3 Eksportkontrollregelverket
Utanriksdepartementet har ansvaret for kontrollen med eksport frå Noreg av våpen, ammunisjon og anna militært materiell 1 , fleirbruksvarer 2 , teknologi og tenester. Kontrollen går føre seg på grunnlag av eit eige regelverk som omfattar lov, forskrifter, retningslinjer og kontrollister.
Utanriksdepartementet gjennomførte i 2004 ei rekkje endringar i forskriftene. I løpet av 2005 vil det også bli gjort endringar i eksportkontrollova.
Eksporten av våpen og militært materiell er i utgangspunktet eit nasjonalt ansvar. Samstundes finn det stad ei stadig aukande samordning av kontrollen i internasjonale forum. I 1998 slutta Noreg seg til EU-kodeksen for våpeneksport. I 2004 vart det inngått ein avtale mellom Noreg og EU om eit nærare samarbeid innanfor ramma av dei åtte kriteria i kodeksen.
3.1 Eksportkontrollova
Lov av 18. desember 1987 nr. 93 om kontroll med eksport av strategiske varer, tjenester og teknologi m.v. er grunnlaget for eksportkontrollen. Varer, tenester og teknologi som kan spele ei rolle for andre lands utvikling, produksjon eller bruk av produkt til militære formål, eller som direkte kan tene til å utvikle eit lands militære evne, må ikkje førast ut utan løyve frå Utanriksdepartementet. Liste I (våpen og militært materiell) og liste II (fleirbruksvarer) inneheld produkt og teknologi som krev slikt løyve. Kontrollen med teknologi omfattar òg immateriell teknologioverføring.
Lova set forbod mot at personar som har bustad eller opphaldsstad i Noreg og norske selskap, stiftingar og samanslutningar driv handel med, formidlar eller på anna vis medverkar til sal av våpen og militært materiell frå eit framandt land til eit anna utan særskilt løyve.
Alle har plikt til å gje departementet den hjelp det treng for å kontrollere at reglane i lova eller forskriftene er følgde. Dette gjeld alle opplysningar som er å rekne som nødvendige i samband med behandlinga av søknader om eksportlisens. Ein slik rett til innhenting av bedriftssensitiv informasjon har sitt motstykke i teiepliktreglane i lova.
Dersom eit tilhøve ikkje vert ramma av strengare straffebod, blir forsetteleg brot på regelverket straffa med bøter eller fengsel inntil fem år eller begge delar. Aktlaust brot kan straffast med bøter eller fengsel inntil to år. Dersom lovbrotet er gjort av ein som handlar på vegner av eit selskap med avgrensa ansvar, eit kommandittselskap eller ei anna samanslutning eller ei stifting, kan føretaket ileggjast bot.
Arbeidet med lovendringar
Bakgrunnen og behovet for å endre Lov av 18. desember 1987 nr. 93 om kontroll med eksport av strategiske varer, tjenester og teknologi var at lova berre regulerte utførsel som kan ”tjene til å utvikle et lands militære evne”. Terroråtaka i USA 11. september 2001 førte til at Utanriksdepartementet sette i gang eit arbeid for å lovfeste krav om kontroll med utførsel av andre varer, teknologi og tenester som kan brukast til terrorformål.
Lovendringa inneber samstundes at det vert innført ein heimel for å kontrollere formidling av særleg sensitive varer 3 mellom to tredjeland. Personar som har fast opphald i Noreg og norske selskap og institusjonar må mellom anna ha løyve frå Utanriksdepartementet for å kunne formidle sal av slike varer mellom to tredjeland. Dette vil vere med på å styrkje kontrollen med den internasjonale handelen med visse typar særleg sensitive varer og teknologi.
Utanriksdepartementet la fram ei tilråding i tråd med ovannemnde lovendringar 18. februar 2005, jf. Ot.prp.nr. 47 (2004-2005). Saka vart behandla i Odelstinget 25. april 2005, jf. Innst.O.nr. 74 (2004-2005). Lovforslaget er sendt Lagtinget for endeleg handsaming.
Begge endringane gjeld § 1 i lova, høvesvis første og andre ledd (endringane er sette i kursiv):
”Kongen kan bestemme at varer og teknologi som kan være av betydning for andre lands utvikling, produksjon eller anvendelse av produkter til militært bruk eller som direkte kan tjene til å utvikle et lands militære evne, samt varer og teknologi som kan benyttes til å utøve terrorhandlinger, jf. straffelovens § 147 a første ledd, ikke må utføres fra norsk tollområde uten særskilt tillatelse. Det kan også settes forbud mot at det uten særskilt tillatelse ytes tjenester som nevnt i første punktum. Det kan settes vilkår for tillatelsene. Kongen kan likeså sette forbud mot at personer som har bopel eller oppholdssted i Norge og norske selskaper, stiftelser og sammenslutninger uten særskilt tillatelse driver handel med, formidler eller på annen måte bistår ved salg av våpen og militært materiell fra et fremmed land til et annet. Tilsvarende gjelder for strategiske varer og teknologi som er nærmere angitt i forskrift.
Kongen gir nærmere forskrifter til utfylling og gjennomføring av loven.”
For å sikre gjennomføringa vil endringane i eksportkontrollova krevje oppdatering av eksportkontrollforskrifta. Utanriksdepartementet tek sikte på å leggje fram forslag om slike forskriftsendringar i løpet av 2005.
3.2 Forskrift til gjennomføring av eksportkontrollen
Det er utferda forskrift i medhald av eksportkontrollova. Forskrift av 10. januar 1989 gjev nærare reglar om gjennomføringa av eksportreguleringa. Denne forskrifta inneheld mellom anna krav om lisens ved utførsel av varer og tilhøyrande teknologi på vareliste I (våpen og militært materiell) og vareliste II (fleirbruksvarer). Det krevst dessutan løyve ved utførsel av nærare fastsett teknologi, medrekna immaterielle ytingar, tekniske datapakkar og produksjonsrettar for varer, i tillegg til visse tenester. Vidare inneheld forskrifta føresegner om visse unntak frå lisensplikta og administrative føresegner om oppbevaring av løyve og om rett for departementet til å stille vilkår for tildeling av lisens. I 2000 vart ein ny paragraf (§ 13) lagd til. Denne gjev departementet høve til å kalle tilbake ein lisens dersom grunnlaget for tildelinga er vesentleg endra.
Forskrift av 10. mars 1989 som gav nærare reglar om eksport av tungtvatn, vart oppheva 18. april 2002. Bakgrunnen var at det gjennom dei siste åra har vakse fram eit omfattande internasjonalt kontrollregime for leveransar av visse sensitive kjernefysiske varer, mellom anna tungtvatn. For å sikre etterleving av desse krava er forskrifta erstatta av interne retningslinjer for Utanriksdepartementet si vurdering av søknader om utførsel av kjernefysiske varer. Retningslinjene gjer greie for politiske prinsipp og prosedyrar som skal leggjast til grunn for denne vurderinga.
For gjennomføring av bindande vedtak i Tryggingsrådet i FN om fullstendig eller delvis handelsembargo mot visse land, blir det utferda forskrifter med heimel i Lov av 7. juni 1968 nr. 4 om gjennomføring av bindende vedtak av de Forente Nasjoners Sikkerhetsråd. På denne måten blir bindande vedtak i Tryggingsrådet gjorde til norsk rett.
Arbeidet med forskriftsendringane
Forskrifta frå Utanriksdepartementet av 10. januar 1989 om gjennomføring av eksportregulering vart endra 24. november 2004. Formålet var å sikre eit oppdatert regelgrunnlag for den kontrollen Utanriksdepartementet som kontrollorgan skal utføre. Forskriftsendringane vil:
sikre at norsk regelverk er på linje med EU-forordning 1334/2000 av 22. juni 2000 om kontroll med leveransar av varer og teknologi med fleirbrukspotensial. Noreg har også forplikta seg til å etterleve ein slik praksis gjennom konsensusvedtak i Wassenaar-samarbeidet. Endringa medfører at det er innført lisensplikt for alle former for varer, teknologi eller tenester til militær bruk til område under våpenembargo vedteken av Tryggingsrådet i FN med heimel i FN-pakta kapittel VII,
heimle unntak som tidlegare er gjeve i brevs form til Forsvarsdepartementet om unntak frå lisensplikta når det gjeld utførsel frå norsk forsvarsmakt, på den føresetnad at eigedomsretten til vara ikkje vert overført og at vara skal nyttast av norske styrkar i utlandet eller mottakaren er forsvarsmakt i NATO- eller EU-land. Forsvarsmakta skal årleg sende rapport om slik utførsel til Utanriksdepartementet,
innebere ei klarere grensedraging mot Justisdepartementets forskrift om skytevåpen, våpendelar og ammunisjon av 25. januar 1963 nr. 9722, sjette del (Våpenforskrifta) når det gjeld ikkje-yrkesmessig utførsel,
tydeleggjere reglane for transitt av militære varer og teknologi over norsk tollområde,
tydeleggjere unntak frå lisensplikt for utførsel til den europeiske romfartsorganisasjonen ESA, jf. ESA-konvensjonen,
heimle plikta for eksportøren til å føre rekneskap over tidlegare utførslar i medhald av tildelte løyve, og utvide oppbevaringsplikta for løyve og relevant dokumentasjon til 10 år i samsvar med rekneskapslova § 2-7,
presisere den retten tollmakta og Utanriksdepartementet har til å kontrollere rekneskapar og eksportdokument hos eksportørane,
leggje til rette for elektronisk oversending av søknader og løyve, jf. tiltak i regi av NHDs eRegelprosjekt som tek sikte på å fjerne føresegner som kan vere til hinder for elektronisk kommunikasjon.
Endringane representerer samla ei reell styrking av Utanriksdepartementets evne til å utøve eksportkontroll.
Kontrollistene
Forsvarsprodukta som er omfatta av denne meldinga, er spesifiserte i liste I. Fleirbruksvarer er oppførte i liste II. Rettsleg sett er listene ein del av forskriftsverket. For utførsel av varer som er spesifiserte i listene, krevst utførselslisens frå Utanriksdepartementet. Vidare krevst skriftleg løyve ved overføring av teknologi som er oppført i listene og relaterte tenesteytingar for utanlandsk kunde, enten tenesta vert utført i Noreg eller i utlandet.
Innanfor dei multilaterale eksportkontrollregima vert det arbeidd med å få varer og teknologi som kan brukast i terrorverksemd inn under eksportkontroll. Det er fatta fleire vedtak om utviding av varelistene i desse regima, mellom anna når det gjeld ubemanna luftfarkostar (UAV) og visse glattbora skytevåpen. Det vert òg drøfta om det skal førast opp nye varer og ny teknologi på desse listene.
Dei norske listene (liste I og II) vert jamleg oppdaterte i samsvar med dei endringar som vert gjorde i listene for dei multilaterale regima.
Anna lisensplikt. Særlege unntak frå lisensplikta
I tillegg til lisensplikta for varer, teknologi og tenester som er spesifiserte i kontrollistene, har forskriftene reglar som i spesielle tilfelle fangar opp varer som ikkje er spesifiserte i listene. Det finst tre slike reglar (”catch all”-reglar) i forskriftene (§ 1 f, g og h).
Den eine føresegna seier at ved utførsel for militær bruk til område der det er krig eller krig truar eller til land der det er borgarkrig, er varer, teknologi og tenester av alle slag lisenspliktige sjølv om dei ikkje er omfatta av listene.
Den andre føresegna gjev heimel til å krevje lisens for varer, teknologi og tenester av alle slag sjølv om dei ikkje er omfatta av listene frå Utanriksdepartementet i tilfelle der eksportøren er kjend med at desse er tiltenkte eller vil bli brukte i samband med utvikling, produksjon, vedlikehald, lagring, deteksjon, identifikasjon eller destruksjon av kjernevåpen eller kjemiske eller biologiske våpen. Tilsvarande gjeld i samband med utvikling, produksjon, vedlikehald eller lagring av missil som leverer slike våpen.
Vidare er det, uavhengig av listene frå Utanriksdepartementet, lisensplikt for alle former for varer, teknologi eller tenester til militær bruk i område under våpenembargo vedteken av Tryggingsrådet i FN med heimel i FN-pakta kapittel VII. Dette er i tråd med vedtak fatta innanfor Wassenaar-samarbeidet i desember 2003.
3.3 Retningslinjer for Utanriksdeparte- mentet
Retningslinjene for korleis Utanriksdepartementet skal behandle søknader om eksport av våpen, militært materiell, teknologi og tenester for militære formål, vart offentleggjorde 28. februar 1992. Retningslinjene skal gjere det lettare å vite kva det kan gjevast utførselsløyve til. Retningslinjene forklarer mellom anna kva prinsipp som skal leggjast til grunn for vurderinga av kva land som kan ta imot forsvarsmateriell frå Noreg. Retningslinjene definerer kategoriar av materiell som kan eksporterast til dei ulike landgruppene og dokumentasjonskrava som gjeld.
Kontrollen med eksport av våpen og militært utstyr byggjer på regjeringserklæringa av 11. mars 1959 og stortingsvedtaket av same dato, som slår fast at ”det skal ved avgjørelsen legges vekt på de utenriks- og innenrikspolitiske vurderinger, og hovedsynspunktet bør være at Norge ikke vil tillate salg av våpen og ammunisjon til områder hvor det er krig eller krig truer, eller til land hvor det er borgerkrig”.
I vedtak av same dato tek Stortinget ”til etterretning den erklæring Statsministeren på vegne av Regjeringen har lagt frem. Stortinget vil sterkt understreke at eksport av våpen og ammunisjon fra Norge bare må skje etter en nøye vurdering av de uten- og innenrikspolitiske forhold i vedkommende område. Denne vurderingen må være avgjørende for om eksport skal finne sted”. Utanriksdepartementets vurdering av desse tilhøva omfattar ei rekkje politiske og tekniske spørsmål, mellom anna spørsmål knytte til demokratiske rettar og respekt for grunnleggjande menneskerettar, jf. også St.meld. nr. 43 (1997-98), nr. 45 (2000-2001), nr. 29 (2001-2002) og nr. 35 (2002-2003).
Eit samrøystes Storting slutta seg til ei presisering som Bondevik I-regjeringa gjorde i 1997 om at ”Utenriksdepartementets vurdering av disse forholdene omfatter en vurdering av en rekke politiske spørsmål, herunder spørsmål knyttet til demokratiske rettigheter og respekt for grunnleggende menneskerettigheter”.
Retningslinjene opererer ikkje med landlister, men definerer tre landgrupper som er retningsgjevande for Utanriksdepartementets vurdering av kven som kan ta imot forsvarsmateriell frå Noreg. Landgruppe 1 er NATO-medlemslanda og dei nordiske landa, pluss andre land som etter ei grundig vurdering kan godkjennast av departementet som mottakarar av våpen og ammunisjon. Landgruppe 2 er land som Noreg på grunn av regelverket ikkje kan eksportere forsvarsmateriell til. Dette er land der det er krig eller der krig truar, land der det er borgarkrig, land der ei omhyggeleg vurdering av dei utan- og innanrikspolitiske tilhøva tilseier at eksport av forsvarsmateriell ikkje bør finne stad, og land som Tryggingsrådet i FN har vedteke sanksjonar mot. Landgruppe 3 er land utanfor gruppe 1 og 2 som Noreg ikkje sel våpen og ammunisjon til. Land i gruppe 3 kan etter ei nøye vurdering eventuelt ta imot anna militært materiell.
Retningslinjene skil mellom materiell i kategori A og kategori B. Begge kategoriane er omfatta av liste I. Med kategori A-materiell forstår ein våpen og ammunisjon av alle slag, og elles materiell som i vesentleg grad vil kunne påverke dei militære styrkeforholda utover nærområdet, medrekna materiell for havovervaking og elektroniske tiltak mot satellittborne system. Kategori B-materiell er anna forsvarsmateriell som ikkje har dei eigenskapane eller bruksområda som er definerte for varekategori A. Retningslinjene seier at det for A-materiell berre kan tildelast lisens når kunden er eller opptrer på vegner av forsvarsmakta i mottakarlandet. Dette må dokumenterast.
Dokumentasjonskrav og sluttbrukarkontroll
Saksbehandlinga i Utanriksdepartementet skal sikre at det ligg føre tilfredsstillande dokumentasjon før utførselsløyve kan innvilgast. Kravet til dokumentasjon vil vere avhengig av mottakar og kva slag materiell det er snakk om.
Dokumentasjon kan vere ei sluttbrukarerklæring der mottakaren erklærer at vedkommande er endeleg brukar/mottakar av materiellet, opplyser kvar det skal installerast og brukast og erklærer at materiellet ikkje skal vidareseljast utan samtykke frå norske styresmakter. I visse saker kan det bli kravd at sluttbrukarerklæringa skal vere stadfest av styresmakt.
I visse tilfelle kan faktura, kjøpekontrakt eller ordrestadfesting vere tilstrekkeleg dokumentasjon. Når det gjeld innsatsvarer som krut og sprengstoff eller komponentar, trengst det ei kundeerklæring som stadfester at materiellet heilt og fullt skal nyttast i importørens eigen produksjon, at det ikkje vil bli vidareeksportert separat og at det vil inngå i det ferdige produktet utan at dette er å rekne som norsk. Importsertifikat skal sikre at eventuell reeksport er i samsvar med eksportkontrollreglane i importlandet.
Ved eksport av våpen og anna militært materiell mellom forsvarsmaktene i NATO-land er det mangeårig praksis for at ein som hovudregel ikkje krev sluttbrukarerklæring med reeksportklausul. Årsaka til dette er at ein har basert seg på tillit til at ein annan alliansepartnar ikkje reeksporterer det importerte materiellet. Dette er det gjort greie for overfor Stortinget, mellom anna i St.meld. nr. 9 (1996-97) om eksport av forsvarsmateriell frå Noreg i 1996. Det har heller aldri vore sett geografiske grenser for kvar forsvarsmaktene i NATO-land kan bruke militært materiell importert frå Noreg.
For å sikre mest mogeleg like rammevilkår trengst det internasjonal samordning av dokumentasjonskrav og sluttbrukarkontroll. Det skjer ei internasjonal utveksling av opplysningar om og synspunkt på kva dokumentasjonskrav som bør stillast. Målet er å komme fram til meir einsarta standardar og prosedyrar på internasjonal basis, mellom anna med sikte på å hindre ulovleg våpenhandel. Både innanfor OSSE- og Wassenaar-samarbeidet er det oppnådd semje om rettleiande format for sluttbrukarsertifikat.
Delleveransar og fleirnasjonale produkt
Retningslinjene tek omsyn til at eksporten kan ha ulike formål, t.d. samarbeids- og utviklingsprosjekt, tenester eller teknologioverføringar. Produkta kan ha sjølvstendig funksjon eller vere delleveransar. Med delar er meint varer utan sjølvstendig funksjon, t.d. elektronikkomponentar, programvare eller metallhylser. For delleveransar skal søknaden i utgangspunktet behandlast på same måten som ved eksport av sluttproduktet. Retningslinjene opnar likevel for at norsk kontroll med sluttbrukar kan fråvikast i særskilde tilfelle. Dette gjeld mellom anna ved samarbeidsavtalar som er godkjende av norske styresmakter, jf. kap. VII.2 i retningslinjene. Desse reglane gjeld når det ferdige produktet ikkje er å rekne som norsk.
Unntak frå hovudregelen om norsk sluttbrukarkontroll kan også gjerast på visse vilkår dersom produktet er resultat av eit fleirnasjonalt samarbeid. I kap. III om samarbeids- og utviklingsprosjekt gjev retningslinjene rom for at det ferdige produktet i slikt samarbeid kan eksporterast etter reglane i samarbeidslandet dersom produktet ikkje er å rekne som norsk.
Retningslinjene frå 1992 var ikkje heilt klare i spørsmålet om korleis søknader om utførsel av produkt med fleirnasjonal identitet skulle behandlast. Auka integrasjon i forsvarsindustrien og større internasjonalt samarbeid om utvikling og produksjon av forsvarsmateriell skapte nye utfordringar for eksportkontrollen.
I 1998 vart det difor teke inn eit nytt kapittel IV som set nærare reglar for behandlinga av fleirnasjonale produkt.
3.4 EU-kodeksen
Noreg slutta seg til EU-kodeksen for våpeneksport i 1998. Dei åtte kriteria i kodeksen har hittil vore handheva innanfor ramma av det norske regelverket, men utan direkte tilvising til dei enkelte kriteria i kodeksen. Målsetjinga er at norsk regelverk og praksis skal halde minst same standard som i EU.
Kodeksen har sidan han vart sett i verk i 1998 utvikla seg til eit internasjonalt referanseverk for lisensiering av våpen og militært materiell. I tillegg dannar kodeksen i aukande grad ein standard for innsyn i utførselen av våpen og militært materiell. I det multilaterale eksportkontrollsamarbeidet, der også Noreg deltek, vert det i aukande grad referert til EU-kriteria. Frå norsk side legg ein stor vekt på å medverke til internasjonal aksept for høge standardar på dette området, både når det gjeld ansvarleg behandling av søknader om utførsel og når det gjeld formatet på innsyn i slik handel.
På denne bakgrunnen inngjekk Noreg og EU i 2004 ein avtale om eit nærare samarbeid innanfor ramma av kodeksen. Samarbeidet inneber mellom anna at det regelmessig skal utvekslast informasjon om avslag på søknader om eksport av våpen og militært materiell med utgangspunkt i prinsippa i kodeksen.
EU-kodeksen inneheld følgjande kriterium som skal leggjast til grunn i vurderinga av søknader om utførselsløyve:
korleis mottakarlandet etterlever folkerettslege plikter, mellom anna sanksjonar vedtekne av Tryggingsrådet i FN, ikkje-spreiingsavtalen for kjernevåpen (NPT), kjemivåpenkonvensjonen (CWC) og konvensjonen mot biologiske våpen (BWC);
korleis mottakarlandet gjennomfører eksportkontroll, mellom anna kontroll med eksport av antipersonellminer;
innanrikspolitiske tilhøve knytte til mellom anna etterleving av menneskerettar;
om ein leveranse kan medverke til eller forlengje eksisterande uro eller væpna konfliktar;
tilhøve knytte til regional fred, tryggleik og stabilitet;
korleis mottakarlandet stiller seg til terrorisme, organisert kriminalitet, alliansemedlemskap og respekt for folkeretten;
risikoen for at utstyr kan bli vidarelevert eller reeksportert til uønskte mottakarar;
om våpenkjøpet er i konflikt med det legitime forsvarsbehovet i mottakarlandet eller kan vere til alvorleg hinder for berekraftig utvikling.
Dei siste par åra er det gjort eit omfattande arbeid i EU med sikte på å vidareutvikle og styrkje kodeksen. Det er lagt opp til at EU-landa vil vedta forslag om ytterlegare mekanismar for kontroll med våpen og militært materiell i 2005.
Norsk omsetjing av EU-kodeksen er lagd ved Utanriksdepartementets retningslinjer frå 1992, jf. vedlegg 3 i denne meldinga.