1 Innledning og sammendrag

1.1 Bakgrunn. Arbeid med meldingen

Da Stortinget 17. juni 1997 behandlet St prp nr 59 (1996-97) og Innst S nr 260 (1996-97) Om regulering av opptaket til studium ved universiteta studieåret 1997-98, ble følgende vedtak fattet:

Stortinget ber Regjeringen fremlegge som egen sak i løpet av høsten 1997 en samlet gjennomgang og vurdering av dimensjonering innen høyere utdanning når det gjelder ulike profesjonsstudier og tiltak for å møte etterspørselen etter høyt utdannet arbeidskraft.

I merknadene i Innst S nr 260 (1996-97) uttales bl a som begrunnelse for vedtaket:

Komiteen vil peke på at den sterke veksten i studenttall de senere årene har medført at Norge nå er blant de 2-3 land i verden hvor størst andel av befolkningen tar høyere utdanning. Komiteen ser dette som en styrke for nasjonen og mener det bør være en viktig utfordring å legge til rette for at dette høye studenttallet opprettholdes. Komiteen vil allikevel peke på at veksten i antall studieplasser til dels har skjedd svært raskt for å møte den sterke etterspørselen etter høyere utdanning de senere årene. Utfordringen nå er derfor å foreta en grundig gjennomgang av utdanningskapasiteten innen de ulike profesjons- og universitetsstudiene både samlet for landet og for de enkelte institusjoner sammenholdt med søkning til de ulike studier og etterspørsel etter høyt utdannet arbeidskraft innen ulike profesjoner og yrker i årene fremover.

Komiteen viste for øvrig til en tilsvarende uttalelse i Innst nr 257 (1995-96) og følgende vedtak i Stortinget under behandlingen av St prp nr 67 (1995-96):

Stortinget ber Regjeringen foreta en gjennomgang og vurdering av dimensjonering innen høyere utdanning som del av sak om regulering av opptak til universitetsstudier for studieåret 1997-98.

Komiteens flertall fant ikke at departementets oppfølging av dette vedtaket i St prp nr 59 (1996-97) var tilfredsstillende. Videre mente flertallet at en mer samlet framstilling i budsjettproposisjonen for 1998 og en nærmere drøfting av dimensjoneringsspørsmålene som en del av budsjettbehandlingen for 1998, var lite ønskelig sett fra Stortingets side. Komiteens flertall fremmet på dette grunnlag forslag om at slik omtale ble lagt fram som egen sak i løpet av høsten 1997.

Departementet har merket seg Stortingets ønske om en grundig og mer samlet drøfting av framtidige behov og utfordringer knyttet til dimensjonering av høgre utdanning. Beregninger og framskrivninger av tilbud og etterspørsel for ulike typer arbeidskraft vil være en viktig del av grunnlaget for en melding om dimensjonering. Departementet har derfor etter stortingsvedtaket sommeren 1997 inngått et samarbeid med Statistisk sentralbyrå for å få fram et best mulig statistisk materiale. I framskrivningene av både tilbud og etterspørsel inngår forutsetninger og antakelser som er beheftet med til dels stor grad av usikkerhet. Dette gjelder i særlig grad beregninger av framtidig behov, der en lang rekke ulike forhold vil kunne ha avgjørende innvirkning på framskrivningene, jf punkt 1.2, samt kapitlene 3 og 4 nedenfor. Også når det gjelder framskrivning av årsverktilbud er det flere usikre variabler som kan ha betydelig innvirkning på den faktiske effekt av tiltak for å øke kapasiteten på et utdanningsområde. Rekruttering til og gjennomføringsgraden i et studium, samt stabiliteten i yrkesdeltakelsen, er eksempler på faktorer som innvirker på effekten av eventuelle tiltak for å øke kapasiteten i en utdanning. Disse faktorene inngår i drøftingen av tiltak i kapittel 5 i meldingen.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet legger med dette fram en melding der spørsmål knyttet til kapasitet og framtidig behov i høgre utdanning som helhet og innenfor visse utvalgte studier, drøftes i en bredere sammenheng enn det som ellers er mulig å gjøre i de årlige budsjett- eller adgangsreguleringsproposisjonene. Videre drøftes aktuelle tiltak for å møte behov for høyt utdannet arbeidskraft. Utviklingen i kompetansebehovet i arbeidslivet behandles i en egen melding om etter- og videreutdanning som også legges fram i vår. I den foreliggende melding behandles derfor ikke etter- og videreutdanning som eget tema, verken på tilbuds-, etterspørsels- eller tiltakssiden. Departementet viser for øvrig til at et offentlig utvalg er nedsatt for å foreta en ny og bred utredning av norsk høgre utdanning. Mandatet for dette utvalget omfatter bl a

• vurdere dimensjoneringsspørsmålene i prinsipielt og langsiktig perspektiv. Prinsipper for dimensjonering og fordeling av kapasitet bør drøftes i nasjonal målestokk, for ulike utdanningsområder og i ulike deler av landet.

• vurdere tilpasningen mellom utdanningssystemet og arbeidslivet i en bred sammenheng, bl a i lys av OECDs gjennomgang av norsk høgre utdanning. Det må her tas hensyn til den viktige regionale og næringspolitiske rollen som universiteter og høgskoler spiller. Det må legges vekt på å sikre at tilgangen på høyt utdannet arbeidskraft er i samsvar med etterspørselen fra arbeidslivet. Videre må det legges til rette slik at den kompetansen kandidatene har kommer til nytte i samfunnet.

Utvalget skal gi sin innstilling innen 1. april 2000.

1.2 Mål og prinsipper for dimensjonering av høgre utdanning

Ulike prinsipper har vært styrende for dimensjoneringen av høgre utdanning i Norge. Det har imidlertid vært et overordnet mål å gi tilbud til flest mulig utdanningssøkende, både for å møte den individuelle etterspørsel og for å dekke arbeidslivets behov for personer med høgre utdanning. I en periode med høy arbeidsledighet har det også vært satset på utdanning som et meningsfylt alternativ til ledighet. Argumentet har vært at høgre utdanning gir et godt grunnlag for å klare omstilling og skifte av yrke og at kunnskaper gir gode forutsetninger både for allsidig personlig utvikling og for entreprenørskap og industriell nyskaping.

Med NOU 1988:28 Med viten og vilje og oppfølgingen i St meld nr 40 (1990-91) Fra visjon til virke og Innst S nr 230 (1990-91) ble det lagt en platform for en utdanningspolitisk satsing fram mot år 2000 - 2010. Helt grunnleggende for denne satsingen var forståelsen av at kunnskapsvekst og en godt utdannet befolkning er nødvendig for å nå både individuelle og samfunnsmessige mål. De konkrete mål for nivået på den totale kapasiteten var bl a:

• bedre rekrutteringen til høgre utdanning, bl a ved å balansere virkningen av minkende ungdomskull med økt studietilbøyelighet

• rekruttere nye grupper og styrke kvinneandelen i høgre utdanning

• styrke langtidsstudiene og øke antallet hovedfagskandidater og forskningsstipendiater.

I St meld nr 40 (1990-91) Fra visjon til virke ble det slått fast at dimensjoneringsspørsmålet bare kan ivaretas på nasjonalt nivå. Den nasjonale vurderingen måtte imidlertid også omfatte regionale hensyn. Nasjonal styring har vært ansett som nødvendig for å sikre kompetanse, og for å få kanalisert ressursene slik at dette nås. I meldingen ble det fastslått at for å opprettholde daværende studenttall med minkende ungdomskull ville det være nødvendig å øke studietilbøyeligheten i det enkelte årskull fra ca 29 pst, som i 1990 gjaldt det kullet som gikk ut av grunnskolen i 1980, til ca 40 pst fram mot år 2000. Det antas nå at nærmere 50 pst av et årskull vil ta utdanning ved universitet og høgskole.¹1

I Innst S nr 230 (1990-91) trakk kirke- og undervisningskomiteen opp de politiske prinsipper som komiteen mente burde legges til grunn for utviklingen av høgre utdanning. Bl a understreket komiteen:

• prinsippet om lik rett til utdanning for alle. Det norske utdanningssystemet må innrettes slik at alle som ønsker det, skal ha like muligheter til videregående eller høyere utdanning som gir yrkeskompetanse. Kunnskap blir på 90-tallet en grunnleggende ressurs for verdiskapning, vekst og verdiforvaltning. Utdanningstilbudene må ta sikte på å utnytte befolkningens ressurser maksimalt. Dette er rammer som må legges til grunn ved utmeislingen av en politikk for høyere utdanning for 90-årene. (...)

• samfunnets økende behov for kompetanse. Komiteen vil legge vekt på at høyere utdanning og forskning er en av de viktigste innsatsfaktorer i konkurransen landene imellom. I årene framover vil det være et stort behov for å finne fram til nye produkter, skape nye arbeidsplasser, utvikle miljøteknologi innenfor rammen av en bærekraftig utvikling og videreutvikle informasjonsteknologien. (...)

• at høyere utdanning må ses under ett. En politikk for høyere utdanning på 90-tallet må ha et helhetlig perspektiv på det norske universitets- og høyskolesystemet og legge opp til en arbeidsdeling mellom institusjoner og regioner. Det bør arbeides for bedre muligheter for studentmobilitet og samording av grader og eksamener. Fleksibilitet og samarbeid på tvers av geografi og fagområder i norsk høyere utdanning i Norgesnettet er en viktig konkretisering av helhetsperspektivet. (...)

• at utdanningssystemet må effektiviseres. Det må stilles krav til universitetene og høyskolene om bedre ressursforvaltning og en mer effektiv utnyttelse av det akademiske året. Det er mange steder behov for å fornye arbeidsstilen og rutinene. Komiteen mener videre at studieforholdene ved universiteter og høyskoler må organiseres slik at de er tilpasset menn og kvinner fra alle samfunnslag, med og uten omsorgsforpliktelser.

Dimensjoneringsarbeid innenfor norsk høgre utdanning har det siste tiåret vært basert på en kombinasjon av et overordnet mål om å øke den totale utdanningskapasiteten og nasjonale planer for oppbygging av kapasiteten i bestemte fagområder. Rammen for arbeidet har vært samarbeid og arbeidsdeling innenfor Norgesnettet og målet om en optimal institusjonell og regional fordeling av tilbud. Hovedproblemstillingen i forhold til arbeidsmarkedsbehov har i første rekke vært å dekke en konstatert mangel på personale på bestemte områder, i mindre grad å planlegge på grunnlag av prognoser. I større grad enn for andre utdanningsområder har opptakskapasiteten i f eks i helse- og sosialfag og enkelte lærerutdanninger blitt sett i sammenheng med samfunnets behov og situasjonen på arbeidsmarkedet. Et eksempel er koplingen av måltall for førskolelærerutdanningen med målet om full barnehagedekning, jf St meld nr 52 (1996-97) Om økt førskolelærerdekning.

Kapasiteten i de tradisjonelt åpne universitetsstudiene har derimot i stor grad blitt endret i takt med etterspørselen fra de utdanningssøkende. Prinsippet om studentenes rett til fritt å velge fag og studiested har ved flere anledninger ført til stortingsvedtak om at universitetenes allmennfakulteter skal være åpne. Flertallet i kirke-, utdannings- og forskningskomiteen uttalte i Innst O nr 40 (1994-95) Om lov om universiteter og høgskoler at universitetsstudier skal være åpne for utdanningssøkende med studiekompetanse og at unntak fra denne hovedregelen normalt bare gjøres for lengre profesjonsstudier og etter en samlet vurdering av utdanningen i landet. Et flertall i komiteen regnet med at med en utflating av ungdomskullene vil det være mulig å oppheve den flerårige adgangsbegrensningen av de tradisjonelt åpne universitetsstudiene.

På grunnlag av Stortingets behandling av spørsmålet om adgangsregulering av universitetsstudier ble det innført såkalt nasjonal åpning av allmennfakultetene ved universitetene fra høsten 1995. For å muliggjøre åpningen ble det opprettet 4 500 nye studieplasser ved disse fakultetene. Prinsippet om nasjonal åpning av humanistiske fag, samfunnsfag og matematisk-naturvitenskapelige fag ble videreført for opptakene i 1996 og 1997. Fra opptaket til studieåret 1996-97 omfattet nasjonal åpning også de statlige høgskolene som tilbyr de aktuelle fagene. Ordningen har vært basert på at adgangsreguleringen til lavere grads studier under HF-, SV- og MN-fakultetene har vært opphevet på nasjonalt nivå, og at de søkere som ikke har fått tilbud på et prioritert ønske mht studiested, har fått tilbud om studieplass ved et annet studiested som har hatt ledig kapasitet i det aktuelle fakultet eller fag.

Til studieåret 1996-97 var det 2 192 søkere til allmennfakultetene som fikk tilbud om studieplass under ordningen med nasjonal åpning. En undersøkelse Samordna opptak gjorde etter at opptaket var gjennomført, viste at bare 49 av disse søkerne møtte til studiestart. Tilsvarende tall for opptaket til studieåret 1997-98 var henholdsvis 160 og 6. I budsjettet for 1998 er antallet studieplasser ved universitetenes allmennfakulteter redusert med 2 000 studieplasser. Dette innebærer at opptaksrammene til studier under disse fakultetene må settes ned i forhold til foregående år, og at grunnlaget for nasjonal åpning må vurderes på nytt. Spørsmålet behandles i en egen stortingsproposisjon.

Når det gjelder søkning til høgre utdanning generelt har det fra og med 1995 vært en svak nedgang i antall søkere etter en eksplosiv økning fra slutten av 1980-tallet. Nedgangen i søkertall fordeler seg imidlertid ujevnt på utdanningstyper og institusjoner. Det er særlig mindre høgskoler og Universitetet i Tromsø som har nedgang i studentrekrutteringen i et omfang som gjør at måltall ikke oppfylles. I de to siste proposisjonene om adgangsregulering av universitetsstudier er det vist til at søkningen er størst til de store institusjonene i Sør-Norge, særlig i Oslo. En åpning av universitetene i Sør-Norge kan derfor forsterke søkeravgangen til høgskolene i distriktene og Universitetet i Tromsø. Søkningen til lavere grads studier ved Universitetet i Tromsø har hatt en jevn nedgang fra og med 1994.

I Innst S nr 12 (1997-98) er et flertall i kirke-, utdannings- og forskningskomiteen bekymret for at en del høgskoler i, og særlig utenfor de største byene har svikt i søkningen og vanskeligheter med å oppfylle måltallene. Dette flertallet ber departementet vurdere tiltak for å sikre rekruttering til disse institusjonene og komme tilbake med tiltak i meldingen om dimensjonering av høgre utdanning.

I forhold til folketallet er både opptakskapasiteten og det totale studentmåltallet innen høgre utdanning i Norge høyt når en sammenligner med andre land. Det er likevel mangel på fagutdannet personell innenfor ulike fagområder. Uttalte behov fra arbeidslivet har derfor vært utslagsgivende for tildeling av nye studieplasser de senere år, og utdanninger i helse- og sosialfag, og allmenn- og førskolelærerutdanning har i stor grad vært prioritert. Institusjonene, særlig de statlige høgskolene, har også blitt pålagt å opprettholde et høyt opptak i prioriterte grunnutdanninger. Samtidig har det i løpet av det siste året blitt klart at det er behov for å bygge ut kapasiteten i teknologiske studier, særlig informasjons- og kommunikasjonsteknologi. Søkningen til denne type utdanning har de senere år vært svært variabel, og det har vært registrert ledige studieplasser ved ulike linjer og studieretninger. Behovet for kandidater med matematisk, teknisk og naturvitenskapelig bakgrunn er i dag stort og fortsatt økende. Derfor må det nå settes større fokus på denne type utdanning.

Det er en utfordring å balansere de ulike prinsipper for dimensjonering av høgre utdanning. Det er et mål at utdanningskapasiteten er høy slik at flest mulig av de utdanningssøkende kan få et tilbud i tråd med individuelle ønsker. Studentenes ønsker må imidlertid balanseres opp mot hensynet til samfunnets behov for arbeidskraft når kapasiteten fordeles på ulike utdanningstyper. Arbeidslivets behov for personell med høgre utdanning må sikres på en best mulig måte, samtidig som nødvendig balanse i forholdet mellom ulike kandidatgrupper også må sikres.

Det vil framover være viktig med en målrettet regional fordeling av studieplasser. For å sikre rekruttering til utdanningsinstitusjonene i distriktene er det nødvendig med fortsatt adgangsregulering av universitetene i Sør-Norge, og omdisponering av studieplasser, selv om søkningen til høgre utdanning går ned. Disse tiltakene vil ikke ha full effekt uten at privatistordningen samtidig begrenses, f eks ved å ta bort retten til studielån eller stille krav om nedre aldersgrense for å kunne gå opp til eksamen som privatist. Det er imidlertid viktig å understreke at endringer i privatistordningen ikke skal ramme personer som ønsker å dokumentere sin realkompetanse eller som gjennomfører studier i regi av studieforbund og fjernundervisningsinstitusjoner. Departementet tar sikte på å legge fram for Stortinget en egen sak om privatister i høgre utdanning. I tillegg til ovennevnte tiltak kan studentvelferden i distriktene bedres. Dette kan f eks gjøres ved å prioritere distriktene ved bygging av nye studenthybler og studentbarnehager.

Etter flere år med økning av kapasiteten i bestemte prioriterte grunnutdanninger som kvalifiserer til yrker innenfor skole og helsevesenet, må økt oppmerksomhet også rettes mot dagens krav til kompetanse i naturvitenskap og teknologi. Økningen i kandidattall har de senere år vært svært stor innenfor jus, humaniora og samfunnsvitenskapelige fag. Det kan være grunn til å tro at tilgangen på kandidater i disse fagområdene er i ferd med å stige raskere enn etterspørselen på arbeidsmarkedet. Omdisponering av studieplasser fra disse fagområdene bør derfor vurderes.

1.3 Metodisk tilnærming

Som referert ovenfor ønsket Kirke-, utdannings- og forskningskomiteen en grundig gjennomgang av utdanningskapasiteten, sammenholdt med søkning til ulike studier og etterspørsel etter høyt utdannet arbeidskraft innenfor ulike profesjoner og yrker i årene framover. For denne stortingsmeldingen er det gjort beregninger og framskrivninger som er en del av grunnlaget for en samlet gjennomgang og vurdering av dimensjonering av høgre utdanning, men med særlig vekt på enkelte profesjons- og yrkesrettede utdanninger. For øvrig legges til grunn data om utviklingen på tilbudssiden og beskrivelser av sentrale utviklingstrekk ved arbeids- og næringslivet.

«Ulike profesjonsstudier» er i meldingen avgrenset til utdanninger som fører fram til yrker der det i senere tid har kommet til uttrykk at det er mangel på fagutdannet personell. Stortingsmeldingen vil dermed omfatte følgende utdanninger ved universiteter, statlige, vitenskapelige og private høgskoler: allmennlærer, faglærer, førskolelærer, praktisk-pedagogisk utdanning, sykepleier, barnevernspedagog, sosionom, vernepleier, fysioterapeut, medisin, odontologi, psykologi, farmasi, to- og treårig ingeniørutdanning, sivilingeniørutdanning, utdanning i informasjonsteknologi på lavere grads nivå (høgskolekandidat eller tilsvarende) og høyere grads nivå (hovedfag). Drøftingen av kapasitet gjelder særlig noen utvalgte utdanninger. En totalvurdering av tilbudet i høgre utdanning i Norge ligger likevel til grunn for drøftingen.

Det er ikke mulig å forutsi sikkert framtidig behov for personer med høgre utdanning og hvordan arbeidsmarkedet vil utvikle seg. Studier av erfaringer med å dimensjonere kapasitet på grunnlag av prognoser for arbeidskraftbehov, viser at det er problematisk å lage prognoser som er pålitelige nok. På grunnlag av behovsvurderinger og prognoser ble det f eks på begynnelsen av 1980-tallet foretatt nedjusteringer for medisin-, odontologi- og lærerutdanning. Prognosene viste seg ikke å stemme med den faktiske utviklingen på arbeidsmarkedet, og det har senere vært nødvendig å øke kapasiteten i disse utdanningene kraftig.

For denne meldingen er det med utgangspunkt i et sett av spesifiserte forutsetninger, gjort framskrivninger av etterspørsel og tilbud i arbeidsmarkedet for ulike typer høyt utdannet personell. For å kunne si noe om behovet for fagutdannet personell i de yrker som er relevante for denne meldingen, har Statistisk sentralbyrå utført beregninger og framskrivninger etter følgende prinsipper:

• antall personer i arbeid, tilgang på nye kandidater og frafall/avgang fra yrket

• antatt behov i forhold til ulike (definerte) forutsetninger fram mot år 2010.

Når det gjelder framtidig personellbehov vil det være mest problematisk å si noe om virksomheter som er svært konjunkturømfintlige. Det vises f eks til den dramatiske økning i løpet av det siste året i etterspørsel etter teknologisk kompetanse, etter flere år med negative signaler fra arbeidsmarkedet når det gjelder de fleste ingeniør- og sivilingeniørfagene. Den teknologiske utviklingen vil utvilsomt være avgjørende for framtidig behov i en rekke sektorer og næringer. Minst usikkerhet er knyttet til framskrivninger for yrker i offentlig sektor, og særlig yrker hvor behovet i stor grad henger sammen med befolkningstall (f eks antall seksåringer som skal begynne på skolen hvert år, befolkningsvekst og antall eldre). Slike yrker er imidlertid også avhengig av økonomiske konjunkturer og brutto nasjonalprodukt pr innbygger, politiske prioriteringer, tjenestestandarder og satsingsområder som vedtas av Stortinget, samt av befolkningens og arbeidslivets etterspørsel etter tjenester. Reformer i f eks skole- og helsevesen vil være svært avgjørende for framtidig behov for arbeidskraft. Slike forhold er vanskelig å forutse på lengre sikt.

Ut fra gitte forutsetninger om studiekapasitet, studiegjennomføring og yrkesdeltaking kan de framskrivninger som er gjort for denne meldingen, si en del om tilbudet av arbeidskraft. Det rår langt større usikkerhet om etterspørselen. Framskrivninger av f eks eventuelle vakanser ved hjelp av modellene kan bare betraktes som illustrasjoner på hva som kan skje under bestemte forutsetninger, og ikke som prognoser. Det er imidlertid helt sentralt at de modeller som er utviklet av Statistisk sentralbyrå skal kunne justeres, og at ulike forutsetninger skal kunne innarbeides senere i tråd med utviklingen, nye prioriteringer og tiltak. Modellene skal således kontinuerlig kunne justeres og oppdateres i forhold til vedtatt politikk og utviklingen innenfor økonomi og teknologi.

1.4 Sammendrag av innholdet i meldingen

I kapittel 2 gis det en oversikt over utviklingen i søker-, opptaks- og kandidattall for de utvalgte utdanningene, samt oversikt over utviklingen av den totale utdanningskapasiteten i høgre utdanning i Norge fra begynnelsen av 1990-tallet og frem til 1997. Det gis også en oversikt over fordeling av kapasitet på ulike utdanningsområder og hvordan denne har utviklet seg. Det er videre tatt med sammenligninger med situasjonen i andre land. I kapittel 3 beskrives trekk ved utviklingen i arbeids- og næringsliv og konsekvenser for framtidig kompetansebehov. Det refereres til framskrivninger av arbeidsstyrkens utdanningsnivå. Videre diskuteres utviklingen på arbeidsmarkedet og mulighetene for å anslå samfunnets behov for høyt utdannet arbeidskraft. Kapittel 4 presenterer tendenser og drøfter de framskrivninger som er foretatt av Statistisk sentralbyrå til denne meldingen. På bakgrunn av overordnede politiske mål for sektoren og vurderinger av det analysemateriale som refereres i de foregående kapitler, drøftes i kapittel 5 tiltak som kan settes i verk for å møte etterspørselen etter høyt utdannet arbeidskraft. Bedre utnyttelse av opptakskapasiteten ved omdisponering av ressurser og ledige studieplasser er helt sentralt blant tiltakene. Ellers drøftes både tiltak av generell karakter, og særskilte tiltak for å møte etterspørselen innenfor bestemte fagområder. Kapittel 6 gir en oversikt over hovedkonklusjonene i meldingen og en vurdering av de økonomiske og administrative konsekvensene av forslagene.