1 Det politiske samarbeidet. OSSE ved et veiskille.

1.1 Utfordringer og behov for reformer

2002 har stilt OSSE overfor en rekke nye utfordringer. Det sikkerhetspolitiske bildet i Europa er i endring, med en dynamisk utvikling i forholdet mellom de ulike europeiske og transatlantiske organisasjoner. OSSE vil i overskuelig fremtid være én av flere viktige aktører i denne euroasiatisk-atlantiske sikkerhetsorden. Utviklingen har imidlertid satt et kritisk søkelys på OSSEs rolle i den endrede situasjonen. Dette fordrer at OSSE søker sin identitet og definerer sin plass. Det er derfor viktig at organisasjonen får en klart utformet politisk retningsangivelse for sitt arbeid fremover, en visjon for sin rolle og sine oppgaver.

De siste årene har man sett at NATO og EU griper inn i det som har vært OSSEs tradisjonelle arbeidsområder, konflikthåndtering og gjenoppbygging av samfunn etter konflikter. Likedan vil OSSEs arbeid for å forebygge konflikter og bidra til å skape demokratiske samfunn fortsatt ha betydning som et element i det internasjonale samfunnets bestrebelser på å oppnå varig fred og sikkerhet i hele det europeiske området. Utviklingen i NATO og til dels i EU har imidlertid ført til atskillig uvisshet, noe som har preget OSSEs arbeid de siste par år. NATOs utvidelse østover og det nye NATO-Russland-rådet har hos enkelte reist spørsmål om OSSEs eksistensberettigelse. Ikke minst kan drøftelsene om EUs rolle i krisehåndtering og klargjøring og operasjonalisering av en egen europeisk sikkerhets- og forsvarsidentitet gjøre det påkrevd å definere grensene mellom EU og OSSE.

OSSE har en rekke komparative fortrinn som gjør organisasjonen til et unikt virkemiddel i arbeidet for stabilitet, demokrati og menneskerettigheter. Organisasjonen er den eneste som samler land fra Nord-Amerika til den nord-koreanske grense, 55 i alt, under samme tak, og den eneste sikkerhetsorganisasjon der både Russland og de øvrige tidligere sovjetrepublikker er fulle medlemmer. Det brede medlemskapet gir muligheter for dialog og samarbeid mellom den vestlige verden og muslimske land. Alle deltakerland er ikke like inkludert i de ulike konsultasjonsprosessene. Det er heller ikke praktisk mulig. Hovedspørsmålet er imidlertid hvor godt OSSEs muligheter utnyttes og på hvilke områder man velger å investere OSSEs energi og potensial.

Arbeidet med rustningskontroll og nedrustning får ikke lenger den samme oppmerksomhet som OSSEs øvrige arbeid. Ikke desto mindre utgjør dette en omfattende og løpende virksomhet i OSSE. Store ressurser brukes årlig på dette viktige arbeidet. Konvensjonell nedrustning og rustningskontroll i Europa har fortsatt sitt hovedforankringspunkt i OSSE, bl.a. gjennom den banebrytende og omfattende CFE-avtalen, som også Norge har nytt godt av i form av russisk nedrustning på Kola-halvøya.

Gjennom sine institusjoner, ODIHR (Kontoret for demokratiske institusjoner og menneskerettigheter) i Warszawa, HCNM (Høykommisæren for nasjonale minoriteter) i Haag og RFM (Representanten for frie media) i Wien, som alle er feltorientert i sitt arbeid, har OSSE ressurser som ingen annen organisasjon rår over. Feltvirksomheten er organisasjonens øyne og ører hva gjelder tidlig varsling av konflikter og dens hender i arbeidet med konfliktforebygging, krisehåndtering og gjenoppbygging. Det springende punkt er spørsmålet om hvor godt institusjonene utnyttes, hvordan samarbeidet med sendelagene fungerer, samt hvor effektiv koordineringen mellom sekretariatet og formannskapet er.

Man må også se på hvordan OSSE-rådet fungerer. Mange av organisasjonens østlige medlemmer har sett seg lei på vestlige lands hyppige bruk av pekefinger med hensyn til brudd på menneskerettigheter og manglende demokratisering. OSSEs grunnleggende vektlegging av menneskerettigheter og demokratiske prinsipper ligger fast. Det er likevel ikke gitt at gapestokkmetoden er det mest hensiktsmessige virkemiddel i arbeidet for demokratibygging og respekt for menneskerettigheter. Selv om mange tidligere sovjetrepublikker har en lang vei å gå før de når samme nivå som de vestlige land hva gjelder grunnleggende friheter og demokratiske institusjoner, er det viktig å unngå geografisk selektivitet. Demokratibygging er en lang og tung prosess. Har OSSE tatt inn over seg at det i en verden i endring er nødvendig å justere arbeidsform og metoder i arbeidet for å stake ut den rette kursen? Utfordringene er mange.

Skal OSSE bli tilført nye impulser, ny kraft og få en godt tilpasset verktøykasse, må reformprosessen ta seg opp. OSSE må først bringe sitt hus bedre i orden før organisasjonen kan forvente å gjøre seg mer gjeldende overfor andre internasjonale organisasjoner som er i kraftig driv fremover. Det er vanskelig å ta de store skritt fordi en del land enten synes å ha satt bremsene på av frykt for at reformene vil få for store budsjettmessige konsekvenser eller motsetter seg reform fordi de mener OSSE tjener deres interesser best slik organisasjonen opererer i dag. Man må derfor søke små og skrittvise endringer og håpe at hvert skritt blir betydelig nok til at de mest berørte land ser seg tjent med å fortsette prosessen.

Fra norsk side vil det være viktig å bidra til at arbeidet fokuserer på OSSEs komparative fortrinn og hvordan de kan målrettes slik at organisasjonen kan settes enda bedre i stand til å gjøre en innsats. Spørsmålet blir hva OSSE kan gjøre bedre enn andre organisasjoner. Skal man vurdere de ulike utfordringers skiftende karakter, vil det også være påkrevd med jevnlige oppdateringer av OSSEs strategi. I en globalisert verden vil «gamle» trusler raskt fremstå som «nye». Mangefasetterte utfordringer, knyttet til f.eks. terrorisme, krever økt innsikt i de forhold som ligger til grunn for angrepsmetodene som utvikles.

Norge regnes fortsatt blant de aktive og toneangivende land i OSSE, og man bør fortsatt tilstrebe en aktiv profil. Sammen med andre likesinnede land utenfor EU har Norge en viktig rolle i å la vår røst høres. I mange saker der de store aktørene står på ulike standpunkter, kan Norge bidra til å finne kompromissløsninger. Dessuten er OSSE fortsatt et viktig forum for å bringe oss i daglig dialog med store og mindre land om en lang rekke aktuelle utenrikspolitiske spørsmål. Slike spørsmål figurerer alle på en eller annen måte på OSSEs dagsorden til enhver tid. Norge bør fortsatt utnytte sin deltakelse i OSSE maksimalt og bidra til at den tilpasningsprosess OSSE nå står overfor, får et resultat som setter organisasjonen i stand til å løse nye oppgaver med ny styrke.

1.2 Hvordan styre OSSE?

OSSE ledes av ett av deltakerlandene for ett år av gangen. I 2002 var det Portugal som hadde formannskapet. Et relativt lite sekretariat, ledet av en generalsekretær med begrensede politiske fullmakter, skal støtte formannskapet i dets arbeid. Denne konstruksjonen og rollefordelingen mellom formannskapet på den ene siden og generalsekretæren og sekretariatet tilstrekkelig på den andre er såpass uklar at organisasjonen til tider mangler styring innad og en klar profil utad.

Det er åtte år siden OSSE gikk over fra å være en konferanse (KSSE) til å bli en organisasjon. Noe av konferansepreget henger igjen, og organisasjonen har ennå ikke rettslig status som mellomstatlig organisasjon (jfr. kap. 6.2). Den grunnleggende politiske uenigheten om hvorvidt OSSE skal få formell status som internasjonal organisasjon har imidlertid ringvirkninger på mye av OSSEs arbeid. Norge, EU-landene, Russland og en rekke andre deltakerland går inn for å bringe OSSE på rettslig linje med f.eks. FN og NATO, mens USA går mot. En slik status ville ha styrket organisasjones evne til å ivareta sine oppgaver og lettet arbeidet med å definere OSSEs fremtidige rolle.

Hittil har vi fra norsk side sett fordeler ved at OSSE beholder sin særegne ledelsesstruktur med et formannskapsland i den politiske lederrollen og et mer administrativt sekretariat. Denne ledelsesformen har resultert i en ubyråkratisk arbeidsform som har gitt fleksibilitet og dermed gjort det mulig å reagere raskt og effektivt. Mens denne strukturen har vært nyttig i de kriser OSSE har arbeidet med på Balkan, kan mye tyde på at OSSE fremover må arbeide langt mer langsiktig. Ledelsesstrukturen kan derfor komme til kort når det gjelder å markere og profilere OSSE. En struktur basert på årlige og ikke alltid like sterke formannskap som hvert har sine spesielle prioriteringer og sitt eget særegne nasjonale apparat å trekke på, medfører ofte at det daglige arbeidet går sin gang uten de ønskede gevinster. En formann som også har en rekke øvrige saker på sin dagsorden, kan svekke formannskapet ytterligere. Dette kan føre til at den langsiktige og strategiske tenkning for organisasjonens arbeid blir skadelidende. Den institusjonelle hukommelse blir begrenset, og dokumentasjonen dårlig. Når man i tillegg har en generalsekretær med begrenset mandat, får ikke OSSE den nødvendige støhet, kontinuitet og synlighet til å gjøre seg tilstrekkelig relevant i det nye politiske landskapet, sine mange fordeler til tross.

Måten OSSE ledes på er spesiell. Den har sine fordeler, men også klare ulemper. Arbeidet i OSSE er nå svært avhengig av at formannskapslandet er rede til å legge tid og ressurser i arbeidet og at slike ressurser er tilgjengelige. For små land kan det derfor bli en uoverstigelig oppgave å påta seg et formannskap. Dermed kan viktige impulser gå tapt. Formannskapsland som råder over større ressurser kan igjen komme til å dominere OSSEs dagsorden med sine prioriteringer, og når formannskapene skifter hvert år kan arbeidet lett fragmenteres. Dette har man vært klar over, og under det portugisiske formannskap i 2002 lyktes det å fremforhandle visse retningslinjer med sikte på å strømlinjeforme formannskapets rolle. Disse retningslinjene var klargjørende fordi de nedfelte på papiret gjeldende praksis og tok utgangspunkt i erfaringer man hadde gjort. Likevel er retningslinjene dels svært generelle, og dels unnlot man å ta tak i viktige forhold som f.eks. formannskapets relasjoner med OSSEs generalsekretær og sekretariatet. Retningslinjene holder således fremdeles døren vidt åpen for ethvert formannskap til å innrette seg i henhold til egne interesser og målsettinger. Man fikk imidlertid nedfelt behovet for økt åpenhet og dialog fordi formannskapet pålegges å konsultere med deltakende land både formelt og uformelt. Videre skal formannskapet benytte seg fullt ut av arbeidsgrupper der alle land er velkomne til å delta. Det gjenstår å se hvordan dette blir fulgt opp. Kravet om mer åpenhet i konsultasjonene er imidlertid et viktig skritt som det er opp til det nederlandske formannskap å sette ut i livet i 2003.

Etter norsk initiativ vedtok man på OSSEs siste toppmøte i Istanbul i november 1999 å opprette en forberedende komité der alle deltakerland møtes hver uke og drøfter spørsmål som står på organisasjonens dagsorden. Hittil kan denne komiteen neppe sies å ha fungert helt etter hensikten. I de nevnte retningslinjer for formannskapet heter det nå at denne forberedende komité skal benyttes til fokuserte, uformelle politiske konsultasjoner om saker av dagsaktuell interesse for deltakerlandene, inkludert løpende redegjørelser fra formannskapet om dets virksomhet. Det gjenstår å se om det lar seg gjøre å få komiteen til å bli det politiske forum man fra norsk side tok sikte på, og som nå er nedfelt i formannskapets retningslinjer. Flere land er lite innstilt på en åpen debatt om politisk sensitive spørsmål. For OSSE som organisasjon vil det imidlertid være en klar styrke å få bygget opp et slikt politisk diskusjonsforum. Norge vil derfor arbeide videre for å realisere intensjonene med den forberedende komité.

Sårbarheten i systemet med en formannskapsledet organisasjon manifesterer seg på ulike måter under svake formannskap. Dersom oppgavene skal gjennomføres på en tilfredsstillende måte, må formannskapet, og ikke bare landets formann i OSSE-rådet, stille ressurser til rådighet. Et svakt formannskap vil ellers lett kunne kjøres ut på sidelinjen i viktige politiske tautrekkinger. Det erfarte man da også mot slutten av ministermøtet i Porto, der spørsmålet om Russlands oppfyllelse av Istanbul-forpliktelsene fra 1999 sto sentralt. Da spilte USA, Russland og et par større EU-land hovedrollene i forhandlingene. Moldova og Georgia, som begge var direkte berørt, og formannskapet ble derimot tilskuere. Den frustrasjon dette skapte ble imidlertid klart tilkjennegitt av det påtroppende nederlandske formannskap som uttalte at det ikke er akseptabelt at enkelte land presser frem konsensusvedtak på sine premisser og at det må utvises vilje og evne til samarbeid om å nå konsensus. Om dette lykkes, er helt opp til det til enhver tid sittende formannskap.

De nye retningslinjene for OSSE-formannskapet har kun en kort referanse til sekretariatet og generalsekretæren. Det heter ganske kort at generalsekretæren, der det er på sin plass, skal kunne representere OSSE på vegne av formannskapet i internasjonale fora og sammenhenger. Videre står det at han sammen med troikaen (forrige, nåværende og neste formannskap) skal støtte opp om formannskapet. Formannskapet skal kunne trekke på sekretariatets ekspertise, råd og annen materiell og teknisk støtte, men skal til gjengjeld holde sekretariatet tilstrekkelig informert til at den institusjonelle hukommelse ivaretas og at kontinuiteten i arbeidet med OSSE-saker videreføres fra ett formannskap til et annet. Dette kan neppe sies å være et adekvat grunnlag for styrking av sekretariatets og generalsekretærens rolle som vi fra norsk side arbeider for, men lenger var det ikke mulig å komme i 2002. Hva angår generalsekretærens rolle, kan man nesten si at dette innebar en innskrenkning i mandatet som ligger til grunn for hans arbeid og som ble vedtatt på ministermøtet i Stockholm i 1992. I henhold til dette mandatet skal generalsekretæren være formannskapets representant.

Skal OSSE fungere bra som en formannsstyrt organisasjon, er det ikke bare påkrevd at relasjonene mellom formannskapet og generalsekretæren er klart definert. Dessuten må generalsekretærens og sekretariatets rolle styrkes. Dette er viktig, og Norge har tatt klart til orde for at de nye oppgaver OSSE påtar seg i den nye sikkerhetspolitiske struktur som OSSE må definere sin plass i, krever et permanent apparat som kan bidra til langsiktig tenkning og gi de nødvendige innspill til formannskapet og medlemslandene. Det er derfor viktig å se nærmere på mulighetene for å få utarbeidet et nytt mandat for generalsekretæren som avklarer og styrker hans rolle, uten at dette går på bekostning av formannskapet. OSSE trenger en mer tydelig generalsekretær såvel innad i organisasjonen som utad, og som kan ivareta det behov for kontinuitet som formannskapet mangler. Deltakerlandene vil dessuten fremover måtte trekke langt mer på sekretariatet.

Et styrket sekretariat er også viktig for å planlegge og ivareta den overordnede styring av feltaktivitetene i langt høyere grad enn i dag. Det dreier seg om store menneskelige og finansielle ressurser, og erfaring har vist at sekretariatet med dagens oppsett ikke har kapasitet til å ivareta denne styringsfunksjonen i tilstrekkelig grad. De noe uklare linjer mellom formannskap og generalsekretær bidrar også til dette, med dertil følgende svekkelse av kontakten til - og koordineringen av arbeidet i - de ulike sendelag. Det er viktig å unngå at OSSE oppfattes som mer enn én organisasjon. Sterke sendelagsledere og ledere av OSSEs institusjoner, samt en generalsekretær med mandat begrenset til administrative oppgaver, kan lett føre til at arbeidet enten spriker eller at ressurser ødes på dobbeltarbeid. Dialog og koordinering er nødvendig. Det kan ikke bare ivaretas av et stadig skiftende formannskap.

OSSEs ledelsesstruktur står i klar kontrast til den i FN, NATO og EU, som alle representeres av høyt profilerte personligheter. Med en generalsekretær som er administrativ leder og en formann som befinner seg langt fra organisasjonens hovedkvarter og bare bruker deler av sin tid på OSSE-arbeidet, får store land langt mer armslag til å påvirke organisasjonens profil og dagsorden. Stadig oftere fremholder mindre deltakerland med begrensede ressurser at de opplever det som vanskelig å hevde sine synspunkter og bli lyttet til. Ministermøtet i Porto ble et eksempel på dette.

Reform av organisasjonen skulle kunne løse mange problemer og gi organisasjonen ny kraft. Dette har stått på OSSEs dagsorden i flere år, men arbeidet har aldri tatt av og er nå i ferd med å stanse helt opp. Et hovedproblem er at flere av de store aktørene har ulike oppfatninger av hva som bør være OSSEs rolle. De vestlige land har også fokus på NATOs og EUs utvikling. OSSE dukker sjelden opp i de store overskrifter, men gjør en svært nyttig innsats mer i det stille. Fra enkelte større lands side er det muligens også en bevisst politikk å beholde en relativt fragmentert struktur i OSSE for derved å kunne benytte organisasjonen til egne formål og prioriteringer. Det gjelder også sterke formannskap. For landene på Balkan er OSSE i stadig større grad et redskap som, dersom de samarbeider, vil bringe dem hurtigere inn i EU og NATO. De sentralasiatiske land søkte til OSSE i håp om å få støtte til prosjekter innen den økonomiske og miljømessige dimensjonen og tok den menneskelige dimensjonen med på kjøpet. Sentralasiatene opplever nå at de i for liten grad inkluderes i de uformelle konsultasjoner, og de møter kritikk i OSSE-rådet for manglende oppfyllelse av organisasjonens forpliktelser og liten forståelse for den situasjon de befinner seg i. Enkelte av dem spør seg selv om OSSE er en organisasjon de kan føle eierskap til.

1.3 Nøkkelen ligger hos Russland, EU og USA

Russlands forhold til OSSE har vært preget av frustrasjon og usikkerhet på grunn av det russiske myndigheter oppfatter som utilstrekkelig innflytelse og gjennomslag for sine interesser. Dette har endret seg, især etter 11. september 2001. Det bedrede samarbeidsklimaet generelt mellom USA og Russland har også gitt seg positive utslag i OSSE-sammenheng. Russland støtter organisasjonen og tillegger den vekt. Organisasjonen må også ivareta russiske interesser. Sendelagene i Baltikum ble av russerne sett på som nyttige siden de bidro til å lette situasjonen for de russiske minoritetene. Nedleggelsen av dem bidro sterkt til russisk misnøye. Russland peker stadig oftere på at det må bli mer balanse i samarbeidet øst og vest for Wien. Kritikk av enkeltsaker i tidligere sovjetrepublikker fordrer at man samtidig drøfter hvordan organisasjonen skal hjelpe disse landene i omstillingsfasen. Kritikken av de tidligere sovjetrepublikkene i OSSEs faste råd er for ensidig, mener Russland. Russerne har gjort seg til talsmenn for en omlegging av sendelagene og støtter reform og strømlinjeforming av OSSE. Russland har klare interesser i et styrket OSSE både hva gjelder ledelse, sekretariat og sendelag, samt en omlegging av debattene i Rådet. De gamle russiske tankene om OSSE som et alleuropeisk sikkerhetspolitisk konsultasjonsforum som hierarkisk skulle rage over NATO og EU, er i dag forlatt.

Fra norsk side anser vi det som viktig å søke å beholde Russland som en aktiv deltaker i OSSE. OSSE trenger Russland, og Russland må føle at landet har nytte av OSSE. Uten aktiv russisk deltakelse vil ikke OSSE fungere godt. Russlands vitale sikkerhetsinteresser må derfor søkes ivaretatt, samtidig som man må formidle nødvendigheten av dialog og samspill.

Det er mer uklart hvilken rolle USA ønsker at OSSE skal spille. Mye vil avhenge av USAs forhold til Europa generelt og landets bruk av multilaterale organisasjoner. Idet dette skrives er forholdet mellom USA og Europa inne i en spesielt vanskelig fase. Der OSSE kan være til nytte for å drive frem spesielle amerikanske initiativ, vil man nok gjøre seg nytte av organisasjonen. Ikke minst under Bush-administrasjonen er det lagt stor vekt på den menneskelige dimensjon som plattform for kritikk av SUS-landene på MR-området. Spørsmålet er hvor formålstjenlig denne politikken vil være i det lange løp for organisasjonen. USA ønsker i utgangspunktet å beholde OSSE uten vesentlige reformer. Her står Russland og USA på hver sin ytterkant. Det gjør arbeidet i OSSE ekstra utfordrende.

EU som sådan, selv om det finnes variasjoner mellom de enkelte medlemsland, er mest opptatt av å utvikle sin egen forsvars- og sikkerhetspolitiske dimensjon og av at OSSE ikke kommer i veien for dette arbeidet. Riktignok besøkte EUs Høyrepresentant og Generalsekretær Javier Solana OSSE-rådet og redegjorde i positive vendinger for hvordan OSSE og EU kan spille på lag. Han fastslo at samarbeidet om konfliktforebygging og krisehåndtering måtte styrkes. Koordinering, komplementaritet og samlet opptreden ville være nøkkelord. Men samtidig som han understreket at OSSEs ekspertise ville være helt vesentlig i anstrengelsene for å hjelpe Vest-Balkan-landene til å bli en stabil region i et forent Europa, ville nå EU selv i større grad bistå for å nå felles mål. Med utvidelsen østover forbereder EU seg aktivt på en endring av sitt geografiske arbeids- og grenseområde. OSSEs innsats overfor EUs kommende naboland anses derfor som verdifull. Samtidig vil EU engasjere seg langt tyngre både i Kaukasus og i Sentral-Asia. I dette arbeidet ønsker man i sterkere grad å benytte seg av OSSEs tilstedeværelse. Det styrkede samarbeidet mellom de to organisasjonene vil tilføre dem begge en tilleggsverdi i deres respektive arbeid. Det er etter norsk syn viktig å sette OSSE på kartet i ulike EU-organ og i NATO. Medlemslandene i OSSE klarte i 2002 dessverre ikke å enes om å opprette et liaisonkontor i Brussel. Da blir det vanskelig å kritisere NATO og EU for å begrense OSSEs arbeid til de områder der disse organisasjonene selv ikke har interesser.

Majoriteten av OSSEs medlemsland vil snart være medlemmer av EU og/eller NATO. Både EU og NATO beveger seg inn på felt som tidligere har vært forbeholdt OSSE. Tiden er derfor kommet til å trekke konsekvensene av at OSSE har endret seg. Organisasjonen må fornye seg og gjøre bedre bruk av sine komparative fortrinn. OSSEs styrke står og faller med organisasjonens relevans i den nye sikkerhetsarkitektur.

Viktig blir det også å styrke kontakten med EU og NATO slik at samspillet mellom organisasjonene blir best mulig, og at OSSE fremstår som én blant flere organisasjoner i en mer likeverdig konstellasjon. Samarbeidet fungerer godt i felten. Det skorter imidlertid på kontakten mellom organisasjonenes hovedkvarter. En liaison-ordning for OSSE i Brussel er en god begynnelse som vi fra norsk side fortsatt må arbeide for. I tillegg kan både formannskap og berørte deltakerland bidra til å gjøre OSSE mer nærværende i NATO og EU. Dette kan gjøres (1) ved å legge mer opp til informasjon om pågående arbeid der organisasjonene har felles interesser og (2) ved å drøfte spørsmål som berører både OSSE og henholdsvis NATO og EU. For tiden er det særlig på Balkan at sammenfallende interesser vedrørende innføring av demokratiske standarder og gjenoppbygging foreligger. Etter utvidelsen ønsker EU et engasjement som omfatter både Kaukasus og Sentral-Asia, og med NATOs PfP-samarbeid (PfP - partnerskap for fred) er mer samordning absolutt på sin plass. EU ønsker å bruke en større andel av sine prosjektmidler gjennom OSSEs sendelag i Sentral-Asia. Fra norsk side legger vi stor vekt på slikt samarbeid for å sikre en effektiv ansvars- og arbeidsfordeling mellom ulike internasjonale aktører og at de samlede ressurser det internasjonale samfunn har til rådighet utnyttes best mulig.

En sikkerhetspolitisk situasjon i endring krever at OSSE finner sin plass. Det er i Norges interesse at medlemslandene finner en utvei og får trukket opp klare retningslinjer for OSSEs arbeid fremover. OSSE har oppgaver som hverken NATO, EU eller Europarådet vil kunne overta. For Norge er det derfor viktig å spille en aktiv rolle for å styrke organisasjonen og bidra til å finslipe OSSEs virkemidler for derved å utnytte de muligheter som finnes for å befeste organisasjonens unike sikkerhetspolitiske rolle. Gjennom OSSE gir Norge et viktig bidrag til å stabilisere tidligere konfliktområder og forebygge nye konflikter. Dette utfyller vår innsats i andre internasjonale organisasjoner. Skal OSSE realisere sin visjon og spille sin rolle, kreves det imidlertid at alle 55 medlemsland samler seg om en gjennomgripende reform av organisasjonen.

1.4 Sendelagene styrker OSSE

Feltapparatet gir OSSE helt spesielle fortrinn. I alt har OSSE 20 sendelag på Balkan, i Kaukasus og i Sentral-Asia, med over 1200 internasjonalt ansatte og 2400 lokalt ansatte. Det knytter seg mange spørsmål til hvordan dette feltnærvær fungerer, spørsmål organisasjonen må se seriøst på. Utfordringene knytter seg bl.a. til sendelagenes samarbeid med OSSEs hovedkvarter i Wien og OSSE-sekretariatets styrings- og koordineringsansvar. Her finnes det et klart forbedringspotensiale. På sikt kan også ambulerende sendelag med tilpassede arbeidsfelt eller sendelag med regionalt ansvarsområde utgjøre supplerende alternativer til eksisterende ordninger.

Reformprosessen må, også når det gjelder sendelagene, søkes videreført med nødvendig styrke. Ellers kan OSSE lett miste ytterligere kraft og betydning. Feltaktivitetene er OSSEs kanskje viktigste verktøy. Stadig flere medlemsland, og ikke bare de land som er vertsland for sendelag, har stilt spørsmål om hvordan sendelagene fungerer i forhold til vertslandets myndigheter og om det etter hvert bør vurderes nye sendelagsmodeller. Dette er en diskusjon som vi fra norsk side ønsker velkommen. Fordi Norge og andre likesinnede deltakerland ser på sendelagsstrukturen som ett av OSSEs komparative fortrinn i forhold til andre internasjonale organisasjoner og en hjørnestein i arbeidet, er vi opptatt av å gjøre noe med at enkelte vertsland ikke lenger ønsker å ha sendelag. De ser på sendelagene som stigmatiserende og at de innebærer at landet har store samfunnsproblemer å slite med og at den demokratiske utvikling er for svak. Dette kan i ytterste konsekvens føre til at sendelagskonseptet rakner. Det er en utvikling vi fra norsk side må søke å motvirke.

Debatten om varighet - og hyppighet for endring - av mandat for ulike sendelag har nå skutt fart. Det samme har diskusjonene om avvikling av eksisterende sendelag. Sendelagene i Estland og Latvia ble f.eks. avviklet ved utgangen av 2001. I utgangspunktet ser man på norsk side dette som en naturlig utvikling som OSSE må møte med åpenhet. Det er viktig med en konstruktiv dialog om nærværets form og varighet, der vertslandets ønsker og klagemål må lyttes nøye til. At dialog er nødvendig, ser man av bitter erfaring. Der vertsland har fremholdt at de blir pålagt et mandat og en type feltnærvær de ikke ønsker, kan alternativet bli at man motsetter seg fortsatt nærvær overhodet. Slik gikk det i Tsjetsjenia. Sendelaget i Minsk klarte man til slutt å gjenopprette i ny drakt, og her gjorde det portugisiske formannskap en stor innsats.

Uansett hvor påkrevd det er å beholde feltnærværet for å arbeide for demokratibygging og respekt for menneskerettigheter, er det nødvendig å legge om tonen i diskusjonen med vertsland for å oppnå forståelse for at OSSE er en støttespiller og ikke til stede kun for å kunne kritisere vertslandene med jevne mellomrom i OSSE-rådet. Derfor er det viktig at samarbeidet mellom sendelag og vertslandmyndigheter fungerer godt og at sendelagslederne bidrar til dette. Fra norsk side har vi en positiv holdning til årlig vurdering og oppdatering av sendelagsmandatene fordi man bør ta høyde for utviklingen i felten. Avvikling av sendelag må være det langsiktige mål og et uttrykk for at OSSE har lykkes med sitt arbeid når mandatoppgavene er sluttført. Det er nødvendig å utvise fleksibilitet i denne prosessen. Sendelagsavvikling innebærer ikke nødvendigvis en avvikling av OSSEs samlede aktiviteter i de ulike vertsland. Perspektivet for det videre arbeidet må være todelt. På kort sikt må det arbeides for konstruktiv dialog og at det lyttes til vertslandets bekymringer. Sendelagene må fremstå som støttespillere, ikke primært som kritikere selv om de også skal vokte OSSEs hevdvunne ansvar for demokratibygging i medlemslandene. Er det behov for å reise kritikk, bør kritikken settes i en sammenheng der man også fokuserer på hvordan OSSE kan bidra til å løse problemene. På lengre sikt må man se på spørsmålet om å utvikle en ny generasjon sendelag i tillegg til de tradisjonelle sendelag. Det har vært fremmet forslag om at disse kan være mindre omfattende, av kortere varighet og konsentrerte om én hovedoppgave som for eksempel menneskehandel, korrupsjon eller grenseovervåking. Denne type sendelag behøver ikke nødvendigvis være geografisk konsentrert om ett land eller én region. Fra norsk side har vi tatt til orde for slike løsninger, og dette vil bli en viktig oppgave fremover. En ny feltprofil for OSSE kan være med å gjøre det mulig å beholde dette unike verktøyet. Sendelagene har allerede ulikt tilpassede mandater. F.eks. har sendelaget i Moldova, som det eneste, et forhandlingselement i sitt mandat (for å håndtere Transnistria-konflikten).

Det er også viktig at en ny feltprofil legger opp til nærmere samarbeid mellom sendelagene og OSSEs tre institusjoner, Kontoret for demokratiske institusjoner og menneskerettigheter (ODIHR), Høykommissæren for nasjonale minoriteter (HCNM) og Mediarepresentanten (RFM). Slikt samarbeid vil i seg selv styrke organisasjonens muligheter til å gjøre en innsats i felten og gi større resultatoppnåelse. Det vil bidra til den samlede koordinering av organisasjonens virksomhet dersom formannsskapet og sekretariatet bidrar konstruktivt.

Konstruktivt samarbeid i felten mellom sendelag, institusjoner og vertslandets myndigheter bør også kunne få positiv innvirkning på arbeidet i OSSE-rådet. Kritikk tilbakevises nå ofte av vertslandene i OSSE-rådet under henvisning til doble standarder, geografisk selektivitet og manglende forståelse for landenes historiske og kulturelle særegenheter samt utvist samarbeidsvilje. Dette gjelder ikke minst de sentralasiatiske medlemsland. Det er viktig å få snudd denne tendensen. Kritikken må settes i perspektiv. Verbal kritikk må gå hånd i hånd med rådgivning og praktisk bistand. Her har sendelagene og institusjonene en viktig oppgave, og Rådet må trekke maksimalt på deres samarbeid og innspill.

Utgangspunktet må naturligvis være at OSSE er en all-europeisk organisasjon bygget på et fellesskap av verdier, normer og forpliktelser. Organisasjonen spenner geografisk vidt, men alle 55 deltakende land har ikke nådd samme nivå i sin demokratiske utvikling. Det er bare drøyt ti år siden Sovjetunionens sammenbrudd. En rekke av de nye landene som sprang ut av dette sammenbruddet, manglet demokratiske tradisjoner. Den demokratibygging som er i gang i Kaukasus og i de sentralasiatiske republikker må bli en prosess som tar tid fordi utgangspunktet er at man i denne regionen har levd under en lokal enehersker i muslimsk tradisjon eller kommunistisk sentraldirigering. For å komme videre i dialogen med disse deltakerlandene må man søke å gi dem følelsen av eierskap til organisasjonen. De må inkluderes og trekkes nærmere inn i det daglige arbeidet i konsultasjoner, arbeidsgrupper og i OSSE-rådet. Vi må heller ikke glemme viktige bidrag som disse landene har gitt - og fortsatt gir - i kampen mot terrorisme.

1.5 Utenriksministermøtet i Porto - benyttes sjansen?

OSSEs årlige ministermøte, i 2002 lagt til Porto i formannskapslandet Portugal, viste at OSSE på mange måter står på stedet hvil i påvente av at medlemslandene bestemmer seg for hva de vil med organisasjonen i den nye sikkerhetspolitiske arkitekturen som skapes av et ekspanderende NATO og EU. Porto-ministermøtet anga mot dette politiske bakteppet en dagsorden for OSSEs arbeid fremover. Dette er viktig for en organisasjon i hardt vær. Man bør derfor merke seg at ministermøtet faktisk ga OSSE de verktøy som trengs for å løfte organisasjonen dersom den politiske viljen til å gjøre det er tilstede hos medlemslandene. Det ble igjen demonstrert at skal OSSE makte å utnytte de muligheter disse oppgavene gir organisasjonen, må arbeidet med institusjonelle reformer gå parallelt.

At mange utenriksministre ikke deltok i Porto la en demper på opptakten til - og forløpet av - møtet. Fra norsk side deltok utenriksministeren. Det tjente Norge på, og det viste at man fra norsk side legger vekt på OSSEs arbeid. Det norske innlegget under ministermøtet målbar de utfordringene som OSSE står overfor og behovet for at organisasjonen stadfester sin relevans gjennom å tilpasse sin identitet og profil til de endrede ytre og indre rammebetingelsene.

Møtet ble preget av en hard drakamp om Russlands manglende oppfyllelse av sine forpliktelser fra Istanbul-toppmøtet i 1999 når det gjelder tilbaketrekking av militært utstyr og personell fra Moldova og Georgia. Vanskelige forhandlinger om et fortsatt OSSE-nærvær i Hviterussland og i Tsjetsjenia preget også møtet. Russland har i etterkant betegnet ministermøtet som en suksess, mens verken vestlige land, Moldova eller Georgia har grunn til å være tilfreds med et resultat som gir Russland utsettelse til utgangen av 2003 når det gjelder å etterleve sine forpliktelser fra Istanbul-toppmøtet. Innfrielsen av denne fristen er dessuten gjort avhengig av at «de nødvendige forutsetninger er til stede». Dette betyr at tilbaketrekningen i verste fall kan trekke enda lenger ut i tid.

Det er likevel grunn til å være tilfreds med mange andre saker som ble vedtatt og som samlet legger opp til at 2003 kan bli et viktig år for OSSE. Organisasjonen skal bl.a. utarbeide en handlingsplan for sin innsats i kampen mot menneskehandel. Medlemslandene skal i 2003 forhandle om interne organisatoriske reformer. Den første i rekken av årlige sikkerhetskonferanser vil finne sted i 2003, hvor bl.a kampen mot terrorisme vil stå sentralt. Møtet vedtok et charter og en handlingsplan for OSSEs innsats mot terrorisme. Ministrene vedtok også at den økonomiske dimensjon i OSSEs arbeid skal gjøres mer målrettet og at OSSEs rolle innenfor fredsbevaring skal utredes. Ministermøtet befestet at OSSE har betydelig ekspertise og bør utvide sitt engasjement innen politisektoren.

Det viktigste vedtaket på ministermøtet, og som vil kreve full innsats i 2003, er beslutningen om å utarbeide en strategi for OSSE til å møte trusler mot sikkerhet og stabilitet i det 21.århundre. Dette vil forhåpentligvis gi støtet til en klar strategi for OSSEs framtidige rolle. Strategien skal blant annet identifisere relevante sikkerhetstrusler og analysere deres skiftende karakter og hovedårsaker. Videre skal man se på hvilken rolle OSSEs organer, institusjoner og feltaktiviteter kan ha i å møte sikkerhetstruslene og hvordan OSSE kan bidra til øvrig internasjonalt arbeid med samme formål. Resultatet kan vise seg å bli OSSEs nye veikart for arbeidet i årene fremover dersom man makter å inkorporere OSSEs hovemålsettinger og anvise de nødvendige virkemidler.

Jevnlig gjennomgang og oppdatering av trusselstrategien blir en hovedoppgave på den årlige sikkerhetskonferansen, som ministermøtet i Porto grunnla. Kampen mot terrorisme vil også stå sentralt, og møtet vedtok et charter som inneholder grunnleggende prinsipper for OSSEs kamp mot terrorisme. Også andre sikkerhetsspørsmål kan drøftes på den årlige konferansen, og etter norsk syn blir det viktig at dette gjøres i et bredt perspektiv og på tvers av OSSEs tre dimensjoner. Den første konferansen vil finne sted juni 2003.

Møtet illustrerte for øvrig at det politiske fokus gradvis kan bli dreiet bort fra Balkan over mot SUS-landene, og særlig mot Kaukasus og Sentral-Asia. Det ble i den sammenheng slått fast at OSSEs arbeid for rettsstatens prinsipper er viktig og at arbeidet på politisektoren bør være et sentralt innsatsområde i fremtiden.

1.6 OSSEs vekstområde

Det blir en viktig oppgave for OSSE fremover å bidra til demokratibygging og stabilisering av landene i Kaukasus og Sentral-Asia. Innsatsen kan bare lykkes dersom landene selv føler seg komfortable med OSSEs engasjement. Da er det også nødvendig å legge til grunn OSSEs helhetlige tilnærming til sikkerheten i Europa og dermed, slik disse landene har påpekt, bedre balansen mellom OSSEs tre dimensjoner (den politisk-militære, den menneskelige og den økonomisk-økologiske). Vi må lytte til de kaukasiske og sentralasiatiske landenes påpeking av betydningen av den økonomiske dimensjon og av kamp mot truslene mot deres sikkerhet. Gjennom arbeid på disse områdene kommer OSSE disse medlemslandene i møte og bidrar samtidig til demokratisering. Norge vil fortsatt følge en konstruktiv linje med støtte til den pågående reformprosess, samt gjennom konkrete prosjekter. Vi må, i dialog med landene i regionen, videreformidle et budskap om at respekt for de forpliktelser de har påtatt seg som OSSE medlemsland er et legitimt anliggende å drøfte for alle OSSE-land. Fra norsk side vil vi øke vår innsats i Sentral-Asia og Kaukasus. I den forbindelse har Utenriksdepartementet utarbeidet en strategi for videre prosjektsamarbeid og dialog. I dette arbeid er det viktig å ha klart for seg at det er store individuelle forskjeller mellom landene i regionen, der Kirgisistan synes å ha kommet lengst i reformprosessen, mens Turkmenistan står lengst tilbake med en president som fører en svært undertrykkende politikk. Samarbeidet mellom landene i regionen er et overordnet mål.

Samtidig som OSSE med rette har satt fokus på Sentral-Asia og tar sikte på å styrke samarbeidet med landene i regionen, står innsatsen i Sørøst-Europa fremdeles høyt på dagsordenen. Situasjonen er fremdeles labil i flere land på Balkan, og regionen vil fortsatt være et prioritert område. Norge vil derfor arbeide for at OSSE fortsatt har en aktiv rolle som rådgiver og pådriver i saker som gjelder demokratisering, rettssystemet, respekt for menneskerettigheter, handel med mennesker, narkotika og våpen, samt utvikling av det sivile samfunn.

Også i Ukraina, Hviterussland og Moldova har OSSE viktige oppgaver og sendelag med store utfordringer foran seg. Fra norsk side vil vi arbeide for opprettholdelse av OSSE-nærværet i Ukraina og Hviterussland. I Moldova vil vi søke å bidra til en varig løsning på Transnistria-konflikten. Det ville være av stor betydning for Moldovas videre utvikling og for OSSE som organisasjon om denne «frosne» konflikten kunne finne sin løsning under det nederlandske formannskap. En løsning her ville også kunne bidra positivt til mulighetene for å finne varige løsninger på de«frosne» konfliktene i Kaukasus. Det etniske lappeteppet er korr???? og regionale konflikter dominerer det politiske bildet i Abkhasia, Sør-Ossetia, Nagorno-Karabakh og Tsjetsjenia. OSSE er den internasjonale organisasjon som har bredest tilstedeværelse i Kaukasus, og sendelagene er både aktive og vel ansett i vertslandene, med unntak av Russlands avvisning av støttegruppen i Tsjetsjenia. For Norge er det viktig å styrke sendelagenes finansielle grunnlag for å drive prosjektarbeid med sikte på forsoning mellom partene. I fortsatt dialog med Russland vil vi arbeide for et så nært samarbeid med OSSE som mulig i Tsjetsjenia. Forhåpentligvis vil det på sikt være mulig å få på plass igjen et mer permanent nærvær. Her har det nederlandske OSSE-formannskap en viktig oppgave, som vi fra norsk side vil støtte opp om.