2 Sammendrag
Handlingsplanen for eldreomsorgen har som mål å sette kommunenes helse- og sosialtjeneste i stand til å møte veksten i behovet for pleie- og omsorgstjenester, som en følge av at det er blitt flere eldre. Alle som har behov for det, skal på denne måten få et tilfredsstillende og mest mulig likeverdig tjenestetilbud, uavhengig av bosted, inntekt og sosial status.
Dette gjør det nødvendig med en kapasitetsmessig utbygging av tjenestetilbudet, beregnet i St.meld. nr. 50 (1996-97) til 12 030 nye årsverk og 13 600 nye omsorgsboliger og sykehjemsplasser. Videre krever det en kvalitetsmessig forbedring av pleie- og omsorgstjenestens bygningsmasse, ved at 10 800 alders- og sykehjemsplasser skal få eneromsstandard, utbedres eller skiftes ut. En slik opprustning vil skape bedre forutsetninger både for bomiljø og arbeidsmiljø, og legge grunnlag for større effektivitet og bedre kvalitet på tjenestetilbudet. Til sammen er det vedtatt en investeringsramme på 24 400 sykehjemsplasser/omsorgsboliger. Når det gjelder innhold, verdier og kvalitet i omsorgstjenestene, vises til St.meld. nr. 28 (1999-2000) og St.meld. nr. 26 (1999-2000) som allerede er lagt fram for Stortinget.
Denne meldingen gir status for handlingsplan for eldreomsorgen etter to år (kap 3), vurderer om det er nødvendig å foreta justeringer av behovsanslag og virkemidler (kap 4 og 5), foretar slike justeringer og legger fram forslag til tiltak etter at handlingsplanperioden er slutt (kap 7). I tillegg drøfter meldingen framtidig utforming, organisering og finansiering av pleie- og omsorgstjenestene i kommunen (kap 6) og gjennomgår enkelte juridiske og andre spørsmål knyttet til dette.
2.1 Status
To år etter at handlingsplanen for eldreomsorgen ble satt ut i livet, har kommunenes pleie- og omsorgstjeneste fått en økning på vel 6 000 nye årsverk, og Husbanken har gitt godkjenning til bygging/utbedring av 11 777 sykehjemsplasser og omsorgsboliger. Til sammen har kommunene for perioden 1998-2001 planlagt 11 500 nye årsverk og 26 000 nye sykehjemsplasser og omsorgsboliger, hvorav 7 400 går med til eneromssatsing og utskifting av gammel bygningsmasse. I tillegg har kommunene planlagt ytterligere 12 500 sykehjemsplasser og omsorgsboliger fram til 2003. I disse tallene inngår også planlagte boliger til andre brukergrupper i pleie- og omsorgstjenesten, herunder opptrappingsplan for psykisk helse.
Resultatene halvveis i planperioden er i godt samsvar med måltallene i St.meld. nr. 50 (1996-97). Fordelingen mellom sykehjem og omsorgsboliger er i tråd med den fordeling som beregningsmessig ble lagt til grunn, og andelen sykehjemsplasser er økende. Omsorgsboligene blir så langt i planperioden fulgt opp med hjemmetjenester. Samlet fordeler de nye årsverkene seg med 56 pst på hjemmetjenester, 34 pst på institusjon og 10 pst på andre oppgaver i pleie- og omsorgstjenesten.
Fram til 2003 har imidlertid kommunene planlagt en utbygging av sykehjemsplasser og omsorgsboliger som langt overstiger handlingsplanens måltall og rammer. Erfaringstall så langt tyder imidlertid på at en del planlagte prosjekter ikke vil bli gjennomført eller blir forskjøvet i tid.
2.2 Behov
Regjeringen har vurdert de kommunale planene opp mot en ny gjennomgang av tidligere behovsanslag, og kommet til at det ikke er grunnlag for å endre behovsanslaget i St.meld. nr. 50 (1996-97). Nye befolkningsprognoser viser at økningen i tallet på eldre over 80 år er noe lavere enn tidligere beregnet og at tallet på personer i aldersgruppen 67-79 år er synkende. Nyere forskning kan også tyde på at eldres helsetilstand over tid vil bli bedre, og at den uformelle husholdsbaserte omsorgen er mer stabil enn tidligere forutsatt. Dette må ses opp mot en sterk økning i tallet på eldre over 90 år, oppgavefordelingen mellom sykehus og den kommunale helse- og sosialtjenesten og behovet for å styrke kvaliteten på tjenestetilbudet. For planperioden 1998-2001 ligger derfor måltallene i handlingsplanen fast.
Illustrasjonsmessig anslås behovene for perioden 2002 til 2007 til 5 500 nye årsverk og 5 000 nye sykehjemsplasser/omsorgsboliger.
Regjeringen vil understreke usikkerheten i dise anslagene og vil følge opp spørsmålet om behovsutviklingen i statsbudsjettet for de enkelte år.
2.3 Virkemidler
Etter regjeringens oppfatning har det vært helt nødvendig å nytte sterke statlige virkemidler i en periode på 4 år for å sikre en utbygging av pleie- og omsorgstjenesten som holder tritt med befolkningsutviklingen og styrker tjenestetilbudet både med hensyn til faglig innhold og bygningsmessig standard.
Regjeringen er derfor tilfreds med at tiltakene som ble satt i verk med handlingsplan for eldreomsorgen så langt i hovedsak ser ut til å ha virket etter forutsetningene. Den har utløst planlegging og utbygging av pleie- og omsorgstjenesten i hele landet, og har gitt resultater i tråd med vedtatte måltall.
I kapittel 5 er de økonomiske virkemidlene vurdert nærmere. Vurderinger viser at:
Veksten i pleie- og omsorgstjenesten er gjennomført i en periode med lav realvekst i kommunenes inntekter, noe som kan ha vært medvirkende til økt budsjettunderskudd og svekket netto driftsresultat. De øremerkede driftstilskuddene ser imidlertid ikke ut til å redusere utgiftene til andre sektorer.
En analyse av regnskapstallene viser at det heller ikke er «lekkasje» av øremerkede tilskudd til andre sektorer. Dette underbygger at driftstilskuddene har fungert etter intensjonen. Skjønnstilskuddet som opprinnelig ble innført for å bedre tjenestetilbudet i de dårligst stilte kommunene har hatt liten utjevnende effekt. Dette skyldes for en stor del at ordningens formål er blitt endret i samsvar med Stortingets vedtak for i sterkere grad å ivareta hensynet til kommuner som bygde ut tjenestene før handlingsplanen ble vedtatt.
Tilskuddsordningene i Husbanken ser ut til å ha gjort det mulig for kommuner med svak kommuneøkonomi å bygge ut sykehjemsplasser og omsorgsboliger på lik linje med kommuner med god økonomi. I forhold til kommunenes inntektsnivå, ser det ut til at investeringstilskuddene bidrar til å utjevne forskjellene i tjenestenivå. Kommuner med svak økonomi satser likevel sterkest på omsorgsboliger, mens kommuner med god økonomi styrker sykehjemstilbudet sitt ytterligere. Forventede personellkostnader ved ulike driftsformer er sannsynligvis forklaringen på dette
De store kommunene benytter i mindre grad Husbankens tilskuddsordninger enn små og mellomstore kommuner. Regjeringen vil derfor holde fast på at kommuner som trenger lenger tid får to år utover handlingsplanperioden på å gjennomføre byggeprosjektene. Søknadsfristen er fastsatt til 30. juni 2001, noe som kommunene ble gjort kjent med i februar i år.
Kostnadsveksten ved bygging av omsorgsboliger og sykehjem har vært betydelig i planperioden. Kommunenes høye plantall for perioden fram til 2003 er likevel uttrykk for at kommunene vurderer dagens finansieringsordning som svært gunstig. Regjeringen finner det på denne bakgrunn lite tjenlig å øke tilskuddssatsene, men vil i stedet sette i verk ytterligere kostnadsdempende tiltak.
Videre er effekten av å stille særlige plankrav vurdert. For å sikre at utbyggingen som skjer blir videreført etter planperioden, må den forankres i den ordinære kommunale virksomhet. Regjeringen tilrår derfor at kommunene istedenfor å lage egne handlingsplaner, innarbeider tiltakene i sitt løpende plan- og budsjettarbeid.
På bakgrunn av de resultatene som er oppnådd og de planer som er lagt for resten av perioden, ser regjeringen det ikke lenger nødvendig å opprettholde de stramme statlige styringsvirkemidlene etter endt handlingsplanperiode.
2.4 Andre spørsmål
Meldingen drøfter i kap. 6 framtidig utforming, organisering og finansiering av den kommunale helse- og sosialtjenesten. De veivalg som blir gjort i forhold til oppgavefordelingen mellom fylkeskommunale og kommunale tjenester, og måten kommunen velger å organisere sine tjenester i og utenfor institusjon, vil påvirke de rammevilkårene staten gir gjennom finansieringsordninger og lovgivning. Både brukerbetalingsspørsmålet, ønsket om å harmonisere den kommunale helse- og sosiallovgivning og forskriftsfesting av retten til ensengsrom i institusjon for beboere som ønsker det med virkning fra 2003, må ses i lys av denne utviklingen.
For å bedre kvaliteten på tjenestetilbudet, vil regjeringen arbeide videre med å forbedre saksbehandlingsrutinene i pleie- og omsorgstjenesten, spesifisere innholdet i enkeltvedtak om plass i sykehjem og boform etter kommunehelseloven.
Meldingen tar ellers opp brannsikkerhet, lokalisering, miljøvennlighet, arkitektonisk utforming og byggeskikk knyttet til den utbygging som nå skjer. Regjeringen forutsetter videre at kommunene fortsatt skal ha driftsansvaret for trygghetsalarmtjenesten. Når det gjelder tannhelsetjenesten til eldre, viser regjeringen til forsøk i 3 fylkeskommuner, og vil komme tilbake til saken når dette forsøket er evaluert.
2.5 Justering av handlingsplan - framtidige virkemidler
Regjeringen legger til grunn at behovsanslaget og måltallene i St.meld. nr. 50 (1996-97) ligger fast for handlingsplanperioden 1998-2001, evt. med mindre justeringer. Kommuner som trenger lenger tid til å gjennomføre sitt byggeprogram, kan slik Stortinget har vedtatt, fullføre dette innen 2003.
Kommunenes samlede investeringsplaner ligger godt over handlingsplanens rammer. For å sikre en prioritering av prosjekter med størst mulig nytteeffekt, foreslår regjeringen i kap. 7 at de gjenstående tilsagnsrammer for handlingsplanperioden fordeles på kommunene allerede nå. Inntil juridiske problemstillinger knyttet til etablering av boliger i utlandet er avklart, vil ikke dette ha høy prioritet.
For å sette kommunene i stand til å møte tjenestebehovet for perioden 2002-2007 drøfter meldingen 3 alternative tilnærminger med hensyn til bruk av virkemidler etter at handlingsplanperioden er over:
Forlengelse av nåværende handlingsplan og virkemidler.
Avvikling av alle øremerkede tilskudd, plan- og rapporteringskrav.
Mellomløsning der øremerkede driftstilskudd under visse forutsetninger innlemmes i inntektssystemet fra 2002, mens det opprettholdes et eget engangstilskudd til finansiering av sykehjem og omsorgsboliger gjennom Husbankens boligtilskuddsordning.
Regjeringen går inn for å avslutte nåværende handlingsplan som forutsatt ved utgangen av 2001. For å hindre at omfordelingseffekten ikke blir for stor, vurderes fordelingsnøkkelen endret ved innlemming av øremerkede driftstilskudd i innstektssystemet. Regjeringen mener imidlertid at det er nødvendig å opprettholde et eget engangstilskudd til bygging og utbedring av sykehjemsplasser og omsorgsboliger og vil arbeide med å innlemme dette i boligtilskuddet i Husbanken fra 2002. Da vil man også komme tilbake med en konkretisering av innretningen og nivået på tilskuddet. Regjeringen går derfor inn for mellomalternativet.
Regjeringen viser også til at det er etablert en prøveordning med konsultasjoner om kommuneøkonomien mellom staten og kommunesektoren som kan bidra til å skape en felles forståelse mellom staten og kommunesektoren om de oppgaver som kan realiseres innenfor en gitt inntektsramme og skape enighet om prioriteringer av kommunesektorens ressurser.