4 Framskrivninger av årsverktilbud og -etterspørsel

4.1 Hovedprinsipper

Det vil i denne meldingen ikke bli gitt prognoser for utviklingen på arbeidsmarkedet på lang sikt. Med utgangspunkt i et sett av spesifiserte forutsetninger har Statistisk sentralbyrå (SSB) framskrevet etterspørsel og tilbud i arbeidsmarkedet for ulike typer høyt utdannet personell. Nedenfor vises grafiske framstillinger av årsverktilbud og -etterspørsel i arbeidsmarkedet for ulike personellgrupper i helse-, sosial- og undervisningssektoren og for sivilingeniører for perioden fram til 2010. For ingeniører og IT-utdannet personell gir meldingen kun tekstlig vurdering av forventningene til framtidige balanser i arbeidsmarkedet.

Framskrivningene av balanser i arbeidsmarkedet innebærer at det på grunnlag av bestemte forutsetninger gis en illustrasjon på hva som kan skje når det gjelder tilbud og etterspørsel. Valg av forutsetninger påvirker i stor grad resultatene. For å vurdere rimeligheten ved framskrivningene er det derfor viktig å ta i betraktning de mest sentrale og de mest usikre forutsetningene som er lagt til grunn.

De grafiske framstillingene må sees som illustrasjoner, ikke som presise framskrivinger.

4.1.1 Modellforutsetninger i tilbudsframskrivningen

For framskrivningene av antall tilbudte årsverk innenfor de ulike personellkategoriene er utgangspunktet antall yrkesutøvere i et basisår, og gjennomsnittlig arbeidstid er beregnet for de ulike kjønns- og aldersgrupper innenfor de enkelte personellkategoriene. Det kommer da fram et antall årsverk som ytes av de enkelte personellgrupper. Fra denne «opprinnelige» bestanden fjernes de som av ulike årsaker går ut av yrket etter hvert som bestanden eldes. Tilførselen beregnes gjennom data for opptakstall ved norske og utenlandske læresteder for de spesifikke utdanningene, gjennomsnittlig studietid og fullføringsprosent. Det justeres også for variasjoner i kandidatenes alder og kjønnssammensetning for de ulike utdanningskategoriene.

Med disse forutsetningene bør det ved fortolking av tilbudsframskrivningene understrekes flg muligheter for avvik mellom framskrevet og reelt arbeidskrafttilbud:

For de enkelte utdanningskategoriene er opptakstall, fullføringsprosent, alders- og kjønnsammensetning m.m. holdt konstant gjennom framskrivningsperioden. For opptakstallene er framskrivningsverdien satt lik studentmåltallene for 1998, med unntak for vernepleiere og leger. I Handlingsplan for helse- og omsorgspersonell 1998-2001 er det lagt inn en opptrappingsplan i utdanningskapasitet for disse to gruppene, og i samsvar med dette er det i modellen lagt inn en moderat oppjustering av opptakstallene i løpet av perioden.

De ulike personellgruppers årsverktilbud i ulike alderskategorier er kartlagt i arbeidskraftundersøkelsene. Årsverktilbudet etter kjønn og alder holdes konstant gjennom framskrivningsperioden, og dette betyr for eksempel at det ikke er tatt hensyn til at personellgrupper som i dag arbeider mer enn ett normalt årsverk - eller utover pensjonsalder - kan komme til å trappe ned arbeidsmengden i løpet av framskrivningsperioden. Eventuelle effekter av kontantstøtteordningen eller endringer i turnusordningen for ansatte i helsevesenet er heller ikke forsøkt modellert.

På grunn av mangelfullt statistikkgrunnlag inkluderer modellens tilbudsframskrivninger ikke personell med utenlandsk statsborgerskap.

4.1.2 Modellforutsetninger i etterspørselsframskrivningene

Framskrivninger for helse- og sosialfaglig personell gjøres med SSBs modell HELSEMOD. Modellen deler helse- og omsorgssektoren inn i fjorten aktivitetsområder. For undervisningssektoren gjør modellen LÆRERMOD et tilsvarende skille mellom barnehage, grunnskole og videregående opplæring. For hvert av disse aktivitetsområdene er totalt antall etterspurte årsverk og sammensetningen av ulike personellgrupper fastslått for basisåret.

Framskrivningene for sivilingeniører er gjort med SSBs modell for tilbud og etterspørsel etter arbeidskraft, fordelt på utdanningsgrupper (AD-MOD). Beregninger ved hjelp av denne modellen er også tatt hensyn til i meldingens vurdering av forholdet mellom tilbud og etterspørsel for ingeniører. Framtidig utvikling i etterspørselen etter ingeniører og sivilingeniører er spesielt avhengig av den generelle økonomiske utviklingen, utviklingen i spesifikke næringer, og sammensetning av etterspørselen etter ulike utdanningskategorier i hver næring. Det er betydelig usikkerhet om alle disse faktorene.

For helse- og sosialfaglig personell og for lærere er etterspørselen i langt sterkere grad en funksjon av politiske enkeltvedtak og mer generelle prioriteringer Det er også stor grad av usikkerhet knyttet til disse vekstanslagene. Det presenteres derfor to framskrivninger av årsverketterspørsel:

1) Grafen « demografiske faktorer» angir det departementet forventer å være minimumsanslaget for årsverketterspørsel. Det forutsettes kjønns- og aldersspesifikke behov for tjenestene, og etterspørselen framskrives under forutsetning om konstant nivå tilsvarende basisåret på tjenestetilbudet til de ulike kjønns- og aldersgruppene gjennom framskrivningsperioden. Befolkningsframskrivningen er utført ved hjelp av SSBs modell for framskriving av den norske befolknings utviklingstrekk (BEFREG), mens beregninger av de avledede behov for helsetjenester er beregnet med HELSEMOD.

2) Fordi en etterspørselsframskrivning som ikke tar hensyn til et ønske om forbedret dekningsgrad og standard som følge av økonomisk vekst kan gi urimelig lave etterspørselsforventninger, er også en økonomisk komponent modellert. Denne uttrykkes i grafen « økonomiske og demografiske faktorer». Denne framkommer ved at Sosial- og helsedepartementet har spesifisert økningen i personellbehov som følger av nye satsningsområder og reformer innen helsevesenet, som handlingsplanene for psykiatri og kreft, og eldresatsingen. For videre oppfølging av intensjonene bak reformen for mennesker med psykisk utviklingshemming er det lagt til grunn en økning i etterspørsel etter vernepleiere på 385 årsverk pr år. Videre legges det til grunn at andelen høgskoleutdannet personell i de kommunale pleie- og omsorgstjenestene vil øke. Dette innebærer en modellforutsetning hvor det legges inn 4 000 sykepleiere og totalt 5 600 vernepleiere og andre med høgskoleutdanning som vil erstatte ufaglært arbeidskraft i perioden fram til 2010. For de ulike grupper av lærere og for de områder innenfor helse- og omsorgssektoren hvor det ikke er spesifiserte anslag for økt personellbehov, er den framtidige etterspørsel etter de ulike yrkeskategorier beregnet ved å legge inn forutsetninger om den økonomiske utviklingen. Dette er gjort ved å legge inn forutsetninger om forbedring av standard og dekningsgrad tilsvarende de prognoser over veksten i BNP (for fastlands-Norge) som SSB har beregnet (MODAG). Det er stor usikkerhet i framskrivningene knyttet til hvordan denne økonomiske faktoren slår ut i personellbehov, og grafen uttrykker årsverketterspørsel under forutsetning om at etterspørselen etter de ulike personellkategoriene vil øke med samme prosentsats som de økonomiske vekstanslagene som følger av MODAG-beregningene.

Det framtidige behov for personell vil i første rekke være bestemt av de politiske prioriteringene og satsningene som vedtas av Stortinget. Når de framtidige vekstanslagene som er lagt til grunn i HELSEMOD vurderes mot historiske data kan også den mest ekspansive årsverketterspørselen i modellen gi et forsiktig anslag for etterspørselsveksten. En sammenligning med andre OECD-land kan også gi grunnlag for forventning om ekspansjoner utover veksten i BNP for helse- og omsorgssektoren. For å illustrere hvilke usikkerheter om framtidig årsverketterspørsel som følger av ukjente prioriteringer, er det i figur 4.1 nedenfor vist hvilken effekt som kan oppstå for samlet årsverketterspørsel dersom økte realdisponible inntekter resulterer i prioritering av helse- og omsorgssektoren slik at en økt andel av BNP brukes til disse formål.

I figuren er det en graf som viser samlet årsverketterspørsel dersom andelen av BNP til helse- og omsorgssektoren økes jevnt, fram til det i år 2010 kommer opp på samme nivå som høyeste 1996-verdi blant europeiske OECD-land (Tyskland). I figuren kan effekten av en slik prioritering sammenlignes med en graf som viser den summerte etterspørsel etter personellkategoriene dersom det forutsettes at etterspørselen etter de ulike personellkategoriene vil øke med samme prosentsats som de økonomiske vekstanslagene som følger av MODAG-beregningene. Figur 4.1 Utviklingen i årsverketterspørsel for utvalgte personellgrupper innenfor helse- og omsorgssektoren¹⁴1 med ulike forutsetninger om andel av BNP til sektoren.

Figur 4.1 illustrerer de usikkerheter ved etterspørselsframskrivningene som følger av ukjente politiske prioriteringer i framtiden. Av figuren framgår det at årsverketterspørselen vil stige betraktelig dersom helse- og omsorgssektoren prioriteres opp til samme nivå som høyeste europeiske OECD-verdi (1996) for helse- og sosialsektorens andel av BNP.

Andre sentrale modellforutsetninger som er nyttet i framskrivningene av etterspørselen er følgende:

Det er lagt inn registrerte underdekninger i basisåret for enkelte personellkategorier. Disse tallene kan være en underestimering av antall stillinger som er ubesatt, og de vil ikke omfatte et antall stillinger som besettes av ufaglært arbeidskraft fordi tilgjengeligheten på faglært er begrenset. Dersom det senere blir bestemt å bedre kvaliteten på tjenestene gjennom større bruk av faglært personell vil modellen kunne gi for lave tall for etterspørselen.

Modellen behandler etterspørselen etter de ulike yrkeskategoriene separat, men i realiteten kan både komplementaritet og substitusjon tenkes. Eksempler på substitusjonseffekter som kan oppstå er at relativ lønnsøkning for én gruppe dreier etterspørselen over mot andre grupper, at mangel på personell med lang utdanning møtes ved å ansette støttepersonell som kan avlaste for rutineoppgaver, eller at mangel på arbeidskraft innenfor en av yrkeskategoriene erstattes gjennom bruk av andre personellgrupper. Tilsvarende kan det i utdanningssektoren komme en substitusjonseffekt som følge av førskolelæreres overgang til grunnskolen. Et eksempel på komplementaritet kan være at økt etterspørsel etter leger også øker behovet for sykepleiere.

4.1.3 Systematiske mønstre i usikkerhetene

Usikkerheten på etterspørselssiden er klart større enn på tilbudssiden. Dessuten vil framskrivningene tendere til å gi for sterke utslag i avstandene mellom tilbud og etterspørsel i arbeidsmarkedet der det først oppstår en ubalanse. Dette skyldes at modellen ikke inkluderer justeringsmekanismer som substitusjonseffekter mellom yrkeskategoriene, eller mellom faglært og ufaglært arbeidskraft, at opptakstall vil reguleres fortløpende osv. For en mer omfattende redegjørelse om modellene henvises det til SSB rapport 96/15 og 94/2.

4.2 Helse- og sosialfagpersonell

4.2.1 Leger

Figur 4.2 viser at arbeidstilbudet fra leger forventes å øke gjennom framskrivningsperioden, slik at antall årsverktilbud øker fra noe under 12 000 i 1997 til omkring 15 000 i 2010. Økningen i tilbudet er nært forbundet med en betydelig økning i utdanningskapasiteten gjennom 1990 tallet. Dersom legenes gjennomsnittlige årsverkinnsats på 140 pst reduseres vil imidlertid tilbudet reduseres tilsvarende, og av dette følger en viss usikkerhet knyttet til tilbudsframskrivningen. Etterspørselen etter leger vil øke, og framskrivningene viser fortsatt underdekning ved utgangen av perioden.

4.2.2 Farmasøyter

Figur 4.3 viser at arbeidstilbudet fra farmasøyter forventes å øke gjennom framskrivningsperioden, slik at antall årsverktilbud øker fra ca 1 000 i 1997 til noe over 1 300 i 2010. Også etterspørselen øker, men fordi stigningstakten her er flatere viser framskrivningen at tilbudet ligger innenfor intervallet mellom framskrivningens minimums- og maksimumsanslag gjennom størstedelen av framskrivningsperioden.

I NOU 1997:6 Rammevilkår for omsetning av legemidler legges det føringer for en friere apoteketablering. Norge har i dag Europas nest laveste apotekdekning pr. innbygger, og en friere etablering av apotek kan føre til en økning i etterspørselen etter farmasøyter utover det som er lagt til grunn i denne framskrivningen.

4.2.3 Tannleger

Figur 4.4 viser at arbeidstilbudet fra tannleger forventes å synke gjennom framskrivningsperioden, slik at antall årsverktilbud reduseres fra noe under 4 000 i 1997 til ca 3 500 i 2010. Etterspørselskurven øker, og fra en underdekning på omkring 300 årsverk i 1997 øker underskuddet på tilbudte årsverk gjennom perioden. Reduksjonen i tilbudet skyldes at gjennomføringsprosenten i en periode har vært svært lav i tannlegestudiene, slik at det er uteksaminert langt færre kandidater enn det er tatt opp.

4.2.4 Psykologer

Figur 4.5 viser at årsverktilbudet fra psykologer forventes å øke gjennom framskrivningsperioden, slik at antall tilbudte årsverk øker fra ca 2 500 i 1997 til noe over 3 500 i 2010. Også etterspørselen øker, og framskrivningene viser et underskudd i antall tilbudte årsverk gjennom hele perioden, men kun et lite underskudd ved utgangen av perioden. Tiltak for å bedre behandlingstilbudet for mennesker med psykiske lidelser og tilbudet om pedagogisk-psykologiske tjenester til elever med sammensatte lærevansker er høyt prioritert. Det kan derfor bli opprettet flere stillinger for psykologer i offentlig sektor ut over det framskrivningen viser. Det er også grunn til å tro at en del stillinger for psykologer ikke lyses ut fordi det ikke forventes søkere til stillingene. Videre tar modellen ikke hensyn til at psykologer i stigende grad også blir tilsatt i privat sektor. Behovet for psykologer kan derfor være undervurdert i framskrivningen.

4.2.5 Sykepleiere

Figur 4.6 viser at årsverktilbudet fra sykepleiere forventes å øke gjennom framskrivningsperioden, slik at antall årsverktilbud øker fra ca 47 000 i 1997 til ca 65 000 i 2010. Gjennom framskrivningsperioden øker også etterspørselen, og framskrivningen viser en underdekning av tilbudte årsverk gjennom første del av framskrivningsperioden. Mot utgangen av perioden viser framskrivningen et overskudd av tilbudte årsverk. Det knytter seg imidlertid stor usikkerhet til framtidig yrkesfrekvens og frafall i sykepleieryrket. Det kan videre tenkes at den sterke satsingen på eldreomsorg vil øke etterspørselen ut over det framskrivningen viser. Behovet for sykepleiere kan derfor være undervurdert i framskrivningen.

4.2.6 Fysioterapeuter

Figur 4.7 viser at årsverktilbudet fra fysioterapeuter forventes å øke gjennom framskrivningsperioden, slik at antall tilbudte årsverk øker fra ca 5 100 i 1997 til noe under 8 000 i 2010. Også etterspørselen øker, men fordi stigningstakten her er flatere viser framskrivingen at en balanse mellom tilbudte og etterspurte årsverk i 1997 endres til et tilbudsoverskudd gjennom framskrivningsperioden.

4.2.7 Vernepleiere

Figur 4.8 viser at årsverktilbudet fra vernepleiere øker kraftig gjennom framskrivningsperioden, slik at antall tilbudte årsverk øker fra noe over 3 000 i 1997 til nærmere 10 000 i 2010. Til tross for denne økningen viser framskrivningen at det fortsatt vil være tilbudsunderskudd ved utgangen av perioden. Det er en viss usikkerhet knyttet til personelletterspørselen som følger av reformen for psykisk utviklingshemmede og den økte satsingen på psykiatri og eldreomsorg. Det kan således være en undervurdering av etterspørselen etter vernepleiere.

4.2.8 Sosionomer

Figur 4.9 viser at årsverktilbudet fra sosionomer forventes å øke kraftig gjennom framskrivningsperioden, slik at i underkant av 4 000 årsverktilbud i 1997 øker til ca 9 000 i 2010. Det forventes at regjeringens satsning på psykisk helsevern vil øke etterspørselen etter sosionomer. Framskrevet tilbudsøkning er imidlertid så stor at en svak underdekning i antall tilbudte årsverk i 1997 endres til et stadig stigende tilbudsoverskudd gjennom framskrivningsperioden.

4.2.9 Barnevernspedagoger

Antall studieplasser for barnevernspedagoger ble nærmere tredoblet i løpet av 1990-tallet som svar på at det ble opprettet mange nye stillinger i barnevernstjenesten, og figur 4.10 viser at årsverktilbudet fra barnevernspedagoger forventes å øke kraftig gjennom framskrivningsperioden. I underkant av 3 000 årsverktilbud i 1997 øker til over 7 000 i 2010. Det forventes at regjeringens satsning på psykisk helsevern vil øke etterspørselen også etter barnevernspedagoger. Framskrevet tilbudsøkning er imidlertid så stor at en forsiktig underdekning i antall tilbudte årsverk i 1997 endres til et stort og stadig stigende tilbudsoverskudd gjennom framskrivningsperioden.

4.3 Lærere

4.3.1 Førskolelærere

Figur 4.11 viser en betydelig økning i årsverktilbudet for førskolelærere i hele framskrivningsperioden. Som følge av den sterke økningen av utdanningskapasiteten i førskolelærerutdanning de senere år vil antall tilbudte årsverk mer enn fordobles gjennom framskrivningsperioden, fra omkring 14 000 i 1997 til mer enn 35 000 i år 2010. Gjennom første del av framskrivningsperioden vil også etterspørselen øke, men med en mer moderat stigningstakt. Fra en situasjon med underdekning i antall tilbudte årsverk i basisåret, vil det således i løpet av få år være et stort og stadig økende tilbudsoverskudd for denne gruppen.

4.3.2 Allmennlærere

Figur 4.12 viser en økning både i antall tilbudte og antall etterspurte årsverk. Framskrevet årsverktilbud øker fra ca 55 000 i 1997 til over 65 000 i år 2010. Dersom etterspørselsøkningen følger den økonomiske utviklingen viser framskrivningen at det gjennom hele perioden kan være et tilbudsunderskudd, varierende mellom 2 000 og 4 000 årsverk.

4.3.3 Faglærere

Figur 4.13 viser en moderat vekst i antall tilbudte årsverk fra ca 15 000 i 1997 til omkring 17 000 i år 2010. I samme periode er det også framskrevet en økning i etterspørselen. Dersom etterspørselsøkningen følger den økonomiske utviklingen viser framskrivningen at det gjennom siste halvdel av perioden vil være et tilbudsunderskudd, på det meste opp mot 2 000 årsverk.

4.3.4 Lærere med ettårig praktisk-pedagogisk utdanning

Figur 4.14 viser en svak økning i antall tilbudte årsverk i framskrivningsperioden fra ca 34 000 i 1997 til noe over 36 000 i år 2010. Veksten er ubetydelig i siste del av perioden, og ikke tilstrekkelig til å dekke framskrevet økning i årsverketterspørselen. Framskrevet balanse i arbeidsmarkedet vil endres fra et lite tilbudsoverskudd til et underskudd i antall tilbudte årsverk.

4.4 Ingeniører, sivilingeniører og IT-utdannet personell

SSB har tidligere utviklet en generell modell (AD-MOD) som dekker tilbud og etterspørsel etter arbeidskraft for landets samlede sysselsetting fordelt på en grov utdanningsgruppering. To- og treårig ingeniørutdanning samt sivilingeniørutdanning er to av de gruppene som er spesifisert i denne modellen.

Etterspørselen etter ingeniører, sivilingeniører og IT-personell vil være avhengig av den generelle økonomiske utviklingen, utviklingen i spesifikke næringer og sammensetningen av etterspørselen etter ulike utdanningsgrupper i hver næring. Det rår en betydelig usikkerhet om alle disse faktorene. For IT-utdannet personell vil i tillegg usikkerheter om den framtidige teknologiske utviklingen vanskeliggjøre framskrivninger av etterspørsel. Utviklingen de siste årene har vært av en slik karakter at det har vært behov for nye tilpasninger av IT-utstyr, og det har bidratt til en kraftig vekst i etterspørselen etter personell for å gjennomføre oppgavene, men i hvilken grad nye IT-baserte løsninger blir tatt i bruk i de fleste næringer er høyst usikkert. Det er derfor ikke funnet grunnlag for å framskrive etterspørselen for IT-utdannet personell på samme måte som det er gjort for de andre personellgrupper som er behandlet i meldingen.

Veksten i tilbudet av ingeniører og sivilingeniører er beregnet med SSBs generelle verktøy for framskriving av tilbudet av arbeidskraft etter kjønn, alder og utdanning. I tillegg til at framskrivningene ikke går ned på så detaljerte grupper som det som er lagt til grunn i de spesifikke modellene for helsepersonell og lærere, er det også mindre presist når det gjelder valg av forutsetninger om studenttall og fullføringsprosenter. Modellen er imidlertid basert på en demografisk framskriving av samme karakter som for helsepersonell og lærere og tar hensyn til at en gitt beholdning av en utdanningsgruppe får tilførsel av nyutdannede, mens det er avgang på grunn av overgang til trygd, død eller ved at noen trekker seg ut av yrkesaktivitet av andre grunner.

Også for ingeniører og sivilingeniører er etterspørselen framskrevet som en ettermodell av SSBs makroøkonomiske modell MODAG. I ettermodellen inkluderes økonomisk utvikling i næringer som sysselsetter et betydelig antall ingeniører og sivilingeniører, og innenfor disse næringene er det igjen foretatt beregninger av fordeling av sysselsetting på ulike utdanningsgrupper. Data fra siste tiår viser at en stadig større andel av sysselsettingen innenfor disse næringene utgjøres av personell med videregående opplæring og høgre utdanning, og det er modellert en trendforlengelse i forhold til dette. Manglende oppfylling av kandidattall som resultat av sviktende rekruttering og svak gjennomføringsprosent på 1990-tallet, gjør at framskrivningen av årsverkstilbud for sivilingeniører og særlig for ingeniører vil ligge noe for høyt.

4.4.1 Ingeniører

På grunn av unøyaktigheter i SSBs framskrivninger i antall tilbudte årsverk, vil det i denne meldingen ikke presenteres noen grafisk framstilling av årsverktilbud og -etterspørsel for ingeniører. Bl a på grunnlag av innspill fra Norges Ingeniørorganisasjon (NITO) har SSB funnet at underlagsarbeidet må bearbeides videre og vil senere komme tilbake med forbedrede tilbudsframskrivninger. Det foreliggende materialet fra SSB gir allikevel departementet grunnlag for å vurdere trender i utviklingen. De mest markante trekk ved disse trendene er en jevn og betydelig etterspørselsvekst for ingeniører gjennom hele framskrivningsperioden. Årsverktilbudet av ingeniører vil øke markant og samsvare med veksten i etterspørselen.

4.4.2 Sivilingeniører

Figur 4.15 viser en moderat økning i antall etterspurte årsverk for sivilingeniører. For framskrevet årsverktilbud er økningen sterkere, fra noe over 30 000 i 1997 til nærmere 50 000 i år 2010. Dette gir et stigende tilbudsoverskudd i framskrivningene gjennom hele perioden.