1 Sammendrag

I forbindelse med behandlingen av St.meld.nr 24 (1996-97) Tilgjengelighet og faglighet ble følgende vedtak fattet: «Stortinget ber Regjeringen utrede og legge fram forslag om inndeling når det gjelder Helseregion 1 og Helseregion 2, der det forutsettes at Oslo og Akershus tilhører samme region» (Innst.S.nr. 237 (1996-97).

Inndelingen av helseregionen på Sør-Østlandet har vært et problemfelt siden regionaliseringsprinsippet ble vedtatt midt på 70-tallet. Saken har vært tema i en rekke utredninger og stortingsmeldinger. En viktig årsak til problemene er at regionsykehustilbudet for begge regionene er samlet i Oslo. Dette gjør det vanskelig å trekke regionsgrenser som tar hensyn til geografiske og befolkningsmessige forhold. Det hele kompliseres ytterligere ved at staten eier ett av regionsykehusene - Rikshospitalet. Dagens regioninndeling hvor Oslo, Hedmark og Oppland tilhører region 1 med Ullevål som regionsykehus, og Akershus, Østfold, Buskerud, Vestfold, Telemark, Aust-Agder og Vest-Agder utgjør helseregion 2 med Rikshospitalet som regionsykehus, ble fastlagt i St.meld. nr. 57 (1981-82 ) Om regionhelsetjenesten i helseregion 1 og 2.

Departementet presenterer i denne stortingsmeldingen en ny inndeling av helseregionene på Sør-Østlandet. Diskusjonen om valg av organisatoriske løsninger konsentreres om tre problemstillinger, der hovedvekten legges på de to første punktene:

• Spørsmålet om alle fylkeskommunene på Sør-Østlandet bør inngå i én felles helseregion.

• Spørsmålet om hva som er en hensiktsmessig geografisk inndeling av helseregionene, dersom det skal være mer enn en helseregion på Sør-Østlandet.

• Hvordan arbeidet med å integrere og samordne regionsykehustjenestene bør videreføres etter at ny regioninndeling er behandlet.

I kapittel 2 blir bakgrunnen for saken utdypet og det gis en nærmere beskrivelse av problemfeltet.

I kapittel 3 blir nøkkeltall for helseregion 1 og 2 presentert. Dette omfatter blant annet befolkningstall og ressursinnsats innenfor den somatiske spesialisthelsetjenesten. Prognoser for befolkningsutviklingen de nærmeste 10 - 20 år viser at det forventes en betydelig vekst i Agderfylkene og i Vestfold. Fram til år 2020 forventes det også en kraftig befolkningsøkning i Oslo og Akershus på henholdsvis 18 og 12 prosent i forhold til 1998. Tallmaterialet viser også at hovedstadsområdet har et lavere forbruk av sykehustjenester, og en lavere andel av øyeblikkelig hjelp-innleggelser enn i øvrige fylker på Sør-Østlandet. Totalt tilsier dette et betydelig press framover på de vanlige sykehustjenestene (lokal- og sentralsykehusnivå) i hovedstadsområdet. I dette kapittelet belyses også de spesielle forhold knyttet til samordningen av sykehustjenestene i Oslo-området. Data for pasientutveksling mellom fylkene viser blant annet at det i dag skjer svært lite utveksling av pasienter mellom Oslo kommunes sykehus og sykehusene i Akershus fylkeskommune.

Viktige hensyn som må ivaretas ved en ny regioninndeling blir omtalt nærmere i kapittel 4. Hovedmotivet for å endre regioninndelingen er å sikre at Oslo og Akershus plasseres i samme helseregion, slik at det legges til rette for en bedre samordning av sykehustilbudet i hovedstadsområdet for å møte eksisterende og framtidig etterspørsel av sykehustjenester. Departementet legger vekt på at en ny regioninndeling må sikre at fylkeskommunene stimuleres til å utvikle en framtidsrettet spesialisthelsetjeneste i tråd med behovene og rammebetingelsene for øvrig. Det legges nå økt vekt på at fylkeskommunene skal inngå et forpliktende samarbeid i de regionale helseutvalgene. Dette gjør det nødvendig å finne en regioninndeling i dette området som legger forholdene til rette for, og stimulerer til økt grad av samordning på tvers av sykehus- og fylkesgrenser. Gjennom de regionale helseutvalgene og arbeidet med regionale helseplaner vil de folkevalgte i fylkeskommunene sikre at beslutninger knyttet til sykehustjenestene i eget fylke fortsatt vil være under lokal politisk styring. Utfordringene blir imidlertid å samordne tjenestetilbudet på de områdene som det ut fra nasjonale og lokale prioriteringer vil være hensiktsmessig å samarbeide om.

Hovedproblemstillingen - én eller to regioner, drøfter departementet nærmere i kapittel 5. Med utgangspunkt i den problembeskrivelsen som ble gitt i kapittel 2, oppsummeres de viktigste målene for endret regioninndeling. Målene er så utgangspunktet for å utlede følgende vurderingskriterier som brukes til å drøfte hvorvidt det skal være én eller to regioner:

• regional samordning og helhetlige behandlingskjeder

• funksjons- og oppgavefordeling mellom sykehusene

• integrasjon av regionsykehustjenester

• lokalpolitisk styring

Etter å ha vurdert hovedspørsmålet opp mot vurderingskriteriene, konkluderes det med å anbefale en løsning basert på at landet fortsatt skal være inndelt i fem helseregioner og at Sør-Østlandet deles inn i to regioner. Hovedbegrunnelsen for dette er mulighetene for å oppnå konkrete resultater i det regionale samarbeidet. Videre vektlegges muligheten for lokalpolitisk innflytelse over utformingen av de regionale helseplanene. I tillegg kommer at en storregion vil bli mere enn dobbelt så stor (befolkningsmessig) som de tre øvrige regioner til sammen, og at denne løsningen kan reise spørsmål ved formålet med å opprettholde et regionalisert helsevesen.

I kapittel 6 drøfter departementet fire alternative måter som grensen mellom de to regioner kan trekkes på, gitt forutsetningen om at Oslo og Akershus skal tilhøre samme helseregion. Det anbefales en deling av Sør-Østlandet i to regioner langs Oslofjorden, slik at fylkene på østsiden av Oslofjorden danner helseregion 1 og fylkene på vestsiden av Oslofjorden utgjør helseregion 2. Dette innebærer at den nye helseregion 1 vil bestå av Østfold, Akershus, Oslo, Hedmark og Oppland, mens Buskerud, Vestfold, Telemark, Aust-Agder og Vest-Agder utgjør den nye helseregion 2.

Den nye helseregion 2 vil i stor grad kunne bygge videre på det positive samarbeidet som allerede er etablert mellom fylkeskommunene, lokal- og sentralsykehusene og Rikshospitalet og Radiumhospitalet gjennom arbeidet med den regionale helseplanen. Blant annet den forventede befolkningsutviklingen tilsier et press i dette området for en større grad av samordning av tjenestetilbudet på tvers av sykehus- og fylkesgrenser.

Dette alternativet ivaretar også mulighetene for samordning i helseregion 1 mellom Oslo og Akershus, mellom Akershus og Østfold, og mellom Akershus og Hedmark/Oppland. Dette gjør også at de områdene i denne regionen som i dag har en dårlig utbygging av lokal- og sentralsykehustjenester, og som samtidig ventes å møte en kraftig befolkningsøkning framover, gis muligheter for å samordne og effektivisere sitt tjenestetilbud innen et naturlig geografisk område.

Videre gir denne løsningen et likt antall (5 ) fylkeskommuner pr. region. Dette gir få aktører i hvert av de regionale helseutvalgene, noe som styrker mulighetene for en lokalpolitisk innflytelse, og øker mulighetene for å komme fram til enighet om konkrete tiltak.

I kapittel 7 drøftes problemstillingen knyttet til bedre integrering og samordning av regionsykehustjenestene i Oslo. Regionsykehustjenestene for hele Sør-Østlandet er lokalisert til Oslo. Det har lenge vært rettet stor oppmerksomhet mot samordningsbehovet mellom Rikshospitalet og Radiumhospitalet på den ene siden og sykehusene i Oslo kommune med regionsykehusfunksjoner på den andre. Fylkesordførerne på Sør-Østlandet har vært særlig opptatt av denne problemstillingen. Selv om Oslo og Akershus samles i én helseregion innebærer ikke dette at alle sykehusene i Oslo-området organisatorisk forankres i den samme helseregionen. Rikshospitalet som statseid sykehus og Radiumhospitalet som stiftelse, vil eiermessig ikke være koblet til fylkeskommunene i den nye helseregionen som omfatter hovedstadsområdet. Den nye helseregionen vil således ikke være i stand til å forestå alle sider ved den samordning som bør skje for sykehusene i hovedstadsområdet.

Betingelsene for å integrere regionsykehustjenestene vil således ikke i særlig grad bli berørt av en endret regioninndeling på Sør-Østlandet. Samordning av regionsykehustjenestene vil måtte skje ved at sykehuseierne, Oslo kommune og staten, kommer sammen og utvikler konsensus om aktuelle samordningstiltak. Det er behov for at staten og Oslo kommune i fellesskap kan utforme en institusjonell ordning for det samlede regionsykehustilbudet i Oslo som legger til rette for en bedre integrering og samordning av virksomheten ved Rikshospitalet og Radiumhospitalet og ved Oslo kommunes sykehus. Departementet vil ta initiativ til å følge dette opp så snart Stortinget har behandlet meldingen om ny regioninndeling på Sør-Østlandet.

Det legges ikke opp til at endringene i regioninndelingen på kort sikt skal påvirke de etablerte pasientstrømmene på Sør-Østlandet mht fylkenes bruk av Ullevål, Rikshospitalet og Radiumhospitalet. Dette betyr at pasientene benytter regionsykehusene som nå og at avtalen mellom staten og Akershus fylkeskommune om bruk av Rikshospitalet til visse lokal- og sentralsykehusfunksjoner ikke endres.

Framtidige endringer i fylkenes bruk av regionsykehustjenester må ses i sammenheng med hvilken integrering og samordning som vil skje mellom regionsykehusene i Oslo. Det må forventes at den nye regioninndelingen i seg selv vil bidra til et økende press med sikte på en bedre samordning av de spesialiserte tjenester på regionnivå.