5 Utfordringer for EØS-samarbeidet og for Norge i lys av utviklingen i EU

5.1 Innledning

Samarbeidet i EU er i dag preget av sterk utvikling. Dels styrkes det fellesskapelige nivå ved at det blir tilført ny myndighet fra medlemsstatene, slik det skjer gjennom den økonomiske og monetære union (med felles valuta, euro) og på deler av justisområdet. Dels skjer det ved en styrking av det mellomstatlige samarbeidet, slik tilfellet er for eksempel på andre deler av justisområdet og innenfor Lisboa-strategien for å fremme EU-landenes økonomiske konkurransekraft på et bærekraftig og sosialt grunnlag. Det er således etablert et tettere samarbeid om justissaker for å bekjempe internasjonal kriminalitet, narkotikasmugling og terrorisme. EU har videreutviklet det utenriks- og sikkerhetspolitiske samarbeidet for å øke evnen til europeisk sivil og militær krisehåndtering. Dessuten går forhandlingene om EU-utvidelse for de fleste kandidatlandenes vedkommende i 2002 inn i en avgjørende fase. Forberedelsene av en ny, stor traktatrevisjon i 2004 er innledet, og i denne prosessen står blant annet myndighetsfordelingen mellom medlemsstatene og unionsnivået sentralt.

Utviklingen av de nye samarbeidsområdene i EU fanges i liten grad opp av EØS-avtalen, men berører norske interesser og påvirker rammevilkårene for norsk politikk og samfunnsutvikling. Norge har imidlertid utviklet supplerende samarbeidsordninger med EU på flere saksområder hvor dette er i felles interesse.

5.2 Traktatendringer i EU og forholdet til EØS-avtalen

Da EF og EFTA-landene i 1990 innledet forhandlinger om å etablere et europeisk økonomisk samarbeidsområde, hadde EF-landene fire år tidligere undertegnet den såkalte Enhetsakten. Enhetsakten trådte i kraft 1. juli 1987, og la grunnlaget for gjennomføring av det indre marked. EØS-avtalen tar dermed utgangspunkt i Roma-traktaten som revidert gjennom Enhetsakten. Selv om EØS-regelverket stadig utvides i takt med EUs egen regelutvikling, gjelder dette bare innenfor EØS-avtalens eget virkefelt. Allerede før forhandlingene om EØS-avtalen var fullført hadde EF-landene fremforhandlet Maastricht-traktaten. Denne traktaten trådte i kraft 1. november 1993, to måneder før EØS-avtalen. Senere har EU vedtatt to videre traktatendringer, Amsterdam-traktaten, som trådte i kraft 1. mai 1999, og Nice-traktaten, som ble undertegnet 26. februar 2001, men som ikke har trådt i kraft ennå.

EØS-avtalen er ikke blitt oppdatert etter at den trådte i kraft, verken for å ta inn nye samarbeidsområder eller for å reflektere EØS-relevante endringer i Roma-traktaten etter ikrafttredelsen av Maastricht-traktaten og Amsterdam-traktaten. Det ble våren 2001 igangsatt et arbeid for å vurdere behovet for en revisjon av avtalen. Den forestående utvidelsen av EU og EØS ble sett på som en mulig anledning til også å gjennomføre en eventuell oppdatering av EØS-avtalen.

Spørsmålet om oppdatering dreier seg først og fremst om en endring av bestemmelser i EØS-avtalen som var parallelle med bestemmelser i Roma-traktaten før disse ble endret gjennom Maastricht- og Amsterdam-traktatene. De viktigste artiklene her er bestemmelsene om kapitalbevegelser, statsstøttereglene, likestillingsbestemmelsene og gjennomføringsmekanismen for direktiver innenfor arbeidsrett. En slik oppdatering av avtalen ville kunne bidra til økt rettslig enhet i det indre marked. På den annen side ville en oppdatering av reglene om kapitalbevegelser kunne medføre at EØS/EFTA-landene ville miste adgangen man i dag har til å treffe tiltak dersom kapitalbevegelser fører til forstyrrelser i virkemåten for kapitalmarkedet eller dersom det oppstår «alvorlig fare» for et EØS-lands betalingsbalanse. Videre ville en oppdatering kunne medføre fornyet drøfting av det norske unntaket for investeringer i fiskebåter.

I tillegg har det vært vurdert å introdusere nye elementer i EØS-avtalen som et ledd i en oppdatering, for eksempel en styrket hjemmelsbestemmelse når det gjelder ikke-diskriminering på bakgrunn av kjønn, rase, etnisk opprinnelse, religion, alder og seksuell legning, og en tilknytning til EUs arbeid med transeuropeiske nettverk (TEN). Det kunne også være aktuelt å dekke inn de presiseringer i en rekke hjemmelsbestemmelser for felles EU-innsats som Amsterdam-traktaten medførte. Dette er først og fremst målsettinger av politisk karakter, men vil kunne ha betydning for det videre samarbeidet innenfor EØS, for eksempel innen miljøvern og forbrukervern. Gjennom Amsterdam-traktaten ble målsettingen om bærekraftig utvikling innarbeidet på lik linje med målsettingene om økonomisk vekst, sysselsetting og sosial trygghet. Dette har lagt grunnlaget for en mer offensiv politikk på miljøområdet fra EUs side. Disse bestemmelsene er i liten grad gjenspeilet i EØS-avtalen.

På denne bakgrunn er spørsmålet om en oppdatering av avtalen blitt tatt opp med Kommisjonen. Kommisjonen har imidlertid meddelt at man ikke er innstilt på å koble utvidelsen av EU og EØS med en oppdatering av EØS-avtalen. Regjeringens vurdering er at Kommisjonens reaksjon ikke er til hinder for en mulig oppdatering av avtalen etter at utvidelsesforhandlingene er gjennomført.

5.3 Ny kompetansefordeling og nye styringsformer i EU

5.3.1 En styrket rolle for Europaparlamentet og Rådet

Maastricht- og Amsterdam-traktatene har styrket Europaparlamentets rolle i EUs beslutningsprosess. Den såkalte medbestemmelsesprosedyren er nå blitt den viktigste beslutningsprosedyren i EUs lovgivningsvirksomhet. Rettsakter som skal behandles etter medbestemmelsesprosedyren, vil ikke kunne vedtas mot Europaparlamentets vilje. Prosedyren betyr at politisk vanskelige beslutninger ofte finner sin endelige form i forhandlinger direkte mellom Rådets medlemmer og Europaparlamentet. Prosedyren benyttes på de fleste av de saksområder som dekkes av EØS-avtalen. Nice-traktaten, som ikke er trådt i kraft, legger opp til en enda bredere bruk av medbestemmelsesprosedyren.

Samtidig har medlemslandenes regjeringer gjennom Det europeiske råd (stats- og regjeringssjefene) og uformelle ministermøter fått en større plass i EU-samarbeidet. Stats- og regjeringssjefene har fått en viktig rolle både i utformingen av langsiktige prioriteringer og avklaring av politisk omstridte saker. Dette innebærer at medlemslandene og det mellomstatlige samarbeidet er styrket i forhold til Kommisjonen.

EØS-avtalen gir ikke EØS/EFTA-landene muligheter for medvirkning i Europaparlamentets eller Rådets virksomhet. EØS/EFTA-landenes viktigste samarbeidspartner i EØS er Kommisjonen. Med unntak av de halvårlige møtene i EØS-rådet, er samarbeidet med medlemslandenes regjeringsrepresentanter av uformell karakter. Norske myndigheters kontakt med Europaparlamentet skjer også på uformell basis. For øvrig møtes Parlamentarikerkomiteen for EØS to ganger i året i henhold til EØS-avtalens art. 95 (jf. 1.2.4.7).

5.3.2 Sektorovergripende strategier og nye arbeidsformer

EU har de siste årene lagt økende vekt på å utvikle sektorovergripende strategier og nye arbeidsmetoder. Det europeiske råd spiller en mer aktiv politisk rolle på bredere områder av samarbeidet, og har initiert sektorovergripende samarbeidsprosesser på områder av betydning blant annet for økonomi, sysselsetting og velferd. Ikke bare initiativ til politikkutforming, men også initiativ i forhold til regelutvikling, har i økende grad opphav i det politiske samarbeidet mellom EU-landenes regjeringer i Det europeiske råd. Denne typen politisk samordning utgjør et supplement til, men erstatter ikke, utformingen av felles regelverk etter den tradisjonelle fellesskapsmetoden.

Eksempler på slike bredere samarbeidsprosesser er blant annet samarbeidet om finanspolitikken innenfor rammen av den såkalte Stabilitets- og vekstpakten knyttet til opprettelsen av den økonomiske og monetære unionen (ØMU). Den bredere strategien for å øke sysselsettingen, som ble nedfelt i Amsterdam-traktaten, er senere fulgt opp gjennom prosesser initiert av Det europeiske råd innenfor områdene sysselsetting (Luxembourg-prosessen), strukturreformer (Cardiff-prosessen) og utviklingen av et tettere samarbeid om den generelle økonomiske politikken (Køln-prosessen). Det nyeste eksemplet er Lisboa- strategien for innen år 2010 å gjøre EU til verdens mest konkurransedyktige og bærekraftige økonomi, fastlagt av EU-landenes stats- og regjeringssjefer under Det europeiske råds møte i Lisboa i mars 2000, jf. nærmere om Lisboa-strategien i pkt 5.4 nedenfor.

5.3.3 Hvitboken om nye styringsformer

EUs arbeids- og styringsformer, det vil si de regler og prosesser som påvirker myndighetsutøvelse på EU-nivå, er under bred debatt. Kommisjonens hvitbok om styringsformer ble lagt fram i juli 2001 etter en forberedelse som involverte myndigheter, interesseorganisasjoner, frivillige organisasjoner og forskermiljøer. Hvitboken skisserer Kommisjonens forslag til hvordan åpenhet, deltakelse, ansvarlighet, effektivitet og sammenheng mellom ulike saksområder i EU kan styrkes i tiden fremover.

I forhold til åpenhet legger Kommisjonen vekt på at EUs beslutningsprosess må bli mer åpen og enklere å følge og forstå. Det krever oppdatert og løpende informasjon om forberedelsene til utforming av politikk gjennom alle stadier av beslutningsprosessen. Av konkrete tiltak foreslår Kommisjonen blant annet å videreutvikle databasen EURLEX i 2002 som et felles «on-line» informasjonspunkt på alle EU-landenes språk, slik at forslagene kan følges gjennom hele beslutningsprosessen.

Kommisjonen foreslår videre å etablere en mer systematisk dialog med representanter for regionale og lokale myndigheter gjennom nasjonale og europeiske organisasjoner, i en tidlig fase av beslutningsprosessen i EU. Kommisjonen ønsker også at EUs Regionkomite, som ble opprettet gjennom Maastricht-traktaten, skal knyttes mer aktivt til forberedende lovgivningsarbeid og gjennomføring av nytt regelverk. Kommisjonen tar videre til orde for at det sivile samfunn, herunder frivillige organisasjoner, knyttes tettere til samarbeidet innenfor utvalgte sektorer.

Hvitboken inneholder også en rekke forslag til tiltak for å sikre økt kvalitet, forenkling og effektivisering når det gjelder utforming og gjennomføring av nytt regelverk. Blant forslagene er økt bruk blant annet av ulike virkemidler som rammedirektiver, retningslinjer og anbefalinger i kombinasjon med åpen koordinering der dette er hensiktsmessig, samt tiltak for forenkling av felleskapslovgivning. Den foreslår også desentralisering av tilsynsmyndighet fra Kommisjonen til nye tilsynsorganer på definerte områder.

Enkelte av forslagene i Hvitboken krever traktatendringer og berører forholdet mellom EUs institusjoner. De vil trolig bli drøftet innen rammen av den planlagte regjeringskonferansen i 2004 (jf. 5.3.4 nedenfor). Andre kan tas videre gjennom enklere beslutningsmekanismer. Hvitboken har fram til 31. mars 2002 vært gjenstand for en bred offentlig høring i EU-landene. Kommisjonen vil i løpet av året trekke konklusjoner fra høringen og fremme forslag til videre oppfølging.

Flere sider av arbeidet med oppfølgingen av Hvitboken vil kunne påvirke norske interesser. Dette gjelder særlig forslag og tiltak som er av betydning for prosedyrene for oppdatering, justering eller videreutvikling av regelverket i EU. Siden store deler av EØS-samarbeidet er basert på videreutvikling av et felles regelverk, vil endringer i EUs prosedyrer for regelutvikling ha virkninger også for det fremtidige samarbeidet i EØS. EØS-avtalen gir imidlertid ikke Norge eller EFTA/EØS-landene noe inntak til EUs interne drøftelser om oppfølgingen av Hvitboken, eller til konsultasjoner om de forslag den inneholder. Arbeidet med disse endringsprosessene er kommet for kort til at det er mulig å trekke noen sikre konklusjoner om hvordan Norges stilling i Europa og norske interesser eventuelt blir berørt. Regjeringen følger den videre oppfølgingen i EU av Hvitboken nøye, og ønsker å bidra til debatt om de aktuelle problemstillingene også i Norge.

5.3.4 Konventet - debatten om Europas fremtid

Også EUs egen utvikling vil være gjenstand for en bred debatt de nærmeste årene. Allerede i Nice i desember 2000 forutsatte Det europeiske råd at en ny regjeringskonferanse i 2004 skal vedta traktatendringer. En viktig grunn til dette var at den forestående EU-utvidelsen ble ansett å øke behovet for reformer av institusjoner og arbeidsformer og for gjennomgang av politiske prioriteringer i det fremtidige EU-samarbeidet.

Som ledd i forberedelsene til regjeringskonferansen i 2004, vedtok EU-landenes stats- og regjeringssjefer under Det europeiske råds møte i Laeken i Belgia i desember 2001 å opprette et konvent som ramme for en bred debatt om Europas fremtid. De vedtok samtidig den såkalte Laeken-erklæringen, som angir en rekke utfordringer konventet skal arbeide med. Hovedoverskriftene i det mandat Laeken-toppmøtet gav konventet er:

• En bedre definering og fordeling av myndighet mellom EU og medlemsstatene;

• En forenkling av traktatgrunnlaget;

• Mer demokrati, åpenhet og effektivitet i EU;

• Mot en europeisk konstitusjon for EUs borgere.

Konventet er bredt sammensatt, og består av 105 delegater fra nasjonale regjeringer og nasjonale parlamenter, fra Europaparlamentet og Europakommisjonen og fra kandidatlandene til EU. Konventet innledet sine drøftelser 28. februar i år. For å skape en bredest mulig debatt, opprettes det parallelt med konventet et forum for organisasjoner som representerer blant annet arbeids- og næringsliv, ikke-statlige organisasjoner, frivillige organisasjoner, akademiske miljøer m.v. Det skal fungere som et strukturert nettverk av organisasjoner som regelmessig vil bli orientert om konventets drøftelser. Deres bidrag skal trekkes inn i konventets drøftelser. De skal også kunne høres eller konsulteres om mer spesifikke spørsmål.

Konventet skal utarbeide et sluttdokument. Det vil trolig skissere ulike handlingsalternativer konventet har drøftet for å løse konkrete utfordringer EU står overfor. I den grad konventet oppnår konsensus om enkelte handlingsalternativer, vil de bli fremmet som anbefalinger til regjeringskonferansen. Parallelt med konventets drøftelser gjennomføres også nasjonale debatter om EUs fremtid i medlemslandene og i kandidatlandene. Sammen med resultatet av disse debattene planlegges konventets sluttdokument å ligge til grunn for drøftelsene på regjeringskonferansen som i 2004 skal treffe de endelige beslutningene om eventuelle traktatendringer.

EFTA/EØS-landene er ikke invitert til å delta i konventets drøftelser. EØS-avtalen gir ikke noe inntak til arbeidet i konventet. Resultatene av konventets arbeid og regjeringskonferansens beslutninger om traktatendringer i 2004 vil imidlertid også kunne berøre Norge som følge av Norges EØS-deltakelse og øvrige nære samarbeidsforhold med EU. Regjeringen vil følge utviklingen nøye, og ønsker å bidra til debatt om de aktuelle problemstillinger også i Norge.

5.4 Lisboa-strategien

5.4.1 Målet for Lisboa-strategien

EU-landenes stats- og regjeringssjefer vedtok under Det europeiske råds møte i Lisboa i mars 2000 en omfattende strategi med det mål å gjøre EU innen 2010 til verdens mest konkurransekraftige, kunnskapsbaserte økonomi på et bærekraftig og sosialt grunnlag. Strategien omfatter tiltak på ulike innsatsområder som tidligere ikke har vært satt i sammenheng på europeisk nivå. Strategien dekker således blant annet makroøkonomisk politikk, det indre marked, utdanning, forskning, sosial trygghet, sysselsetting og miljø.

5.4.2 Bakgrunnen for Lisboa-strategien

Den økonomiske utviklingen, sammen med globaliseringen og den økende økonomiske betydningen av informasjons- og kommunikasjonsteknologi, danner bakgrunnen for Lisboa-strategien. EU-landene under ett har i lang tid hatt relativt lav økonomisk vekst og høy arbeidsledighet, samtidig som mange av landene har hatt betydelige sosiale problemer, ikke minst fattigdom. Variasjonen mellom EU-landene er imidlertid stor. Den gjennomsnittlige økonomiske veksten i EU de siste 25 årene har vært 2,3 prosent, mot 3,1 prosent i USA. Forskjellen mellom utviklingen i EU og i USA var spesielt markert i siste halvdel av 1990-tallet. Gjennomsnittlig vekst i Norge i den samme 25-årsperioden har vært 3,3 prosent. Som vist i figur 5.1, har USA gjennomgående også hatt langt lavere arbeidsledighet enn EU. Gjennomsnittlig ledighet i perioden 1992-2001 var 5,4 prosent i USA, mot 9,7 prosent i EU. Gjennomsnittlig arbeidsledighet i Norge i samme periode var 4,4 prosent.

Kilde: (Kilde OECD)

Samtidig har sysselsettingen vært langt høyere i USA enn i EU. Som vist i figur 5.2, var om lag 64 prosent av EUs befolkning i aldersgruppen 16-64 år sysselsatt i 2000, sammenliknet med i underkant av 75 prosent i USA. For kvinner var sysselsettingsgraden i EU om lag 10 prosentenheter lavere enn gjennomsnittet for befolkningen. Til sammenlikning var sysselsettingen i Norge i 2000 samlet for begge kjønn på 77,8 prosent, og for kvinner på 74,0 prosent.

Kilde: OECD

5.4.3 Oppfølging og gjennomføring

Lisboa-strategien skal gjennomføres dels ved innføring av nytt regelverk på aktuelle saksområder og dels ved anvendelse av den såkalte åpne koordineringsmetoden. Denne metoden innebærer at en i stedet for å vedta felles regler i form av juridisk bindende rettsakter, fastsetter felles mål som ikke er juridisk bindende. Metoden gjør det mulig for de enkelte medlemsland å avgjøre hvilke virkemidler de velger for å nå målene. En viktig del av den åpne koordineringsmetoden er sammenlikning av måloppnåelse underveis og utveksling av informasjon om beste praksis. Slik sammenlikning mellom landene gjøres ofte ved bruk av statistiske indikatorer som viser forskjeller i måloppnåelse mellom land og danner grunnlag for nærmere analyser av forskjellene, såkalt referansetesting eller «benchmarking». På flere områder, for eksempel sysselsetting, sosialpolitikk og utdanning, anvendes den åpne koordineringsmetoden i kombinasjon med programbasert samarbeid og/eller tradisjonell lovgivning.

Den åpne koordineringsmetoden er basert på mellomstatlig, frivillig samarbeid og ligger under Rådets ansvarsområde. Kommisjonen har en koordinerende rolle. Det europeiske råd står for den overordnede styring og følger fremdriften i et helhetsperspektiv. Dette skjer i praksis ved at Det europeiske råd hver vår avholder et særskilt møte som gjør opp status for arbeidet med Lisboa-strategien på grunnlag av en rapport fra Kommisjonen og treffer gjennomførings- og oppfølgingsvedtak.

Første evaluering og oppdatering av Lisboa-strategien fant sted på Det europeiske råds møte i Stockholm 23.-24. mars 2001. Det viktigste utfallet var at miljødimensjonen ved strategien ble styrket. Toppmøtet i Stockholm vedtok dessuten å styrke samarbeidet om utfordringer knyttet til aldringen av befolkningen og om bioteknologi og etiske prinsipper i den forbindelse.

Den andre gjennomgangen av Lisboa-strategien skjedde på Det europeiske råds møte i Barcelona 15.-16. mars 2002. Ifølge Kommisjonens statusrapport til Barcelona-toppmøtet har fremgangen i EUs arbeid med å nå de mål som er definert i Lisboa-strategien vært ujevn. Den økonomiske utviklingen har vært mindre positiv enn forventet og enkelte frister for vedtak er ikke blitt overholdt. For eksempel er gapet i BNP pr. innbygger mellom EU og USA ikke blitt mindre i løpet av de to årene strategien har vært virksom. Imidlertid har det vært en viss positiv utvikling når det gjelder arbeidsledigheten. For EU under ett ble arbeidsledigheten redusert til 7,7 prosent i 2001. Sysselsettingsnivået i EU har økt, men veksten var mindre i 2001 enn i 2000. Sysselsettingsnivået for kvinner er fortsatt lavt, med 54 prosent i 2001. I Lisboa-strategien heter det at 60 prosent av alle kvinner i EU skal være sysselsatte i 2010. Kun fire EU-land tilfredsstiller i dag målet om 50 prosent sysselsetting for personer mellom 55 og 68 år. I følge Kommisjonens statusrapport har det også vært en viss fremgang i arbeidet med å fremme en mer kunnskapsbasert økonomi. Samtidig viser statusrapporten til at det som ledd i Lisboa-strategien blant annet er vedtatt nytt regelverk for telekommunikasjonsmarkedet, samarbeid om utdanning og forskning samt reformer i pensjonsordningene.

5.4.4 Barcelona-toppmøtet

Det europeiske råd satte under sitt møte i Barcelona 15.-16. mars 2002 ny fart i EUs arbeid med Lisboa-strategien. Stats- og regjeringssjefene understreket der at økt sysselsetting, strukturelle og økonomiske reformer i finans, energi- og transportmarkedene, foruten ytterligere satsing på kunnskap og kompetanse, vil stå sentralt i oppfølgingen av strategien fremover. Et grunnleggende utgangspunkt for å kunne nå målene i strategien, er ifølge stats- og regjeringssjefene at det foreligger makroøkonomisk stabilitet, basert på sunne offentlige finanser og kontroll med inflasjonen.

For å øke sysselsettingen, vil EU-landene blant annet gå igjennom skatte- og trygdepolitikken med sikte på å forlenge befolkningenes yrkesaktive liv. Opplæring, økt mobilitet, tiltak for å få flere kvinner inn i arbeidslivet, fjerning av hindre slik at det kan bli økt fleksibilitet i arbeidsmarkedet, økt barnepasstilbud, samt større innsats for å løse problemer knyttet til blant annet fattigdom, arbeidsledighet og sosial utestengning, er sentrale virkemidler for å øke sysselsettingen.

Et annet viktig satsingsområde i Lisboa-strategien er gjennomføring av strukturelle og økonomiske reformer for å sikre velfungerende energi-, transport og finansmarkeder. I første omgang er siktemålet å åpne industrimarkedet for elektrisitet og gass innen 2004 og å vedta et direktiv om energibeskatning innen utløpet av 2002. Fullføring av de transeuropeiske nettverk for energi og transport vil også bli prioritert. Integrering av markedet for finansielle tjenester skal sikre større effektivitet og et bedre tjenestetilbud. EU-landene vil også øke tempoet i utviklingen av bredbånd, som skal være allment tilgjengelig innenfor EU i år 2005.

Økt investering i kunnskap er et tredje viktig satsingsområde innenfor Lisboa-strategien. Stats- og regjeringssjefene vedtok i Barcelona at EUs satsing på forskning og utvikling skal økes og innen 2010 utgjøre 3 prosent av BNP, hvorav to tredjedeler forutsettes å komme fra privat sektor. Mye av den økte innsatsen skal rettes inn mot forskning, utvikling og innovasjon innen fremtidsteknologier som bioteknologi og ren teknologi. Innsats skal også rettes inn mot å styrke den grunnleggende utdanningen, særlig når det gjelder språkopplæring, samt stimulere til større grad av mobilitet for studenter, lærere og forskere.

Barcelona-toppmøtet understreket også klarere enn tidligere den sentrale plass miljødimensjonen har i Lisboa-strategien. EU-landene vil legge økt vekt på miljøhensyn ved utforming av transport- og energiavgifter og stimulere til utvikling av miljøvennlig teknologi.

Det europeiske råd vil på sine årlige vårmøter drøfte videre oppfølging av Lisboa-strategien og løpende evaluere de resultater og mål som er oppnådd. I Barcelona ble for første gang kandidatlandene til EU trukket inn i drøftelsene om strategiens videre oppfølging, også som ledd i deres egen forberedelse til medlemskap. Fra 2003 vil kandidatlandene bli tatt med i Kommisjonens indikatorundersøkelser, som viser hvor de ulike land befinner seg i forhold til ulike mål som er trukket opp i Lisboa-strategien.

5.4.5 Virkninger for Norge

Lisboa-strategien kan sies å være en forlengelse av det indre marked i den forstand at målet er å bedre EU-landenes konkurransekraft ved å skape rammevilkår som bidrar til større effektivitet og bedre ressursutnyttelse i det indre marked. Norge og de øvrige EØS/EFTA-landene berøres av de deler av Lisboa-strategien som dekker saksfelter som også omfattes av EØS-avtalen. Eksempler på slike saksfelt er spørsmål som knytter seg til det indre marked og programsamarbeidet i forsknings- og utdanningssektoren. Norge har under EØS-avtalen handlefrihet til å tilpasse norsk politikk til den linje EU velger i Lisboa-strategien, eller å velge andre politiske løsninger som bedre passer våre nasjonale forutsetninger og målsettinger. Det samme gjelder forøvrig EUs egne medlemsland så lenge arbeidet ikke resulterer i nytt regelverk. I så fall vil også Norge og de andre EFTA/EØS-landene bli forpliktet til å følge dette regelverk i den utstrekning det er EØS-relevant. EØS-avtalen gir imidlertid ikke EØS/EFTA-landene adgang til å delta i de mellomstatlige deler av Lisboa-strategien, selv om dette kan gi opphav til regelutvikling som vil forplikte Norge dersom dette senere vedtas også som EØS-regelverk. EØS/EFTA-landene kan for eksempel ikke medvirke fullt ut i EU-samarbeidet på det sosialpolitiske området, som har utviklet seg betydelig siden EØS-avtalen ble undertegnet og ikke minst etter at Lisboa-strategien ble vedtatt.

Sammen med de øvrige EØS/EFTA-landene har Norge anmodet om å bli nærmere knyttet til strategien. EØS/EFTA-landene har også anmodet om at statistiske indikatorer for Norge, Island og Liechtenstein skal komme med i den årlige statusrapporten forut for møtene i Det europeiske råd. Fra EUs side er dette så langt ikke fulgt opp. Norge har sammen med de øvrige EØS/EFTA-landene dessuten overlevert bidrag med synspunkter på gjennomføringen av Lisboa-strategien og med statistisk sammenlikningsmateriale til Det europeiske råds møter i henholdsvis Stockholm i mars 2001 og Barcelona i mars 2002.

Regjeringen vil følge opp EUs arbeid med Lisboa-strategien særlig på områder som er av interesse for Norge, og arbeide for en tettere norsk tilknytning til strategien og for EØS/EFTA-deltakelse i prosjekter og tiltak på områder av felles interesse.

5.5 EØS-avtalen og ØMU

5.5.1 Den økonomiske og monetære union

Den økonomiske og monetære union (ØMU) i EU er opprettet på grunnlag av Maastricht-traktaten, som trådte i kraft i 1993. ØMU omfatter etablering av felles valuta (euro), felles penge- og valutapolitikk, samt sterkere koordinering av de øvrige delene av den økonomiske politikken. Viktige ønsker bak opprettelsen av ØMU var å videreutvikle det indre markedet og å innføre en felles pengeenhet som et uttrykk for politisk enhet. Gjennom Norges deltakelse i dette markedet på grunnlag av EØS-avtalen og Norges tette økonomiske og handelsmessige integrasjon med EU-landene, har ØMU både direkte og indirekte virkning på norsk økonomi og næringsliv. ØMU faller imidlertid utenfor selve EØS-samarbeidet.

Siste fase i gjennomføringen av ØMU ble påbegynt 1. januar 1999, med innføringen av euro, felles pengepolitikk og felles sentralbank i de 11 landene som på det tidspunktet oppfylte kriteriene i traktaten. Hellas kvalifiserte seg noe senere og innførte euroen 1. januar 2001. Danmark, Sverige og Storbritannia står utenfor valutaunionen. De første tre årene eksisterte euroen bare i elektronisk form, men fra 1. januar 2002 ble også sedler og mynter innført i de 12 eurolandene. Euroen utgjør en av de tre internasjonale hovedvalutaene, det vil si valutaer som i stor utstrekning blir benyttet til prising, oppgjør, låneopptak og verdioppbevaring også utenfor hjemlandet. Den tekniske gjennomføringen knyttet til introduksjonen av euroen må sies å ha vært vellykket. Euroen er på kort sikt blitt noe svekket i forhold til både amerikanske dollar og norske kroner. Det er imidlertid for tidlig å vurdere den mer langsiktige utviklingen av euroen, for eksempel dens relative styrkeforhold til andre valutaer og i hvilken grad den vil kunne konkurrere med amerikanske dollar om å være reserve- og prisingsvaluta.

Med en felles penge- og valutapolitikk blir deltakerlandene i euroområdet i større grad enn tidligere påvirket av den økonomiske politikken som føres i de andre eurolandene. Parallelt med etableringen av en felles pengeenhet og pengepolitikk har det derfor skjedd en styrking av samarbeidet på andre områder av den økonomiske politikken. En rekke prosesser for økonomisk samarbeid og koordinering er igangsatt. Dette gjelder blant annet arbeidet for å motvirke skadelig skattekonkurranse, utvikling av en felles sysselsettingspolitikk, et nærmere samarbeid om strukturreformer og utviklingen av et tettere samarbeid om den generelle økonomiske politikken. Dette arbeidet ses i sammenheng med Lisboa-strategien, som er omtalt nærmere i 5.4.

EØS-avtalen omfatter ikke samarbeid om den generelle økonomiske politikken eller andre forhold som knytter seg til ØMU. Dette er likevel av betydning for den makroøkonomiske stabiliteten i Norge. Utformingen av den økonomiske politikken, der pengepolitikken i euroområdet er rettet inn mot å sikre stabile priser, påvirker handlingsrommet for utformingen av den makroøkonomiske politikken i Norge. Regjeringen legger derfor stor vekt på nær dialog med EU om økonomiske spørsmål, og norske myndigheter har i flere år hatt hyppige regulære kontakter med EUs monetære myndigheter. Dette omfatter blant annet halvårlige møter med formannen for Rådet av økonomi- og finansministere (ECOFIN) og årlige møter med kommissæren for økonomiske og finansielle spørsmål i EU, herunder ØMU, og kommissæren for det indre marked, skatt og toll. I tillegg gjennomføres det årlige uformelle møter mellom finansministrene fra EFTA og ECOFIN. Videre har Norges Bank regulære møter med Den europeiske sentralbanken (ESB), i tillegg til hyppig kontakt på embetsnivå. Gjennom disse møtene får norske myndigheter muligheten til å utveksle synspunkter på penge- og finanspolitikk og andre økonomiske problemstillinger.

5.5.2 Virkninger for norsk økonomi

Innføringen av ØMU har generelt medført endringer i det indre markedet og dermed endringer i rammevilkårene for norske bedrifter og husholdninger. Hvor sterke virkningene av ØMU er for norsk økonomi, og i hvilken grad stabiliteten i rammevilkårene for norsk næringsliv vil bli påvirket fremover, er uklart. Dette skyldes blant annet at virkningene varierer mellom næringer og mellom virksomheter. De forventede virkningene av innføringen av euroen ble blant annet presentert i St.meld. nr. 12 (2000-2001) Om Norge og Europa ved inngangen til et nytt århundre. ØMU vil sammen med den videre utdypingen av det indre markedet påvirke den økonomiske utviklingen. Det er imidlertid vanskelig å skille mellom utviklingstrekk som skyldes etableringen av ØMU, og endringer som skyldes den mer generelle integrasjonsprosessen og konjunkturutviklingen. I de analysene som er foretatt, har en i første rekke identifisert og lagt vekt på følgende forventede virkninger:

• Lavere kostnader knyttet til usikret kursrisiko, kurssikring og valutaveksling (først og fremst for aktører som har virksomhet i mer enn ett land i eurosonen)

• Økt prisoversiktlighet, som kan gi mer effektive markeder og styrket konkurranse

• Økt konkurranse i europeiske vare- og tjenestemarkeder stiller økte krav til konkurranseevne og omstillingsdyktighet i norske bedrifter

• Dersom ØMU resulterer i større effektivitetsgevinster og sterkere økonomisk vekst i deltakerlandene, vil dette stimulere til økt eksport fra Norge

• Norsk næringsliv vil trolig benytte euroen i oppgjørs- og finansieringsøyemed i større utstrekning enn det eurolandenes nasjonale valutaer ble benyttet

• Innenfor næringslivet vil finansnæringen bli særlig berørt av innføringen av euro, blant annet ved at utviklingen i retning av økt internasjonal konkurranse vil forsterkes

• ØMU kan påvirke handlingsrommet i utviklingen av stabiliseringspolitikken

Innføringen av euro medfører endringer som på sikt kan få merkbare økonomiske konsekvenser. En utvidelse av euroområdet til også å omfatte en eller flere av våre viktigste handelspartnere, Sverige, Danmark og Storbritannia, vil bidra til å forsterke de økonomiske konsekvensene. En utvidelse vil trolig øke gevinstene for euroområdet som følge av sterkere konkurranse og mer effektive markeder. Dette vil også kunne komme norsk næringsliv og norske husholdninger til gode.

Samtidig vil en utvidelse kunne bidra til at kostnadene ved å stå utenfor blir tydeligere som følge av at vi ikke fullt ut kan ta del i de effektivitetsgevinstene en valutaunion gir. Innen euroområdet kan bedrifter og privatpersoner blant annet nyte godt av at risiko og kostnader forbundet med valutaveksling har falt bort. Relativt sett vil dermed norske bedrifter stå overfor en kostnadsulempe i forhold til konkurrenter i eurosonen. Det er også blitt argumentert for at små valutaer i utkanten av et større valutaområde kan være sårbare i tider med turbulens i internasjonale finansmarkeder. En utvidelse av ØMU kan gjøre en slik problemstilling enda mer aktuell. På den annen side har vi utenfor valutaunionen bedre mulighet til å føre en pengepolitikk som er tilpasset den økonomiske situasjonen i Norge. For medlemmene av EUs valutaunion er denne muligheten ikke lenger til stede i og med at pengepolitikken er overlatt til Den europeiske sentralbank. Renten vil fastsettes ut fra hva som passer ØMU-området som helhet, ikke ut fra det enkelte lands spesifikke behov. Problemet med et felles rentenivå blir aktualisert dersom medlemsland befinner seg i ulik konjunktursituasjon, for eksempel på grunn av ulike forhold på arbeidsmarkedet eller fluktuasjoner i oljeprisen.

Norge avviker mer enn andre vesteuropeiske land fra eurolandenes konjunkturutvikling, blant annet fordi Norge er storeksporør av olje og gass, mens eurolandene er importører.

5.6 Utvidelsen av EU og EØS

5.6.1 Generelt om utvidelsen

EU vil trolig kunne bli utvidet med opptil ti land i 2004. Dette vil gi EU 25 medlemsland og om lag 450 millioner innbyggere. Utvidelsen vil innebære at EU endres, ikke bare i omfang, men trolig også i måten samarbeidet fungerer på. Dette vil også ha konsekvenser for Norge.

EØS-avtalens geografiske virkeområde vil bli utvidet når nye medlemsland tiltrer EU. EØS-avtalens artikkel 128 forutsetter at land som blir medlem av EU også skal bli part i EØS-avtalen. Vilkårene for tiltredelse skal fastsettes i en avtale mellom avtalepartene til EØS og de nye EU-medlemmene. Avtalen skal forelegges alle avtaleparter for ratifikasjon eller godkjennelse i samsvar med deres respektive konstitusjonelle fremgangsmåter. Det har vært drøftet i EØS-rådet og mellom EØS/EFTA-landene og Kommisjonen hvordan man best kan legge til rette for en samtidig utvidelse av EU og EØS etter disse retningslinjene. Også EU legger vekt på at utvidelsen må skje samtidig, for å sikre et enhetlig indre marked.

EUs utvidelse forventes generelt å ha positive virkninger for Europa under ett, herunder også for Norge. De forventede positive virkninger av utvidelsen er dels knyttet til gjennomføring av et felles regelverk som skaper ensartede rammevilkår for handel og økonomisk samkvem, og dels til den økonomiske veksten i søkerlandene. Utvidelsen ventes også å bidra til et mer fredelig og stabilt Europa. Utvidelsen vil føre til et tettere samarbeid mellom Norge og de nye medlemslandene på de områdene som omfattes av EØS-avtalen. Norsk næringsliv vil få økt konkurranse, men et større indre marked vil også skape nye muligheter.

5.6.2 Virkninger for norsk fiskeri- og havbruksnæring

EUs forestående utvidelse vil være av stor betydning for norsk fiskerinæring. Utvidelsen vil kunne innebære en forverring i markedsadgangen for norsk sjømat. Gjennom EFTA-landenes frihandelsavtaler har norsk eksport av sjømat i dag toll- og kvotefri adgang til kandidatlandenes markeder. Når disse landene blir medlemmer i EU, vil frihandelsavtalene de har med EFTA-landene opphøre. Handelen med Norge vil i stedet bli regulert av avtalene som gjelder mellom Norge og EU i dag, blant annet EØS-avtalens protokoll 9. Det innebærer bortfall av dagens frihandel med fisk. Slik sett vil ikke EØS-avtalens løsninger fullt ut kunne ivareta fiskerinæringens eksportinteresser overfor et utvidet EU.

Norsk eksport av sjømat til kandidatlandene har vist en kraftig vekst de senere år, og var i 2001 i overkant av 1,8 milliarder kroner. Dette utgjør 6 prosent av den totale norske sjømateksporten. Sild og makrell er de viktigste produktene i den norske sjømateksporten til kandidatlandene. Disse produktene har ikke tollettelser i henhold til EØS-avtalens protokoll 9. Det innebærer at norsk eksport av blant annet sild og makrell etter EU-utvidelsen vil møte WTO-bundne tollsatser på opptil 25 prosent. Endringer i handelsvilkårene vil således kunne ha store virkninger for den norske eksporten til disse markedene.

Ved tidligere utvidelser av EU har Norge forhandlet fram tollfrie kompensasjonskvoter. Disse var basert på historisk dokumenterte eksportvolumer. Kvotene er faste og jevnt over små i forhold til totaleksporten av de enkelte produkter. Kvotesystemet virker dessuten forstyrrende på markedet ved at varestrømmen i noen grad styres av de tollfrie kvotene inntil de er fylt opp, og ikke bare av tilbud og etterspørsel. Systemet er også komplisert og ressurskrevende å administrere for bedriftene i Norge og for tollmyndighetene i de ulike EU-land.

Markedsadgang for fisk er en sentral næringspolitisk interesse og representerer en betydelig utfordring for Norge i forhold til EUs utvidelsesprosess. Regjeringen vil arbeide for å finne løsninger som i størst mulig grad reduserer de negative virkningene EU-utvidelsen kan innebære for norsk fiskeeksport.

5.6.3 Virkninger på andre sentrale områder

Sentral-Europa er et gryende marked for norsk gass. Mulighetene for nye salg av gass til land i Sentral-Europa vil generelt være avhengig av den fremtidige økonomiske veksten og utviklingen av det energipolitiske rammeverket for gass og konkurrerende energikilder. De vil også være avhengig av i hvilken grad de enkelte land ønsker å diversifisere sin gassforsyning.

På energi- og miljøområdet innebærer utvidelsen at de mekanismer som utvikles under Klimakonvensjonen kan anvendes mer målrettet og i et tettere samarbeid med de nye kandidatlandene. Mulighetene for kostnadseffektive løsninger i energisektoren vil være store, siden potensialet for mer effektiv produksjon, overføring og anvendelse av energi er spesielt stort i kandidatlandene. Dette gir positive muligheter for Norge som energinasjon. Energisektoren er imidlertid et område hvor Norges interesser ikke er parallelle med flertallet av medlemslandene. Norges utgangspunkt er våre store produsent- og eksportinteresser. Det nåværende og utvidede EUs interesser vil i hovedsak være konsument- og importorientert.

På miljøområdet forventes det på noe lengre sikt betydelige positive effekter av at EU utvides. Kandidatlandenes tilpasning til EUs miljøpolitikk vil bidra til en betydelig miljøforbedring i disse landene og dermed for Europa som helhet. Mulighetene for vesentlig reduksjon av grenseoverskridende utslipp og sikkerhetsforbedringer i kjernekraftsindustrien er blant effektene som vil være av størst betydning. Det fordres imidlertid bistand til oppbygging av administrativ og finansiell kapasitet på miljøområdet i kandidatlandene for å øke evnen til å overholde regelverket.

Virkningene for arbeidsmarkedet ved en utvidelse forventes å være større på kontinentet enn de vil være for Norge. Dette skyldes betydningen av geografiske, kulturelle og språklige faktorer for mobiliteten. Det norske arbeidsmarkedet er for tiden stramt, slik at vi kan ha behov for en viss arbeidsinnvandring. Enklere mulighet for gjensidig godkjenning av yrkeskvalifikasjoner ved EU-medlemskap kan gjøre det lettere å rekruttere til stillinger der vi mangler arbeidskraft. En felles EØS/EFTA-posisjon på dette forhandlingskapittelet ble overlevert Kommisjonen i mars 2001. Hovedinnholdet i posisjonen er at EØS/EFTA-landene er beredt til å akseptere fri personbevegelse fra samme tidspunkt som nye medlemsland tiltrer EØS, og at man ønsker en mest mulig begrenset bruk av overgangsordninger for den frie personbevegelse.

Norge har sammenfallende interesser med EU når det gjelder ønsket om å utvikle et godt og effektivt samarbeid med kandidatlandene på justisområdet. Samtidig deler vi EUs bekymring for kandidatlandenes kapasitet for snarlig gjennomføring av EUs regelverk. Full gjennomføring og nøye etterlevelse av regelverket er en forutsetning for å sikre den gjensidige tillit mellom partene som er påkrevd på justisområdet. De nye medlemslandene skal ivareta kontroll av de ytre grenser, også på vegne av Norge. Landene vil få tilgang på de opplysninger som Norge legger inn i Schengen-informasjonssystemet, SIS. Dette er forhold som gjør at Norge har stor interesse av å bistå kandidatlandene slik at de blir i stand til å etterleve de normer som EUs regelverk setter. Samarbeid med kandidatlandene på dette området er et viktig element i handlingsplanen for økt kontakt og samarbeid mellom Norge og disse landene.

5.6.4 Finansieringsordningen under EØS-avtalen

Da den daværende låne- og tilskuddsordningen under EØS-avtalen utløp ved årsskiftet 1998/99, foreslo EU å videreføre arbeidet for økonomisk og sosial utjevning i EØS. EØS/EFTA-landene samtykket i inngåelse av en ny finansieringsordning under EØS-avtalen i april 1998, begrenset til fem år (se nærmere omtale i 2.4.9).

EUs utvidelse medfører betydelige kostnader som bidrar til å skape press på EUs budsjett. Kommisjonen har gjort det klart at utvidelsen vil få økonomiske konsekvenser for alle nåværende medlemsland. Det er kommet indikasjoner på at spørsmålet om bidrag fra EØS/EFTA-landene i forbindelse med EU- og EØS-utvidelsen kan bli aktualisert.

5.6.5 Utfordringer for EØS/EFTA-landene generelt

Norge og de andre EØS/EFTA-landenes interesser tilsvarer med enkelte unntak de interessene EU legger til grunn i forhandlingene med kandidatlandene. Regjeringen vil imidlertid fortsette vurderingen av virkninger for norske interesser etter hvert som forhandlingsprosessen utvikler seg. På norsk side vil forberedelsen av EU- og EØS-utvidelsen også skje på grunnlag av handlingsplanen for økt kontakt og samarbeid mellom Norge og kandidatlandene. I et utvidet EØS vil den løpende vedtakelse og gjennomføring av EØS-regelverk videreføres, men økningen av EUs medlemstall vil endre balansen mellom EU og EØS/EFTA-landene. Det kan bli vanskeligere å få oppmerksomhet om særskilte norske interesser. Utvidelsen av EU vil gjøre arbeidet med å delta i og påvirke beslutningsprosessene mer krevende.

Oppmerksomheten omkring EØS-avtalen i EU synes avtakende, og i kandidatlandene er avtalen lite kjent. Et utvidet EU vil ha fokus på integrering av EUs nye medlemsland. Dette betyr at det kan bli mer krevende å finne gode løsninger for å ivareta norske interesser i arbeidet med EØS-relevant regelverk. En omfattende innsats må til for å oppnå oppmerksomhet, både fra medlemslandene og fra Kommisjonen etter hvert som EU vokser. I denne sammenheng er det også grunn til å tro at kravene til søkerlandene om full aksept av det felles regelverket vil kunne vanskeliggjøre eventuelle norske ønsker om tilpasninger. Det vil generelt kunne bli vanskeligere å skape forståelse for slike behov i et EU som består av land som har et annet velferdsnivå enn dagens EU- og EØS-land.

Etter utvidelsen vil norsk næringsliv ha de samme rettigheter som bedrifter i medlemslandene. For at næringslivet skal kunne utnytte de nye markedsmulighetene som oppstår, må det i de nye medlemslandene bygges opp kunnskap om at Norge gjennom EØS-avtalen er en del av det indre marked. En viktig utfordring for norske myndigheter og for Kommisjonen er derfor å formidle informasjon om EØS-avtalen til myndigheter og økonomiske aktører i de nye medlemslandene. Slik informasjonsformidling er en viktig del av handlingsplanen for økt kontakt og samarbeid mellom Norge og kandidatlandene til EU.

5.6.6 EFTAs frihandelsnettverk

EØS-avtalen har sikret norsk industri adgang til EUs indre marked. Ved siden av dette samarbeidet med EU har EFTA i løpet av det siste tiåret også forhandlet fram frihandelsavtaler med 18 land utenom EU. EFTA har dermed bygd opp et eget frihandelsnettverk som omfatter land med til sammen ca. 320 millioner mennesker, nesten like mange som EU-området i dag. Det er det nest største nettverket av slike frihandelsavtaler i verden, etter EUs. Hovedformålet med de fleste avtalene var å sikre likeverdig markedsadgang i land som EU hadde inngått handelsavtaler med. I noen tilfeller fremforhandlet imidlertid EFTA frihandelsavtaler før EU. Det gjaldt de baltiske land og Slovenia.

Ti av avtalene er med kandidatland til EU. Det gjelder Bulgaria, Estland, Latvia, Litauen, Polen, Romania, Slovakia, Slovenia, Tsjekkia og Ungarn. De vil opphøre og bli avløst av disse landenes deltakelse i EØS når de blir medlemmer av EU. De andre landene er ikke aktuelle deltakere i denne EU-utvidelsen, og de står for markeder med ca. 215 millioner mennesker. Det gjelder Israel, Jordan, Kroatia, Makedonia, Marokko, Mexico, PLO og Tyrkia. En avtale med Singapore er nettopp ferdigforhandlet, men ennå ikke undertegnet. I tillegg pågår forhandlinger mellom EFTA og fire andre land - Canada, Chile, Egypt og Tunis. Blir det inngått frihandelsavtaler også med disse land, vil markeder med ytterligere ca. 125 millioner mennesker inkluderes i EFTAs frihandelsnettverk.

5.7 Utviklingen av en regional dimensjon i EU

5.7.1 EUs regionale dimensjon

EU-samarbeidet har hatt en regional dimensjon siden Roma-traktaten trådte i kraft i 1957. I innledningen til traktaten heter det at samarbeidet skal bidra til å styrke den felles økonomiske utvikling samt redusere eksisterende forskjeller mellom regioner. Det europeiske sosiale fond (ESF) og Det europeiske landbruksfondet (EAGGF) ble opprettet allerede i 1958. Det europeiske regionalfondet (ERDF) kom i 1975. Disse instrumentene ble utviklet og konsolidert som EUs såkalte strukturfond i løpet av 1980-tallet. Store overføringer ble gitt til de regioner i EU som hadde størst problemer med å tilpasse seg det nye felles markedet. Med Maastricht-traktaten ble det såkalte samhørighetsfondet («Cohesion Fund») innført. Økonomisk og sosial samhørighet fremmes som en av hovedmålsettingene innen EU.

I EU har bevisstheten om regionenes potensial og betydning vært økende. Særlig i de sterkere og mer sentrale regioner i EU er det tatt initiativ til å styrke regionens stilling i det som oppfattes som en stadig sterkere konkurranse mellom regioner både i Europa og globalt. Samtidig har det utviklet seg et trykk fra regionene selv om å bli sterkere involvert i beslutningsprosessene på europeisk nivå. Opprettelsen av EUs Regionkomité i 1994 på grunnlag av Maastricht-traktaten er et klart uttrykk for dette. Dermed fikk regionene en arena med en egen plass i beslutningsstrukturen i EU. Regionkomiteen har en rådgivende funksjon på linje med den økonomiske og sosiale komité.

Maastricht-traktaten gir i prinsippet Regionkomiteen konsultasjonsrett i alle saker som har innvirkning på lokalt og regionalt nivå. Men ansvaret er i praksis avgrenset til fire områder:

• økonomisk og sosial samhørighet (strukturpolitikken)

• transeuropeiske infrastrukturnettverk

• helsepolitikk

• utdannings- og kulturpolitikk

Med Amsterdam-traktaten i 1999 fikk Regionkomiteen ytterligere fem områder hvor det ble etablert obligatoriske konsultasjonsordninger:

• sysselsettingspolitikk

• sosialpolitikk

• miljøpolitikk

• yrkesopplæring

• transportpolitikk

Samtidig fikk også Europaparlamentet rett til å konsultere Regionkomiteen i tillegg til Kommisjonen og Rådet. Regionkomiteen fikk også rett til å fremme egne initiativ.

Regionenes styrkede deltakelse i EUs beslutningsprosess gjennom 1990-tallet har medført at regionene også er involvert i forberedelsene til den forestående EU-utvidelsen. Etter påtrykk fra Regionkomiteen har EU etablert en rekke ordninger for å styrke regionenes rolle i kandidatlandene. I en del kandidatland fantes ikke regionale forvaltningsnivåer eller en nasjonal regionalpolitikk. De fleste kandidatlandene har allerede gjort eller er i ferd med å gjøre noe med dette. Det synes å være en erkjennelse i EU at man skal tilstrebe et utvidet EU med et lokalt og regionalt mangfold.

5.7.2 Betydningen for Norge og EØS

EUs regionalpolitikk er ikke dekket av EØS-avtalen. Deltakelsen i EUs regionalpolitiske program Interreg (jf. 2.3.2.2) har imidlertid bidratt til å utvikle samarbeidet mellom EU og Norge på det regionalpolitiske området.

Norsk deltakelse i Interreg er basert på at det vil bidra til:

• å bedre mulighetene for næringsutvikling i grenseregionene

• å styrke det tradisjonelle nordiske grenseregionale samarbeidet

• å tilføre verdifull kunnskap, erfaringer og nye arbeidsmåter for norske regionalpolitiske aktører - læring gjennom deltakelse

• kompetanseoppbygging i internasjonalt samarbeid både for lokale, regionale og nasjonale myndigheter samt privat sektor

• å skape forståelse for norske regionalpolitiske utfordringer

De transnasjonale programmene, som startet i 1997, har bidratt til å styrke det nordiske nærområdesamarbeidet, spesielt i forhold til de baltiske landene, Nordvest-Russland og landene rundt Nordsjøen. Gjennom disse ulike Interreg-programmene har man på en ny måte bidratt til å involvere regionale aktører i næringslivs- og utviklingssamarbeid. For både nasjonale og regionale myndigheter har dette samarbeidet gitt en ny dimensjon til nærområdesamarbeidet som også vil få økt betydning i årene fremover. Deltakelse i EUs nordlige dimensjon er også viktig i denne sammenheng.

Norsk deltakelse i Interreg har i betydelig grad bidratt til kompetanseheving og styrking av det regionale nivåets internasjonale engasjement. Kunnskapen om EUs regionalpolitikk var liten og betydningen av erfaringsutveksling og internasjonal nettverksbygging var lite påaktet. Dette har de senere årene endret seg betydelig og i dag har de fleste fylkeskommuner utviklet egne internasjonale strategier og handlingsplaner. Den internasjonale dimensjonen vil derfor også få en sentral plass i den regionale utviklingsrollen som nå utvikles for fylkeskommunene.

De regionale utviklingsprogrammene i Norge er i stor grad påvirket av EUs strukturfondsmodell. Programmene videreutvikles nå i Norge til 4-årige program med større regionalt ansvar for innhold og gjennomføring. I de 4-årige programmene ser man for seg regionale utviklingsavtaler, avtaler mellom regjering og fylkeskommune og gjennomføringsmidler. De regionale utviklingsprogrammene vil være bærebjelken i fylkenes rolle som regional utviklingsaktør.

Norsk deltakelse i Interreg har dessuten bidratt til å styrke det regionalpolitiske samarbeidet og dialogen med EU om spørsmål som har regionalpolitisk betydning også i Norge. Dette er et eksempel på at man har mulighet for å delta i konkret samarbeid med EU utenfor rammen av EØS-avtalen.

De endringsprosessene som EU nå gjennomgår i tilknytning til utvidelsen, debatten om EUs fremtid, nye styringsformer og ny regionalpolitikk, vil kunne ha betydning for Norge og innretningen av norsk regionalpolitikk. Blant annet vil utvidelsen av EU og EØS kunne ha direkte konsekvenser for det regionalpolitiske statsstøtteregelverket. Videre vil endringene kunne påvirke samarbeidet mellom norske regioner og regioner i EU og få betydning for norsk deltakelse i EUs neste generasjon av regionalpolitiske program. Mye tyder på at grenseoverskridende og transnasjonalt samarbeid gjennom Interreg-programmene vil styrkes i et utvidet EU. Regjeringen vil derfor legge til rette for debatt i Norge på kommunalt og regionalt nivå om regionenes plass i fremtidens Europa og søke å stimulere norske regioner til å bygge nettverk med regioner og regionale organisasjoner i Europa.

5.8 EUs justissamarbeid og Norge

5.8.1 Utviklingen i EUs justissamarbeid

EU-landenes samarbeid om justisspørsmål har i løpet av 1990-årene gradvis blitt utviklet i dybde og omfang. Samarbeidet omfatter det som i EU omtales som justis- og innenrikssaker: visum-, asyl, innvandrings- og flyktningpolitikk, sivilrettslig samarbeid og politisamarbeid, kriminalitetsforebygging og -bekjempelse samt strafferettslig samarbeid. I dag fremstår det som et av de mest dynamiske samarbeidsområdene i EU. EF-landene innledet allerede i 1970-årene et nærmere samarbeid på områder som terrorisme, innvandringsspørsmål og bekjempelse av narkotika og kriminalitet. Samarbeidet fant sted utenfor Fellesskapet, som et mellomstatlig samarbeid. Maastricht-traktaten av 1993 innebar at dette samarbeidet ble integrert i EU og bygget ut.

Med Amsterdam-traktaten av 1999 ble grunnlaget lagt for et styrket og mer effektivt justissamarbeid. Traktaten fastlegger at målet for samarbeidet er å utvikle EU til det som omtales som et område med frihet, sikkerhet og rettferdighet. Fri bevegelighet for personer skal garanteres, samtidig som egnede tiltak iverksettes for kontroll av ytre grenser, utvikling av en felles asyl- og innvandringspolitikk samt forebygging og bekjempelse av kriminalitet.

Flere endringer ble innført med Amsterdam-traktaten: Deler av justissamarbeidet ble overført fra det mellomstatlige til det fellesskapelige samarbeidet. Dette gjelder spørsmål knyttet til visum-, asyl- og sivilrettslig samarbeid, innvandringspolitikk og grensekontroll. Videre ble det gjennomført reformer for å effektivisere det samarbeidet som fortsatt skal være mellomstatlig, og som gjelder det politimessige og det strafferettslige samarbeidet. Etter traktaten skal Rådet gjennom opprettelsen av Europol sikre økt effektivitet og samarbeid mellom myndighetene i medlemslandene når gjelder forebygging og bekjemping av terrorisme, illegal handel med narkotika og andre former for alvorlig internasjonal kriminalitet. Dessuten innebar Amsterdam-traktaten at Schengen-samarbeidet ble integrert i EU, dels som fellesskapelig og dels som mellomstatlig samarbeid.

Under Det europeiske råds møte i Tammerfors i 1999, der samarbeidet på justisområdet var hovedtema, tok EU-landenes stats- og regjeringssjefer en rekke initiativer og trakk opp de politiske retningslinjene for samarbeidet fremover. Det var enighet om å sette fortgang i opprettelsen av to nye organer på justisområdet: Eurojust, en sentral enhet med representanter for de nasjonale påtalemyndigheter som skal bidra til å etablere et tett nettverk mellom de nasjonale påtalemyndigheter for å styrke bekjempelsen av grov organisert kriminalitet, og et europeisk politiakademi, som skal utvikle en europeisk videreutdanning av politipersonell for å bedre kriminalitetsbekjempelsen.

Terroranslagene i USA 11. september 2001 bidro til at kampen mot internasjonal terrorisme ble en av de høyest politisk prioriterte saker på EUs dagsorden, og skapte dermed også ny dynamikk i det justispolitiske samarbeidet. På EUs Laeken-toppmøte i desember 2001 ble det oppnådd politisk enighet om en rekke tiltak mot terrorisme, blant annet en felles europeisk arrestordre, etablering av Eurojust, nye oppgaver for Europol, styrket yttergrensekontroll, nye tiltak mot finansiering av terrorisme gjennom felles regler om frysing av midler og en EU-liste over terroristorganisasjoner.

5.8.2 Norges samarbeid med EU på justisområdet

EØS-samarbeidet omfatter i utgangspunktet ikke EUs justissamarbeid. Partene i EØS-avtalen forutså imidlertid behov for samarbeid med henblikk på forenkling av grensekontroll som en konsekvens av den frie bevegelighet for personer i det indre marked, og vedtok derfor en felles erklæring om grensekontroll. Norges formelle tilknytning til EUs justissamarbeid er i første rekke ivaretatt gjennom tilslutningsavtalen til Schengen-samarbeidet og samarbeidsavtalen med Europol.

Norges deltakelse i den operative del av Schengen-samarbeidet trådte i kraft i mars 2001. Dermed ble Norge knyttet til et større samarbeid med europeiske land om yttergrensekontroll, harmonisert visumpolitikk, utvidet politisamarbeid og rettslig samarbeid og et felles informasjonssystem til bruk for politi og grensekontrollmyndigheter.

Norge inngikk dessuten i 2001 en avtale med EU om tilknytning til det såkalte Dublin-regelverket. Avtalen inneholder kriterier og mekanismer for å avgjøre hvilken stat som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad som fremlegges i Norge, Island eller en EU-stat. Norge vil delta i et europeisk fingeravtrykksregister, Eurodac, som skal bidra til å fastslå hvilket land som har plikt til å behandle en søknad om asyl.

Norge inngikk en samarbeidsavtale med Europol i 2001. Avtalen gir adgang til et praktisk samarbeid mellom norsk politi og Europol, blant annet gjennom utveksling av informasjon og utplassering av politisambandspersonell. Europol vil få en viktig rolle med å overvåke og avdekke terrornettverk i Europa for å kunne rettsforfølge lovbrudd. De samarbeidende lands myndigheter skal utveksle informasjon om terrornettverk og terrororganisasjoner gjennom en egen antiterrorisme-enhet innen Europol, som skal bearbeide og systematisere disse opplysningene.

5.8.3 Norges forhold til nye utviklingstrekk på justisområdet

Terroranslagene i USA 11. september 2001 satte fart i en rekke initiativ i EU i form av styrket politisamarbeid og forslag til nye virkemidler. Hvorvidt Norge får ta del i utvikling av nye tiltak vil i stor grad avhenge av om en sak har tilknytning til utviklingen av Schengen-regelverket. Det vil ikke alltid være enighet om dette mellom Norge og Island på den ene siden og EU på den andre.

Den felles europeiske arrestordre, som det ble politisk enighet om under toppmøtet i Laeken i desember 2001, ble utviklet utenfor Schengen-samarbeidet, og således uten Norges deltakelse, til tross for at rettsakten vil erstatte Schengen-regler om utlevering. Arrestordren vil legge til rette for rask overlevering av mistenkte til rettsforfølgning i et annet medlemsland. EU har antydet at Norge vil kunne forhandle om å inngå en assosieringsavtale.

Utviklingen av justissamarbeidet i EU skjer på saksområder som er nært knyttet til Norges avtaler med EU om EØS og Schengen-samarbeidet. Likevel faller ofte nye initiativer fra EUs side formelt utenfor disse avtalene. Norges tette tilknytning til sentrale deler av EU-samarbeidet på justisområdet, herunder vårt medansvar for kontrollen av yttergrensene i et felles passfritt reiseområde, tilsier at man må arbeide for å oppnå størst mulig grad av medvirkning på utformingen av tiltak som berører felles interesser.

5.9 Utviklingen i det utenriks- og sikkerhetspolitiske samarbeid i EU

5.9.1 Utviklingen i EU

Utviklingen av en europeisk sikkerhets- og forsvarspolitikk (ESDP) innen rammen av EU har skutt fart de siste par årene. Siktemålet er at EU gjennom egen militær innsats skal kunne bidra til å skape fred i konfliktområder og gjennom sivil innsats bidra til gjenoppbygging og utvikling av sivil kontroll og sivile strukturer i områder der fred er opprettet. Våren 2002 besluttet EUs utenriksministre at EUs overtagelse av FNs politistyrke i Bosnia (IPTF) fra årsskiftet 2002-2003 skal gjennomføres innenfor rammen av ESDP, som en sivil krisehåndteringsoperasjon.

ESDP ble erklært operativt på Laeken-toppmøtet i desember 2001. Samtidig ble det understreket at en beslutning om faktisk bruk av krisehåndteringsmekanismen vil bli tatt i lys av den aktuelle situasjonen og tilgjengelige ressurser, og at evnen til å gjennomføre mer og mer komplekse operasjoner vil komme gradvis. ESDP er operativt, men ikke i den forstand at EU allerede i dag kan påta seg hele spekteret av såkalte Petersberg-oppgaver, dvs. humanitære operasjoner, redningsoperasjoner, fredsbevarende og fredsopprettende operasjoner. Det ble understreket at for å kunne gjennomføre krisehåndteringsoperasjoner over hele spekteret omtalt i Amsterdam-traktaten, må man utbedre mangler i forhold til de mål man har satt seg på militær og sivil side, ferdigstille samarbeidsordningene med NATO og gjennomføre samarbeidsordningene med tredjeland som ble vedtatt på Nice-toppmøtet i 2000.

Inntil 1993 var EUs forbindelser til omverdenen konsentrert rundt handel og bistand. I dag blir utenriks-, sikkerhets-, handels-, bistands- og justispolitiske problemstillinger i større grad sett i sammenheng. Maastricht-traktaten, som trådte i kraft i 1993, medførte at EU fikk en felles utenriks- og sikkerhetspolitikk (FUSP). FUSP erstattet det tidligere EPS (europeisk politisk samarbeid), som begrenset seg til konsultasjoner mellom medlemslandene om utenrikspolitiske spørsmål. FUSP-bestemmelsene ble revidert og styrket gjennom Amsterdam-traktaten som trådte i kraft 1. mai 1999. Med den nye traktaten ble blant annet en stilling som høyrepresentant for FUSP opprettet, og felles strategier innført som nytt virkemiddel.

Opprettelsen av ESDP («European Security and Defence Policy») reflekterer et politisk ønske i EU om å komplettere den felles utenriks- og sikkerhetspolitikken med militære og sivile virkemidler for å kunne håndtere flere sider av mulige konflikter som måtte oppstå i EUs nærområde. Amsterdam-traktaten definerer den forsvarspolitiske dimensjon i EU som humanitære operasjoner og redningsoperasjoner, fredsbevaring, fredsopprettelse og annen militær krisehåndtering. EU-toppmøtet i Nice i desember 2000 vedtok opprettelsen av de ulike organene som håndterer sikkerhets- og forsvarspolitiske spørsmål i EU. Den utenriks- og sikkerhetspolitiske komité (PSC) håndterer hele bredden av utenriks- og sikkerhetspolitiske spørsmål. PSC ble etablert på permanent basis våren 2001, i likhet med EUs militærkomité, som gir råd til PSC.

5.9.2 Norges forhold til den felles utenriks- og sikkerhetspolitikk (FUSP)

Norges samarbeid med EU om utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikk har både formaliserte og uformelle elementer. Det formaliserte samarbeidet tar utgangspunkt i en erklæring vedlagt EØS-avtalen, der EUs og EFTAs medlemsstater uttrykker ønske om å styrke den politiske dialogen om utenrikspolitiske spørsmål. Ordningen ble bekreftet og utvidet etter at EØS-rådet i 1995 vedtok en felleserklæring om saken. Den politiske dialogen innebærer blant annet halvårlige møter på utenriksministernivå og ekspertdrøftelser i tilknytning til sentrale FUSP-arbeidsgrupper. EØS/EFTA-landene blir dessuten invitert til å slutte seg til EUs erklæringer på det utenrikspolitiske området.

Utover EØS-rammen er Norge knyttet til EUs utenriks- og sikkerhetspolitikk gjennom ESDPs tredjelandsordninger og forbindelser med NATO. Når justissamarbeidet i EU i økende grad sees i sammenheng med FUSP, kan også Schengen-samarbeidet sies å ha blitt et norsk tilknytningspunkt til FUSP.

Holdningen i EU er gjennomgående positiv til det utenrikspolitiske samarbeidet med Norge, blant annet på bakgrunn av de positive erfaringene fra Balkan og Midtøsten. Koordinering med EU har gitt Norge flere muligheter som internasjonal aktør og har bidratt til man har kunnet spille en viktig rolle blant annet i arbeidet med Stabilitetspakten for Sørøst-Europa. I enkelte multilaterale fora, som for eksempel OSSE og WTO, foregår et nært og gjensidig nyttig samarbeid mellom Norge og EU. Regjeringen vil søke å utvikle samarbeidet i multilaterale fora videre, og i den sammenheng vektlegge FN og FNs særorganisasjoner, samt Europarådet.

EØS/EFTA-landene har imidlertid ingen privilegert posisjon i forhold til EUs utenriks- og sikkerhetspolitiske samarbeid. I Europa prioriterer EU kandidatlandene som utenrikspolitiske partnere. USA har et nært utenrikspolitisk samarbeid med EU med omfattende konsultasjoner på alle nivå. Japan og Canada har konsultasjonsmekanismer som kan sammenlignes med EØS/EFTA-landenes, og Russland har etter hvert fått gode konsultasjonsordninger på enkeltområder.

Det er en utfordring for EØS/EFTA-landene at hastigheten i EUs utenrikspolitiske beslutningsprosesser er høy og at EØS/EFTA-landene gjerne blir informert om nye EU-initiativ på et sent stadium. Den tverrsektorielle tilnærmingen man i økende grad ser fra EU-siden, der forskjellige saksområder som handel, utviklingsbistand, justisspørsmål, innvandringsspørsmål, sikkerhetspolitikk og utenrikspolitikk sees i sammenheng, betyr dessuten at antallet aktører som må involveres i norske beslutningsprosesser er større enn før. Regjeringen arbeider for å møte disse utfordringene, blant annet ved å styrke dialogen med det fungerende og det påtroppende EU-formannskap, og, ikke minst, med de nordiske EU-landene.

5.9.3 Norges forhold til ESDP og militær og sivil krisehåndtering i EU

De samarbeidsordninger som er utviklet med ESDP har ingen direkte forbindelse til EØS. Her står man overfor flere utfordringer. For det første er det viktig for Norges medvirkning i europeisk sikkerhets- og forsvarspolitikk at det blir etablert gode løsninger for samarbeidet mellom EU og NATO, herunder når det gjelder vilkårene for EUs anvendelse av NATOs ressurser i en krisehåndteringsoperasjon. Dette henger nært sammen med utviklingen av tredjelandsordninger for konsultasjoner og deltakelse i EU-ledede operasjoner.

Toppmøtet i Nice i desember 2000 vedtok konsultasjonsordninger for EUs kandidatland samt for Norge og Island (EU pluss 15) og for de europeiske NATO-land som ikke er medlemmer av EU (EU pluss 6). Det er lagt opp til minst to konsultasjonsmøter pr. halvår mellom EUs utenriks- og sikkerhetspolitiske komité (PSC) og henholdsvis de 15 og de 6, foruten minst ett ministermøte. Samarbeidet om sivil krisehåndtering skjer i EU pluss 15-format. Kontaktordningene vil bli intensivert under kriser og der operasjoner planlegges og gjennomføres. Beslutningen om å iverksette en operasjon vil imidlertid bli tatt av EUs medlemsland alene. EUs råd eller den utenriks- og sikkerhetspolitiske komité vil likeledes alene ha ansvaret for overordnet strategisk ledelse og politisk kontroll. Gjennom bidragsyterkomiteen vil land som ikke er med i EU, men som deltar med betydelige ressurser, ha de samme rettigheter og plikter som EU-land i den daglige ledelse av en operasjon.

Norge har gitt tilsagn om at Forsvarets internasjonale innsatsstyrke med en personellramme på om lag 3500 og en politistyrke med en personellramme på 80 vil kunne stilles til rådighet for EU-ledede krisehåndteringsoperasjoner. EU vedtok i februar 2002 at EU fra 1. januar 2003 skal overta FNs politistyrke i Bosnia (IPTF), for perioden 1. januar 2003 til 31. desember 2005. EUs politiinnsats (EUPM) skal gjennomføres innenfor rammen av ESDP, som en sivil krisehåndteringsoperasjon. Også andre elementer knyttet til øvrige deler av «rettskjeden», som innsats for å styrke påtalemyndighet, domstolsfunksjoner og fengselsvesen, vil inngå som elementer i EUs sivile innsats i Bosnia. Norge er, på lik linje med en rekke øvrige tredjeland, invitert til å delta med personellressurser i EUPM. Norske myndigheter har svart positivt på denne invitasjonen og er, i samarbeid med EUs planleggingsteam, i ferd med å konkretisere det norske bidraget.

På den militære siden har EU-landene under møtet i Det europeiske råd i Barcelona i mars 2002 erklært sin vilje til på et senere tidspunkt å overta NATOs nåværende stabilitetsstyrke i Makedonia. En slik overtagelse fra NATO til EU forutsetter at hovedspørsmål knyttet til det fremtidige samarbeid mellom EU og NATO om militær krisehåndtering, finner en avklaring.