finansinstitusjoner ikke kunne overskride 33 1/3 prosent. I St.prp. nr. 100 (1991-92) ble det lagt til grunn at denne bestemmelsen måtte oppheves siden den var diskriminerende. På den annen side ble det lagt til grunn at regler om eierskap i finansinstitusjoner som ikke diskriminerte mellom nordmenn og utlendinger kunne videreføres. Dette gjaldt blant annet regelen om at ingen kunne eie mer enn 10 prosent av aksjene i en finansinstitusjon, jf. St.prp. nr. 100 (1991-92) s. 202-203.

Det har ikke skjedd formelle endringer i EØS-reglene om frie kapitalbevegelser siden EØS-avtalen trådte i kraft. Utviklingen innen EU/EØS er imidlertid også preget av de konkrete avgjørelsene som EF-domstolen og EFTA-domstolen treffer i enkeltsaker, se nærmere omtale under 4.3.

Innholdet i reglene om frie kapitalbevegelser har utviklet seg etter at EØS-avtalen ble vedtatt. Dette var under forhandlingene en forholdsvis «ny» frihet innen EU, og det er naturlig at rettspraksis fra relevante domstoler har klarlagt innholdet og omfanget av denne friheten på lik linje med den klargjøringen som har skjedd i forhold til de andre frihetene. Det er imidlertid få rettsavgjørelser fra henholdsvis EF-domstolen og EFTA-domstolen som klargjør det nærmere innholdet av reglene om kapitalbevegelser i forhold til ikke-diskriminerende eier- og konsesjonsregler. Inntil det foreligger slik klargjørende rettspraksis på området er det derfor rom for ulike tolkinger på området.

En slik ulik tolking av reglene om frie kapitalbevegelser har til dels kommet til uttrykk i brevveksling mellom norske myndigheter og EFTAs overvåkningsorgan, ESA. I løpet av de siste årene har ESA tatt opp en rekke saker med norske myndigheter, hvor det hevdes at norske eier- og konsesjonsbestemmelser er i strid med EØS-reglene om frie kapitalbevegelser. Flere av disse sakene gjelder regler som ikke diskriminerer mellom nordmenn og utlendinger. ESA har blant annet tatt opp ervervsloven, reglene om erverv av vannfallsrettigheter og reglene om eierskap i finansinstitusjoner («10 prosent-regelen»).

Fra norsk side har en bestridt at de norske reglene strider mot EØS-avtalen. Det har ennå ikke kommet til sak for EFTA-domstolen i de aktuelle sakene. Dette skyldes dels at en fra norsk side ikke har funnet det hensiktsmessig å beholde de aktuelle rettsreglene. En har også fra norsk side søkt å gå i dialog med ESA om mulige justeringer av de norske reglene, framfor å bringe saken inn for EFTA-domstolen.

Et særlig spørsmål knytter seg til forholdet mellom EØS-reglene og EU-reglene om kapitalbevegelser. EU-reglene om frie kapitalbevegelser ble endret ved den revisjonen av EF-traktaten som skjedde gjennom Maastricht- og Amsterdam-traktatene. Det ble ikke gjennomført tilsvarende endringer i EØS-avtalen. Dette innebærer at det er enkelte forskjeller mellom EØS-reglene og EF-reglene om frie kapitalbevegelser. En endring av EØS-avtalen på dette punkt må sees i sammenheng med en eventuell oppdatering av avtalen, jf. 5.2. EØS-avtalen har vist seg å fungere godt på dette området til tross for de forskjeller som eksisterer. Ulikhetene er heller ikke av en slik art at EØS/EFTA-land har mindre handlefrihet enn EU-land.

2.3.4 Fri bevegelighet for personer

Innføring av den fjerde friheten i forholdet mellom Norge og de andre EØS-partene var gjenstand for en viss debatt og uro da EØS-avtalen ble inngått. Erfaringene etter åtte år har imidlertid vist at det ikke var grunn til å frykte noen sterk og skadelig økning i arbeidsinnvandringen til Norge fra EØS-området, snarere tvert imot.

2.3.4.1 Regelverket

Det sentrale regelverket for fri bevegelighet for personer i EØS-avtalen er knyttet til innreise, opphold og arbeidstillatelse. Disse er nedfelt i Utlendingsloven og Utlendingsforskriften. Intensjonen med regelverket er at EØS-borgere skal ha fri innreise og opphold i et annet EØS-land så lenge de ikke ligger vertslandet til byrde. Det er fri adgang til å ta arbeid som arbeidstaker eller selvstendig næringsdrivende på samme vilkår som norske borgere. Gjennom Schengen-avtalen har en ytterligere forsterket samarbeidet og forenklet grensepasseringene, blant annet ved at passkontrollen mellom Schengen-landene er fjernet.

For at muligheten til fri bevegelighet skal være reell for annet enn kortvarige reiser, er en rekke regelverk harmonisert gjennom EØS-avtalen. Målet om et felles arbeidsmarked i EU har gjort dette nødvendig.

Det er utarbeidet godkjenningsprosedyrer for yrkeskvalifikasjonersom innebærer at utdanning i de enkelte EU-land skal bli behandlet som likeverdig ved ansettelser. Disse prosedyrene er en del av EØS-avtalen. I den tiden EØS-avtalen har vært i funksjon har antallet søknader som er behandlet etter det felles regelverket økt betraktelig. Generelt må det sies at ordningen med gjensidig godkjenning av yrkeskvalifikasjoner virker tilfredsstillende.

Andre viktige rettigheter er knyttet til trygdeordninger. Sentrale elementer her er likebehandling, eksport av ytelser og sammenlegging av trygde-/opptjeningstid for å oppnå stønadsrett i de ulike medlemslands ordninger. Formålet med regelverket er at en person som arbeider i flere land gjennom sin yrkeskarriere, ikke skal tape opptjente rettigheter. Adgang til helsetjenester etter oppholdslandets regler er også en viktig del av trygdekoordineringen. Personer som er arbeidsledige kan gjennom regelverket ta med seg sine dagpenger og søke jobb i et annet land i inntil tre måneder. Arbeidssøkeren har rett til opphold i ytterligere tre måneder så lenge han/hun ikke ligger vertslandet til byrde. Familiemedlemmer, uavhengig av nasjonalitet, til en EØS-borger som arbeider i et annet EØS-land, har rett til oppholdstillatelse i familiegjenforeningsøyemed, noe som innebærer mulighet til blant annet å ta arbeid eller studere, samt trygderettigheter.

Et overordnet prinsipp i hele dette regelverket er at det innen EØS-området ikke er tillatt å diskriminere mellom EØS-borgere på grunnlag av nasjonalitet. Samlet sett har regelverket gjort det enklere å få oversikt over hvilke rettigheter en har hvis en velger å studere, arbeide eller feriere i et annet EØS-land. Det har ikke vært noen saker for norske domstoler knyttet til regelverket for innreise, opphold, bosetting eller utreise for EØS-borgere. Dette kan tyde på at EØS-regelverket er relativt godt kjent i norsk forvaltning og hos arbeidsgivere.

2.3.4.2 Virkninger av EØS-reglene på innvandring og utvandring

Erfaringene fra EU viser at innføring av fri bevegelighet for personer ikke nødvendigvis fører til noen vesentlig økning i arbeidsinnvandring mellom de land som omfattes av ordningen. I EU har det faktisk vært slik at antallet arbeidstakere fra de søreuropeiske land til de økonomisk mer utviklede nordlige medlemsland har gått ned etter at Spania, Portugal og Hellas ble medlemmer av EU. Dette skyldes trolig at bedre adgang til å ta arbeid i utlandet er blitt mer enn oppveid av bedre arbeidsmuligheter og -betingelser i hjemlandet, og at de fleste da foretrekker å bli i sitt eget land.

I St.prp. nr. 100 (1991-92) ble det pekt på at den utvidede adgangen til å flytte og søke arbeid innen EU ikke er blitt benyttet i særlig grad. Videre ble det sagt at fri bevegelighet for personer for Norges del trolig ville virke omtrent som EUs felles arbeidsmarked virket for medlemslandene. Dette ble begrunnet i at levestandarden i Norge og de øvrige EØS-landene var relativt lik.

Bekymringen den gang rettet seg i første rekke mot faren for at utenlandske arbeidstakere skulle utføre arbeid på lønns- og arbeidsvilkår som var vesentlig dårligere enn vertslandet. Det ble derfor vedtatt en Lov om allmenngjøring av tariffavtaler med videre som en sikkerhetsventil for å motvirke slik «sosial dumping» i Norge. Det har ikke vært behov for å bruke denne lovhjemmelen.

Tall fra Statistisk Sentralbyrå (SSB) underbygger vurderingene i St.prp. 100 (1991-92). Omfanget av mobiliteten mellom EU-land og Norge har vært begrenset i perioden. Statistikken til SSB dekker imidlertid bare mer langvarige opphold i et annet land, ordinært seks måneder eller mer. Det er grunn til å tro at de kortvarige reisene mellom Norge og øvrige EØS-land har økt sterkere enn flyttebevegelsene. Flyttetallene er i betydelig grad påvirket av konjunktursituasjonen i Norge. For eksempel flyttet det om lag dobbelt så mange fra andre EØS-land til Norge i høykonjunkturåret 1998 som i lavkonjunkturåret 1994. Arbeidsmigrasjonen har vært størst mellom de nordiske land.

Personer fra EØS-land (unntatt de nordiske land) skal ha oppholds- og arbeidstillatelse hvis de skal arbeide mer enn 6 måneder i Norge. Gjennom EØS-avtalen har alle EØS-borgere som ikke er utvist, krav på slik tillatelse. Utlendingsdirektoratets statistikk viser at tallet på slike tillatelser økte i perioden 1996-2001. Antall tillatelser var vel 4000 i 2001.

Ifølge tall fra SSB var det om lag 141 000 førstegangsinnvandrere i arbeidsstyrken i Norge i 2001. Disse utgjorde om lag 6 prosent av samlet innenlandsk arbeidsstyrke. Om lag 37 prosent av disse var fra EØS-området. Under 15 prosent var fra EØS-land utenom Norden.

På slutten av 90-tallet ble det økende mangel på enkelte typer arbeidskraft i Norge. Særlig var mangelen stor innen helsesektoren. Aetat ble derfor i 1998 bedt om å rekruttere helsepersonell, i første omgang leger, fra EØS-området. Flere av landene hadde overskudd av leger og sykepleiere. Dette rekrutteringsarbeidet skjedde innen rammen av EUs arbeidsformidlingssamarbeid, EURES, som Norge deltar i gjennom EØS-avtalen. På grunnlag av dette samarbeidet kunne Aetat raskt få i stand et samarbeid med arbeidsmarkedsetatene i aktuelle land. Et betydelig antall leger, tannleger og sykepleiere (om lag 1 200) er rekruttert til det norske helsevesenet. For å få dette til var det nødvendig å gi disse personene opplæring i norsk i sine hjemland. Dette var viktig både for arbeidssøkerne og arbeidsgiverne. EØS-avtalen og EUs arbeid for gjensidig godkjenning av høyere utdanning var viktige forutsetninger for at dette rekrutteringsarbeidet ble vellykket.

Aetat har deltatt aktivt i utbyggingen av EURES-samarbeidet, og det er etablert en EURES-tjeneste i alle landsdeler i Norge. Aetat bistår arbeidsgivere som ønsker hjelp til rekruttering av utenlandsk arbeidskraft og gir informasjon og hjelp til arbeidssøkere som ønsker å finne arbeid i et annet EØS-land. Enkelte arbeidssøkere benytter ordningen med å ta med seg dagpengene for å søke arbeid i et annet EØS-land. I 2000 kom 263 EØS-borgere med dagpenger for å søke arbeid i Norge og et noe større antall, 351, tok med seg norske dagpenger for å søke arbeid i et annet land. Spania, Sverige og Storbritannia var de mest populære landene å reise til for å søke jobb. Arbeidssøkere som kom til Norge, kom i første rekke fra våre naboland.

Norske studenter oppholder seg i økende grad i andre EØS-land. Muligheten til å ta utdanning i et annet EØS-land blir fremmet både gjennom EUs ordninger for utdanningssamarbeid og nasjonale ordninger for studiefinansiering, særlig Lånekassen. I undervisningsåret 2000-2001 var det vel 11 000 som tok hele eller deler av sin utdanning i et annet EØS-land. Det har vært en jevn økning siden EØS-avtalen trådte i kraft.

Norske borgere har i stor grad benyttet seg av de mulighetene som regelverket vedrørende fri personbevegelse i EØS-avtalen åpner for. Gjennomgående er det flere som drar fra Norge som student eller turist enn det er som kommer til Norge. Samtidig har EØS-borgere bidratt til å fylle ledige stillinger som det ellers ville vært vanskelig å besette. For de nordmenn som drar ut og har med seg familie, åpner EØS-avtalen for enklere tilgang på blant annet arbeidstillatelser, utdanning og erverv av fast eiendom. Ved at studenter tar hele eller deler av utdanningen sin i utlandet, får norsk arbeidsliv tilgang på arbeidskraft med bredere kompetanse både faglig, språklig og kulturelt. Sett samlet har EØS-avtalens regler vedrørende fri bevegelighet av personer bidratt til høyere velferd for mange, og også til fordeler for det norske samfunn som helhet.

2.4 Nærmere omtale av noen viktige saker og saksfelter

Sakene som omtales i dette underkapitlet er valgt ut fordi de illustrerer viktige sider ved EØS-samarbeidet.

2.4.1 Programsamarbeidet

EØS-avtalen omfatter mer enn handel og adgang til det indre marked. Den åpner for et organisert samarbeid på en rekke andre områder av felles interesse som det var naturlig å knytte til avtalen. Samarbeidet om de fleste av disse såkalte «andre samfunnsspørsmål» er tatt inn i avtalens protokoll 31. De spenner over et bredt spekter; blant annet forskning, miljø, utdanning, sosialpolitikk, arbeidsliv, likestilling, ungdom, helse, kultur, forbrukerpolitikk samt en rekke andre emner.

Innenfor disse forskjellige områdene har EU igangsatt programmer og tiltak og bevilget midler som gjør det mulig å få samarbeidet til å virke i praksis. Programdeltakelse involverer et stort antall mennesker og institusjoner i EØS-samarbeidet. Programmene vedtas i EUs Råd, eventuelt i samråd med Europaparlamentet, og løper nå normalt over flere år, vanligvis 4-6 år. De fleste programmene fornyes eller videreføres på annen måte når de utløper, for eksempel som del av nye rammeprogrammer.

Da EØS-avtalen ble undertegnet i 1992 omfattet den, eller tilrettela for EØS/EFTA-deltakelse i Fellesskapets programmer vedrørende forskning, innovasjon, miljø, utdanning, ungdom, sosialpolitikk (likestilling og tiltak for eldre), små og mellomstore bedrifter og audiovisuell industri.

EU har i løpet av 1990-årene økt sin aktivitet vedrørende programsamarbeid vesentlig, og igangsatt en rekke programmer på områder som tidligere ikke har vært dekket av slik virksomhet, for eksempel innenfor forbrukerpolitikk, kultur, folkehelse, katastrofeberedskap og statistikk, jf. 2.4.1.1 nedenfor.

2.4.1.1 Innholdet i programsamarbeidet

Norge deltar for tiden i følgende programmer gjennom EØS-avtalen:

Forsknings- og teknologiprogrammer:

Programmene er samlet i rammeprogrammer for forskning og teknologi, og Norge har siden EØS-avtalen trådte i kraft deltatt i det 3. rammeprogrammet (1990-94), det 4. rammeprogrammet (1995-98) og for tiden i det 5. rammeprogrammet (1999-2002). Det 5. rammeprogrammet består av følgende elementer:

Tematiske programmer:

• Livskvalitet og forvaltning av levende ressurser

• Brukervennlig informasjonssamfunn

• Konkurransedyktig og bærekraftig vekst

• Energi, miljø og bærekraftig utvikling

Tverrgående (horisontale) programmer:

• Internasjonalt samarbeid

• Innovasjon og deltakelse av små og mellomstore bedrifter (SMB)

• Menneskelige ressurser og sosioøkonomisk kunnskap

• EUs felles forskningssentra

Rammeprogrammet skal bidra til å styrke konkurranseevnen for europeisk industri og bedre livskvaliteten hos den europeiske befolkning. Det skal understøtte alle politikkområder i EU og har et vidt spenn av virkemidler og et stort antall prosjektutlysninger.

EU er i ferd med å styrke sin forskningspolitiske rolle. EUs statsledere har besluttet å etablere et felles europeisk forsknings- og innovasjonsområde (European Research and Innovation Area - ERA). Målet er å styrke forskningen og innovasjonen i Europa på bred basis, og å se både nasjonal og felleseuropeisk forskning og utdanning mer i sammenheng. Det 6. rammeprogram for forskning og teknologi, som vil avløse det 5. rammeprogrammet, vil være det sentrale virkemiddel for å oppnå dette. Det 6. rammeprogrammet forventes å bli vedtatt i løpet av 2002.

EU har iverksatt arbeid for å kartlegge nasjonal forskningspolitikk, fremragende forskning og nettverk mellom nasjonale og flernasjonale forskningsprogrammer i alle sine medlemsland. Norge deltar som observatør i dette arbeidet fra 2002.

Program for næringsliv og entreprenørskap

• EUs flerårige program for næringsliv og entreprenørskap, med særlig fokus på små og mellomstore bedrifter (2001-2005)

Programmet har som målsetting å bidra til at medlemslandene kan lære av hverandre gjennom referansetesting av næringspolitiske tiltak. Programmet omfatter næringspolitikk i bred forstand, men skal særlig fremme små og mellomstore bedrifter. Programmet har ulike finansielle virkemidler som blant annet skal bidra til å øke tilgangen til kapital til nystartede bedrifter og små bedrifter med vekstpotensiale. De fem norske Euro Info Centre (EIC)-kontorene, som er opprettet for å bistå små- og mellomstore bedrifter og informere om EU-regelverk, er også koblet inn i gjennomføringen av programmet.

Programmer vedrørende informasjonstjenester og informasjonssikkerhetssystemer:

• Europeisk digitalt innhold i de globale nettverk og for å fremme språklig mangfold i informasjonssamfunnet (eCONTENT, 2001-2005)

• Tiltak for fremme av informasjonssamfunnet i Europa (PROMISE, 1998-2002)

• Tiltak for å fremme sikrere bruk av Internett (1999-2002)

Miljøprogrammer:

• Norge deltok i EUs 5. handlingsprogram for miljø (1994-99) og i forlengelsen av dette. Programmet skal erstattes av EUs 6. handlingsprogram, «Our Future, Our Choice», (2001-2010)

Det 6. handlingsprogrammet forventes vedtatt i løpet av 1. halvår 2002. Det definerer retningen for EUs miljøpolitikk de neste 10 årene. Det utarbeides nå tematiske strategier for konkret oppfølging av programmet på områdene luftkvalitet, pesticider, arealutnyttelse, ressursforvaltning, bymiljø, marint miljø og avfallshåndtering.

• Tiltak for å forhindre og bekjempe forurensning til sjøs (2000-2006)

Utdannings- og ungdomsprogrammer:

Norge har siden 1991 deltatt i utdanningssamarbeidet i EU, først gjennom Erasmusprogrammet om høyere utdanning og Comettprogrammet om universitets- og bedriftssamarbeid, og senere også Linguaprogrammet om språkopplæring. Siden 1995 har Norge deltatt i alle EUs programmer på området utdanning, opplæring og ungdomsspørsmål. For tiden dreier det seg om følgende programmer:

• SOKRATES II (allmennutdanning, 2000-2006)

SOKRATES-programmet skal stimulere til livslang læring som er basert på både formell utdanning og uformell opplæring gjennom flernasjonalt samarbeid mellom institusjoner på alle nivåer i utdanningssystemet. I tillegg omfatter programmet tiltak for samarbeid innen språkopplæring, fjernundervisning og bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) på utdanningsområdet, samt informasjon om utdanningssystemer med mer.

• LEONARDO DA VINCI II (yrkesutdanning, 2000-2006),

LEONARDO DA VINCI-programmet skal utvikle kvalitet og stimulere til nyskaping i yrkesutdanningssystemer og -praksis gjennom samarbeid på tvers av landegrenser. Programmet omfatter i hovedsak utveksling og utplassering av elever, studenter og lærere/instruktører og tverrnasjonale utviklingsprosjekter på alle utdanningsnivåer. Det legges vekt på å styrke samarbeidet mellom utdanningsinstitusjoner og bedrifter.

• EUROPASS (2000-2004)

EUROPASS er en ordning tilknyttet Leonardo-programmet som gir dokumentasjon av praksis i utlandet som del av yrkesutdanning og er et nytt tiltak for å fremme mobilitet innenfor yrkesopplæring mellom land i Europa.

• UNG i Europa (ungdomssamarbeid som ikke omfattes av Sokrates og Leonardo, 2000-2006)

EØS/EFTA-landene deltok i EUs ungdomsutvekslingsprogram «Youth for Europe» fra 1994. Dette programmet ble i 1998 supplert med et eget program for europeisk volontørtjeneste. Fra 2000 er ungdomssamarbeidet samlet i et 7-årig program «UNG i Europa». Programmet omfatter tiltak for utveksling av ungdomsgrupper (15-25 år), volontørtjeneste for ungdom (18-25 år), støtte til ungdoms egne initiativ og prosjekter, samt ledertrening, samarbeid mellom ungdomsstrukturer, informasjon og utviklingsarbeid.

Sosialpolitikk:

• 5. handlingsprogram for likestilling mellom kvinner og menn (2001-2005)

Programmet bygger på de nye mulighetene som ligger i Amsterdam-traktaten ved at tiltak mot diskriminering ikke er begrenset til arbeidslivet. Programmet har fem strategiske mål: Likestilling mellom kjønnene i økonomien, i politikk og samfunnsliv, i det sosiale og sivile liv og å forandre stereotype kjønnsroller. Norge deltok også i det 4. handlingsprogrammet for like muligheter for kvinner og menn (1996-2000).

• Handlingsprogram for støtte til forebyggende tiltak for å bekjempe vold mot barn, ungdom og kvinner (DAPHNE, 2000-2003)

Forbrukerpolitikk:

• Rammeprogram for aktiviteter på forbrukerområdet (1999-2003)

Rammeprogrammet for perioden 1999-2003 dekker fire hovedområder: Helse og sikkerhet, forbrukernes økonomiske interesser, forbrukeropplysning og utdannelse, samt representasjon og fremme av forbrukerinteresser. Midlene under programmet finansierer Kommisjonens egne tiltak, støtte til europeiske forbrukerorganisasjoner, og prosjekter innenfor programområdet som forbrukerorganisasjoner, andre uavhengige organisasjoner og enkeltpersoner søker støtte til.

Audiovisuell sektor:

• Opplæringsprogram for ansatte i europeisk audiovisuell programindustri (MEDIA-Training, 2001-2005)

• Støtteprogram for utvikling, distribusjon og fremme av europeiske audiovisuelle verk (MEDIA Plus, 2001-2005)

Katastrofeberedskap:

• Handlingsprogram for katastrofeberedskap (II) (2000-2004)

Kultur:

• Rammeprogram til støtte for kulturelle aktiviteter (Kultur 2000-programmet, 2000-2004)

Programmet er en oppfølger av de tidligere kulturprogrammene KALEIDOSKOP (utøvende kunst), ARIANE (litteratur) og RAFAEL (kulturarv) som alle ble gjennomført i perioden 1996-1999, og som Norge deltok i.

ENØK/Alternative energiformer:

• Program for fremme av alternative energiformer (ALTENER, 1998-2002)

• Program for fremme av energieffektivitet (SAVE II, 1998-2002)

• Program for studier, analyser og prognoser i energisektoren (ETAP, 1998-2002)

Folkehelseprogrammer:

EU-programmet for folkehelse omfatter i alt åtte delprogrammer i tillegg til et eget nettverk for overvåking av smittsomme sykdommer. Norge deltar i alle de 8 handlingsprogrammene som dekker følgende områder:

• Sjeldne sykdommer (1999-2003)

• Tiltak mot narkotikaavhengighet (1996-2002)

• Tiltak for bekjempelse av kreft (1995-2002)

• Tiltak for bekjempelse av AIDS og andre smittsomme sykdommer (1995-2002)

• Helseovervåking (1997-2002)

• Helsefremmende tiltak, informasjon, utdanning og opplæring (1996-2002)

• Tiltak for å forhindre skader (1999-2003)

• Tiltak mot forurensningsrelaterte sykdommer (1999-2002)

En av hovedmålsetningene med EUs folkehelseprogrammer er å gi finansiell støtte til transeuropeiske prosjekter på de ulike fagområdene. Et annet mål er å utarbeide sammenlignbare helsedata innen EU/EØS-området.

De 8 programmene er fra 2003 foreslått erstattet med et samlet program med tre hovedformål: Bedre helseinformasjon, bedre reaksjonsevne mot helsetrusler og fokus på nøkkelfaktorer for god helse. Regjeringen tar sikte på norsk deltakelse i det nye programmet gjennom EØS-avtalen.

Utveksling av data mellom myndigheter ved hjelp av telematikk:

• Interoperabilitet og adgang til trans-europeiske nettverk for elektronisk utveksling av data mellom myndigheter (IDA, 1998-2004)

Statistikk:

• Prioriteringer for utarbeidelse av statistisk informasjon som berører ikke-medlemsland (1998-2002)

2.4.1.2 Økonomiske og budsjettmessige forhold

EØS/EFTA-landene bidrar økonomisk til deltakelse i EU-programmer i henhold til BNP for EUs medlemsland og EØS/EFTA-landene. Prosentsatsen vil variere fra år til år, og har i de siste årene ligget i underkant av 2 prosent av EUs totale budsjett. For 2002 er satsen 2,13 prosent. Av dette utgjør Norges andel om lag 94 prosent, Islands vel 5 prosent og Liechtensteins i underkant av 1 prosent. Det årlige beløpet til programdeltakelse kan variere noe. Norges bidrag til EU-programmer for 2002 er beregnet til om lag 715 millioner kroner. Om lag tre fjerdedeler av dette bidraget går til forskningsprogrammene.

Programdeltakelsen gir muligheter for EØS/EFTA-landene til å delta med eksperter til gjennomføring av programmene. Antallet eksperter i de enkelte programmer er gjenstand for forhandlinger mellom EU og EØS/EFTA-landene i forbindelse med de årlige budsjetter. For 2002 bidrar EØS/EFTA-landene med til sammen 25 slike eksperter, hvorav 23 er norske. Ordningen kommer i tillegg til det rene økonomiske bidraget, og anses som et nyttig instrument for å få plassert nordmenn i stillinger i Kommisjonen. Kommisjonen baserer seg på at den tilføres slik kompetanse fra de deltakende land.

2.4.1.3 Generell vurdering av erfaringene med programsamarbeidet

Samarbeidet mellom EØS/EFTA-landene og EU på programområdet fungerer generelt sett svært godt. Det er av stor betydning for Norge å få delta i det europeiske samarbeidet på de områdene programmene dekker. Deltakelse i de ulike programmene er ikke minst nyttig fordi det gir norske organisasjoner, institusjoner og myndigheter tilgang til den metode- og kunnskapsutvikling som skjer innenfor rammen av EU. Samtidig gir det Norge mulighet til å profilere egne erfaringer og å synliggjøre Norge som aktør og samarbeidspartner i EØS-området. Norske institusjoner har generelt vist stor interesse for programsamarbeidet og har vist seg i stand til å utnytte de muligheter samarbeidet har åpnet for.

Administrativt har programsamarbeidet også vært positivt. Norsk erfaring fra arbeidet i EUs programkomiteer er at Norge blir hørt på lik linje med medlemslandene. Ordningen med utplassering av norske eksperter i Kommisjonen for å bidra til gjennomføring av programmene gir også nyttig erfaring på de ulike områdene.

Forskningsprogrammene

Norsk deltakelse i EUs rammeprogram for forskning og teknologi er økende. Totalt sett vil norske deltakere være med i flere prosjekter og få tildelt mer i prosjektmidler under det femte rammeprogrammet enn i det fjerde. Norske deltakere er også i større grad prosjektledere for disse felleseuropeiske prosjektene enn tidligere. Foreløpige tall tyder videre på at næringslivets andel av prosjektmidler til norske deltakere har økt betydelig i det femte rammeprogrammet. Andelen til universitets- og høyskolesektoren er relativt sett noe redusert. Forskningsinstituttene mottar fortsatt størst andel prosjektmidler.

En bred evaluering av norsk deltakelse ble gjennomført av Norges Forskningsråd i 1998. Den konkluderer blant annet med at viktige målsettinger for Norges deltakelse i EUs fjerde rammeprogram ble innfridd, og at norske søknader ga god uttelling i form av innvilgede prosjektsøknader og prosjektbevilgninger. Det faglige arbeid i EUs samarbeidsprosjekter ble vurdert som interessant. Det ga betydelig kompetanse- og nettverksgevinst og virket kvalitetsfremmende på norsk forskning. Selv om Norges formelle muligheter for å øve innflytelse på innhold og gjennomføring av programmet var mindre enn for EUs medlemsland, viste erfaringene at det var gode muligheter for å nå fram med vel forberedte innspill. Tilslaget for norske prosjektsøknader lå over gjennomsnittet. I programmet Havforskning og teknologi deltok norske forskere i 37 prosent av alle registrerte prosjekter.

Norge deltar også aktivt i selve utformingen av EUs rammeprogrammer, blant annet gjennom deltakelsen i EUs rådgivende komité for forskning og teknologi (CREST) som fremmer forslag til Rådet og Kommisjonen. Det er også norsk representasjon i alle programkomiteer.

Utdanningsprogrammene

Deltakelsen i Sokrates- og det tidligere Erasmusprogrammet har vært viktig for utviklingen av det internasjonale samarbeidet innen høyere utdanning, gjennom aktiviteter som student- og lærerutveksling og faglig utviklingsarbeid.

Nytt med Sokratesprogrammet i 1995 var innføringen av europeisk skolesamarbeid ( Comenius). Interessen for å delta har hele tiden oversteget tilgjengelige midler til støtte ved norske skoler. Deltakelsen i europeisk skolesamarbeid bidrar på en gunstig måte til å oppfylle intensjonene i læreplanene, fordi det stimulerer til prosjektorientering og læring av fremmedspråk, samt til utvidet bruk av IKT i undervisningen.

Internasjonalt utdanningssamarbeid fungerer i tillegg nyskapende og kvalitetsfremmende. På bakgrunn av de gode erfaringene med norsk deltakelse i den første fasen av Sokratesprogrammet (1995-99) legger Regjeringen vekt på å få til god norsk deltakelse også i den andre fasen av programmet, år 2000-2006.

Gjennom Sokrates (allmennutdanning) og Leonardo da Vinci (yrkesutdanning) deltar norske utdanningsinstitusjoner og bedrifter i prosjektsamarbeid med partnere fra Sentral- og Østeuropa, under forutsetningen at minst ett EU-land er involvert. EU er imidlertid restriktiv til å støtte utvekslinger mellom parter utenfor EU (mellom to «tredjeland»), og EØS-avtalen omfatter ikke utvekslinger mellom EØS/EFTA-land og kandidatland som ledd i programsamarbeidet.

Ungdomsprogrammene

Deltakelsen i ungdomsprogrammene har i stor grad gitt ungdom i Norge anledning til å delta i det europeiske samarbeidet og gitt økte muligheter for kontakt og samarbeid med ungdom i andre land. Programmene har særlig gitt lokale grupper og ungdomsmiljøer som ikke har deltatt i det tradisjonelle organiserte internasjonale ungdomssamarbeidet, muligheter til å knytte kontakter med tilsvarende grupper i andre europeiske land. Programmene har også blitt benyttet av kommuner i arbeidet for å utvide tilbudene til ungdom i lokalsamfunnet og til å gi ungdomssamarbeidet en europeisk dimensjon. Volontørtjenesten, som gir enkeltpersoner muligheter til et frivillig arbeid i et annet europeisk land for en periode på 6-12 måneder, er et tilbud som ikke har vært særlig utviklet i Norge tidligere. Tilbudet vil gi nye muligheter for ungdom til å ta egne initiativ og skaffe seg nye praktiske erfaringer fra andre land.

Medieprogrammene

Deltakelse i Media Plus og Media Training-programmene har styrket det norske audiovisuelle produksjonsmiljøet gjennom de mulighetene for kontakt, nettverksbygging, samarbeid og stimulans programmene tilbyr.

Kulturprogrammene

Norge har generelt hatt gode erfaringer og resultater med deltakelsen i de tre første kulturprogrammene; Kaleidoskop, Ariane og Rafael. Det samme gjelder for det første rammeprogrammet for kultur, Kultur 2000, spesielt innen litteratursektoren.

Folkehelseprogrammene

Deltakelsen i EUs folkehelseprogrammer siden 1996 har gitt Norge tilgang til sentrale europeiske nettverk, mulighet til å påvirke omfang og retning for EUs folkehelse-engasjement, samt bidratt til et bredere internasjonalt engasjement i relevante norske miljøer. Når det gjelder programmet for sjeldne sykdommer har dette gitt verdifulle bidrag til en systematisering og utvikling av våre kunnskaper om disse sykdommene og deres behandlingsregimer. Vår deltakelse i nettverket mot smittsomme sykdommer har gitt norske miljøer raskere tilgang til informasjon om sykdomsutbrudd i EU. Verdien av vår deltakelse i nettverket vil bli styrket ettersom EU forventes å øke innsatsen på dette viktige området. Ved den planlagte samlingen av EUs folkehelse-engasjement i et program fra og med 2003, der det fokuseres på forebyggende helsearbeid, vil EUs profil i enda større grad samsvare med Norges sterke vektlegging av det forebyggende arbeidet.

2.4.1.4 Utfordringer ved programdeltakelse

Spørsmålet om innlemmelse av nye programmer i EØS-avtalen vurderes fortløpende i forbindelse med de årlige drøftelsene om EØS/EFTA-landenes økonomiske bidrag til EØS-samarbeidet. I disse drøftelsene kommer også spørsmål om deltakelse i neste generasjon av eksisterende programmer inn. For å få til slik deltakelse må partene i EØS-avtalen være enige om at deltakelse er ønskelig og relevant i forhold til avtalens formål og innhold, og budsjettlinjer må være opprettet. Beslutning om deltakelse fattes i EØS-komiteen, med forbehold om Stortingets samtykke i saker som binder Norge folkerettslig til å bidra økonomisk over flere år, jf. Grunnlovens § 26. Dette vil i praksis være tilfelle i samtlige saker som gjelder deltakelse i programmer som løper over flere år.

Det ligger i de prosedyrer som er nedfelt i EØS-avtalen at EØS-komitébeslutninger om innlemmelse av EU-rettsakter i EØS-avtalen ikke kan fattes før disse er formelt vedtatt av EU. Selv om målet er at EØS-komitébeslutninger skal tas uten unødige forsinkelser, vil det måtte gå noe tid fra et program er vedtatt i EU til beslutning kan fattes i EØS-komiteen, idet denne beslutningen må godkjennes av de kompetente EU-organer før så skjer. Deretter kan ikrafttredelsen av EØS-komiteens beslutning bli forsinket i tilfeller hvor konstitusjonelle prosedyrer må gjennomføres i et eller flere EØS/EFTA-land. Ofte tas beslutningen i EU om opprettelse av et program kort tid før programmet iverksettes. Erfaringsmessig er det viktig å delta fullt ut i et program fra oppstarten, idet det da legges viktige premisser for gjennomføringen av programmet. Likeledes er det viktig å få anledning til å delta i programstyrene og i de første prosjektutlysningene. Så lenge EØS-komitébeslutningen ikke formelt har trådt i kraft, kan EU argumentere for at EØS/EFTA-landene ikke har formelt grunnlag for slik deltakelse. I den senere tid har EU-siden skjerpet kravene til rettslig grunnlag for deltakelse i programmene. Kommisjonen er generelt mindre fleksibel i forhold til EØS/EFTA-landene enn hva som var tilfellet i EØS-avtalens første år. Kommisjonen begrunner dette med strengere krav til styring av økonomien innad i Kommisjonen og i forholdet til kontrollorganene i EU. Også hensynet til søkerlandene og deres vilkår for deltakelse i programmene har blitt mer fremtredende, og har ført til en mer restriktiv og formell holdning fra EUs side etter hvert som utvidelsesprosessen har gått sin gang. Det har således skjedd at EØS/EFTA-landene i en overgangsperiode ikke har blitt invitert til møter i programkomiteer før alle formaliteter er gjennomført. I slike tilfeller har det blitt arrangert uformelle informasjonsmøter i etterkant hvor Kommisjonen har informert om de beslutninger som er gjort i vedkommende programkomité. Slike informasjonsmøter er imidlertid normalt ingen fullgod erstatning for deltakelse på komitémøtene. I noen tilfeller er EØS/EFTA-landene invitert til å delta med en observatør, uten tale- og stemmerett.

Fra EØS/EFTA-siden har en forsøkt å bøte på forsinkelsene i prosedyrene ved å forberede utkast til EØS-komitébeslutninger parallelt med vedtaksprosessen i EU, og i enkelte tilfeller overlevere slike utkast til Kommisjonen før programmet er endelig vedtatt. Noe tid kan man spare ved dette, men det er begrenset, idet slike beslutninger ikke kan klareres med Rådet, og eventuelt Europaparlamentet, før et program er endelig vedtatt. En har også fra norsk side forsøkt å korte ned tiden for gjennomføring av konstitusjonelle prosedyrer ved å innhente Stortingets samtykke til godkjenning av en forventet EØS-komitébeslutning i forkant av en beslutning i EØS-komiteen. Siden Norge er eneste EØS-land som i praksis må gjennomføre slike prosedyrer i alle tilfeller av programsamarbeid (Island har ikke behov for slike prosedyrer, og Liechtenstein kun i tilfeller hvor det økonomiske bidraget overstiger en bestemt sum), har denne fremgangsmåten i enkelte tilfeller bidratt til å fremskynde ikrafttredelsen av EØS-komitébeslutningen.

En annen utfordring ved programsamarbeidet er at flere av de nye programmene i tillegg til sin egenverdi også blir sett som et redskap for å oppnå målene i den såkalte Lisboa-strategien (en strategi for felles mål og løsninger på viktige politikkområder som økonomi, sysselsetting, arbeidslivsspørsmål, teknologisk utvikling og arbeidet for sosial, økonomisk og miljømessig bærekraft - se nærmere omtale i kapittel 5). Et eksempel er utdanningsområdet der utdanningsministrene har utarbeidet et arbeidsprogram for å følge opp Lisboa-strategien. Dette er et arbeid hvor Norge ikke er invitert til å delta. Det forventes at utdanningsprogrammene vil operasjonalisere de mål som fastsettes i arbeidsprogrammet. Selv om Norge deltar i programkomiteene vil vi i liten grad kunne influere de overordnede målsettingene.

2.4.2 Deltakelse i særskilte EU-organer

EU har siden 1975 etablert såkalte «Community agencies» (byråer) på områder som er sentrale i forhold til EU-samarbeidet. Disse har forskjellige benevnelser og er ulike i størrelse og formål, men har til felles at de er opprettet som egne rettssubjekter, adskilt fra fellesskapets institusjoner som er nedfelt i EUs traktater (Rådet, Parlamentet, Kommisjonen med videre). Formålet med byråene er at de skal utgjøre et kompetansesenter på et spesielt fagfelt og utføre teknisk/vitenskapelige analyser og gi anbefalinger i saker som angår deres områder.

Byråene er opprettet gjennom rådsforordninger og har styrer med representasjon fra medlemslandene og Kommisjonen, samt i noen tilfeller også fra Europaparlamentet og industrien. De ledes av en administrerende direktør, utnevnt av Rådet eller styret. Byråene utgjør et desentraliserende element i fellesskapets aktiviteter, og er geografisk lokalisert i ulike medlemsland.

De fleste byråene finansieres over EUs generelle budsjett, bortsett fra fire som er helt eller delvis selvfinansiert. Dette gjelder Det europeiske kontor for vurdering av legemidler (EMEA), Kontoret for harmonisering i det indre marked (varemerker og mønstre) og Fellesskapets plantesortskontor som kan innkreve gebyrer, samt Oversettelsessenteret for Den europeiske unions institusjoner som mottar økonomiske bidrag fra brukerne.

For tiden er følgende byråer opprettet og i funksjon:

• Det europeiske senter for utvikling av yrkesrettet opplæring (CEDEFOP), opprettet i 1975. Senteret er lokalisert i Thessaloniki, Hellas;

• Den europeiske stiftelse for bedring av leve- og arbeidsvilkårene (Dublin-stiftelsen), Dublin, Irland, opprettet i 1975;

• Det europeiske miljøvernbyrå (EEA), København, Danmark, opprettet i 1990, i funksjon fra 1995;

• Det europeiske kontor for vurdering av legemidler (EMEA), London, Storbritannia, opprettet i 1993, i funksjon fra 1995;

• Kontoret for harmonisering i det indre marked (varemerker og mønstre), Alicante, Spania, opprettet i 1993;

• Den europeiske opplæringsstiftelse (ETF), Torino, Italia, opprettet i 1990, i funksjon fra 1995;

• Det europeiske senter for overvåking av narkotika og narkotikamisbruk (EMCDDA), Lisboa, Portugal, opprettet i 1993;

• Fellesskapets plantesortskontor, Angers, Frankrike, opprettet i 1994;

• Det europeiske byrå for sikkerhet og helse på arbeidsplassen, Bilbao, Spania, opprettet i 1994;

• Oversettelsessenteret for Den europeiske unions institusjoner, Luxembourg, opprettet i 1994, i funksjon fra 1995;

• Det europeiske senter for overvåking av rasisme og fremmedfrykt, Wien, Østerrike, opprettet i 1997, i funksjon fra 1998;

• Det europeiske byrå for gjenoppbygging, opprettet i 1999, i funksjon fra 2000. Byrået er lokalisert i Thessaloniki, Hellas, men har sitt operasjonelle senter tilknyttet Kosovo-museet i Pristina, Kosovo;

• Det europeiske byrå for mattrygghet, opprettet i 2002 (under etablering, i første omgang i Brussel);

• Eurojust (samarbeid mellom påtalemyndighetene om blant annet utlevering og pågripelse, opprettet i 2002 og foreløpig lokalisert i Haag, Nederland. Det er stor norsk interesse for tilknytning, men samarbeidet er ikke EØS-relevant).

Følgende byråer forventes opprettet i tiden fremover:

• Det europeiske byrå for sjøsikkerhet (sommeren 2002);

• Det europeiske byrå for luftfartsikkerhet (sommeren 2002);

• Det europeiske byrå for katastrofeberedskap;

• Det europeiske byrå for jernbanesikkerhet;

• Den europeiske påtalemyndighet (European Public Prosecutor)

• Det europeiske politiakademi (SEPOL), foreløpig lokalisert i København

2.4.2.1 Norsk deltakelse i EU-byråer

Da EØS-avtalen ble fremforhandlet, ble det i protokoll 31 om samarbeid på særlige områder utenfor de fire friheter tatt inn et punkt om utdannelse, opplæring og ungdomsspørsmål. Her ble partene oppfordret til å fremme et hensiktsmessig samarbeid, med særlig henvisning til saker som omfattes av virksomheten til Det europeiske senter for utvikling av yrkesrettet opplæring (CEDEFOP). Tilsvarende er det i et avsnitt om sosialpolitikk tatt inn likelydende formulering med særlig henvisning til saker som omfattes av virksomheten til Den europeiske stiftelse for bedring av leve- og arbeidsvilkår (Dublin Foundation). Etter at EØS-avtalen trådte i kraft ble modalitetene for Norges samarbeid med de nevnte byråer fastslått i brevvekslinger mellom den norske EU-delegasjonen og direktørene for de respektive byråer.

Når det gjelder Det europeiske miljøvernbyrå (EEA) ble det i protokoll 31 tatt inn en bestemmelse om at det så snart som mulig etter EØS-avtalens ikrafttredelse skulle treffes nødvendige beslutninger for å sikre EFTA-landenes deltakelse i byrået. Dette skjedde ved EØS-komiteens beslutning av 10. august 1994. I henhold til denne beslutningen deltar Norge på tilnærmet lik linje med EUs medlemsland, dog uten stemmerett. Norge bidrar til finansieringen av byrået etter bestemmelsene i EØS-avtalen om finansielle bidrag til EØS-samarbeidet, det vil si i forhold til BNP.

EEA har som hovedmålsetning å bidra til å nå målene om vern og bedring av miljøet fastsatt i traktaten og i Fellesskapets senere handlingsprogrammer for miljø. Dette skal gjøres ved å fremskaffe objektiv, pålitelig og sammenlignbar informasjon på europeisk plan som grunnlag for å treffe de nødvendige tiltak for å verne miljøet og for å vurdere resultatene av slike tiltak. EEA skal også bidra til å sikre at allmennheten blir tilstrekkelig informert om miljøtilstanden samt bidra med den nødvendige tekniske og vitenskapelige støtte for å oppnå dette.

Norge er representert i styret for EEA ved Miljøverndepartementet. Norge deltar aktivt i EEAs arbeid, både som leverandør av miljødata, og som deltaker i prosjekter som muliggjør forbedret innsamling og tilgjengeliggjøring av miljødata og miljøinformasjon på et europeisk nivå. Statens forurensningstilsyn er nasjonalt knutepunkt for arbeidet med EEA i Norge og koordinerer kontakten mellom norske myndigheter og institusjoner og EEA.

Norge har siden 1999 deltatt i Det europeiske kontor for vurdering av legemidler (EMEA). Norge har observatørstatus i byråets ledelsesorgan, og har dermed ikke stemmerett i styret. Norge bidrar økonomisk til fellesskapsbidraget i henhold til bestemmelsene i EØS-avtalen. Det vises i denne forbindelse til St.prp. nr. 93 for 1998-99. Norges tilknytning til EMEA har medført større grad av samkjøring vedrørende beslutninger om markedsføringstillatelse for legemidler med EU. Når søknader om markedsføringstillatelse for legemidler blir behandlet i EMEA, i sentral prosedyre, gjennomfører ikke norske legemiddelmyndigheter en fullstendig vurdering, med mindre Norge oppnevnes som rapportørland. Samtidig er fagekspertenes deltakelse i de ansvarlige komiteer under EMEA, komiteene for medisin- og veterinærlegemidler (CPMP og CVMP), av betydning for kontakten med europeiske legemiddelmyndigheter.

Norge har sammen med de øvrige EØS/EFTA-landene på uformell basis deltatt i enkelte prosjekter og nettverksbygging igangsatt av Det europeiske byrå for sikkerhet og helse på arbeidsplassen. EØS/EFTA-landene ønsker i utgangspunktet en formell tilknytning til byrået på basis av EØS-avtalen. Byrået er en viktig bidragsyter når det gjelder bakgrunnsmateriale til Kommisjonens initiativer på arbeidsmiljøområdet.

Når det gjelder Det europeiske senter for overvåking av narkotika og narkotikamisbruk (EMCDDA)gikk man fra norsk og islandsk side inn for en tilknytning basert på EØS-avtalen. EU-siden mente imidlertid at senterets virksomhet i stor grad omfattet områder som ikke dekkes av de EU-traktater som danner grunnlaget for EØS-avtalen. Løsningen ble derfor at Norge i 1999 inngikk en bilateral avtale (tredjelandsavtale) med EU om deltakelse. Avtalen innebærer blant annet at det institusjonelle rammeverket i EØS-avtalen ikke kommer til anvendelse, og at det økonomiske bidraget er noe høyere enn det ville vært om EØS-avtalens bestemmelser hadde vært lagt til grunn. Den sikrer dog at Norge har møte- og talerett i senterets styre, men ikke stemmerett.

EØS/EFTA-landene arbeider nå aktivt for deltakelse i Det europeiske byrå for mattrygghet (EFSA), Det europeiske byrå for sjøsikkerhet (EMSA) og Det europeiske byrå for luftfartsikkerhet (EASA).Regjeringen vil også vurdere å be om deltakelse i andre av de byråene som er nevnt ovenfor, men som foreløpig ikke er formelt opprettet.

Det europeiske byrå for mattrygghet (EFSA) - ble opprettet ved rådsforordning av 21. januar 2002 og er nå under oppbygging. Det vil foreløpig bli lokalisert i Brussel inntil endelig lokalisering blir valgt. EFSA, Kommisjonen og medlemslandene blir de sentrale institusjoner i det praktiske samarbeidet om mattrygghet. Mellom disse institusjonene må det gås opp grenser og utformes systemer for nødvendig samarbeid, både i forhold til ekspertene som foretar vitenskapelig baserte vurderinger av helserisiko og ekspertene som håndterer risikoen med forvaltningsmessige virkemidler og tiltak.

Fra norsk side er det ønskelig med bredest mulig deltakelse i EFSA. Dette gjelder både mulighet for representasjon i EFSAs styre, deltakelse i det rådgivende forum og i de vitenskapelige paneler, ved at nasjonale ekspertorganer blir inkludert i det nettverk av forskningsinstitutter og lignende som skal dannes, at materiale fra Norge blir inkludert i innsamlingen av data, og at norske borgere kan arbeide i EFSA. Deltakelse i EUs arbeid på dette området vil være meget ressurseffektivt i forhold til om risikovurderinger og lignende skulle vært foretatt isolert i Norge. Det er også viktig at norske data inkluderes i grunnlaget for risikohåndteringen i EU, for eksempel når det gjelder grenseverdier.

Kommisjonen har fremlagt forslag til forordning om opprettelse av Det europeiske byrå for luftfartsikkerhet (EASA) som skal ha ansvar for flysikkerhet i Europa. EASA vil erstatte den alleuropeiske samarbeidsorganisasjonen Joint Aviation Authorities, JAA, hvor Norge er fullverdig medlem. Forordningen om opprettelse av EASA forventes vedtatt sommeren 2002.

Formålet med opprettelsen av EASA er å få etablert et fullt harmonisert regelverk innenfor Europa på flysikkerhetsområdet. EASA skal kunne fatte vedtak om blant annet typesertifisering av flymodeller og flydeler, utstedelse av miljøbevis og godkjennelse av designbedrifter. I tillegg skal EASA foreta inspeksjoner i medlemslandene og av industriforetak med sikte på å kontrollere at regelverket blir korrekt gjennomført og praktisert. EASA skal også ha kompetanse til å typesertifisere produkter produsert i tredjeland, samt godkjenne vedlikeholdsorganisasjoner i tredjeland. Byrået forventes tillagt flere oppgaver etter hvert.

Kommisjonen har også fremlagt forslag til forordning om opprettelse av Det europeiske byrå for sjøsikkerhet(EMSA), som forventes vedtatt sommeren 2002. Forordningen er en del av en større regelverkspakke som er blitt utarbeidet etter ulykken med tankskipet «Erika» utenfor kysten av Frankrike i desember 1999. Forordningen åpner for deltakelse fra tredjeland som har gjennomført EUs regelverk på området. Så langt gjelder dette kun EØS/EFTA-landene. Norge er en viktig maritim aktør og har en anerkjent rolle som pådriver i internasjonalt sjøsikkerhetsarbeid. Bredest mulig deltakelse i EMSA er derfor en høyt prioritert målsetting for å opprettholde og videreutvikle norsk innflytelse i internasjonale sjøsikkerhets- og miljøspørsmål.

Formålet med opprettelsen av EMSA er å sikre at Kommisjonen og medlemslandene har tilgjengelig nødvendig ekspertise og teknisk og vitenskapelig støtte for å gjennomføre et høyt maritimt sikkerhets- og miljønivå gjennom et harmonisert regelverk innen EU/EØS-området. EMSA skal også bidra med utviklingen av kystbaserte overvåknings-, kontroll- og informasjonssystemer. EMSA vil ikke gis myndighet til å fremme forslag eller vedta nytt regelverk. Myndigheten på området vil fortsatt ligge hos Rådet og Parlamentet, og være delegert til Kommisjonen for avgrensede oppgaver. Etablering av EMSA innebærer at EU vil bli mer slagkraftig når det gjelder regelverksutviklingen på det maritime området. EU får også et mer effektivt apparat for å sikre at reglene gjennomføres likt og overholdes av medlemslandene.

2.4.2.2 Utfordringer i forhold til EUs byråer

Prosedyrene vedrørende EØS/EFTA-deltakelse i EUs byråer er stort sett de samme som beskrevet i 2.4.1 hva angår programdeltakelse. Imidlertid kan det rettslige grunnlaget og den administrative oppbyggingen for et byrå variere fra tilfelle til tilfelle. Noen byråer driver virksomhet på områder som faller utenfor EØS-avtalen. I andre tilfeller vil det være uklart om virksomheten er EØS-relevant eller ikke. Regjeringen har inntatt den holdning at tilknytning gjennom EØS-avtalen er ønskelig i de fleste tilfeller der virksomheten kan knyttes opp mot avtalens materielle innhold. Dersom det ikke lykkes å oppnå enighet om dette, må eventuelt bilaterale løsninger med EU vurderes (såkalte tredjelandsavtaler).

De fleste byråene er opprettet i siste halvdel av 1990-årene. De utgjør en stadig viktigere del av EUs kompetansesentre, og får en stadig mer sentral plass som premissleverandør og rådgiver på viktige fagområder.

Det vil i noen tilfeller være av stor betydning at Norge kommer med i et byrå på et så tidlig tidspunkt som mulig for å kunne delta i oppbyggingen av byrået. Ikke minst gjelder det for det nye flysikkerhetsbyrået, som vil bli tillagt forvaltningsmyndighet som beskrevet ovenfor. Likeledes vil det være av stor betydning for Norge å delta i oppbyggingen av det nye europeiske byrået for mattrygghet (EFSA), og som stor skipsfartsnasjon å komme tidlig med i arbeidet i det nye sjøsikkerhetsbyrået (EMSA). Det ligger imidlertid i prosedyrene for innlemmelse av EU-rettsakter i EØS-avtalen, jf. beskrivelsen under 2.4.1.4, at det nødvendigvis må ta noe tid før de formelle prosedyrer er avsluttet. Samtidig kan det registreres at EU-sidens vilje til å finne pragmatiske overgangsløsninger ikke er den samme som i EØS-avtalens første år. Også når det gjelder arbeidet i Det europeiske miljøvernbyrået (EEA) er det en utfordring for Norge å sørge for fortsatt omtale i rapporter og statistisk materiale på samme måte som tidligere. Samtidig er det viktig å være klar over at Norge som ikke-medlemsland ikke vil kunne oppnå full og likeverdig deltakelse i byråene. Mest merkbart er det at norske styrerepresentanter ikke har stemmerett og at norske borgere ikke vil kunne ansettes i stillinger på ledelsesnivå. Lokalisering av slike byråer vil utelukkende finne sted i EU-land.

Det er også en utfordring for Norge og andre ikke-medlemmer at EU etablerer og bygger opp organer som tillegges sentrale oppgaver på viktige politikkområder som delvis tidligere har vært gjenstand for et alleuropeisk samarbeid, jf. for eksempel beskrivelsen av luftfartssikkerhetsorganene EASA og JAA ovenfor. Samtidig kan det konstateres at Norges muligheter for å påvirke prosessene som fører fram til opprettelse av et byrå er begrensede.

2.4.3 Mattrygghet

Internasjonalt registreres det en økning i næringsmiddelbårne infeksjoner, også i EU. Problemene skyldes i stor grad industrialisering av matproduksjonen, økt reisevirksomhet og internasjonal handel med næringsmidler. Felles regler mellom landene om hygienekrav, innholdsmerking, tilsetningsstoffer, fremmedstoffer, tilsyn og kontroll er derfor av stor betydning, særlig for land med omfattende økonomisk samkvem.

Opprettelsen av det indre marked og EØS-samarbeidet har medført en gjennomgripende oppgradering av regelverket for matproduksjon og næringsmidler, også i Norge. I tillegg til å trekke veksler på samarbeidet i EØS med sikte på et fullgodt regelverk for produksjon og frambud av trygge matvarer for egen befolkning, har Norge også fått et regelverk som er tilpasset kravene til internasjonal handel. Dette gjelder gjennomføring av regler som både har lagt til rette for eksport av næringsmidler, men som samtidig har vært egnet til å kunne videreføre den relativt gode norske folke-, dyre- og plantehelsen.

Etter endringene i EØS-avtalens vedlegg I («veterinæravtalen») fra 1999, omfatter EØS-avtalen det EU-regelverk som langs hele matkjeden har som formål å sikre forbrukerne trygg mat. Gjennom veterinæravtalen overtok Norge et omfattende regelverk som medførte en vesentlig utvidelse av EØS-avtalens omfang. Dette regelverket er av stor betydning både for landbruksnæringen og fiskerisektoren. Denne utvidelsen av EØS-avtalen ble lagt fram for Stortinget i St.prp. nr. 6 (1998-99). Det er bare EUs regelverk om plantehelse som ikke er omfattet.

Gjennomføringen av det indre marked i EU og tilsvarende bestemmelser i EØS forutsetter ensartede vilkår for handel med næringsmidler over landegrensene. Kontrollen foregår nå i større grad enn før på produksjonsstedet. Ved handel med mat innen EØS-området fører næringsmiddeltilsynet i produksjonslandet tilsyn også på vegne av forbrukerne i de land som varene eksporteres til. Vårt nasjonale tilsyn er dermed kontrollmyndighet for forbrukere innen hele EØS-området. Norge har også innført EUs regler for import av animalske næringsmidler og levende dyr fra land utenfor EØS-området og fungerer som EUs yttergrense for importkontroll av slike produkter.

EU-landene har utviklet et felles regelverk på næringsmiddelområdet, som en del av det indre markedet. Siden EØS-avtalen trådte i kraft, har Norge derfor iverksatt et betydelig antall rettsakter på området. Dette arbeidet har hovedsakelig forløpt uten store uoverensstemmelser og har ført til at Norge har forbedret regelverket for mattrygghet på en rekke områder. På enkelte områder har imidlertid Norge fortsatt et strengere regelverk enn EU-landene, men disse tilfellene blir færre, etter hvert som EU videreutvikler sin lovgivning.

Det viktigste formålet med EUs næringsmiddellovgivning var lenge å sikre produktenes frie bevegelighet i Europa. Lovgiverne var i mindre grad opptatt av ernæringsspørsmål eller hvordan man imøtekom forbrukernes krav til mattrygghet.

EU-landenes syn på mattrygghet har imidlertid vært i endring de siste årene. Forbukerne i EU-landene krever korrekte opplysninger om næringsmidlenes innhold og opprinnelse. Kommisjonens grønnbok fra 1997 om generelle prinsipper for næringsmiddellovgivningen startet en debatt omkring disse spørsmålene. Interessen for slike spørsmål hadde imidlertid for en stor del opprinnelse i flere matskandaler, særlig BSE-saken (såkalt kugalskap), som kulminerte i 1996/97. For å imøtekomme forbrukernes krav har Kommisjonen de siste årene vist større åpenhet på området, blant annet gjennom høringer, telefoninformasjonslinjer og Internett.

Grønnboken ble fulgt opp av Kommisjonens hvitbok om mattrygghet i januar 2000. Arbeidet med hvitboken førte til identifisering av 84 prosjekter for økt mattrygghet. Betydningen av forskning og vitenskapelig samarbeid ble understreket i hvitboken. Dette er et viktig område også for Norge, som ikke har spisskompetanse på alle områder, men derimot interesse av et tett europeisk samarbeid på dette feltet. Deltakelse i et slikt europeisk samarbeid er også viktig for å sikre at vitenskapelige råd som gis om mattrygghet er mest mulig uavhengige av ulike særinteresser. Kommisjonen gikk også inn for forbedringer av eksisterende og innføring av nytt regelverk for å sikre økt mattrygghet og bedre krisehåndtering i alle ledd i matvarekjeden. På denne bakgrunn ble en ny generell matvareforordning (178/2002/EF) vedtatt i januar 2002, om blant annet opprettelsen av Det europeiske byrå for mattrygghet (EFSA), se omtale under 2.4.2. EFSA skal i hovedsak arbeide med vitenskapelige råd og risikovurdering, dialog med forbrukerne, samt varsling av helsefarlige næringsmidler og fôrvarer i markedet. EFSA vil ikke få noen forvalterrolle, og lovgivningskompetansen forblir slik den er i dag, det vil si at Rådet/Kommisjonen og Parlamentet vil være beslutningstakere, fatte enkeltvedtak, samt gi direktiver og forordninger. Ifølge den nye matvareforordningen vil kontroll fortsatt bli foretatt av relevante nasjonale organer og fellesskapsorganer, men det skal samtidig legges opp til visse harmoniserte standarder og prosedyrer for kontroll.

Kommisjonen har demonstrert et høyt ambisjonsnivå når det gjelder oppdatering av eksisterende regelverk og tetting av «smutthull». Dette vil delvis skje ved utvikling av et gjennomgående regelverk som tar opp i seg regler som tidligere gjaldt spesifikke sektorer. I tillegg til den nevnte nye matvareforordningen har Kommisjonen konkretisert forslag til fire gjennomgripende forordninger som skal erstatte eller videreutvikle en rekke gjeldende matdirektiver. Dette vil trolig bety at EU i mindre grad enn før vil særbehandle enkelte sektorer og problemstillinger som knytter seg til disse. Det er grunn til å forvente en betydelig skjerping av kravene som stilles til produksjon og egenkontroll av matvarer. Samtidig vil EU effektivisere kontrollen fra offentlige myndigheters side på produksjonsstedet, ved grensepassering inn til EU-området og ute i markedene. For Norge vil det være viktig å holde tritt med denne utviklingen for å sikre at våre produsenter tilfredsstiller kravene om trygg mat til befolkningen, og at mattrygghet kan brukes som et konkurransefortrinn for næringslivet, både på det nasjonale markedet og ved eksport.

Innføringen av nytt regelverk på dette området gjennom EØS-avtalen er krevende og omfattende, da produksjonen av nye rettsakter er meget stor, særlig som en følge av sterkere fokus og høyere prioritering av dette området.

Amsterdam-traktaten innførte økt bruk av medbestemmelsesprosedyren på mattrygghetsområdet. Beslutninger som tidligere ble tatt i Kommisjonen må nå forelegges Rådet og Parlamentet. Dette har svekket Norges informasjonstilgang og muligheten for innflytelse.

Fra høsten 1999 ble Norge med i EUs rammeprogram for forbrukerpolitikk. Dette gir en bedre mulighet for norsk innflytelse på et område der vi har et aktivt engasjement og sterke interesser, ikke minst når det gjelder mattrygghet.

Å bevare tillit og trygghet til matproduksjonen og matvarene blir en utfordring fremover. EØS-avtalen og den regelverksutvikling som nå skjer i EU gir Norge et godt utgangspunkt for å ivareta mattryggheten. Regjeringen vil likevel peke på at økt handel med animalske produkter og levende dyr gir en økning i sannsynligheten for at risikofaktorer, som for eksempel smittestoffer, vil spres. Det vil i hovedsak være tollsystemet som legger rammene for volumet av internasjonal handel. Andre avgjørende faktorer for omfanget av handelen er etterspørselen etter utenlandske varer som skyldes andre faktorer enn pris, særlig ulike kvalitetsparametre, noe som varierer mellom landene innenfor EU. Sammen med de tiltak som settes inn på fellesskapsnivå vil det kunne være av avgjørende betydning hvordan de nasjonale myndigheter og næringene håndterer ulike kontrollmuligheter i vareflyten, både for de importerte produktene og landets egenproduserte varer. Forbrukernes interesse for hvordan mat produseres og frambys har økt. Kravene synes i større grad å rette seg mot dokumentert produksjon, sporbarhet, dyrevelferd og etikk. Grunnlaget for tillit til matvarene er at forbrukerne har all informasjon de ønsker om produktene. Åpenhet og god kommunikasjon om risikosider ved maten, særlig fra myndighetenes side, er grunnleggende for at forbrukerne skal kunne ha tillit til at maten er trygg.

2.4.4 Bearbeidede landbruksvarer

EØS-avtalens protokoll 3 omfatter bearbeidede landbruksvarer og visse andre varer. Landbruksvarer under protokoll 3 er underlagt EØS-avtalens generelle bestemmelser om fri bevegelse av varer, men avtalepartene kan anvende toll og prisnedskriving på råvarene for å utjevne prisforskjeller på landbruksvarer som inngår i ferdigvarer. Ordningen skal utjevne konkurransevilkårene for produsenter av bearbeidede landbruksvarer i EØS-området og gi grunnlag for økt handel.

Protokoll 3 om bearbeidede landbruksvarer og visse andre landbruksvarer var ikke ferdigforhandlet da EØS-avtalen trådte i kraft 1. januar 1994. Forhandlingene om protokoll 3 ble utsatt en periode på grunn av forhandlinger om EU-medlemskap for fire EFTA-land samt WTO-forhandlinger i Uruguay-runden. Forhandlingene ble gjenopptatt i januar 1997, men ble både vanskelige og tidkrevende, ikke minst på grunn av krav fra enkelte medlemsland. Etter at man hadde oppnådd enighet med Kommisjonen, måtte forhandlingene gjenåpnes ettersom resultatet ikke ble godkjent i Rådet. Dette hadde sin bakgrunn i at et medlemsland, Sverige, fremmet nye krav som fikk tilslutning fra de øvrige medlemslandene. Kommisjonen måtte derfor gjenoppta forhandlingene med EØS/EFTA-landene. Først høsten 2001 ble EØS/EFTA-landene enige med EU om endringer av protokoll 3. Endringene innebærer blant annet at prisutjevningsordningene for bearbeidede landbruksvarer, som det var lagt opp til i den opprinnelige protokoll 3, erstattes med enklere ordninger basert på de bilaterale frihandelsavtalene fra 1973.

Endringene i protokoll 3 innebærer en viss utvidelse av vareomfanget i forhold til det gjeldende handelsregimet mellom EU og Norge. Viktige produkter i denne sammenheng er syltetøy, margarin og barnemat. Videre innebærer endringene et generelt kutt i tollsatsene inn til Norge og inn til EU med 3 prosent. For noen produkter er tollreduksjonen inn til Norge og EU større.

Det legges opp til å avvikle industribeskyttelse i tollsatsene innen 1. juli 2004. Forhandlinger om dette vil ventelig starte i løpet av 2002. Industribeskyttelsen i tollsatsene gir beskyttelse utover forskjellen i råvarepriser mellom Norge og EU. Det må derfor forhandles om eventuelle unntak fra dette.

Endringene i protokoll 3 vil for deler av næringsmiddelindustrien kunne medføre økt konkurranse på hjemmemarkedet. Samtidig vil også muligheten for eksport til EU-markedet forbedres for en del norske produkter. Handelsstatistikken viser betydelig økning av importen av bearbeidede landbruksvarer til Norge de seneste årene, mens eksporten har vært svakt fallende.

2.4.5 Fisk og fiskevarer

EU er det viktigste markedet for norsk fisk og norske fiskevarer. Nærhet til markedet er kanskje den viktigste årsaken til den posisjonen norsk fisk har i EU. På grunn av handelshindringer i EU-markedet, ikke minst for lakseprodukter, har imidlertid eksportandelen til EU i forhold til den totale eksporten av fisk falt betydelig målt både i kvantum og verdi. Eksportandelen til EU falt fra 73 prosent av totalverdien i 1995 til 55 prosent i 2001. EUs andel av kvantumet falt fra 51 prosent til 44 prosent av totalt eksportert kvantum i samme periode.

Handelen med fisk og fiskevarer reguleres i protokoll 9 til EØS-avtalen. Protokollen inneholder bestemmelser om tollnedtrapping, statsstøtte, konkurranse, antidumping- og antisubsidietiltak samt fiskefartøyers adgang til avtalepartenes havner og markedsinnretninger.

Gjennom protokoll 9 fikk vi tollfrihet for produkter av torsk, sei, hyse, blåkveite og kveite. Det ble ikke gitt tollettelser på produkter som laks, makrell, sild, reker, kamskjell og sjøkreps. For fersk og frossen laks samt filéter gjelder i tillegg spesielle vilkår fastlagt i den såkalte lakseavtalen, se boks 2.2. For alle øvrige produkter som reguleres av protokollen er tollen trappet ned til om lag 30 prosent av opprinnelig nivå.

Norges eksport til EU hadde i 2001 en verdi på nær 17 milliarder kroner. EUs toll tilsvarte mellom 2 og 3 prosent av denne eksportverdien. For produkter med fast tollsats er den i noen tilfeller kombinert med en årlig tollfri kvote. Et annet forhold, som medvirker til at faktisk betalt toll reduseres noe, er at EU i perioder av året fastsetter egne, «autonome» importkvoter for enkelte produkter for å sikre tilstrekkelig råstoff til fiskeindustrien.

I tillegg til EØS-avtalen har Norge bilaterale tollordninger gjennom de såkalte Fiskebrevene av 1973 og 1986, samt 34 tollfrie kvoter gjennom tollkompensasjonsavtalen av 1995. Disse kvotene ble etablert på bakgrunn av at Sverige, Finland og Østerrike ble EU-medlemmer. Tollkvotene ble etablert på basis av historiske handelsstrømmer mellom de tidligere EFTA-landene og Norge. Kvotene åpnes årlig med samme kvantum og tar ikke hensyn til utviklingen i eksporten. Det store antallet kvoter gjør systemet uoversiktlig. Det er vanskelig å vite hvilke tollsatser som gjelder, og når kvotene er oppbrukt. Bedrifter og forvaltning i EU og Norge bruker derfor store ressurser på å administrere ordningene.

Protokoll 9 avklarer ikke endelig spørsmålene omkring statsstøtte og fri transitt av fiskevarer over norsk territorium. Det er heller ikke funnet løsninger som sikrer at antidumping-/antisubsidietiltak ikke vil bli brukt mot fiskevarer fra EFTA-landene. EØS-avtalens ordninger på fiskeriområdet innebærer at norsk eksport kan bli møtt med antidumpingtiltak og andre konkurranseregulerende virkemidler fra EUs side. Det er derfor viktig at norske fiskeribedrifter ikke begår regelbrudd som kan utløse straffereaksjoner. Laksesaken illustrerer hvilken betydning dette spørsmålet har for norsk fiskerinæring.

Høsten 1995 ble det oppnådd enighet med Kommisjonen om utkast til to brevvekslinger. Den ene omfattet transitt, mens den andre innebar en ordning hvor Norge ble innrømmet visse prosedyrer som skulle følges ved en eventuell dumpingsak. Medlemslandene hadde imidlertid innvendinger til den fastsatte avgiften for å transittere fisk over norsk territorium. Brevvekslingene ble av denne grunn ikke formalisert. Senere har Danmark og Sverige klaget det norske transittforbudet inn for Kommisjonen. Norge og Kommisjonen arbeider med å finne en løsning i saken.

I 1999 ble det tatt initiativ overfor Kommisjonen med sikte på å drøfte uavklarte problemstillinger omkring handelsregimet for fisk. EU har imidlertid så langt vært negative til å endre handelsvilkårene for fisk i EØS-avtalen.

Det er gjennomført vurderinger av fiskeri- og havbruksnæringens utviklingspotensiale som antyder en vekst av eksportverdien fra om lag 31 milliarder kroner til et sted mellom 100 og 150 milliarder i løpet av de neste 20 årene. Ved at det satses sterkt på havbruk, teknologiutvikling og markedsframstøt på nye markeder kan den kraftige veksten i norsk fiskerinæring fortsette. Regjeringen vil bidra til dette, blant annet også ved å arbeide for forbedringer i markedsadgangen internasjonalt. Det viktigste eksportmarkedet for norsk fisk vil fortsatt være EU, men det vil også være viktig å vinne innpass på andre markeder. EFTAs fremforhandling av frihandelsavtaler med en lang rekke land utenom EU er et bidrag til dette.

Økningen i eksportverdien vil i stor grad måtte baseres på vekst i havbruksnæringen. Her ligger også muligheter for satsing på oppdrett av fiskeslag som tollfritt kan eksporteres til EU. For oppdrettsnæringen er risikoen for antidumping og antisubsidietiltak fra EUs side et betydelig problem, men for den tradisjonelle fiskerinæringen er slike tiltak mindre sannsynlig. Dette har sammenheng med EUs markedsordning som gir tilstrekkelige beskyttelsesmuligheter mot import til unormalt lave priser.

Innretningen av tollsystemet representerer en annen viktig faktor for utviklingen av fiskeri- og havbrukssektoren. EUs tollsatser for sensitive fiskeslag er i enkelte tilfeller så høye at de utgjør et betydelig problem for tilvirkning av fisken i Norge. Forsåvidt gjelder hvitfisk, som for eksempel torsk, hyse og sei, er imidlertid ikke dette noen avgjørende faktor. Manglende bearbeiding i Norge henger også sammen med eierforholdene i oppdrettsnæringen, lønns- og kostnadsforhold i aktuelle tilvirkningsland og nærhet til markedene.

Det er viktig for Norge at vi har tilnærmet frihandel for fisk med alle søkerlandene til EU gjennom EFTAs frihandelsavtaler. Når søkerlandene tas opp som nye medlemmer vil disse avtalene opphøre og EØS-avtalens protokoll 9 også gjelde for de nye medlemslandene. Ved tidligere utvidelser av EU har Norge forhandlet fram kompensasjon for bortfallet av frihandelsavtaler med de land som er blitt del av EU. Kompensasjon gis i form av tollfrie importkvoter som gjelder for hele EU.

Regjeringen vil kreve forhandlinger med EU om kompensasjon for den tapte markedsadgangen når nye land blir tatt opp i EU, og vil også på andre måter arbeide for å sikre norske fiskeriprodukter adgang til EU-området og andre markeder med betydelig framtidspotensial. Nær halvparten av norsk eksport av sjømat gikk i 2001 til land utenfor EU.

2.4.6 Energi

EU dekker en stor del av sitt energibehov gjennom import. Både før og etter en utvidelse vil EUs interesser på energiområdet i hovedsak være forbruker- og importorientert, mens Norge vil ha store produsent- og eksportinteresser når det gjelder olje og gass. Norge har i tillegg en dominerende vannkraftproduksjon, mens EU-landenes kraftproduksjon i hovedsak er basert på kull, olje og gass, samt atomkraft. Disse ulike utgangspunktene har betydning for EU-landenes prioriteringer i energipolitikken og gjenspeiles i de initiativer Kommisjonen tar når det gjelder politikk og nytt regelverk.

EU-traktatene inneholder ingen særskilte energibestemmelser. EU har likevel utviklet et energisamarbeid på konkrete områder på grunnlag av en rekke ulike traktatbestemmelser. Av særlig betydning er bestemmelsene om det indre marked og miljø. Felles regler er blant annet utviklet på områdene olje, naturgass og elektrisitet. Som følge av dynamiske og allerede pågående endringsprosesser i EU innenfor energiområdet, er det av stor interesse for Norge å kunne være med på å utforme utviklingen i regelverket. Det er viktig at norsk energi har stabile og forutsigbare rammevilkår for eksport og internasjonale virksomhet.

EØS-avtalens største utfordring på energiområdet for Norges del har vært knyttet til olje- og gassvirksomheten og utviklingen av det indre energimarkedet, særlig på gassområdet.

Gassmarkedsdirektivet (Europaparlaments- og rådsdirektiv 98/30/EF) ble vedtatt i Rådet 22. juni 1998. Direktivet trådte i kraft 10. august 1998 med frist for gjennomføring i EU-medlemmenes nasjonale lovgivning 10. august 2000.

Direktivet etablerer felles regler for medlemslandenes overføring, distribusjon, forsyning og lagring av naturgass. Det regulerer gassektorens organisering og funksjon. Videre regulerer direktivet tilgangen til markedet samt kriterier og prosedyrer for tildeling av rettigheter til overføring, distribusjon, forsyning og lagring av naturgass. Direktivet inneholder også regler om oppsplitting av regnskapene til selskaper som driver minst to av aktivitetene overføring, distribusjon og lagring av gass. Det er ikke krav om føring av separate regnskap for produksjon av gass. Direktivet har regler blant annet for hvordan systemene for overføring og distribusjon av gass skal drives, herunder regler om at utenforstående tredjeparter skal sikres tilgang til rørledningssystemene, enten på basis av regulert eller forhandlet tredjepartsadgang.

Direktivet dreier seg i det alt vesentlige om nedstrømssektoren fra ilandføringsterminal til forbruker. Disse bestemmelser berører Norge i liten grad ettersom vårt gassmarked er lite utviklet. Direktivet har også bestemmelser om oppstrømssektoren, som omfatter rørledninger fra produksjonssted til ilandføringsterminal. Bestemmelsene sikrer kvalifiserte gasskjøpere og andre gasselskaper adgang til disse rørledningene. Dette krever lovendring på norsk side, men har ingen vesentlige konsekvenser for eierne fordi petroleumsloven i dag allerede åpner for slik adgang gjennom forhandler.

I innledningen til direktivet slås det fast at flere EU-land er svært avhengige av importert gass. Det påpekes derfor at det indre gassmarked må baseres på konkurranse og etableres gradvis. Direktivets formål er således å åpne for konkurranse. Dette oppnås hovedsakelig ved å gi naturgassforetak og kunder adgang til rørledninger for distribusjon av gass. Slik adgang skal gis på ikke-diskriminerende og objektivt grunnlag.

Direktivet har vært kontroversielt blant EUs medlemsland og fikk sin endelige utforming etter langvarige prosesser mellom medlemslandene i Rådet. EØS-avtalen gir ikke EFTA-landene muligheter til å ta del i slike rådsdrøftelser. Norge var imidlertid aktiv overfor sentrale medlemsland og Kommisjonen så langt dette lot seg gjøre før vedtaket ble fattet i 1998. Etter vedtaket ba Norge om en overgangsperiode for nasjonal gjennomføring av direktivet. Norge vant ikke fram med dette kravet. Direktivet ble innlemmet i EØS-avtalen i oktober 2001.

I juni/juli 2001 mottok alle selskaper som solgte gass fra norsk sokkel et klageskrift («Statement of Objections») fra Kommisjonen for brudd på konkurransereglene. Gassforhandlingsutvalget (GFU) stod for forhandlinger om salg av all gass fra norsk sokkel, og Kommisjonen fremmet krav om at den påståtte regelstridige adferd skulle bringes til opphør. Som sanksjonsmiddel har Kommisjonen varslet at den både vil ilegge bøter og pålegg om å reforhandle inngåtte kontrakter om kjøp av gass. Selv om selskapene var adressater for anklageskriftet, var det norske myndigheters politikk som ble berørt, i og med at GFU var et ledd i den statlige ressursforvaltning og et regime alle selskaper var underlagt. Etter regjeringsbeslutning innstilte GFU sin virksomhet overfor EØS fra 1. juni 2001, det vil si før klageskriftet ble utferdiget, og ble nedlagt fra 1. januar 2002. Kommisjonen har imidlertid fortsatt prosessen mot selskapene.

Som energinasjon påvirkes Norge i tillegg av mange av delene av EU-landenes samarbeid på energiområdet som faller utenfor EØS-avtalen. For eksempel gjelder dette EUs direktivforslag til skattlegging av ulike energibærere. I behandlingen av direktivforslaget i EU er det fremmet forslag som i liten grad ivaretar naturgassens fortrinn i forhold til olje og kull. Blant annet er det foreslått å innføre en avgift på naturgass, samtidig som kull/brunkull unngår dette. Dermed påvirkes konkurranseforholdet mellom de ulike energibærerne. Dette er uheldig både ut fra et miljø- og konkurranseperspektiv og for Norge som eksportør av naturgass.

2.4.7 Patentdirektivet

Europaparlaments- og rådsdirektiv 98/44/EF om rettslig beskyttelse av bioteknologiske oppfinnelser (Patentdirektivet) trådte i kraft i EU 30. juli 1998. Gjennomføringsfristen i EU var 30. juli 2000.

Formålet med Patentdirektivet er å stimulere til bioteknologisk forskning og produktutvikling. Direktivet går i hovedsak ut på at det i prinsippet skal være samme adgang til patent på oppfinnelser knyttet til biologisk materiale som på annet materiale. Innlemmelse av direktivet i EØS-avtalen vil innebære at Norge må åpne for patentering av planter og dyr - men ikke plantesorter og dyreraser - og fremgangsmåter for fremstilling av planter og dyr som ikke er vesentlig biologiske. Direktivet forbyr blant annet patent på mennesker, kloning av mennesker og oppfinnelser som vil stride mot sedelighet og offentlig orden.

Direktivet har vært omstridt. Foreløpig har Finland, Danmark, Irland, Storbritannia og Hellas gjennomført direktivet i EU. Kommisjonen har startet forberedelser til traktatbruddsprosedyre for manglende iverksettelse, og de fleste andre medlemslandene har således igangsatt prosessen med å gjennomføre direktivet.

Nederland gikk i 1999 til søksmål for EF-domstolen med krav om at direktivet måtte kjennes ugyldig. Nederland hevdet blant annet at direktivet regulerte et nytt rettsområde, og at beslutningen derfor skulle ha vært fattet ved enstemmighet og ikke ved kvalifisert flertall som var tilfellet. Nederland hevdet også at direktivet var i strid med internasjonale avtaler på området (blant annet Biodiversitetskonvensjonen), og at muligheten for patentering av prosesser eller produkter basert på menneskelig materiale strider mot menneskeverdet. Italia og Norge intervenerte til støtte for Nederland. EF-domstolen forkastet i oktober 2001 alle fremsatte påstander om ugyldighet.

Direktivet har vært på bred høring i Norge. Bedriftene og deres organisasjoner samt de fleste forskningsinstitusjonene mente Norge bør akseptere direktivet. Landbruks-, bistands- og miljøorganisasjonene var mot.

I juni 2000 opprettet Regjeringen en embetsgruppe for å vurdere muligheter for tiltak som - i forbindelse med en eventuell innlemmelse av direktivet i EØS-avtalen - kan imøtekomme hovedinnvendingene mot direktivet. Flere av tiltakene som foreslås, blant annet knyttet til en rettferdig utbyttefordeling, vil bli drøftet i Biodiversitetslovutvalget som ble nedsatt av Regjeringen i april 2001. Alle sider ved denne saken er ikke ferdigbehandlet i Regjeringen. Når den er ferdigbehandlet vil Regjeringen fremme en Stortingsproposisjon som omhandler alle relevante aspekter ved direktivet.

2.4.8 Den sosiale dialog

Den sosiale dialog er en fellesbenevnelse på samarbeidet mellom arbeidslivets parter på EU-nivå, som omfatter både regelmessige konsultasjoner og forhandlinger mellom partene.

Dialogen ble lansert i 1985, blant annet etter ønske fra europeisk fagbevegelse om å få fram mer sosiale aspekter ved det indre markedet. Det har i de senere årene funnet sted en sterk utvikling i EUs arbeidslivspolitikk. Den sosiale dialog har vært et viktig virkemiddel og fremstår i dag som et sentralt redskap og pådriver på dette området. Dialogen har stadig blitt utvidet, og ved Amsterdam-traktaten (1997) ble Den sosiale protokoll, vedtatt under regjeringskonferansen i Maastricht, tatt inn i EF-traktaten. Dialogen er et viktig forum for utveksling av synspunkter. Arbeidslivets parter avholder faste møter med blant annet Kommisjonen, «troikaen»(som på dette området består av det nåværende og de to neste formannskap i Rådet) og Den europeiske sentralbank hvor de diskuterer den fremtidige utformingen av arbeidslivspolitikken.

Den sosiale dialog er etablert i EU på to nivåer; den sentrale sosiale dialog og sektordialogen.

Den sentrale sosiale dialog er en formalisert dialog mellom partene i arbeidslivet representert gjennom sine europeiske paraplyorganisasjoner, anerkjent som sosiale parter av Kommisjonen. Partene har bestått av Den europeiske faglige samorganisasjon (European Trade Union Confederation, ETUC), som er en organisasjon av arbeidstakere i offentlig og privat sektor, på den ene siden og Den europeiske arbeidsgiver- og industriforbundsorganisasjon (Union of Industrial and Employers' Confederations of Europe, UNICE), arbeidsgivere i privat sektor, og Den europeiske arbeidsgiverforening for virksomheter med offentlig tilknytning (European Center for Public Enterprises, CEEP), arbeidsgivere innen offentlig sektor, samt liberaliserte markeder (som for eksempel e-verk, transportselskaper mv.), på den andre siden. I tillegg har Kommisjonen godtatt at arbeidsgiverorganisasjonen for håndverksbedrifter, små og mellomstore bedrifter (European Association of Craft, Small and Medium-sized Enterprises, UEAPME), har deltatt på arbeidsgiversiden i de to siste forhandlingsrundene. Kriteriene for at en arbeidsgiver- eller arbeidstakerorganisasjon skal oppnå status som sosial part er: Tverrsektoriell bredde, nasjonal representativitet og konstitusjonell struktur. Fra norsk side er LO medlem i ETUC, NHO er medlem i UNICE, mens KS og NAVO er medlemmer i CEEP. Det er foreløpig ingen norske medlemmer i UEAPME. Deltakelsen i den sosiale dialog gir tilgang til informasjon, og muligheter for innflytelse på utformingen av et regelverk som også berører Norge.

Sektordialogen har involvert arbeidsgivere og arbeidstakere på europeisk bransje- og sektornivå i mange år. Kommisjonens beslutning 20. mai 1998 la grunnlaget for en utvidet sektordialog, som nå omfatter 25 bransjer. Norske fagforbund og flere av NHOs landsforeninger deltar sammen med sine europeiske organisasjoner. På sektornivå har Kommisjonen godkjent 37 organisasjoner som sosiale parter. Kommisjonen skal sørge for at arbeidslivets parter på EU-nivå blir konsultert om nye initiativer på arbeidslivets område - først om mulige retningslinjer for et EU-initiativ; dernest om innholdet av et slikt initiativ. Den sosiale dialogen mellom arbeidslivets parter på fellesskapsplan kan - hvis partene finner det ønskelig - føre til avtaler. Partene skal varsle Kommisjonen hvis de ønsker å innlede forhandlinger. Forhandlingsperioden er begrenset til ni måneder, men partene og Kommisjonen kan i fellesskap treffe beslutning om forlengelse. Hvis forhandlingen fører fram til avtale, skjer gjennomføringen ved kollektivavtale eller ved rådsavgjørelse, sammen med en felles anbefaling fra partene. Avtalen får virkning som et ordinært direktiv. Kommisjonen og Rådet har bare anledning til å akseptere eller forkaste forslagene, ikke foreta endringer. Parlamentet har ingen innflytelse.

Det har hittil vært gjennomført tre vellykkede forhandlingsrunder, som har resultert i rammeavtaler om foreldrepermisjon i 1995 (96/43/EF), deltidsarbeid i 1997 (97/81/EF) og midlertidige ansettelser i 1999 (99/70/EF). Samtlige avtaler er iverksatt via beslutninger i Rådet. Norge forutsettes å iverksette disse avtalene ved nasjonal lovgivning og/eller tariffavtaler. Forhandlinger om vikarbyråer strandet våren 2001, og Kommisjonen har varslet et direktivforslag på området. For tiden pågår forhandlinger med sikte på å utarbeide et rammeverk for fjernarbeid («telework»).

Norske organisasjoner opptrer som fullverdige medlemmer av forhandlingsdelegasjonene. I motsetning til UNICE og ETUC har hittil bare arbeidsgivere fra EU-land kunnet bli fullverdige medlemmer av CEEP. Nå har imidlertid CEEP gitt aksept for at også arbeidsgivere fra EØS/EFTA-land kan få fullt medlemskap i organisasjonen. Kommisjonen på sin side har overlatt helt til partene hvem de vil stille med. Både NHO og LO har deltatt i samtlige forhandlinger. KS, NAVO og HSH har hittil ikke deltatt.

EØS-avtalen har ingen tilsvarende bestemmelser som de man finner i Amsterdam-traktaten. Det er likevel inntil nå ikke stilt spørsmål ved EØS-landenes deltakelse. Det er imidlertid viktig å påpeke at norske representanter deltar som medlemmer av en europeiske arbeidsgiver- eller arbeidstakerorganisasjon, og ikke som representanter for EFTA.

EØS-avtalen artikkel 71 fastslår at «avtalepartene skal bestrebe seg på å fremme dialogen mellom arbeidsgivere og arbeidstakere på europeisk nivå». Det er også opprettet en rådgivende Konsultativ komité som består av representanter for partene i arbeidslivet (jf. 1.2.4.7).

Norske myndigheter deltar i kraft av EØS-avtalen i en rekke komitéer og arbeidsgrupper under Kommisjonen. Det gjelder særlig innenfor arbeidsmiljø- og sikkerhet. Dessuten har myndighetene etablert et nært samarbeid med de andre nordiske land på dette området. For eksempel avholdes det nordiske koordineringsmøter før møter i Rådet. Her har Norge mulighet til å få informasjon i forkant av møtene i Rådet.

Norske myndigheter og norske organisasjoner har således hver sin innfallsvinkel til EU-arbeidet. Samarbeid mellom myndigheter og organisasjoner om EU-spørsmål er derfor av stor betydning. Det gjelder både i forbindelse med politiske spørsmål og i forbindelse med konkrete EU-initiativ. Særlig aktuelt blir det å samarbeide når norske myndigheter skal gjennomføre et direktiv som i utgangspunktet er en avtale som er fremforhandlet av arbeidslivets organisasjoner på EU-nivå.

Med henblikk på å etablere et mer formelt samarbeid om EU-spørsmål på arbeidslivsområdet er den «norske sosiale dialogen» etablert. Første møte ble avholdt i august 2000. Deltakere i dialogen er relevante myndigheter på arbeidslivsområdet og representanter fra norske hovedorganisasjoner. Det holdes ett til to møter i året hvor politisk ledelse i Arbeids- og administrasjonsdepartementet deltar. Dessuten avholdes det møter på administrativt nivå, for eksempel om enkeltdirektiver når det er særlig behov for det. Som eksempel på dette kan nevnes at det ble avholdt møte om gjennomføringen av deltidsdirektivet. Direktivet var nettopp en allmenngjøring av en avtale som arbeidslivets parter på europeisk nivå hadde inngått. Formålet var dobbelt; for det første å utveksle informasjon om forståelsen av direktivet/den europeiske avtalen; for det andre å finne fram til en hensiktsmessig gjennomføringsform.

Et aktuelt tema for den norske sosiale dialogen er gjennomføringen av direktiver på arbeidslivsområdet. En rekke av de senere direktiver fra EU har omhandlet tema som i Norge er regulert i tariffavtaler. Utfordringen blir å finne gjennomføringsmodeller som kombinerer lov og avtaler slik at alle arbeidstakere omfattes av direktivets rettigheter.

2.4.9 Finansieringsordningen under EØS-avtalen

I forbindelse med EØS-avtalen ble det etablert en låne- og tilskuddsordning. Formålet var økonomisk og sosial utjevning. EFTA-landene var etter protokoll 38 forpliktet til å finansiere direkte tilskudd på 500 millioner ECU og rentesubsidier på lån på 1500 millioner ECU. Midlene skulle gå til utvikling og strukturtilpasning i Hellas, Spania, Portugal, Irland og Nord-Irland. Bidragsforpliktelsen varte fra 1994 til 1998 og medførte norske bidrag på om lag 200 millioner kroner årlig. Totalt ble omtrent 75 prosent av støtten gitt som tilskudd og 25 prosent som rentesubsidier.

EFTA-landene hadde lagt til grunn at ordningen skulle opphøre etter 5 år. Sommeren 1998 ble det imidlertid fremmet krav overfor EØS/EFTA-landene om en forlengelse. Etter at EU-siden på spansk initiativ blokkerte viktige sider ved EØS-samarbeidet, godtok EØS/EFTA-landene drøftinger om en ny finansieringsordning. Det ble enighet om rammene for en ny finansieringssordning. To tredjedeler av midlene skal gå til miljøprosjekter i vid forstand. EØS-komiteen fattet i mai 2000 beslutning om den nye ordningen.

Et samlet beløp på om lag 120 millioner euro stilles til rådighet av de tre EØS/EFTA-landene for femårsperioden 1999-2003. Den norske andelen beløper seg til om lag 930 millioner kroner og utgjør om lag 94 prosent av midlene.

På grunn av langvarige forhandlinger om utformingen av den nye tilskuddsordningen trådte den først i kraft 1. januar 2001. Det vil ikke bli gitt tilsagn om tilskudd under denne ordningen etter 31.12.2003. Prosjektene går ofte over flere år og utbetaling av tilskuddet er knyttet til prosjektgjennomføring. Det vil derfor være behov for bevilgninger innen den samlede rammen på om lag 120 millioner euro også etter 2003.

2.4.10 Skatte- og avgiftslovgivningen

EØS-avtalen inneholder ikke regler om skatte- og avgiftsharmonisering. Avtalen pålegger imidlertid Norge å gjennomføre samme regelverk som EU med hensyn til de fire friheter og statsstøtte. Videre er Norge forpliktet til å overholde avtalens generelle forbud mot forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet. Ikke-diskrimineringsprinsippet skal forhindre at nasjonale myndigheter favoriserer egne borgere og foretak. Statsstøttereglene innebærer at statlige overføringer eller ordninger - herunder skattesubsidier - som begunstiger enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer eller tjenester, er forbudt dersom dette er konkurransevridende og påvirker samhandelen mellom EØS-landene. De fire frihetene, statsstøttereglene og ikke-diskrimineringsprinsippet legger således begrensninger på utformingen av det norske skatte- og avgiftssystemet.

EØS-avtalen er ikke begrenset til å gjelde bestemte nasjonale lover eller ordninger. Det er tilstrekkelig at samhandelen rent faktisk påvirkes. Dersom for eksempel norsk skatte- og avgiftslovgivning har høyere skattesatser for utlendinger, strengere regler for fradrag for utgifter påløpt i utlandet, eller skatt på utenlandske inntekter når tilsvarende norske inntekter er skattefrie, vil dette etter forholdene være egnet til å påvirke samhandelen og konkurransevilkårene mellom Norge og de øvrige EØS-stater, og kan etter en konkret vurdering anses å være i strid med EØS-avtalen.

Det kan dermed sies at EØS-avtalens alminnelige bestemmelser gjelder de faktiske virkningene av norsk skatte- og avgiftslovgivning. Det vil for så vidt måtte vurderes om norske skatte- og avgiftsregler har konsekvenser som kan innebære brudd på avtalen. Dette er også uttalt av EFTA-domstolen i relasjon til EØS-avtalens statsstøtteregler, i saken om differensiering av den norske arbeidsgiveravgiften, se nærmere omtale i 4.2.