3 Status

3.1 Pleie- og omsorgstjenesten fram til 1998

Generelle utviklingstrekk

I St.meld. nr. 50 (1996-97) ble det vist til to ulike utviklingstrekk for pleie- og omsorgstjenestene på 1980- og 90-tallet. For det første kunne det påvises en nedgang i de tradisjonelle tjenestenes kapasitet sett i forhold til antall personer 80 år og eldre, og at tjenestene ikke hadde holdt tritt med de utfordringer befolkningsutviklingen, husholdsstrukturen, oppgavefordelingen i helsevesenet m.v., stiller til den kommunale pleie- og omsorgstjenesten. Samtidig ble det slått fast at tallet på enerom i institusjon fortsatt var for lavt, og at det i tillegg var behov for en heving av den bygningsmessige standarden og den faglige kvaliteten. Den andre tendensen som kunne påvises var at kommunene gjennom denne perioden har arbeidet med å utvikle innholdet, effektiviteten og organiseringen av tjenestene, samordning og integrering, etablering av alternative boformer, døgnbasert hjemmetjenestetilbud m.v.

Utviklingen av pleie- og omsorgstjenesten fram til 1998

SSBs statistikk for pleie- og omsorgstjenesten (jf.tab. 3.1 og 3.2) viser at syke- og aldershjemsdekningen ble redusert i tida 1992-97. I tillegg viser den at andelen eldre som mottok hjemmetjenester ble redusert og at eneromsandelen i aldersinstitusjonene ikke utviklet seg i tråd med nasjonale mål. Til gjengjeld viser utviklingen en viss økning når det gjelder beboere i boliger til pleie- og omsorgsformål, særlig gjelder dette for personer under 67 år. Dette har bl.a. sammenheng med ansvarsreformen for mennesker med psykisk utviklingshemming.

Den reduserte institusjonsdekningen målt i forhold til antall personer 80 år og eldre ble ikke kompensert gjennom en styrking av hjemmetjenestene på 90-tallet. Når det gjelder forholdet til yngre brukergrupper viser utviklingen en mer positiv tendens. Også dette har sammenheng med bl.a. ansvarsreformen for psykisk utviklingshemmede og satsingen på et tilbud for unge funksjonshemmede utenfor institusjon.

3.2 Resultater etter 2 år med handlingsplanen

3.2.1 Vedtatte måltall 1998-2001

Stortinget vedtok for perioden 1998-2001 til sammen 24 400 sykehjemsplasser og omsorgsboliger og vel 12 000 nye årsverk i kommunenes pleie- og omsorgstjeneste, jf tabell 3.3. Innretningen av satsingen skulle bidra til å styrke hele tjenestekjeden fra utbygging av tilbudet om enerom i institusjon og utvidelse av kapasiteten for heldøgns pleie- og omsorgstjeneste, til styrking av hjemmetjenestene og tilbudet om tilrettelagte boliger.

Enerom/utskifting

Det ble beregnet et behov for tilsammen 10.800 nye omsorgsboliger/sykehjemsplasser for å møte behovet for enerom i institusjon og til utskifting og sanering av gammel og uhensiktsmessig bygningsmasse. Det er naturlig å se tallene for eneromsutbygging og utskifting i sammenheng, ettersom flersengsrommene blir borte både ved omgjøring til enerom og ved utskifting av eldre bygningsmasse som inneholder flersengsrom (f.eks. gamle aldershjem). I begge tilfeller forutsettes tapte plasser erstattet både med omsorgsboliger og sykehjem.

Kapasitetsvekst

13 600 nye plasser/boliger ble beregnet med sikte på å øke kapasiteten i pleie- og omsorgstjenestens botilbud. Kapasitetsveksten fordeler seg beregningsmessig med 6 400 nye plasser/boliger for å møte behovet for heldøgns pleie og omsorg (3 200 sykehjemsplasser og 3 200 omsorgsboliger), og der 1 400 plasser/boliger er beregnet med sikte på å løfte opp tjenestenivået i kommuner med dårlig utbygd tjeneste. 7 200 omsorgsboliger er i tillegg beregnet på personer med et noe mindre omsorgsbehov.

Tilsammen innebærer dette at det beregningsmessig er lagt til grunn en kapasitetsøkning på 3 200 nye sykehjemsplasser og 10 400 nye omsorgsboliger. Det er imidlertid opp til kommunene selv å vurdere hvordan bo- og tjenestetilbudet skal sammensettes og organiseres utfra lokale behov i den enkelte kommune. Virkemidlene er utformet slik at dette er mulig.

I tillegg er det vedtatt bygd 3 400 omsorgsboliger knyttet til Opptrappingsplanen for psykisk helse 1999-2006 (Jf. St.prp. nr. 63 (1997-98)).

Flere årsverk

I St.meld. nr 50 (1996-97) er det anslått et behov for til sammen 12 000 nye årsverk i pleie- og omsorgstjenesten, fordelt med 3 000 nye årsverk hvert år i planperioden. Hjemmetjenesten forutsettes styrket med 6 000 årsverk, mens 5 750 årsverk er knyttet til etableringen av nye plasser med heldøgns pleie og omsorg. I tillegg er det beregnet et behov for 280 nye årsverk i forbindelse med eneromssatsingen.

De 12 030 nye årsverkene skal sammen med investeringen i 13 600 nye omsorgsboliger/sykehjemsplasser sette den kommunale pleie- og omsorgstjenesten i stand til å møte økningen i antall eldre, og styrke både kvaliteten og kapasiteten på tjenestetilbudet.

3.2.2 Resultater 1998-1999

Den vedtatte handlingsplanen forutsetter en jevn utbyggingstakt gjennom hele planperioden. Kommunene er pålagt å sende årlige rapporter for gjennomført aktivitet innenfor handlingsplanen, sammen med reviderte plantall for resten av perioden til fylkesmannen og fylkeslegen.

Husbankens tilsagnsramme

For perioden 1998-1999 har Husbanken disponert en tilsagnsramme på 11 600 sykehjemsplasser og omsorgsboliger. Beregningsmessig er det forutsatt at 4 800 enheter erstatter plasser som ble borte pga. ombygging til enerom og utskifting av gammel bygningsmasse, og 6 800 enheter skulle bidra til å gi en kapasitetsøkning (1 600 nye sykehjemsplasser og 5 200 nye omsorgsboliger) i hht. St.meld. nr. 50 (1996-97).

Søknader til og gitte tilsagn fra Husbanken

I følge Husbankens statistikk fikk kommunene tilsagn om tilskudd til bygging og utbedring av 5 610 boenheter i 1998 og 6 167 enheter i 1999, til sammen 11 777 enheter. Av dette var 118 omsorgsboligtilsagn knyttet til Opptrappingsplanen for psykisk helse. Utviklingen viser at tallet på søknader til Husbanken er økende.

Ferdigstilte sykehjem og omsorgsboliger

Kommunenes rapporter viser at 7 550 nye sykehjemsplasser og omsorgsboliger ble ferdigstilt i løpet av 1998 og 1999, mens 600 enheter ble utbedret. Til sammen utgjør dette 8 150 enheter. 1

I dette ligger også plasser/boliger som har fått tilsagn i 1997 eller tidligere, dvs. før handlingsplanen trådte i kraft.

Rapportene viser en kapasitetsøkning på i alt 5 300 nye boenheter, fordelt med 1 000 nye sykehjemsplasser og 4 300 omsorgsboliger (om vi regner at omsorgsboliger erstatter nedgangen i aldershjemsplasser). Dette innebærer at om lag 39 pst av den samlede målsettingen på 13 600 sykehjemsplasser og omsorgsboliger i kapasitetsøkning er dekket etter to år av handlingsplanperioden.

Husbankens anslår at 25 pst av enhetene som har fått tilsagn ferdigstilles første år, deretter fordeler det seg med 40, 30 og 5 pst for de neste årene.

Enerom

Om lag 2 250 ferdigstilte sykehjemsplasser og omsorgsboliger har så langt gått med til å erstatte plasser som er gått tapt ved ombygging til enerom og utskifting av gammel bygningsmasse.

Byggingen av omsorgsboliger bidrar etter hvert til at mange gamle aldershjemsplasser og institusjonsplasser med to- og flersengsrom erstattes med omsorgsboliger. Regnes omsorgsboligene med, har derfor «eneroms»-andelen økt sterkere. Et flersengsrom kan vanligvis ikke ombygges før det er bygd et nytt rom eller en ny bolig til den som må flytte. Dette er en prosess som går i to trinn, og som tar noe tid. Det har derfor ikke vært forventet at handlingsplanens virkemidler skulle gi særlige resultater på dette området i handlingsplanperiodens første halvdel.

Sykehjem og omsorgsboliger

Fra flere hold har det vært satt spørsmålstegn ved om kommunene i for stor grad satser på omsorgsboliger som erstatning for den mer tradisjonelle institusjonsomsorgen. Tall for utviklingen så langt viser at mange kommuner fortsatt ønsker å bygge sykehjem, og at forholdstallet mellom omsorgsboliger og sykehjemsplasser ved handlingsplanens utløp i 2001 vil være godt i samsvar med det som beregningsmessig ble lagt til grunn i St.meld. nr. 50 (1996-97).

I følge kommunenes rapporter er 31 pst av de nybygde enhetene i 1998 og 1999 sykehjemsplasser og 69 pst omsorgsboliger. Andelen sykehjemsplasser er økende fra 1998 (27 pst) til 1999 (34 pst).

Av 11 777 tilsagn gitt av Husbanken i 1998 og 1999 er andelen sykehjemsplasser 33 pst, og andelen har økt fra 1998 til 1999.

Eierform

I følge Husbankens statistikk for ferdig bygde prosjekter var 63 pst av de sykehjemsplasser og omsorgsboliger som ble bygd eller utbedret i 1998 og 1999 kommunalt eid, 19 pst var knyttet til borettslag, 8 pst til stiftelser og 10 pst hadde andre eierformer. Andelen borettslag har økt med 5 prosentpoeng fra 1998 til 1999, og kommunale eierformer er tilsvarende redusert.

Nye årsverk

Statistisk Sentralbyrås statistikk viser en økning av antall årsverk i pleie- og omsorgstjenesten med ca. 3 360 årsverk fra 1997 til 1998. I tillegg viser kommunenes rapporter for 1999 at det ble opprettet om lag 2 700 nye årsverk i pleie- og omsorgstjenesten. Samlet gir dette en økning på 6 060 nye årsverk i løpet av 1998 og 1999. For 1999 er dette foreløpige tall. Offisielle tall fra SSB vil først foreligge i juni 2000.

Opptrappingsplanen for psykisk helse har ført til anslagsvis 500 nye årsverk, mens de øvrige 5.500 årsverkene kan relateres til handlingsplanen for eldreomsorgen. Dette betyr at resultatet ligger 500 årsverk under målsettingen for de to første årene av planperioden.

Av materialet fylkesmannen har innhentet fra kommunene framgår det at om lag 53 pst av årsverkene er knyttet til hjemmetjenestene, 35 pst til institusjonsomsorg og 12 pst til andre oppgaver i pleie- og omsorgstjenesten.

En del av tilskuddsmidlene er ellers anvendt til opplæring og kompetansehevende tiltak, mindre utstyrsanskaffelser, herunder trygghetsalarmer og andre nødvendige driftsformål i eldreomsorgen. Dette var spesielt aktuelt i 1998, ettersom det tok tid både å få opprettet, utlyst og besatt nye stillinger.

3.2.3 Kommunale planer 2000-2003

De kommunale investeringsplanene viser at en fortsatt kan forvente høy aktivitet de siste årene i planperioden. En del kommuner trengte tid til å komme i gang med planprosessen og måtte benytte handlingsplanens første år på planarbeid. For disse kommunene innebærer det økt aktivitet mot slutten av planperioden.

Kommunenes planer viser at det planlegges ferdigstilt omlag 8.000 nye sykehjemsplasser og omsorgsboliger i 2000. I dette ligger også ferdigstillelse av prosjekter som er startet opp i de to første årene i planen, og også noe etterslep fra tidligere år. Om lag 25 pst planlegges i form av enerom og utskifting av gammel bygningsmasse, mens 75 pst vil gi effekt i form av tilgang på nye sykehjemsplasser og omsorgsboliger ved årets slutt.

Til sammen planlegges 26 000 nye sykehjemsplasser og omsorgsboliger ferdigstilt i perioden 1998-2001. Tallene omfatter også omsorgsboliger knyttet til opptrappingsplan for psykisk helse som for perioden 1999-2006 er beregnet til 3 400 nye omsorgsboliger.

Kilde: Kommunenes planer 10.1.2000 (ekskl. rene utbedringsprosjekter).

I tillegg planlegger kommunene 12 500 nye sykehjemsplasser og omsorgsboliger i 2002 og 2003, samt en del mindre utbedringer. Utbyggingen vil utfra de kommunale planene nå en topp i år 2001, for så å reduseres fra år 2002.

Enerom/utskifting

I følge kommunenes planer vil om lag 7 400 sykehjemsplasser og omsorgsboliger benyttes til utbygging av enerom og utskifting av gammel bygningsmasse i perioden 1998-2001. For årene 2002 og 2003 planlegges det ytterligere 5 300 enheter til slike formål. Dette betyr at 36 pst av enhetene planlegges med sikte på kvalitetsheving, mens 64 pst gir økt kapasitet av sykehjemsplasser og omsorgsboliger.

Gamle aldershjem og kombinerte alders- og sykehjem planlegges skiftet ut, og over 3 900 aldershjemsplasser vil falle bort innen utgangen av 2003. Disse plassene vil i stor grad bli erstattet med omsorgsboliger. Dette er i samsvar med statlige signaler bl.a. i Velferdsmeldinga (St.meld. nr. 35 (1994-95) og St.meld. nr. 50 (1996-97).

Kapasitetsvekst

Kommunene ønsker ihht. sine planer å utvide kapasiteten i pleie- og omsorgstjenesten med 18.600 nye sykehjemsplasser og omsorgsboliger i løpet av perioden 1998-2001. Kapasiteten planlegges styrket med ytterligere 7.200 enheter i 2002 og 2003.

Flere årsverk

De kommunale planene angir at pleie- og omsorgstjenesten vil få en vekst med 2.700 årsverk i 2000 og 2.800 årsverk i 2001. Samlet gir dette 11.500 nye årsverk for hele perioden 1998 -2001. Kommune har planlagt ytterligere 3.600 nye årsverk i pleie- og omsorgstjenesten i 2002 og 2003.

De planlagte årsverkene for 2000 og 2001 er i hovedsak knyttet til handlingsplanen for eldreomsorgen og opptrappingsplanen for psykisk helse. Det er rimelig å anta at så mye som 5.200 årsverk knytter seg til førstnevnte plan, mens 300 årsverk er planlagt finansiert med midler fra opptrappingsplanen.

Kilde: SSBs statistikk, kommunenes planer 10.1.2000, inkl. opptrappingsplanen for psykisk helse

Samlet for hele handlingsplanperioden fordeler årsverkene seg med 56 pst på hjemmetjenester, 34 pst på institusjon og 10 pst på andre oppgaver i pleie- og omsorgstjenesten, jf. figur 3.3.

Kilde: Kommunenes planer 10.1.2000

3.3 Resultatvurdering og utfordringer

Handlingsplanen for eldreomsorgen i god rute halvveis i planperioden

Regjeringen legger til grunn av resultatene fra kommunene er i rimelig samsvar med måltallene i handlingsplanen halvveis i planperioden. Som nevnt er det gitt tilsagn om bygging av 11 777 omsorgsboliger og sykehjem, mens måltallet i St.meld. nr. 50 (1996-97) var 11 600 enheter. Foreløpige tall indikerer at det er etablert om lag 6 000 nye årsverk i pleie- og omsorgstjenestene og at 5 500 av disse knytter seg til handlingsplanen for eldreomsorgen. Målsettingen var 6 000 nye årsverk.

Utbygging av eldreomsorgen prioriteres altså i kommunene, og handlingsplanen har utløst høy aktivitet og kapasitetsvekst i pleie- og omsorgstjenesten, bidratt til bedring av bomiljø og arbeidsmiljø, og satt utvikling av kvaliteten på tjenestetilbudet på dagsorden.

Omsorgsboliger følges opp med hjemmetjenester

Fordelingen av personell i institusjon og hjemmetjenester samsvarer godt med byggeaktiviteten og fordelingen mellom sykehjem og omsorgsboliger. Dette indikerer at byggingen av omsorgsboliger i planens første to år følges opp med økt bemanning og tjenestetilbud, slik handlingsplanen forutsetter.

Høye plantall - lavere faktisk utbygging

De kommunale planene for 1998 og 1999 forutsatte et betydelig høyere antall ferdigbygde sykehjemsplasser og omsorgsboliger enn det som faktisk ble resultatet i planens to første år. Dette skyldes først og fremst at

• planene ble forskjøvet i tid og var for optimistiske med hensyn til omfang og gjennomføringstid

• en del planlagte prosjekter blir ikke gjennomført, enten fordi kommunenes planer ble endret, eller fordi enkelte prosjekter ikke falt inn under handlingsplanens ordninger

Sykehjemsandelen øker

Både i forhold til ferdigbygde enheter og tilsagn som er gitt fra Husbanken er sykehjemsandelen økende. Det er grunn til å anta at dette først og fremst skyldes at planlegging og utbygging av sykehjem har tatt noe lengre tid enn for omsorgsboliger.

Investeringsvolum må justeres

Kommunene har planlagt å bygge ferdig 26.000 sykehjemsplasser og omsorgsboliger innen planperioden 2001. Dette er i rimelig samsvar med handlingsplanens måltall for 4-årsperioden 1998-2001. Utover dette planlegges imidlertid ytterligere 12 500 sykehjemsplasser og omsorgsboliger i årene 2002-2003, slik at det planlagte investeringsvolum ligger godt over det handlingsplanen gir dekning for.

Med erfaringstall for 1998-99 og den godkjenningsprosess prosjektene må gjennom i forbindelse med finansiering i Husbanken, vurderer en det fortsatt slik at antall ferdigstilte sykehjemsplasser og omsorgsboliger i perioden 2000 til 2003 vil ligge betydelig lavere enn det kommunene har lagt opp til i sine planer. I forhold til tidligere plantall fra kommunene ser det ut til at planene fortsatt forskyves i tid, slik det også er gitt anledning til fra regjeringens side. Når det gjelder spørsmål knyttet til realismen i kommunenes planer, behovsvurdering og innretningen av statlige styringsvirkemidler for framtiden, vises til omtale under hhv. kap. 4 og kap. 7.

I en prioritering mellom prosjekter mener Regjeringen at sykehjem og boliger tilrettelagt for heldøgns pleie- og omsorgstilbud må prioriteres. Videre bør en forsvarlig opprustning av dagens bygningsmasse sikres, og eneromssatsingen gjennomføres innenfor handlingsplanperiodens ramme. Dette må skje på en slik måte at fordelingen har en utjevnende effekt i forhold til kommunale variasjoner i utbyggingsnivå og dekningsgrader.

Justerte årsverkstall

Tallet på nye årsverk i pleie- og omsorgstjenesten ved handlingsplanperiodens slutt vil ligge i underkant av handlingsplanens måltall. Årsakene til dette er først og fremst at en stor andel av skjønnstilskuddet er vedtatt brukt til andre formål i pleie- og omsorgstjenesten (kompetanseheving og kompensasjon for tidligere utbygging), og at veksten i lønnskostnadene innebærer at driftstilskuddet gir færre årsverk enn beregnet. Fylkesmannen og fylkeslegen har fått anledning til å gi rom for å godskrive effektivisering i vurdering av kommunenes oppfyllelse av aktivitetskravene. I slike tilfeller økes tjenestetilbudet til brukerne uten tilsvarende personellvekst. Driftstilskuddet skal også kunne nyttes til andre driftsutgifter i pleie- og omsorgstjenesten (trygghetsalarmer, mindre utstyr, opplæringstiltak og andre utgifter).

På denne bakgrunn er de kommunale plantallene samlet i rimelig samsvar med det som kan forventes.

Kommunale variasjoner

I de kommunale plantallene er det betydelige variasjoner kommunene imellom. Dette gjelder i noen grad tallet på nye årsverk, men spesielt planlagt investeringsvolum. Enkelte kommuner har lagt opp til en kapasitetsvekst i handlingsplanperioden som gir en svært høy dekningsgrad for sykehjem og omsorgsboliger med heldøgns pleie- og omsorgstjeneste, uten at dette står i forhold til planlagt personellvekst. Enkelte andre kommuner som i utgangspunktet har lav dekningsgrad, har ikke lagt tilstrekkelige planer for å oppnå en forsvarlig behovsdekning. Dette kan skyldes både økonomiske forhold, kommunestørrelse og problemer med organisering og gjennomføringsevne. For disse kommunene vil det være av betydning at de gis tilstrekkelig tid til gjennomføring og utbygging, noe de er gitt anledning til gjennom Stortingets vedtak i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 1999 og 2000 (jf. St.prp. nr. 1 (1998-99) og St.prp. nr. 1 (1999-2000)).

3.4 Personellsituasjonen

En stor utfordring både for pleie- og omsorgstjenesten generelt og for gjennomføringen av handlingsplanen for eldreomsorgen, er å rekruttere og å beholde tilstrekkelig og kvalifisert personell. Fra flere hold har det vært reist tvil om det vil være tilstrekkelig personell til å gjennomføre denne handlingsplanen.

Sosial- og helsedepartementet vil vise til at erfaringene fra planens første to år er at kommunene i hovedsak har vært i stand til å realisere det antall årsverk handlingsplanen forutsetter.

Dette bekreftes av tall fra pleie- og omsorgsstatistikken fra Statistisk sentralbyrå (SSB) som viser at det har vært en betydelig økning i antall årsverk i pleie- og omsorgstjenestene fra 1992 til 1998.

Det var ved utgangen av 1998 ca. 82 500 årsverk i pleie- og omsorgssektoren. Tabell 3.4 viser at det har vært en faktisk økning i dekningsgraden pr. bruker og pr. 100 innbyggere over 80 år fra 1997 til 1998. Dette innebærer at det har vært en realvekst i antall årsverk det første året i handlingsplanen.

Fordelingen av årsverksveksten på personellgrupper for 1998 viser at antall sykepleiere har økt med 446 årsverk til ca. 15 100, antall hjelpepleiere økte med ca. 570 årsverk til ca 28 200 og antall årsverk blant vernepleiere økte med 120 til ca. 2 250. Det ser dermed ut til at noe over 1/3 av økningen på ca. 3 000 årsverk har skjedd innen disse yrkesgruppene. I 1998 publiseres for første gang tall for omsorgsarbeidere, sosionomer, barnevernspedagoger, miljøterapeuter, aktivitører og barne- og ungdomsarbeidere. Til sammen utgjorde disse yrkesgruppene ca. 5 500 årsverk, hvorav over halvparten var omsorgsarbeidere. Faglært personell totalt blir dermed ca. 51 500 årsverk, eller 62,5 pst av årsverkene. 12 pst av årsverkene i pleie- og omsorgssektoren er personell i servicefunksjoner som kjøkken, rengjøring m.v. (9 pst) og personell i administrasjon og ledelse (3 pst). Pleie- og omsorgssektoren er en sektor som tradisjonelt har hatt mange ufaglærte. I St.meld. nr. 50 (1996-97) ble andelen ufaglærte anslått til å ligge et sted mellom 25 og 28 pst. I 1998 var ca. 20 900 årsverk, vel 25 pst, ufaglært personell (hjemmehjelpere, pleieassistenter og annet personell i brukerrettet tjeneste).

Å rekruttere og å beholde personell i helse- og sosialsektoren er en betydelig utfordring. Derfor er det satt i gang en egen handlingsplan for helse- og sosialpersonell for perioden 1998-2001 (Rett person på rett plass) som inneholder en rekke tiltak med sikte på rekruttering og kvalifisering av personell til sektoren. Dette er tiltak som også er viktige for pleie- og omsorgssektoren, der det er viktig med en bred tilnærming, alt fra kvalifisering av ufaglærte til å øke andelen høyskoleutdannede med spesialistutdanning innen geriatri og eldreomsorg, til å øke utdanningskapasiteten generelt.

Fordi en stor andel av de ansatte i pleie- og omsorgstjenestene er ufaglærte, har det vært lagt vekt på at arbeidsgiver gir denne gruppen ansatte opplæring enten i form av grunnkurs eller gjennom muligheten for fagbrev etter §3.5 i Opplæringslova.

Resultatrapporter fra handlingsplanen for helse- og sosialpersonell viser stor aktivitet i kommunene mht. kvalifisering av ufaglærte og personell med videregående opplæring i 1998. Over 3 000 ufaglærte fikk opplæring enten i form av grunnopplæringskurs, såkalt fagopplæring eller annen videregående opplæring. Rapportene viser også at nærmere 300 personer med videregående skole fikk etter- eller videreopplæring i geriatri/eldreomsorg, rehabilitering, miljøarbeid/vernepleie eller andre fagområder. 100 personer er i gang med desentralisert sykepleieutdanning, mens det var over 140 personer med høgskoleutdanning som tok etter/videreutdanning i geriatri/eldreomsorg på initiativ fra arbeidsgiver.

Selv om tallene så langt viser at personelltilgangen er tilfredsstillende, er det likevel forhold som skaper grunn til bekymring når det gjelder rekruttering til denne sektoren framover. Detter er for eksempel (jf. St.meld. nr. 28 (1999-2000):

• større personellvekst i sykehussektoren enn forutsatt

• at færre unge søker seg til helse- og sosialutdanningene i videregående skole

• avgang av personell til andre bransjer

• utenlandsk personell reiser tilbake til hjemlandet

• at arbeidstakere blir uførepensjonert som følge av psykiske og fysiske arbeidsbelastninger

Det ligger store utfordringer både for utdannings-, helse- og sosial-, og arbeidsmarkedsmyndighetene i å påvirke disse trendene slik at behovene i sektoren vil kunne møtes i årene framover. Selv om tallene så langt for handlingsplanen for eldreomsorgen viser at det vil være mulig å realisere det vedtatte antall årsverk for den vedtatte planperioden, vil det likevel ligge en betydelig utfordring i å møte etterspørselen etter personell i forbindelse med den behovsøkningen vi ser både fram til 2007, men særlig etter 2010. I tillegg vil endringer i oppgavefordeling mellom 1. og 2. linjetjenestene (jf. drøfting kap. 6) medføre et økende kompetansebehov i kommunene for å ivareta de mer spesialiserte oppgavene som en ser for kommunesektoren i årene framover.

Regjeringen mener at den synkende søkningen til helse- og sosialarbeiderutdanningene er særlig bekymringsfull. Tall for førsteinntaket til grunnkurs i helse- og sosialfag høsten 1999 viser en nedgang på omlag 8 pst fra 1998 til 1999, jf. omtalen i St.meld. nr. 28 (1999-2000) Innhald og kvalitet i omsorgstenestene.

Regjeringen mener at det framover vil være en stor utfordring å få unge gutter og jenter til å søke seg til disse utdanningsretningene. Bl.a. av den grunn arbeider Sosial- og helsedepartementet med en rekrutteringskampanje for å få flere til å søke seg til helse- og sosialfagutdanningene.

Det vil i løpet av personellplanperioden 1998-2001 bli gitt tilskudd til kvalifisering av ufaglærte og etter/videreutdanning av personell med videregående opplæring på til sammen over 120 mill. Rapportene for 1998 og 1999 tyder på at disse midlene har utløst stor aktivitet hos arbeidsgiverne i kommunesektoren. De har både gitt en etterlengtet kompetanseheving og gitt de tilsatte en følelse av å være verdsatt i sin arbeidsituasjon. Dette virker stabiliserende på personellsituasjonen ved at personell i tjenestene velger å bli værende, og det virker rekrutterende ved at tilfredse medarbeidere som føler at arbeidsgiver verdsetter deres innsats, er de beste rekrutteringsagenter overfor ungdom og andre arbeidssøkende. På denne måten kan en bidra til å snu det negative bildet som er skapt av arbeidsplassene i pleie- og omsorgsektoren som tunge og belastende «trøste- og bære-yrker» samtidig som en viser at det ikke bare er personell med høyere utdanning som verdsettes i sektoren.

Det er særlig viktig at de mange tusener middelaldrende kvinner som i dag utgjør hovedstammen i pleie- og omsorgspersonellet mobiliseres til å anbefale sine yrker og arbeidsplasser overfor ungdommen, og spesielt overfor guttene. Skal en oppnå denne effekten er det ikke nok at sektoren kan tilby sikre og meningsfulle arbeidsplasser. En må også kunne tilby selvstendige karriereveier for personell med videregående opplæring, - veier som ikke krever at en nødvendigvis tar en høgskole- eller universitetsutdanning for å bli verdsatt innen pleie- og omsorgsektoren. For dette formål har Sosial- og helsedepartementet innenfor rammen av handlingsplanen for helse- og sosialpersonell satt i gang utprøving av læreplaner for videreutdanninger innen psykiatri, eldreomsorg, miljøarbeid, rehabilitering, mv for hjelpepleiere og omsorgsarbeidere i til sammen 13 fylkeskommuner. Siktemålet er å få en fagskole for helse- og omsorgsfagene på linje med den tekniske fagskolen. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet vil avvente høringen på Bergutvalgets innstilling før forslag til organisering av utdanningsfeltet mellom videregående opplæring og høyere utdanning (mellomnivået) blir fremmet for Stortinget.

3.5 Andre resultater

I tillegg til utbygging av sykehjemsplasser og omsorgsboliger og etablering av nye årsverk i sektoren, har handlingsplanen også satt den bygningsmessige kvaliteten på dagsordenen. Dette gjelder alt fra spørsmål knyttet til lokalisering og samlokalisering av boliger til bygningsmessig kvalitet og brannsikkerhet.

Lokalisering

I forbindelse med satsingen på omsorgsboliger har det oppstått en debatt om lokalisering av boligene. Særlig fra miljøer som representerer yngre grupper tjenestemottakere har det blitt reist kritikk mot kommunene for at det i for stor grad bygges samlokaliserte, og at dette kan føre til at det etableres såkalte omsorgsgettoer.

Regjeringen mener prinsipielt at lokalisering av omsorgsboliger må drøftes lokalt og i de fora der beslutningene skal treffes. I utgangspunktet bør sykehjem og omsorgsboliger ha en sentral beliggenhet i lokalsamfunnet med nærhet til service- og aktivitetstilbud. I områder med spredt bebyggelse kan det være nødvendig med samlokalisering med eksisterende institusjon av driftsmessige hensyn. Boliger til unge funksjonshemmede, personer med psykiatriske lidelser og psykisk utviklingshemmede bør så langt som mulig bygges i ordinære boområder.

I rundskrivet Omsorgsbolig - en veileder (SHD/KRD 1997) fremheves både betydningen av integrering i vanlige bomiljø og nærmiljøfunksjoner. Samtidig understrekes behovet for nærhet til omsorgsbase gjennom lokalisering nær eksisterende sykehjem. I praksis kan det være vanskelig å forene disse to hensynene, blant annet fordi det gamle sykehjemmet ofte er plassert i utkanten og er lite sentralt i forhold til servicetilbud. Kommunene må dermed i spørsmålet om lokalisering foreta en avveining av hensynet til effektiv tjenesteyting på den ene siden, og hensynet til integrering i det vanlige bomiljøet på den andre siden.

Det er viktig at kommunene har høy bevissthet mht. hvem som skal bo sammen i samlokaliserte omsorgsboliger. For eksempel må en unngå at unge funksjonshemmede skal bo sammen med alders demente i tette bomiljøer. Fra et omsorgsfaglig ståsted vil ikke dette være en godt egnet løsning, selv om det isolert sett kan være effektivt i forhold til driften av tjenestene.

I enkelte byer og tettsteder har man vært meget bevisst på plassering og utforming av omsorgsboliger i folks nærmiljø, f eks Steinkjer, Namsos, Molde og Kristiansund. Samlokalisering kan innebære gode løsninger hvis antall omsorgsboliger og sykehjemsplasser ikke er for stort, gode utearealer sikres og at prosjektene tilpasses det eksisterende lokalmiljøet. Mange eldre føler dessuten trygghet ved å bo i nærheten av sykehjem, omsorgsbase og trives med å bo i nærheten av andre eldre.

Kvalitet, miljø, brannsikkerhet, mm.

Norsk Byggforskningsinstitutt (Christoffersen -95 og -98, Ytrehus -97) har gjennomført evaluering av omsorgsboligene og sykehjemmene som viser at kvaliteten på omsorgsboligene gjennomgående er bra. Husbanken stiller krav om fellesareal ved bygging av bokollektiv og bofellesskap. I selvstendige boliger, som oppfyller alle krav til Husbankens minstestandard, er fellesareal ikke et krav, men en anbefaling. For sterkt pleietrengende beboere kan fellesareal være av stor verdi både sosialt og mht kommunens ressursbruk ved at man kan ha en tilknytning til omsorgsbase, eller lignende.

I forhold til brannsikkerhet er omsorgsboliger plassert i risikoklasse 4 (risikoklasse legges til grunn for å bestemme nødvendige branntekniske tiltak), dvs samme klasse som ordinære boliger. Veiledning til teknisk forskrift til plan- og bygningsloven (§7-22 Risikoklasser og brannklasser) legger vekt på at siden det forutsettes å bo sterkt pleietrengende personer i omsorgsboliger kan det være nødvendig å plassere boligene i risikoklasse 6. Det er sannsynlig at de fleste omsorgsboligene før eller senere bebos av personer som vil trenge assistanse ved en evt. rømning. Husbanken anbefaler derfor i sine veiledere at omsorgsboliger alltid plasseres i risikoklasse 6. Dette innebærer at det kreves røykdetektor i rømningsvei, evt. fellesrom, soverom og i andre rom. Det kreves også varmedetektor i rømningsveier og i fellesrom. Regjeringen vil legge vekt på at brannsikkerheten blir godt ivaretatt i omsorgsboligene, og vil vurdere nærmere om omsorgsboliger automatisk skal plasseres i en høyere risikoklasse, dvs. risikoklasse 6.

Mange eldre sykehjem har gjennom utbedring fått et betydelig standardløft. I en del tilfeller har det vært vanskelig å få fullt minimumsareal i privatenheten ved utbedring når bad legges inn. Alle sykehjem som har fått tilskudd har imidlertid enerom med bad tilgjengelig for rullestol.

Miljøvern, arkitektonisk utforming

Det foreligger ingen undersøkelser om i hvilken grad hensynet til miljøvern er ivaretatt for investeringer i handlingsplanen. Få prosjekter har antagelig fokusert på dette. Det er utarbeidet gode verktøy for miljøvennlig planlegging og prosjektering som kommunene kan ta i bruk i forbindelse med nybygging og utbedring av omsorgsboliger og sykehjem. Et eksempel på verktøy er Økoprofil for hhv bolig og bygg, der miljøkravene er strukturert og beskrevet innenfor hovedområdene ytre miljø, forbruk av ressurser og helsemessige påvirkninger. Det er et mål å øke antall prosjekter med miljøvennlige løsninger i den fremtidige byggevirksomheten også for omsorgsboliger og sykehjem. Arkitektonisk utforming og god byggeskikk i prosjektene kan i en del sammenhenger vies større oppmerksomhet. Det bør være et mål at den statlige og kommunale satsingen på botilbud for pleie- og omsorgstrengende resulterer i funksjonelle og rasjonelle bygg der også hensynet til miljø og estetikk ivaretas. Hovedsakelig bør dette gjøres gjennom en forbedret og styrket faglig veiledning og formidling av informasjon om gode eksempler.

Beboerne i omsorgsboliger

Handlingsplanen for eldreomsorgen har medført at stadig flere kommuner tar i bruk omsorgsboliger som et supplement til institusjon. Dette betyr at i mange kommuner har nye brukergrupper flyttet inn i omsorgsboligene. Utover alder, kjønn og sivil status vet man lite om beboernes funksjonsnivå, diagnose, mv. En utvalgsundersøkelse fra Norsk Byggforskningsinstitutt (Ytrehus, 1997) viser at det er de eldste, samt enslige og kvinner som flytter til omsorgsboliger. Undersøkelsen viser i tillegg at tidligere boforhold har stor betydning for flytting til en omsorgsbolig. Enkelte kommuner har gjort et bevisst valg om at omsorgsboligene kan være et alternativ til, eller erstatning for, institusjonsplass. For å få bedre kunnskap om hvordan omsorgsboligene brukes og til hvilke grupper, kan det være aktuelt å registrere hvor beboerne kommer fra, hvor lenge de bor i boligene og hva som er årsaken til at leieforholdet opphører. Sosial- og helsedepartementet vil også vurdere en undersøkelse evt. i tilknytning til evalueringen av handlingsplanen der dette spørsmålet blir fulgt opp spesielt.

3.6 Oppsummering

To år etter at handlingsplan for eldreomsorgen ble satt ut i livet, er kommunens pleie- og omsorgstjeneste tilført vel 6.000 nye årsverk, og Husbanken har gitt godkjenning til bygging/utbedring av 11 777 sykehjemsplasser (33 pst) og omsorgsboliger (67 pst). Til sammen har kommunene for perioden 1998-2001 planlagt 11.500 nye årsverk og 26 000 nye sykehjemsplasser og omsorgsboliger, hvorav 7 400 går med til eneromssatsing og utskifting av gammel bygningsmasse. I tillegg har kommunene planlagt ytterligere 12 500 sykehjemsplasser og omsorgsboliger fram til 2003. I disse tallene inngår også planlagte boliger til andre brukergrupper i pleie- og omsorgstjenesten, herunder opptrappingsplan for psykisk helse.

Resultatene halvveis i planperioden er i godt samsvar med måltallene i St.meld. nr. 50 (1996-97). Fordelingen mellom sykehjem og omsorgsboliger er i tråd med den fordeling som beregningsmessig ble lagt til grunn, og andelen sykehjemsplasser er økende. Omsorgsboligene er så langt fulgt opp med hjemmetjenester. Samlet fordeler de nye årsverkene seg med 56 pst på hjemmetjenester, 34 pst på institusjon og 10 pst på andre oppgaver i pleie- og omsorgstjenesten.

Fram til 2003 har imidlertid kommunene planlagt en utbygging av sykehjemsplasser og omsorgsboliger som langt overstiger handlingsplanens måltall og rammer. Erfaringstall så langt tyder imidlertid på at en del planlagte prosjekter ikke vil bli gjennomført eller blir forskjøvet i tid. Sykehjem og omsorgsboliger med heldøgns pleie- og omsorgstjenester må prioriteres, samt en forsvarlig opprustning av dagens bygningsmasse og eneromsutbygging.

Handlingsplanen for eldreomsorgen har også ført til økt fokus på spørsmål knyttet til bygningsmessig kvalitet, brannsikkerhet, gode lokaliseringsløsninger. Dette bidrar til en heving av kvaliteten på den bygningsmessige standarden på omsorgsboliger/sykehjemsplasser.