7 Justeringer i forhold til nåværende handlingsplan- og behov og virkemidler for perioden 2002-2007

7.1 Justering av nåværende handlingsplan

På bakgrunn av drøftingene under kap. 3 og 4, ser regjeringen ikke grunn til å revidere måltallene for inneværende handlingsplanperiode 1998-2001. Dette innebærer at de vedtatte måltallene ligger fast, evt. med mindre justeringer.

Stortinget har tidligere vedtatt at kommuner som har behov for noe lenger tid til å gjennomføre utbyggingen skal kunne få det, men forutsetningsvis innenfor den vedtatte rammen.

Husbankens tall viser at det er noenlunde samsvar mellom tilsagnsfullmakter og innkomne søknader de to første årene av planen. Selv om det er usikkerhet om hvor stor andel av de kommunale planene som blir gjennomført, kan det tyde på at antall søknader til Husbanken vil overstige tilsagnsfullmaktene de to siste årene i planperioden. Dette innebærer at staten må prioritere mellom søknader. For å sikre en prioritering av prosjekter med høyest nytteeffekt i forhold til pleie- og omsorgstjenester foreslås følgende opplegg:

Ubrukte tilsagnsrammer (inkl. 7.000 for 2001 og 2002) fordeles på kommunene slik at de får en total investeringsramme å forholde seg til for resten av planperioden. Fordelingen skjer i utgangspunktet fylkesvis etter befolkningskriterier og tidligere dekningsgrad og utbyggingsnivå for å sikre utjevning. Den kommunevise fordelingen skjer i nært samarbeid med fylkesmann og fylkeslege.

Et slikt opplegg vil skape forutsigbarhet for den videre kommunale planlegging, og forhindre at kommunene får store kostnader til prosjektering av bygg som ikke kommer inn under rammen for Husbankens tilskuddsordning.

Kommunene har allerede fått frist 30.06.01 for å søke investeringstilskudd. Fordelingen av rammene skjer derfor allerede nå, slik at kommunene gis inntil et år til videre planlegging, og Husbanken kan foreta fortløpende søknadsbehandling. Kommuner som har planlagt utover tildelt ramme må på denne bakgrunn prioritere sine prosjekter før de oversendes Husbanken til søknadsbehandling. I forhold til dagens retningslinjer vil det ved søknadsbehandlingen bli lagt til grunn at:

• Sykehjem og omsorgsboliger med areal tilrettelagt for heldøgns tjenestetilbud til personer med behov for omfattende pleie- og omsorgstjenester prioriteres foran generell omsorgsboligbygging

• Eneromsutbyggingen prioriteres

• Utbedring og utskifting av umoderne bygningsmasse bør gis prioritet, spesielt i forhold til bygninger som ikke lenger kan godkjennes til formålet på grunn av dårlig bomiljø, arbeidsmiljø, brannsikkerhet (Helse, Miljø og Sikkerhet) eller som fungerer driftsmessig ineffektivt.

Når det gjelder innretningen av virkemidlene for øvrig, mener Regjeringen at disse har fungert etter intensjonene, og at det ikke er behov for større endringer i handlingsplanen. Regjeringen vil komme tilbake til evt. mindre justeringer i budsjettframlegget for 2001.

Sykehjem og omsorgsboliger i utlandet

Den senere tiden har spørsmålet om etablering av omsorgsboliger og sykehjemsplasser i utlandet vært tatt opp fra flere hold. Spørsmålet har aktualisert seg etter at handlingsplanen ble vedtatt. I utgangspunktet vil det kunne være mulighet for at kommuner som ønsker å bygge sykehjem eller omsorgsboliger i utlandet gis anledning til dette innenfor de ordinære kravene til tilskudd som følger av handlingsplanens investeringsordninger. Kommunene må da oppfylle de forpliktelser som følger av Husbankens retningslinjer for bygging av sykehjemsplasser og omsorgsboliger. Siden norsk helse- og sosiallovgivning ikke gjelder for tjenestemottakere under opphold i utlandet, må retten til tjenester etter denne lovgivningen sikres gjennom en særskilt avtale mellom den enkelte tjenestemottaker og den aktuelle kommune. Det samme vil være gjeldende for etablering av faglig tilsyn med norske kommuner sin virksomhet i utlandet. Regjeringen viser til Dok.nr. 8:48 (1999-2000) der Regjeringen blir bedt om å utrede og få forelagt en politikk for norsk bosetting i utlandet. Bygging av sykehjem og omsorgsboliger i utlandet reiser en rekke kompliserte juridiske spørsmål som trenger nærmere avklaring før det eventuelt kan bli aktuelt å gi tilskudd til bygging av slike boliger innenfor handlingsplanens rammer. Justisdepartementet er bedt om å foreta en vurdering av de problemstillinger og forutsetninger som ligger til grunn ved eventuell bygging i utlandet. Regjeringen vil avvente denne gjennomgangen før en evt. anbefaling om å gi tilskudd til å bygge omsorgsboliger og sykehjemsplasser i utlandet.

7.2 Innretning av virkemidler for perioden 2002-2007

På bakgrunn av en vurdering av internasjonale studier om utviklingen av eldres helsetilstand, vurdering av kommunenes planer og regional stats gjennomgang av disse, samt aldersutviklingen i hht. SSBs siste befolkningsframskrivninger, vil Regjeringen illustrasjonsmessig anslå et behov for 5 000 sykehjemsplasser/omsorgsboliger og 5 500 nye årsverk i perioden 2002-2007. Det er grunn til å presisere at det er betydelig usikkerhet knyttet til dette anslaget og at dette kan være noe høyt i forhold til de utviklingstrekk man nå ser konturene av.

7.2.1 Økonomiske konsekvenser

En utbygging i samsvar med ovennevnte anslag vil ha en samlet bruttokostnad ved full utbygging for det offentlige på 7 mrd. kroner. (5 mrd. kroner til investeringer og 2 mrd. kroner til drift) 1

Regjeringen vil komme tilbake til en vurdering av behovene og den statlige finansieringen av tiltakene i denne sektoren gjennom de årlige budsjettframlegg.

7.2.2 Framtidige virkemidler

Når det gjelder virkemidler for å sette kommunene i stand til å møte dette behovet, vil det etter Regjeringens oppfatning være tre hovedtilnærminger:

• En prolongering av nåværende handlingsplan med de virkemidler som er tatt i bruk.

• En avvikling av alle øremerkede tilskudd, resultat- plan- og rapporteringskrav

• Alternative mellomløsninger

Under følger en vurdering av de ulike alternativene.

Alt 1. Videreføring av dagens handlingsplan med reviderte måltall

Dette innebærer en prolongering av nåværende handlingsplan, men med en revisjon av måltallene. I praksis betyr det at det øremerkede omsorgstjenestetilskuddet til drift over kap. 670, post 60 på Sosial- og helsedepartementets budsjett opprettholdes. Skjønnstilskuddet som bevilges over samme post opprettholdes, eller alternativt vurderes slått sammen med det generelle driftstilskuddet. Investeringstilskuddene over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett (kap. 586, post 61 og 62) oppstartingstilskuddet og kompensasjonstilskuddet videreføres.

Det knyttes fortsatt aktivitetskrav til utbetaling av tilskuddene, og i tillegg vil plankrav og særrapportering opprettholdes. Regional stats rolle i forbindelse med oppfølging av kommunenes planer, oppfølging av resultatkrav, mv. opprettholdes også.

Innenfor denne modellen forutsettes det fortsatt at kommunene har ansvaret for å velge hvordan de organiserer tjenestene, og om de gir tjenestene i omsorgsboliger eller sykehjem.

Foreløpige analyser fra NIBR og erfaringene med handlingsplanen så langt viser at den sterke øremerkingen kombinert med bindende plan- og aktivitetskrav har ført til en styrking av sektoren. Regjeringen mener derfor at dette har vært en riktig strategi for å bygge opp tilbudet i kommunen i den vedtatte fireårsperioden. Det er imidlertid grunn til å sette spørsmål ved om dette er en hensiktsmessig strategi i årene framover. Å opprette en slik styring over lang tid, vil på sikt kunne bidra til å svekke det kommunale selvstyret, og til å begrense kommunenes rett og plikt til egne prioriteringer, og evne til tilpasning til lokale forhold. I tillegg vil økningen i tallet på innbyggere 80 år og eldre være lavest de nærmeste årene etter handlingsplanens periode, noe som indikerer at behovet for en sterk og målrettet satsing tilsvarende det som skjer gjennom handlingsplanen er noe mindre. En sterk statlig styring av en sektor er viktig i en periode der det er snakk om å bygge opp et tilbud, men ikke å videreføre dette som ordinære driftsoppgaver.

Alt 2 Avvikling av øremerkede tilskudd, m.v. - tilbake til det kommunale selvstyret

Det motsatte alternativet vil være å gå tilbake til opplegget som gjaldt før 1994, dvs. før de øremerkede tilskuddene til investeringer og drift ble innført, men med noen endringer. Dette innebærer at de øremerkede driftstilskuddene legges inn i inntektssystemet, at kommunenes behov for økte overføringer for å møte utfordringene i sektoren skjer gjennom en økning i de frie inntektene. Investeringstilskuddene avvikles, noe som innebærer at kommunene selv må ta ansvaret for investeringskostnadne fullt ut, evt. med lån fra Husbanken. Videre vil det innebære at krav om sektorplanlegging og særrapportering oppheves. Rapporteringen skjer gjennom de ordinære planprosessene i kommunene og gjennom ordinære statistikk og regnskapsrapporteringer, for eksempel SSBs pleie- og omsorgsstatistikk og etterhvert KOSTRA. Mål- og resultatstyringsdialogen vil evt. kunne videreutvikles. Regional stats rolle blir som før handlingsplanen, dvs. at vekten blir lagt på tilsynsmyndighet, klagesaksbehandling og budsjett- og regnskapskontroll.

Pleie- og omsorgssektoren er den største av de kommunale sektorene, der det alt vesentlige av utgiftene finansieres av kommunens frie inntekter. Kommunene tillegges ansvaret for kommunale prioriteringer innenfor den rammen som lov og regelverk gir. Dette er logisk i forhold til prinsippet om det kommunale selvstyre, og vil også kunne bidra til at kommunene selv tar ansvar for å utvikle egne kommunalt tilpassede løsninger i forhold til egne behov.

Selv om en vesentlig andel av de kommunale budsjettene går til pleie- og omsorgssekoren uavhengig av de øremerkede driftsmidlene viser analyser at sektoren er relativt sårbar for økonomiske nedskjæringer, m.v. Erfaringene tidlig på 90-tallet var at ressursene i sektoren ikke holdt tritt med utfordringene. Staten har et ansvar for å sikre at overordnede mål nås, og med dagens statistikk- og rapporteringsopplegg vil dette ansvaret ikke ivaretas på en tilfredsstillende måte. I tillegg vil en med alternativ 2 ikke sikre at den innsatsen som er satt inn i sektoren gjennom handlingsplanen blir videreført.

Alt. 3 En kombinasjon av alt 1 og 2

Begge de to foregående modellene har visse fordeler og ulemper. For å møte utfordringene framover foreslås et opplegg som kombinerer de to ovennevnte. Regjeringen legger til grunn at det i en overgangsperiode fortsatt vil være behov for noe statlig stimulering av kommunesektoren for å gjøre kommunene i stand til å møte de økende behovene knyttet til befolkningsutviklingen, strukturendringer i sektoren, mv. Men samtidig vil det være uhensiktsmessig å opprettholde en så sterk statlig styring etter 2001, av hensyn som er nevnt over. Det vil imidlertid være viktig å finne fram til overgangsordninger som fører til en utfasing og tilpasning til ordinære systemer, uten at de oppnådde resultatene går tapt ved en slik omlegging. På den måten vil kommunene i større grad få frihet til å gjøre egne prioriteringer. Samtidig etableres eller videreføres ordninger som gjør at staten har mulighet til å ivareta sitt ansvar for å sikre at overordnede målene nås.

Regjeringen foreslår følgende opplegg:

• De øremerkede driftsmidlene innlemmes i inntektssystemet fra 2002. Dette gjelder både det generelle omsorgstjenestetilskuddet og skjønnstilskuddet. Av hensyn til forutsigbarhet for kommunene vil kommunene få innlemmet den summen de fikk utbetalt i 2001. Fordelingsnøkkelen i inntekstssystemet vurderes noe endret for dette tilskuddet, slik at omfordelingseffekten ikke blir for stor. Manglende måloppnåelse i 2001 vil kunne medføre avkorting av tilskuddet i 2002. Dette opplegget er viktig for å sikre at den satsingen en har oppnådd gjennom handlingsplanen ikke går tapt gjennom denne omleggingen.

• Det opprettholdes et engangstilskudd til investeringer. Regjeringen mener at den gunstige finansieringsordningen for omsorgsboliger og sykehjemsplasser har ført til at slike bygg i stor grad blir prioritert. I perioden framover er det imidlertid viktig å innrette ordningene slik at kommunene kan bli i stand til å ta et helhetliggrep om politikken for vanskeligstilte, herunder boliger til pleie- og omsorgsformål, som omsorgsboliger og sykehjemsplasser. For å sikre en slik samordning vil Regjeringen foreslå at tilskudd til boliger til pleie- og omsorgstrengende innlemmes i den allerede eksisterende boligtilskuddsordningen i Husbanken.

• Regjeringen vil komme tilbake til innretningen av og nivået for satsene i boligtilskuddsordningen i forbindelse med statsbudsjettet for 2002.

• Ordningen med oppstartingstilskudd og kompensasjonstilskudd oppheves for prosjekter utover den opprinnelige tilsagnfullmaktsrammen på 24 400 enheter.

I tillegg ovennevnte innretning på de øremerkede tilskuddene foreslås følgende tiltak:

Årlige mål for sektoren settes gjennom konsultasjoner med Kommunenes Sentralforbund. Når prøveordningen med konsultasjoner om kommuneøkonomien mellom staten og kommunesektoren som er innført i forbindelse med budsjettåret 2001 er gjennomført, vil Regjeringen vurdere spørsmålet om en mer permanent ordning. Innenfor en slik ramme vil også mål for pleie- og omsorgssektoren drøftes.

• Aktivitetskrav for sektoren knyttet til de økonomiske tilskuddsordningene avvikles. Kommunene forutsettes selv å foreta de nødvendige prioriteringene i forhold til denne sektoren.

• Krav til sektorplaner faller bort. Kommunene forutsettes å planlegge virksomheten i denne sektoren gjennom de ordinære kommuneplanene og gjennom de årlige økonomiplanene og budsjettene.

• Resultatrapportering forutsettes å skje gjennom de ordinære rapporteringssystemene, dvs. gjennom SSBs pleie- og omsorgsstatistikk som er en del av KOSTRA (jf. omtale under). I St.meld. nr. 50 (1996-1997) Handlingsplan for eldreomsorgen, ble det bestemt at det skal arbeides spesielt med å utvikle en bedre pleie- og omsorgsstatistikk. Det er utarbeidet en rapport som nå skal ut på høring, der det foreslås at dagens statistikk over brukerne av pleie- og omsorgstjenester erstattes av et informasjonssystem der et minimum av informasjon om behov for pleie- og omsorgstjenester (målt ved funksjonsproblemer/helsetilstand) og vedtak om tjenester (type og omfang), registreres for søkere til og brukere av pleie- og omsorgstjenesten. Behovsdataene vil bli satt sammen til samlemål for funksjonsevne. Man vil få oversikt over kommunenes driftsutgifter til sammenlignbare brukergrupper, og variasjon mellom kommuner. Informasjonen i KOSTRA kan derved få høyere informasjonsverdi og bedre kvalitet. KOSTRA har fram til nå vært et prøveprosjekt, og antallet kommuner som har rapportert etter prinsippene i KOSTRA har blitt gradvis utvidet. Obligatorisk krav om innrapportering basert på KOSTRA vil gjelde for alle kommunene fra og med regnskaps- og rapportåret 2001.

• Regional stat får en fortsatt rolle i oppfølgingen av kommunesektoren gjennom etablering av et eget rådgiverprogram der en forutsetter et samarbeid mellom fylkesmennene og fylkeslegene. Jf. for øvrig omtale i St meld 28 (1999-2000).

• Spørsmål om effektivisering av disse tjenestene vil måtte løftes opp og følges spesielt framover. Pleie- og omsorgstjenestene som ytes i norske kommuner krever store ressurser. På grunn av størrelsen på sektoren er det viktig å undersøke ressursbruken. Den første omfattende effektivitetsstudien innenfor pleie- og omsorgssektoren ble gjennomført i 1997 av Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning «Effektivitets- og kvalitetsvariasjoner i produksjon av kommunale pleie- og omsorgstjenester» (SNF 91/97). Prosjektet ble gjennomført i forbindelse med Kommunenes Sentralforbunds prosjekt «Kvalitet og effektivitet i kommunal tjenesteyting». På oppdrag fra Sosial- og helsedepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet og Finansdepartementet gjennomførte Frisch-senteret og SSB i samarbeid i 1999 en ny studie «Studie av effektiviteten i pleie- og omsorgssektoren» (Edvardsen m.fl. 2000). Dette vil bli fulgt opp av en tilleggsundersøkelse i løpet av 2000.

Ovennevnte innretning av virkemidlene er et ledd i Regjeringens arbeid med fornyelse av offentlig sektor.