1 Innledning

1.1 Det norske universitets- og høyskolesystemet

Store endringer i sektoren

Det norske universitets- og høyskolelandskapet har gjennomgått betydelige endringer siden 1990. I 1994 skjedde en konsolidering av institusjonsstrukturen ved at 98 regionale høyskoler ble slått sammen til 26 statlige høyskoler. Mens det tidligere var mange små og til dels sterkt spesialiserte høyskoler, ble det under konsolideringen etablert bredspektrede høyskoleenheter. De største av disse har 7000-8000 studenter. Det ble i tillegg etablert to kunsthøyskoler ved fusjon av spesialiserte og små høyskoler. Det ble også etablert samarbeid og arbeidsdeling innenfor Norgesnettet, samtidig som den enkelte institusjon fikk økte faglige friheter.

Det har vært en sterk vekst i kapasitet ved universiteter og høyskoler, fra et studentmåltall på 124 000 i 1990 til 168 000 i dag. I år 2000 var det registrert 177 000 studenter, inkludert studieplasser med offentlig tilskudd ved private høyskoler. Det har også funnet sted en betydelig kompetanseheving og økning i forsknings- og utviklingsaktiviteten ved universiteter og høyskoler. Ofte skjer dette i samarbeid med forskningsinstitutter i institusjonenes geografiske omland. I 1989 var de totale FoU-utgiftene i universitets- og høyskolesektoren på 2,9 mrd. kroner, men i 1999 hadde dette økt til over 4 mrd. kroner (faste 1990-priser). Forskningsaktiviteten varierer sterkt mellom ulike fagmiljøer og høyere utdanningsinstitusjoner, men også her er det endringer. De statlige høyskolene hadde for eksempel en realvekst i samlede FoU-utgifter på over 20 prosent fra 1997 til 1999, og økte dermed sin andel av universitets- og høyskolesektorens driftsutgifter til FoU fra vel 9 prosent til nesten 11 prosent.

Høyskolesektoren er ikke bare preget av en kvantitativ vekst. Det har skjedd en faglig utvikling med nye studietilbud, blant annet nye mastergrader og hovedfag, en del av dem i samarbeid med universitetene.

Det er bygget opp organisert forskerutdanning ved alle universiteter og vitenskapelige høyskoler. Fire av de statlige høyskolene og tre private høyskoler har også fått adgang til å tilby doktorgrad.

Stortinget uttalte i 1991 at det på daværende tidspunkt ikke var behov for flere enn fire universiteter. Mjøs-utvalget foreslo at det skulle åpnes adgang for at andre høyere utdanningsinstitusjoner etter vurdering av et uavhengig fagorgan skal kunne få universitetsstatus, dersom de fyller et nærmere sett kriterier. Dette er fulgt opp i Ot.prp. nr. 40 (2001-2002) Om lov om endringer i lov 12. mai 1995 nr. 22 om universiteter og høgskoler og lov 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell. Det er altså faglig vurdering av en høyskoles egen faglige satsing, ikke politiske vedtak som skal legge grunnlaget for endret status. Utvalget understreket ønsket om mangfold av institusjoner.

Universitetsbegrep med nytt innhold

Ved behandlingen av St.meld. nr. 27 (2000-2001) Gjør din plikt - Krev din rett, Kvalitetsreform av høyere utdanning, vedtok Stortinget:

«Stortinget ber Regjeringen legge til grunn de kriterier, forutsetninger og prosedyrer som enstemmig er trukket opp av Mjøs-utvalget i NOU 2000: 14, for at en institusjon skal kunne tilkjennes universitetsstatus.»

I premissene i Mjøs-utvalgets innstilling, NOU 2000: 14 Frihet med ansvar, Om høgre utdanning og forskning i Norge, heter det blant annet (s. 348):

«Det er nasjonalt ikke behov for å utvikle kopier av de universitetene man allerede har eller bygge ut fagområder som allerede er godt dekket. Det er utvalgets klare oppfatning at Norge ikke bør ha flere «klassiske» universiteter.

For de institusjoner som ønsker en utvikling mot universitet bør det skje slik at man styrker utdanninger man allerede har på institusjonen. Videre at man øker sin kompetanse på områder som står sentralt i forhold til verdiskapningen i det regionale næringslivet og som samtidig har nasjonal betydning.»

Premissene for nye universiteter viser at det i fremtiden ikke bare vil bli mobilitet av institusjoner fra en institusjonskategori til en annen, men at universitetsbegrepet vil få et nytt innhold. I den utstrekning nye institusjoner får universitetsstatus, vil disse ha en kombinasjon av tilbud på doktor- og mastergradsnivå og utdanninger for et bredt spekter av yrker, slik høyskolene har i dag. Selv om universitetene også i dag har kortere utdanninger og studier på grunnleggende nivå, vil vekten på de ulike typer studier være meget forskjellig.

Effekter av kvalitetsreformen

Kvalitetsreformen er nå under gjennomføring. Departementet forventer at denne viktige endringsprosessen, sammen med forskningssatsingen, vil styrke universiteter og høyskoler både som utdanningsinstitusjoner og som forskningsinstitusjoner. Gjennom kvalitetsreformen er læringsprosesser satt i sentrum. Utdanning er gjort til et mer forpliktende forhold mellom student og lærested, og mer studentaktive læreformer vil føre til at studenter bruker kortere tid på utdanningen, og at færre faller ifra. Samtidig forventes det at nye undervisnings- og vurderingsformer vil bidra til at ferdige kandidater kommer ut i samfunnet som dyktige problemløsere og nyskapere med bedre forutsetninger for å løse samfunnets oppgaver.

Gjennom kvalitetsreformen vil institusjonene kunne bygge opp mer profilerte fagmiljøer med bedre evne til å tilby relevant utdanning av høyeste kvalitet. Institusjonene vil dermed kunne stå fram med en tydeligere fagprofil og virke mer attraktive for utdanningssøkende i alle aldersgrupper.

Det er innført en nytt finansieringssystem for universiteter og høyskoler som vil gi første budsjetteffekt i 2003. Med utgangspunkt i det tidligere finansieringsnivået innføres resultatbaserte tildelinger ut fra studentenes avlagte vekttall/studiepoeng og en egen forskningskomponent. Det vil fortsatt være slik at store deler av kostnadene knyttet til både undervisning og forskning vil ligge i basiskomponenten, men det forventes at de resultatbaserte tildelingene kan støtte den differensiering som er forutsatt mellom forskning og undervisning, også når det gjelder det faglige personalets arbeidsoppgaver. Omstilling er en sentral faglig utfordring, som forsterkes av det nye finansieringssystemet.

Med økt fokus på studentenes læring og kvaliteten i studieprogrammene må undervisning og faglig utviklingsarbeid vektlegges og premieres, i tillegg til forskning, ved tilsetting og opprykk i faglige stillinger og ved tildeling av kompetanseutviklingsmidler.

Institusjonenes ledelse

Med den planlagte vekst i forskning og med de definerte forventninger til oppfølging av studentene gjennom kvalitetsreformen, må alle institusjonene legge større vekt på utformingen av både en forsknings- og en utdanningspolitikk. Det forutsetter at forskningsinnsatsen i mindre grad blir definert gjennom utdanningsbehovene.

En styrket faglig ledelse på alle nivåer ved universiteter og høyskoler er nødvendig både når det gjelder å etablere bedre studieløp, nye undervisningsformer og bevisste forskningssatsinger. I Ot.prp. nr. 40 (2001-2002) foreslås det at den enkelte institusjon selv kan velge hva som er egnet organisering, og om den faglige ledelsen skal tilsettes eller velges. Å utforme en hensiktsmessig intern styring og å utvikle faglige ledelsesfunksjoner må gis prioritet som et ledd i å styrke arbeidet med utdannings- og forskningsstrategier ved institusjonene. Departementet har også forventninger til at sterkere ekstern representasjon i institusjonenes styrer vil bidra til å styrke institusjonenes strategiske arbeid og til å synliggjøre dem i samfunnet som de sentrale kulturbærere og kunnskapsprodusenter de er.

Forskningsbasert undervisning og fleksibel bruk av personalressurser

Alle høyere utdanningsinstitusjoner skal etter lov om universiteter og høyskoler gi

« . . . høgre utdanning som er basert på det fremste innen forskning, kunstnerisk utviklingsarbeid og erfaringskunnskap.»

Det finnes ikke noen entydig forståelse av begrepet 'forskningsbasert undervisning'. Selv om undervisning skal være basert på forskning, må undervisning likevel ofte skje på andre områder i faget enn der forskningen til enhver tid faktisk foregår. Det gjelder både for fagmiljøer og enkeltpersoner, og innebærer at det vil være varierende grad av tematisk samsvar mellom det faglige personalets forskning og undervisning. Prinsippet forskningsbasert undervisning må innebære at undervisningen er basert på den eksisterende viten innen faget, ved at den inkluderer og formidler resultater fra egen og andres forskning.

Med nye institusjoner som skal forene tradisjonelle høyskoleoppgaver og forskerutdanning, vil det være nødvendig med en intern faglig styring av tilsattes tidsbruk til forskning og undervisning og en særskilt prioritering av ressurser til forskning. Hensynet til forskning av betydning for det regionale arbeids- og næringsliv forsterker dette behovet. Kravene til en sterk faglig ledelse vil ikke minst gjelde ved eventuelle nye universiteter, der differensiering av oppgaver og bruk av ulike stillingskategorier vil være avgjørende for en god utnyttelse av ressurser og kompetanse.

Kombinerte forsknings- og undervisningsstillinger er hovedprinsippet både ved universiteter og høyskoler, men andelen av tid som forutsettes brukt til forskning varierer mellom stillingskategorier og ved de enkelte institusjoner. Det er store variasjoner i vitenskapelig produksjon mellom fagmiljøer og individer. Ikke alle utfører faktisk forskning som en del av sitt virke. Gjennom arbeidsplaner forutsettes det at den faglig ledelsen fordeler tid til ulike oppgaver i samsvar med forutsetningene i avtaleverket.

Det er viktig at det tilrettelegges for å skape gode forskningsvilkår for det faglige personalet. Veiledning av forskerrekrutter og kompetanseheving av faglig tilsatte er viktig for å sikre ettervekst og ny kompetanse. Ressurs- og tidsbruk må tilpasses institusjonens forskningspolitiske prioriteringer og hensynet til det undervisningstilbud studentene har krav på.

1.2 Planlagt vekst i forskning og utvikling

Skal Norge hevde seg som kunnskapsnasjon, er det nødvendig med en sterk og langsiktig satsing på forskning og utvikling. Samarbeidsregjeringen har som mål å trappe opp norsk forskningsinnsats til minst gjennomsnittlig OECD-nivå innen 2005. I 1999 utgjorde samlede FoU-utgifter i Norge 1,7 prosent av BNP, mens gjennomsnittet for OECD-området lå på 2,2 prosent. En opptrapping til OECD-nivå vil kreve en betydelig styrking av forskningsinnsatsen både fra det offentlige og fra næringslivet. Regjeringen vil følge den opptrappingsplanen for forskning som Stortinget behandlet i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2001. Dette innebærer blant annet at de offentlige FoU-utgiftene skal øke med minst 1 mrd. kroner årlig fram til 2005. Samtidig skal det offentlige bidra til at næringslivet satser mer på forskning og utvikling.

Ut over forskningsopptrappingen er økt kvalitet i forskningen regjeringens mål nummer én. Selv om norske forskere hevder seg internasjonalt på flere områder, har mange evalueringsrapporter om norsk forskning vist at det er behov for å heve kvaliteten. Norske forskere publiserer for eksempel mindre og blir mindre sitert enn forskere i våre nordiske naboland. Det er nødvendig med en generell kvalitetsheving i norsk forskning samtidig som vi må få flere miljøer som holder høyt internasjonalt nivå. Fremragende forskning er en forutsetning for å kunne delta i den internasjonale forskningsfronten og for å inspirere de beste kandidatene til å satse på en karriere i forskning.

Samtidig med at forskningsinnsatsen trappes opp skal ressursene utnyttes på en mest mulig effektiv måte. Økte FoU-ressurser skal i hovedsak gå til prioriterte områder. En hovedprioritering ved bruk av offentlige midler vil være å styrke den langsiktige og grunnleggende forskningen. Solide grunnforskningsmiljøer er en forutsetning for all annen forskning. En vesentlig del av forskningsveksten skal derfor skje i grunnforskningsmiljøene ved institusjonene innenfor høyere utdanning. Videre vil regjeringen prioritere fire tematiske områder: Marin forskning, informasjons- og kommunikasjonsteknologi, medisinsk og helsefaglig forskning og forskning i skjæringsfeltet mellom energi og miljø. Forskningspolitikken omfatter også en større satsing på funksjonell genomforskning.

I internasjonal sammenheng har Norge et lite forskningsintensivt næringsliv. Dette har sammenheng med at mye av verdiskapingen i norsk næringsliv kommer fra næringer som tradisjonelt ikke bruker mye ressurser på forskning og utvikling, heller ikke internasjonalt. I tillegg har Norge en stor andel små- og mellomstore bedrifter med begrensede ressurser til å finansiere egen forskning. Bare 20 prosent av norske bedrifter som driver med forsknings- og utviklingsarbeid har mer enn én heltidsansatt forsker. Regjeringen vil både stimulere til at det forskes mer innenfor eksisterende næringer, og til at det utvikles et nytt FoU-intensivt næringsliv i Norge.

Fra 1. januar 2002 er det innført en ny ordning med skattefradrag for bedriftenes FoU-utgifter. Regjeringen vil bygge videre på denne ordningen og vurdere ytterligere tiltak for å øke næringslivets FoU-innsats.

Innovasjon og nyskaping er ofte forbundet med utveksling av kunnskap, kompetanse og personell. Regjeringen vil legge til rette for mer samarbeid og bedre kunnskapsoverføring mellom universitets- og høyskolesektoren og næringslivet. Blant annet foreslår regjeringen å endre lovverket slik at universitetene og høyskoler kan engasjere seg sterkere i arbeidet med å kommersialisere forskningsresultater, jf. Ot.prp. nr. 40 (2001-2002) og Ot.prp. nr. 67 (2001-2002) Om lov om endringer i lov av 17. april 1970 nr. 21 om retten til oppfinnelser som er gjort av arbeidstakere. Regjeringen har også startet en full gjennomgang av det næringsrettede virkemiddelapparatet med tanke på bedre arbeidsdeling og mer samarbeid mellom aktørene. Det overordnede målet er å utvikle et forsknings- og innovasjonssystem der kunnskap kan skapes, spres og tas i bruk av ulike aktører og på tvers av sektorer. Et slikt system fordrer økt tilgang på forskerkompetanse i alle deler av samfunnet.

Med denne meldingen vil regjeringen legge en langsiktig plan for å styrke rekrutteringen til norsk forskning. Det er behov for flere dyktige kandidater til forskerstillinger ved universitetene, høyskolene og forskningsinstituttene. Samtidig skal tilgangen på kvalifiserte kandidater være stor nok til å møte den økende etterspørselen etter forskerkompetanse i næringslivet og i samfunnet for øvrig. Utfordringen ligger i å få rekruttert tilstrekkelig mange unge talenter, både kvinner og menn, til en karriere i forskning.

1.3 Bakgrunn for meldingen

Stortingets vedtak

I behandlingen av St.meld. nr. 27 (2000-2001) la Stortinget grunnlaget for omfattende endringer i høyere utdanning. Hovedmålsettingen var å heve kvaliteten både på undervisning og forskning, jf. Innst. S. nr. 337 (2000-2001). Blant annet innebærer reformen at undervisningen blir styrket, at studieårets 10 måneder blir fullt utnyttet og at individuell oppfølging av studentene blir gjennomført.

I behandlingen av den siste forskningsmeldingen vedtok Stortinget at regjeringen skulle fremme forslag for å sikre at Norge minst når gjennomsnittlig OECD-nivå for forskningsbevilgningene i løpet av fem år, jf. Innst. S. nr. 110 (1999-2000) og St.meld. nr. 39 (1998-1999) Forskning ved et tidsskille.

I forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2001, jf. St.prp. nr. 84 (2000-2001) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet folketrygden 2001, la regjeringen fram en opptrappingsplan for forskningsbevilgningene som fikk Stortingets tilslutning, jf. Innst. S. nr. 325 (2000-2001). Ifølge opptrappingsplanen må investeringene i forskning og utvikling øke med anslagsvis 10 mrd. kroner innen utgangen av 2005 for å nå målsettingen om gjennomsnittlig OECD-nivå.

I behandlingen av kvalitetsreformen, og på bakgrunn av opptrappingsplanen for forskningsbevilgningene, gjorde Stortinget det vedtaket som danner utgangspunktet for denne meldingen:

«Stortinget ber Regjeringa på eigna måte leggje fram ei vurdering og drøfting av rekrutteringssituasjonen i universitets- og høgskulesektoren, sett i lys av den kraftige veksten som er planlagd i både undervisnings- og forskingsinnsats dei nærmaste åra.»

Departementets tolking av Stortingets vedtak

Stortinget har bedt regjeringen å vurdere om det vil være nok kvalifisert arbeidskraft i Norge for å gjennomføre kvalitetsreformen og samtidig høyne nivået på norske investeringer i forskning og utvikling til gjennomsnittlig OECD-nivå.

Departementet har innhentet et bakgrunnsnotat 1

om rekrutteringssituasjonen for universitets- og høyskolesektoren fra Norsk institutt for studier av forskning og utdanning (NIFU) som danner utgangspunkt for vurderingene for denne sektoren (se kapittel 6 for nærmere redegjørelse for NIFUs beregninger).

Som det fremgår av NIFUs bakgrunnsnotat har det vært mulig å gi prognoser for rekrutteringsbehovet ved universiteter og vitenskapelige høyskoler, mens det har vært problematisk å få dette til for statlige høyskoler. Private høyskoler er ikke omhandlet i NIFUs notat. Imidlertid vil en oppfølging av meldingen slik som foreslått i kapittel 6.6, dekke behovene også for høyskolene, både de statlige og private.

For å kunne se rekrutteringssituasjonen i universitets- og høyskolesektoren i sammenheng med situasjonen for den samlete FoU-aktiviteten i Norge, har departementet anslått rekrutteringsbehovet i forbindelse med forventet forskningsopptrapping i instituttsektoren og næringslivet.

Vurderingene av behovet for kvalifisert personale til forsknings- og undervisningsstillinger i universitets- og høyskolesektoren og til forskerstillinger i instituttsektor og næringsliv refererer seg til personer med doktorgrad.

For mer enn en tredjedel av de faste faglige stillingene i universitets- og høyskolesektoren er det imidlertid ikke krav om doktorgrad. Det er derfor også nødvendig å drøfte rekruttering, kompetanseutvikling og personalpolitikk for det samlede undervisnings- og forskerpersonalet, med eller uten doktorgrad.