10 Helse, miljø og sikkerhet i olje- og gassvirksomheten

Olje- og gassvirksomheten har vært en viktig faktor for utvikling av velferd og vekst i det norske samfunn de siste 25 årene. Selv om den norske kontinentalsokkelen nå kan karakteriseres som en moden oljeprovins, med de nye utfordringer dette gir, forventes denne sektors bidrag i utviklingen å fortsette også langt ut i det nye århundret. Myndighetenes grunnlag for styring og forvaltning av olje- og gassvirksomheten kommer til uttrykk gjennom sentralt lov- og regelverk som kontinuerlig har utviklet seg parallelt med den utvikling som har funnet sted i virksomheten. Styringen av helse, miljø og sikkerhet i olje- og gassvirksomheten på kontinentalsokkelen er forvaltningsmessig underlagt Kommunal- og regionaldepartementet.

Skjerpede krav til stadig større kostnadsreduksjoner i utbygging og i drift har preget det siste tiåret. Fallet i oljeprisen i slutten av 1998 og begynnelsen av 1999 forsterket disse kravene ytterligere. Også myndighetene har vært positive til tiltak for å øke konkurransekraften, og har selv tatt initiativ overfor næringen, f. eks. gjennom de såkalte Norsok-prosessene. Det ble i den sammenheng fra myndighetenes side forutsatt at det etablerte nivå for helse, miljø og sikkerhet ikke skulle bli redusert som følge av bestrebelsene på å redusere kostnader.

Observasjoner og vurderinger gjort av Oljedirektoratet de siste årene på bakgrunn av direktoratets tilsyn, indikerer at det samlede risikonivået er i ferd med å øke. Dette er en utvikling myndighetene tar alvorlig. Både myndigheter og næring stilles nå overfor utfordringer i det å sette ambisiøse mål for lønnsomhet samtidig som kravet til forsvarlig helse, miljø og sikkerhet skal opprettholdes.

Industrien har gjennomført vesentlige organisatoriske endringsprosesser, som på viktige områder har vist seg å føre til uklare ansvarsforhold som myndighetene har måttet gripe fatt i. Samtidig øker innretningenes gjennomsnittsalder, med tilhørende vedlikeholdsproblematikk avdekket gjennom Oljedirektoratets tilsynsaktivitet. Krav til lønnsomhet i utbyggingen av kostnadsmarginale felt fører også i mange tilfeller til at krav til helse, miljø og sikkerhet utfordres. Utviklingstrekk med betydning for helse, miljø og sikkerhet ble omtalt i St. meld. nr. 46 (1997-98) og St. meld. nr. 37 (1998-99). Det vises til disse meldingene med hensyn til en mer utdypende beskrivelse av disse forhold.

I det følgende rettes oppmerksomheten særlig mot forhold som er aktualisert i den senere tid og mot forventede hovedtrekk i tiden fremover knyttet til helse, miljø og sikkerhet i olje- og gassvirksomheten.

10.1 Helse, miljø og sikkerhet som en del av verdiskapningen i olje- og gassvirksomheten

Olje- og gassvirksomhetens bidrag til velferdsstaten kjennetegnes ved de inntekter virksomheten gir, og ved de ringvirkninger i form av investeringer og sysselsetting som skapes.

Kommunal- og regionaldepartementet legger til grunn at begrepet "verdier" i et samfunnsmessig perspektiv er sammensatt av en rekke faktorer, og at helse og velferd er en verdi i seg selv. Også i bedriftsøkonomisk sammenheng mener departementet at det må ses på som et aktivum at arbeidstakerne har god helse og at de trives i sitt arbeid. Det kan neppe reises tvil om at dette er forhold som positivt bidrar til kvalitet og lønnsomhet i virksomhetene.

Kostnader forbundet med ulykker, skader og arbeidsbetinget sykdom er derimot vanskeligere å identifisere enn kostnader knyttet til investering og drift i olje- og gassvirksomheten. En del av disse kostnadene belastes arbeidsgiver, i dette tilfelle operatør eller entreprenør, noe som igjen medfører at staten belastes indirekte gjennom redusert skattegrunnlag. Dette gjelder for personskader og sykdom som medfører kortere fravær, forurensningsskader som selskapene har objektivt ansvar for, samt for skader av teknisk karakter som fører til stans i eller reduksjon av produksjonen.

Ved personskader som fører til lengre fravær, belastes staten med kostnader gjennom systemet for trygderefusjon. Det samme gjelder arbeidsbetingede sykdommer, som ofte er forbundet med langvarige fravær fra arbeidet, og i mange tilfeller til overgang til uføretrygd. Statskonsult anslår i sin rapport nr 2:1999 "Helt stykkevis og delt?" at arbeidsbetingede sykdommer koster landet ca 65 mrd. kroner per år. Dersom en forenklet antar at arbeidsbetingede sykdommer er likt fordelt i forskjellige bransjer, betyr det at slike sykdommer på arbeidsplasser relatert til olje- og gassvirksomheten påfører staten ca 800 millioner kroner årlig.

Selv om de direkte utgiftene ved langtidsfravær belastes offentlige ordninger, må en ikke undervurdere de andre virkningene av langtidsfravær og overgang til uføretrygd. Dette dreier seg i hovedsak om tap av de investeringer som er gjort i de enkelte arbeidstakere i form av opplæring og utvikling av kunnskaper som arbeidstakerene har bygget opp i arbeidsforholdet. For den enkelte arbeidsgiver vil et slikt tap oftest langt overstige kostnadene til bedriftens egenandel i syketrygdordningen.

I tillegg kommer de belastninger og lidelser som den enkelte arbeidstaker og deres pårørende påføres av ulykke eller arbeidsbetinget sykdom.

Innsatsfaktorene som skal til for å opprettholde og forbedre en god styring av helse, miljø og sikkerhet, betraktes ofte som en utgiftspost. Dette er faktorer som er mangfoldige og komplekse og hvor resultatene av innsatsen kan være vanskelig å måle. Derfor er det viktig at den samlede innsatsen er godt styrt, slik at innsatsmidlene gir best mulig uttelling. Det finnes etter myndighetenes oppfatning mange eksempler på at innsats for å bedre helse, miljø og sikkerhet også har gitt gevinster på andre områder. Årsaken til dette ligger i den nære sammenhengen mellom kvalitet og sikkerhet. God kvalitetsstyring i virksomhetene kan gi betydelige gevinster knyttet til effektivisering, regularitet i driften o.l. Samtidig fører kvalitet i alle ledd også til sikker drift.

10.2 Helse, miljø og sikkerhet som mål i seg selv

I tillegg til bidraget til den økonomiske verdiskapingen, vil det i et velferdssamfunn være et mål i seg selv å opprettholde et forsvarlig helse-, miljø- og sikkerhetsnivå. Med referanse til flere alvorlige ulykker den senere tid, er det en allmenn oppfatning at slike ulykker ikke skal få lov å skje i et moderne velferdssamfunn.

Det overordnede mål i styringen av helse, miljø og sikkerhet er å unngå skader og ulykker. Det er en vanlig innvending at et slikt mål i praksis er uoppnåelig, og derfor uhensiktsmessig. Oljedirektoratet har erfart blant annet ved å gjennomgå store informasjonsmengder knyttet til enkeltskader eller enkeltulykker at de aller fleste ulykker og skader i siste instans kunne vært unngått.

Sikkerhetsmyndighetene vil advare mot i for sterk grad å fokusere på statistikk alene som grunnlag for å formulere kvantitative mål for sikkerheten. Det er nødvendig å erkjenne at det er en risiko forbundet med enhver menneskelig aktivitet. Begrepet sikkerhet innebærer fravær av risiko, eller at risikoen er så lav at forholdet aksepteres som sikkert. Innsats for å opprettholde og forbedre helse, miljø og sikkerhet dreier seg derfor egentlig om å styre risikoen. Det er svært vanskelig å tallfeste risiko, blant annet fordi risiko også omfatter muligheten for større ulykker som inntreffer svært sjelden. Statistiske data er derfor nødvendigvis ikke noen god målestokk for denne delen av risikobildet. Statistikk om ulykker og andre uønskede hendelser kan brukes som noen av indikatorene på om risikostyringen er tilfredsstillende.

10.3 Systemplikt som grunnlag for myndighetenes tilsyn

I tilsynet med helse, miljø og sikkerhet i olje- og gassvirksomheten har sikkerhetsmyndighetene erstattet det tidligere begrepet "internkontroll" med "plikt til å etablere styringssystem". Endringen er gjort for å klargjøre myndighetenes krav og forventninger, og innebærer i seg selv ingen nye krav til selskapenes styringssystemer eller omlegging av myndighetenes tilsynsmetoder. Myndighetene setter krav til ledelse og styring gjennom plikten til å etablere styringssystem (systemplikt).

Det er et sentralt prinsipp at myndighetenes tilsyn med selskapenes ivaretakelse av sine plikter kommer i tillegg til og således ikke overflødiggjør selskapenes egne aktiviteter for å planlegge, skape og vedlikeholde forsvarlig helse, miljø og sikkerhet. Myndighetene kan på sin side benytte seg av selskapenes egne aktiviteter som grunnlag for og som deler av eget tilsyn. Selskapene kan ikke eliminere egne aktiviteter på grunnlag av tilsyn som myndighetene har utført.

Dette styringsprinsippet forutsetter at aktørene har organisatorisk og teknisk kompetanse så vel som kunnskaper og holdninger til helse, miljø og sikkerhet. Hittil har denne forutsetning i stor grad vært ivaretatt ved at hovedaktørene har bestått av store oljeselskaper med store ressurser og mangfoldig kompetanse. Endringer i aktørbildet i retning av selskaper med mer mangeartet bakgrunn og fordeling av ansvar og oppgaver på et større antall selskaper, kan skape nye utfordringer for myndighetene med hensyn til metodevalg i forvaltningen av helse, miljø og sikkerhet.

10.4 Myndighetenes styring av helse, miljø og sikkerhet

10.4.1 Styring i tidlig fase av utbyggingsprosjektene

Det er av vesentlig betydning for næringen at myndighetenes styringssystem fremstår som entydig og forutsigbart. Dette har betydning for kostnadseffektiviteten i utbyggingsprosjektene, samt for å sikre likebehandling av aktørene, for på den måten å bidra til å unngå uheldige konkurransevridninger.

Oljedirektoratet er den sentrale etat i myndighetenes daglige styring og oppfølging av olje- og gassvirksomheten. En av hovedoppgavene for direktoratet er å foreta en samordnet behandling av utbyggings- og avslutningsprosjekter med sikte på å utarbeide et felles og best mulig beslutningsgrunnlag for overordnede myndigheter.

Muligheten for å påvirke valg av utbyggingsløsninger på en kostnadseffektiv måte er størst i tidlige faser i prosjektene, før ferdigstillelsen av plan for utbygging og drift (PUD) eller plan for anlegg og drift (PAD). Hovedformålet med denne tidlige oppfølgingen er å bidra til en optimal utvinningsstrategi, gode tekniske og sikkerhetsmessige løsninger. Det er viktig at planene er så realistisk funderte i forhold til kostnadsanslagene som mulig. Dette forutsetter at planene er tilstrekkelig gjennomarbeidet med tanke på alle sider ved prosjektet før de legges fram for beslutning.

Innenfor forvaltningsområdet helse, miljø og sikkerhet ligger krav som følger av regelverket fast gjennom alle fasene i et utbyggingsprosjekt. Den første fasen som i denne sammenheng er gjenstand for formell evaluering fra Oljedirektoratets side, er i forbindelse med godkjennelse av PUD/PAD. På dette tidspunkt i prosjektet vil den tekniske utbyggingsløsningen normalt kun være kjent i grove trekk.

10.4.2 Samtykkeordningen

Etter at PUD/PAD er godkjent, følger Oljedirektoratet opp prosjektene innenfor helse-, miljø- og sikkerhetsområdet gjennom ordinære tilsynsaktiviteter. Videre skal operatør innhente direktoratets samtykke til bruk av innretning eller anlegg. Samtykket representerer en formalisering av den kommunikasjon og dialog som har funnet sted fram til dette tidspunkt. I sin samtykkesøknad gir operatøren forpliktende utsagn om at innretningen eller anlegget er bygget i henhold til de spesifiserte krav operatøren selv har utformet, blant annet for å oppfylle krav i regelverket for helse, miljø og sikkerhet. Gjennom samtykkesøknaden skal operatøren også forvisse myndighetene om at det som var forutsetninger for godkjenning av PUD/PAD er ivaretatt, samt beskrive hvordan selskapet planlegger å ivareta krav til helse, miljø og sikkerhet i fremtidige aktiviteter. Samtykket gis deretter som et formelt uttrykk for at Oljedirektoratet har den nødvendige tillit til at det ansvarlige selskapet planlegger for fortsatt etterlevelse av regelverkets krav inn i den neste fasen av prosjektet.

Endringen i petroleumsloven med underliggende forskrifter i 1997 innebar blant annet at Oljedirektoratet fikk formell hjemmel til å føre tilsyn med helse, miljø og sikkerhet også i fasene forut for arbeidet med PUD/PAD. Direktoratet har også tidligere så langt mulig imøtekommet selskapenes ønske om dialog før innlevering av PUD/PAD.

Videre ble det gjennom denne lovendringen gjort betydelige endringer i underliggende forskrifter ved at samtykkesystemet ble revidert. Dette førte til at alle de formelle milepælene med delsamtykker fra PUD/PAD fram til milepælen for samtykke til bruk, ble tatt bort. Dette ga operatørene større fleksibilitet med hensyn til hvordan helse-, miljø- og sikkerhetsregelverket kan etterleves i utbyggingsprosjektene, ved at myndighetenes formelle statuspunkter ble redusert. Dette innebærer at operatørselskapene i enda større grad har tatt ansvar for selv å være i inngrep med de sentrale beslutninger knyttet til helse-, miljø- og sikkerhetsstyring i prosjektene. Myndighetene ser for tiden på mulighetene for ytterligere forenklinger i disse formalprosessene.

10.4.3 Spesielle forhold knyttet til flyttbare boreinnretninger på norsk kontinentalsokkel

Redernæringen har gjennom lengre tid hevdet at regelverket for helse, miljø og sikkerhet på norsk kontinentalsokkel har vært kostnadsdrivende i tillegg til å skape ulike konkurransevilkår. Myndighetene har blitt oppfattet som lite forutsigbare med hensyn til hvilke tekniske og organisatoriske løsninger som vil bli akseptert når en flyttbar innretning skal brukes i aktivitet på norsk kontinentalsokkel. Regelverkets utstrakte bruk av målorienterte krav (funksjonskrav) er ikke ment å fungere som byggeforskrifter. Redere som ikke har kontrakt med et operatørselskap om en spesifikk bruk av en innretning, synes derfor under prosjektering og bygging av flyttbare innretninger i enkelte tilfeller å ha "sikret seg" gjennom noe som i ettertid har vist seg å være overtolkning av regelverkets krav og intensjoner.

St. meld. nr. 46 (1997-98) redegjør mer inngående for de utredninger og det arbeid som er satt i gang etter et initiativ fra næringslovutvalget i 1992 om blant annet å vurdere mulige endringer i administrasjon og tilsyn relatert til flyttbare innretninger i olje- og gassvirksomheten. I 1997 ble det foretatt en prinsipiell avklaring mellom Nærings- og handelsdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet vedrørende myndighetsansvaret for slike innretninger. På den bakgrunn ba Kommunal- og regionaldepartementet Oljedirektoratet sette i gang et arbeid med sikte på å utvikle en ordning som kan gi redere av flyttbare innretninger økt forutsigbarhet mht. hvilke regelverkskrav som får anvendelse for virksomheten. En ordning kalt samsvarsuttalelse (tidligere generelt brukssamtykke/forhåndsuttalelse), er blitt utarbeidet i samarbeid med Sjøfartsdirektoratet og andre berørte parter.

I forståelse med de berørte partene vil samsvarsuttalelse, i alle fall i første omgang, avgrenses til å gjelde flyttbare boreinnretninger, fordi det er for disse innretningene næringen har opplevd behovet for en slik ordning som mest presserende. Etter at ordningen er gitt tilstrekkelig erfaringsgrunnlag, vil myndighetene foreta en evaluering bl. a. med henblikk på hvorvidt ordningen skal omfatte andre typer flyttbare innretninger.

I tillegg til å gi eiere av flyttbare innretninger økt forutsigbarhet med hensyn til den enkelte innretnings anvendelighet i olje- og gassvirksomheten på norsk sokkel, vil samsvarsuttalelsesordningen også effektivisere arbeidsprosessene både i industrien og hos myndighetene, blant annet ved å redusere omfanget av unødvendig dobbeltarbeid. Myndighetene forventer også en positiv effekt på helse-, miljø- og sikkerhetsstyringen av flyttbare boreinnretninger ved at ordningen bidrar til i større grad å plassere ansvaret for slik styring hos riggeier hvor dette ansvar naturlig hører hjemme.

En ordning med samsvarsuttalelse ventes å kunne tre i kraft i siste halvdel av 2000.

10.4.4 Virkning av krav til helse, miljø og sikkerhet på kostnadsnivået

Industrien har gjennom en årrekke med stadig større intensitet hevdet at kostnadsnivået på norsk kontinentalsokkel er høyt sammenlignet med andre land, som f.eks. Storbritannia. Industrien har hevdet at dette forholdet må tilskrives særnorske myndighetskrav innenfor helse, miljø og sikkerhet. Det er en tiltagende erkjennelse i industrien av at hovedandelen av det forhøyede kostnadsnivå ser ut til å kunne føres tilbake til industriens måte å drive egen virksomheten på.

Undersøkelser som Oljeindustriens Landsforening har utført, viser at årsakene til forskjeller i kostnadsnivået fordeler seg omtrent likt på henholdsvis personellkostnader, myndighetskrav og til industriens over-/feiltolkning av myndighetskrav. Høyere personellkostnader på norsk kontinentalsokkel kan i all vesentlig grad føres tilbake til kostnader knyttet til tariffavtalene. Ved avtaler mellom partene i arbeidslivet er den gjennomsnittlige arbeidstiden begrenset mer enn arbeidsmiljølovens bestemmelser krever. For en fyldigere omtale av disse forhold, vises til St. meld. nr. 37 (1998-99) Tillegg til St. meld. nr. 46 (1997-98).

Det største enkeltbidraget til kostnadsforskjeller som er betinget av regelverkskrav, gjelder kravet til fjernoperert borerørhåndtering. Dette kravet står i følge Oljeindustriens Landsforenings undersøkelse for over halvparten av kostnadene som er knyttet til regelverkskrav. Kostnadsaspektet ved dette kravet ble nøye vurdert av myndighetene før kravet ble innført. Denne tekniske forbedringen har gitt en betydelig reduksjon av personskader i forbindelse med arbeid på boredekk, og en signifikant forbedring av arbeidsmiljøet. Kommunal- og regionaldepartementet er derfor av den oppfatning at dette kravet har gitt så vel bedriftsøkonomiske som samfunnsøkonomiske gevinster.

Myndighetene ser på alle identifiserte områder der det er norske særkrav, i forbindelse med den pågående revisjon av regelverket. Det er et mål for dette arbeidet i størst mulig grad å harmonisere krav til helse, miljø og sikkerhet i forhold til andre lands krav, særlig rundt Nordsjøbassenget. Det ligger som en forutsetning for regjeringen at forsvarlig nivå for helse, miljø og sikkerhet skal opprettholdes. Det kan registreres at utviklingen i land vi kan sammenligne oss med, beveger seg i retning av de norske kravene. Det er dermed sannsynlig at tilnærmingen langt på vei vil skje ved at andre land adopterer en del av de krav som i dag er særnorske, på bakgrunn av erfaringer med risikobildet.

10.4.5 Koordinering av tilsynsetater

Oljedirektoratet er tillagt en koordinerende rolle i forhold til Statens forurensningstilsyn og Statens helsetilsyn, som begge har et selvstendig ansvar i petroleumsvirksomheten. Hensikten med denne koordineringen er å forenkle kommunikasjon og se til at vedtak fra myndighetene ikke kommer i konflikt med hverandre. Det er inngått formelle koordineringsavtaler som regulerer forholdene mellom etatene.

Når det gjelder den samlede oppfølging av styring av helse, miljø og sikkerhet, er Oljedirektoratet i samarbeid med Statens forurensningstilsyn og Statens helsetilsyn i ferd med å utarbeide et nytt regelverk på helse-, miljø- og sikkerhetsområdet, for å være á jour og tilpasset nasjonal og internasjonal utvikling, i tillegg til å fremstå med et rammeverk som er mest mulig hensiktsmessig for brukerne. Et hovedformål i denne sammenheng er å videreutvikle det etablerte koordinerende samarbeidet som myndighetene har i tilsynssammenheng, slik at brukerne kan forholde seg til myndighetene på en mer entydig og samordnet måte og motsatt. Styring og styringssystemer er et aspekt som blir ivaretatt spesielt i denne sammenhengen.

10.4.6 Samarbeid med andre lands myndigheter

Den markante internasjonaliseringen som har funnet sted innenfor norsk olje- og gassindustri det siste tiåret, har resultert i at myndighetene i økende grad må forholde seg til at store norske aktører er blitt mer internasjonalt orientert. Innenfor helse, miljø og sikkerhet har det vært et økende press fra industrien for å kunne få til fleksible og standardiserte løsninger som gjør det mulig å kunne operere innenfor de ulike kontinentalsokkelregimene på en enkel og fleksibel måte. Myndighetene rundt nordsjøbassenget har på denne bakgrunn blant annet etablert North Sea Offshore Authority Forum (NSOAF) som et formelt samarbeidsforum for å kunne ivareta slike behov, og å søke gode fellesløsninger for å gjøre gjeldende lov- og regelverk innenfor de ulike nordsjølandene mer tilpasset, forutsigbart og samordnet.

NSOAF har etablert faste årlige møter hvor landene rundt nordsjøbassenget møtes for å utveksle informasjon av felles interesse, diskutere problemstillinger som kan løses på felles grunnlag og utarbeide konkrete prosedyrer og standarder der dette er hensiktsmessig. Det er for tiden to arbeidsgrupper i arbeid under dette forumet.

Den ene arbeidsgruppen ser på problemstillinger knyttet til flyttbare boreinnretninger som opererer på de ulike lands kontinentalsokler. Målet for dette arbeidet er å kunne få til en ordning som kvalifiserer slike innretninger til å kunne operere innenfor de enkelte landenes sokler, ved at de enkelte lands krav til helse, miljø og sikkerhet er ivaretatt. Det er i denne sammenheng gjennomført to tilsynsaktiviteter hvor representanter fra medlemslandene har gjennomført et felles tilsyn mot borekontraktører som opererer i alle nordsjølandene. Verdifull innsikt og kunnskap om hvordan regelverkskrav etterleves i de ulike landene blir på denne måten erfart hos enkeltlandene og kan danne verdifullt grunnlag for utarbeidelse av harmoniserte fellesløsninger.

Den andre arbeidsgruppen ser på harmonisering av krav til sikkerhetsopplæring. Gruppen har kommet fram til enighet om harmonisering av krav til den grunnleggende sikkerhetsopplæringen og arbeider videre med harmonisering av krav til spesialisert opplæring.

10.4.7 Vurdering av styringssystemet i helse- miljø- og sikkerhetssammenheng

Erfaringer ved utbyggingsprosjekter de senere år har vist at de kostnadsmessige vurderinger som lå til grunn ved beslutningstidspunktet for PUD/PAD, i mange tilfeller har gitt et galt bilde av de reelle utbyggingskostnadene, i det disse har blitt betydelig større enn antatt ved beslutningstidspunktet. Det kan synes som om operatøren ikke har tilstrekkelig oversikt over arbeidet med de organisatoriske og tekniske løsninger ved fremleggelse av planen til godkjennelse. Dette betyr at den fremlagte løsningen kan ha organisatoriske, tekniske, ressursmessige og sikkerhetsmessige elementer som ikke i tilstrekkelig grad er utredet og avklart, og som etter godkjennelse kan vise seg å gi store kostnads- og tidsmessige konsekvenser for prosjektet.

Virksomheten på norsk kontinentalsokkel er inne i en endringsfase. I den perioden vi har bak oss, har det i overveiende grad blitt bygget ut forekomster med betydelig robusthet mot kostnadsøkninger. I tiden fremover vil mange utbyggingsprosjekter være små og ha en i utgangspunktet marginal lønnsomhet. Her vil enhver større endring i kostnadsbildet kunne gjøre prosjektet direkte ulønnsomt. En står også foran viktige beslutninger med hensyn til valg av disponeringsløsning for en rekke innretninger som står overfor avslutning av driftsfasen.

I dette scenariet er det nødvendig at selskapene sørger for at grunnlaget er slik at myndighetenes beslutninger fattes på et best mulig fundert grunnlag der alle kostnadsaspekter i størst mulig grad er avklart. Det forutsetter at alle tekniske løsninger og planer er gjennomarbeidet før fremleggelse for vedtak.

Det vil derfor være av stor betydning at styringssystemet i fremtiden bidrar til å sikre at dette skjer, blant annet gjennom en samkjørt og tidsmessig koordinert bruk av eksisterende regelverk og vilje/evne hos operatørene til å bruke de mulighetene for tidlig avklaring av både helse-, miljø- og sikkerhetsspørsmål som ligger i det eksisterende styringssystemet.

10.5 Tilpasning av regelverk og tilsynsregime til dagens og fremtidens situasjon

10.5.1 Hovedtrekk i dagens regelverk og tilsynsregime

Regelverket

Kommunal- og regionaldepartementet anser at regelverket representerer et effektivt og tidsmessig styringsredskap for myndighetenes tilsyn med helse, miljø og sikkerhet i olje- og gassvirksomheten, samtidig som det fremstår som et hensiktsmessig grunnlag for industriens ivaretakelse av sine plikter på dette området. Regelverket har vært underlagt flere forbedringer, for å ivareta så vel den teknologiske som den organisatoriske utviklingen. Det norske regelverket har hele tiden ligget langt fremme også i internasjonal sammenheng, og er blitt modell for regelverksutvikling i en rekke andre land, så vel i industrialiserte land som i utviklingsland.

Det er likevel grunn til fortløpende å vurdere om regelverket i tilstrekkelig grad vil være tilpasset utviklingen videre fremover. Spørsmålsstillingen kan også snus om, slik at vurderingen blir om i hvilken grad aktørene i virksomheten vil ha den kompetansen som kreves og dermed være i stand til å etterleve regelverket i dets nåværende form i fremtiden.

De gjennomgående hovedtrekkene ved regelverket er fokus på kvalitet i aktørenes styringssystemer, og den utstrakte bruken av målorienterte krav. Regelverket ble utviklet i denne retning under den forutsetning at målgruppen for regelverkskravene var store, ressurssterke oljeselskaper, som hadde en betydelig egeninteresse i å drive virksomheten på en forsvarlig måte. Utviklingen i retning av nye og flere aktører, samt med en større grad av mangfold i de forskjellige aktørenes bakgrunn og ressurser, kan føre til at disse forutsetningene ikke fullt ut vil være til stede.

Kommunal- og regionaldepartementet ser det som lite aktuelt å møte denne utfordringen ved å reversere regelverksutviklingen, det vil si å bevege seg i retning av større grad av detaljstyring av virksomheten. Erfaringene som ble høstet i den første tiden med olje- og gassvirksomhet, viser at detaljstyring hemmer den teknologiske utviklingen, er lite kostnadseffektivt og stimulerer heller ikke til en positiv utvikling innenfor helse, miljø og sikkerhet.

Utfordringen blir derfor å sørge for at myndighetene har tilstrekkelig styring med aktørbildet, samtidig som det åpnes for fleksibilitet mht. å drive virksomheten på en hensiktsmessig og kostnadseffektiv måte under hensynstagen til kravene til sikkerhetsmessig forsvarlig virksomhet. Tilsynsmyndighetene må i denne sammenheng påregne økt ressursbruk knyttet til veiledning av de nye aktørene med hensyn til forståelse av regelverk, tilsyn og de samarbeidsformer som er etablert i olje- og gassvirksomheten.

Tilsynsvirksomheten

I tråd med prinsippene som ligger til grunn for regelverket, er også myndighetenes tilsyn orientert mot styringsnivået hos aktørene.

Tilsynet gjennomføres som revisjoner, det vil si ved systematisk gransking av selskapenes styringssystemer. Myndighetene kan i den sammenheng også foreta verifikasjoner, det vil si fysisk befaring eller observasjon av systemer og utstyr. Dette er ikke å forstå som detaljkontroll som har til hensikt å "kontrollere inn" helse, miljø og sikkerhet i virksomhetene, men er en form for stikkprøver for å undersøke om styringssystemet fungerer i praksis og gir ønsket resultat.

I likhet med regelverket er også tilsynsmetodikken utviklet under den forutsetningen at objektene er ressurssterke selskaper med betydelig egeninteresse i å opprettholde en høy standard innenfor helse, miljø og sikkerhet. Dersom disse forutsetningene endres, dels gjennom endringer i konsesjonspolitikken, dels som et resultat av et endret "klima" i selskapenes holdninger til helse, miljø og sikkerhet, kan det være nødvendig å tilpasse tilsynsmetodikken. En slik utvikling i retning av større detaljstyring gjennom tilsynsvirksomheten er etter sikkerhetsmyndighetenes oppfatning en uønsket utvikling, først og fremst fordi slik detaljstyring fratar aktørene oppfatningen av sitt totale ansvar for å drive virksomheten forsvarlig og i samsvar med krav i regelverket. Videre krever tilsyn på detaljnivå betydelig større ressurser enn det systemrettede tilsyn. Konsekvensen av dette vil kunne bli at annen og mer konstruktivt rettet innsats må reduseres eller avvikles, dersom ikke tilsynsmyndigheten tilføres økte ressurser.

Bruk av virkemidler

Tilsvarende vil endrede forutsetninger blant aktørene kunne medføre endring i strategien for bruk av virkemidler i tilsynet. Kommunikasjonen mellom aktørene i olje- og gassvirksomheten og myndighetene foregår i stor grad i form av konstruktiv dialog, slik at bruken av "tvangsmidler", som pålegg, stansing av virksomhet, tvangsmulkt, politianmeldelse o.l., bare brukes når det er fullgod grunn til det. Denne strategien forutsetter at de uoverensstemmelser som kommer fram, blir løst gjennom slik kommunikasjon, noe som i det alt vesentlige har vært tilfelle. I de relativt få tilfeller hvor omstendighetene tilsier det, bruker myndighetene selvsagt de virkemidler som er nødvendige for å sørge for at nødvendige tiltak blir iverksatt.

Myndighetene har erfart at denne tilnærmingen har bidratt vesentlig til en atmosfære av fri og åpen dialog, som blant annet danner et helt nødvendig grunnlag for en åpen og mest mulig fullstendig rapportering av ulykker og andre uønskede hendelser. Dette materialet har stor betydning blant annet for prioritering av myndighetenes oppfølging. Det er derfor av stor betydning at en god dialog mellom myndigheter og industri opprettholdes. Men sikkerhetsmyndighetene registrerer tendenser til et dårligere klima for en slik dialog. Generelt utfordrer industrien nå i økende grad myndighetene som en følge av kostnadspresset. Dermed vil myndighetene kunne bli tvunget inn i en større grad av detaljstyring, som følge av tendenser til ansvarsfraskrivelse blant hovedaktørene. En slik utvikling er etter Kommunal- og regionadepartementets oppfatning svært uønsket, både med hensyn til utviklingen innenfor helse, miljø og sikkerhet og for kostnadseffektiviteten i næringen.

10.5.2 Utvikling av petroleumsregelverket

Oljedirektoratet sluttfører nå arbeidet med en omfattende omarbeiding av regelverket for helse, miljø og sikkerhet. Dette arbeidet sikter mot å tilpasse struktur og innhold til hovedtrekkene i utviklingen i olje- og gassvirksomheten. Et særlig fremtredende trekk er endringer i organisering av utbyggingsprosjekter, som innebærer nye måter å fordele ansvar og oppgaver mellom operatørselskaper, hoved- og underentreprenører. Mens tidligere regelverk i all hovedsak var rettet mot operatørselskapenes plikter, er det i forbindelse med ikrafttredelse av ny petroleumslov og nye sikkerhetsforskrifter 1. juli 1997 i større grad synliggjort at også andre aktører har plikter etter regelverket. Myndighetene vil fremdeles fremheve at rettighetshaverne har det overordnede ansvar for å se til at virksomheten totalt sett skjer innenfor de rammer myndighetene har fastsatt, og dermed plikter å legge til rette for og forsikre seg om at operatøren kan ivareta sine oppgaver på en forsvarlig måte.

Oljedirektoratets tilsyn har som et resultat av myndighetenes organisering av styring og tilsyn med helse, miljø og sikkerhet, i økende grad blitt rettet mot operatørselskapenes interne styringssystemer. I dagens forskriftsstruktur fremstår kravene til hovedelementene i slik styring oppstykket. Eksempelvis finnes forskjellige krav til styring i samtlige av de någjeldende 14 forskriftene som dekker forskjellige fagområder som for eksempel bore- og brønnoperasjon, eksplosjons- og brannbeskyttelse og bærende konstruksjoner.

I 1997 satte derfor Kommunal- og arbeidsdepartementet, i samråd med Miljøverndepartementet og Sosial- og helsedepartementet, Oljedirektoratet i gang med et arbeid for ytterligere å forenkle og klargjøre regelverket. Det nye regelverket er planlagt å tre i kraft i 2001. Det arbeides med en modell hvor antall forskrifter blir redusert fra 14 til 4, innenfor områdene

• styring

• operasjon

• teknologi

• dokumentasjon.

Arbeidet gjennomføres i nært samarbeid med Statens forurensningstilsyn og Statens helsetilsyn, noe som er en nødvendig forutsetning for å få gjennomført denne regelverksreformen.

Regelverksreformen har ikke som mål å endre målsettingen om et høyt sikkerhetsnivå, men vil videreføre den gjeldende regulering innenfor rammen av en ny regelverksstruktur. En slik omlegging vil, slik departementet ser det, gjøre regelverket lettere tilgjengelig og gi tilsynsmyndigheten så vel som næringen selv mer helhetlige og effektive styringsinstrumenter. Formålet er videre å legge til rette for større grad av utnyttelse av anerkjente industristandarder såvel som å bedre forutsigbarheten ved anvendelse av regelverket overfor flyttbare innretninger.

Som en del av denne regelverksreformen gjennomføres langt på vei intensjonen om at samtlige eller deler av Oljedirektoratets tekniske veiledninger skal innarbeides i eksisterende eller nye industristandarder, og at industrien dermed påtar seg å vedlikeholde og videreutvikle disse i takt med utviklingen ellers. Forutsetningen for denne utviklingen er at den fremtidige oppdatering av standardene blir gjennomført etter fastlagte prosedyrer, der også hensynet til medvirkning fra arbeidstakerne og fra myndighetene blir ivaretatt på en forsvarlig måte.

I arbeidet med videreutvikling av regelverket viderefører Oljedirektoratet det nære samarbeidet med de berørte parter gjennom "Ekstern referansegruppe for regelverksutvikling" (ERR). Dette er et forum hvor sikkerhetsmyndighetene, næringen og partene i arbeidslivet jevnlig møtes for å diskutere regelverksutvikling. Arbeidsmiljø- og sikkerhetsmyndighetene har gode erfaringer med å opprettholde en bred kontaktflate med partene gjennom hele prosessen knyttet til regelverksutvikling. Kontakten i ERR bidrar således til en konstruktiv utveksling av informasjon og synspunkter. Denne prosessen bidrar til en felles forståelse, som igjen sikrer en effektiv iverksettelse og etterlevelse av regelverket.

Etter at det nye regelverket er trådt i kraft, vil det være en utfordring for tilsynsmyndighetene å sørge for at organisering og kompetanse er tilpasset de nye krav og i samsvar med den nye virkelighet tilsynsmyndighetene skal forholde seg til.

Gjennom det nye regelverket ønsker myndighetene i enda sterkere grad å fokusere på selskapenes egne ambisjoner for å videreutvikle nivået for helse, miljø og sikkerhet slik dette kommer til uttrykk i selskapenes handlings- og tilsynsplaner. Gjennom Oljedirektoratets tilsyn søkes det å understøtte forbedringsprosesser samt å evaluere selskapenes evne til å styre virksomheten i henhold til myndighetenes krav og selskapets egne krav og ambisjoner. Tilsynet bidrar også til at direktoratet kan fange opp utviklingstrekk i næringen generelt.

Det er et mål for Oljedirektoratets tilsyn å bidra til størst mulig forutsigbarhet ved konsistent forvaltning av regelverket. Dette gjøres blant annet ved valg av hensiktsmessige og effektive virkemidler som baseres på avveininger med hensyn til forebyggende og langsiktig effekt, forholdet mellom alvorlighetsgrad og reaksjonstype, samt de signaleffekter virkemiddelbruken gir. Denne strategien gir selskapene mulighet til på eget initiativ å ta ansvar for å følge opp de aktuelle utfordringene. Dette bidrar igjen til å synliggjøre og understreke den rolle- og ansvarsdelingen som ligger til grunn for den systemrettede tilsynsfilosofien.

Utfordringen for myndighetene blir til enhver tid å ha tilstrekkelig oversikt over det faktiske risikobildet, slik denne strategien forutsetter. Som nevnt gir statistikk og skader og ulykker m.v. en viss indikasjon på hvordan helse, miljø og sikkerhet utvikler seg, men sier samtidig lite om den til enhver tid eksisterende risiko for at større ulykker kan inntreffe. Myndighetene kan ikke tillate seg å avvente en alvorlig hendelse før det iverksettes tiltak for å snu en mulig negativ utvikling. Sikkerhetsmyndighetene vil derfor vurdere tiltak som på en bedre måte kan belyse den faktiske risiko og sannsynlig utvikling av risikobildet fremover.

10.6 Utvikling av skader, ulykker og arbeidsbetingede sykdommer

10.6.1 Personskader

Frekvensen av personskader i olje- og gassvirksomheten har vist en jevnt fallende tendens sett over lang tid. Men de senere årene har frekvensen av personskader flatet ut. I noen tilfeller vil satsing på ny og bedre teknologi kunne redusere antall og omfang av skader. Det viktigste forbedringspotensialet er knyttet til tilrettelegging av arbeidet og bevisstgjøring av den enkelte aktør. Det vil si at skadene, etter myndighetenes mening, kan reduseres vesentlig uten særlig økte kostnader. Når det tas hensyn til den økonomiske gevinsten ved reduserte skader, vil slik satsing i tillegg til å hindre menneskelig lidelse også kunne vise seg lønnsom så vel for samfunnet som for selskapene.

Det foretas en omfattende registrering av ulykker og uønskede hendelser i olje- og gassvirksomheten. Oljedirektoratet har erfart at det fortsatt er et betydelig forbedringspotensiale når det gjelder å bruke disse dataene i det forebyggende arbeidet.

Oljedirektoratet har registrert at andelen personskader som vurderes som alvorlige, har sunket de senere årene. Dette kan tyde på at selskapenes og myndighetenes satsing på ulykkes- og skadeforebyggende arbeid gir resultater. Samtidig har direktoratet i den senere tid registrert et urovekkende antall nesten-ulykker med potensiale for svært alvorlige konsekvenser. Det er viktig å merke seg at antallet av alvorlige skader ikke er så stort at en kan gå ut fra at statistikken gir et riktig bilde av den faktiske risiko for slike ulykker.

10.6.2 Arbeidsbetingede sykdommer

Oljedirektoratet innskjerpet i begynnelsen av 1990-årene selskapenes plikt etter loven til å rapportere tilfeller av arbeidsbetingede sykdommer. Fram til 2000 har antallet innmeldte tilfeller steget betydelig for hvert enkelt år. Det er åpenbart at økningen i all hovedsak har sammenheng med bedrede rapporteringsrutiner. Det er således vanskelig å si noe sikkert om hvorvidt den faktiske forekomsten av arbeidsbetingede sykdommer øker eller avtar.

Oljedirektoratet har konstatert at innskjerpingen av rapporteringsplikten sammen med andre tiltak, har fått industrien til å fokusere på arbeidsbetingede sykdommer, og antar at systematiske tiltak som nå settes i verk, etter hvert vil gi positive resultater. Målet er at frekvensen av arbeidsbetingede sykdommer skal bli brukt som en indikator på kvaliteten av arbeidsmiljøet. En slik indikator kan bli et nyttig verktøy i styringen av helse, miljø og sikkerhet i virksomhetene. For at frekvens av arbeidsbetinget sykdom skal kunne brukes som en indikator på den faktiske utviklingen på dette området, må rapporteringen være så fullstendig at endringer kan anses som statistisk signifikante. Så lenge det åpenbart fremdeles er en underrapportering, kan tallmaterialet ikke fullt ut nyttes på denne måten.

10.6.3 Spesielle problemområder

De seneste årene har det inntruffet flere dødsulykker om bord på forsyningsskip i forbindelse med laste- og losseoperasjoner ved innretninger tilknyttet olje- og gassvirksomheten. Virksomheten på disse fartøyene er ikke petroleumsvirksomhet etter lovens definisjon, og faller dermed utenfor Oljedirektoratets myndighetsområde. På grunn av den nære tilknytningen forsyningsfartøyer o.l. har til olje- og gassvirksomheten, har Oljedirektoratet likevel tatt initiativ til samhandling med operatørselskaper, redere og Sjøfartsdirektoratet for å komme fram til tiltak som kan redusere risikoen for slike ulykker. Myndighetene følger opp utviklingen for å vurdere om de tiltak som er iverksatt, gir det forventede resultat.

Det har også i den senere tid skjedd flere alvorlige ulykker og en rekke ukontrollerte hendelser ved bruk av løfteinnretninger og løfteredskap på innretninger i olje- og gassvirksomheten. Løfteinnretninger og -redskap innebærer i sin natur et stort farepotensiale, og det er derfor viktig at selskapene har etablert gode systemer for forsvarlig vedlikehold og bruk av disse. Oljedirektoratet har intensivert tilsynet mot selskapenes aktiviteter på dette området.

Myndighetene har også vært opptatt av at ulykker og nesten-ulykker forårsaket ved at forskjellige gjenstander faller ukontrollert, har økt i antall og alvorlighet. Det dreier seg om alt fra mindre gjenstander som skiftenøkler o.l. til større utstyrsenheter med vekt på flere tonn. På grunn av de store høydeforskjellene som finnes på innretningene, kan også mindre fallende gjenstander forårsake alvorlige personskader, i verste fall tap av liv.

Disse problemområdene synes å ha som fellesnevner at de bakenforliggende årsaker er knyttet opp i "snarveier" i utførelse av arbeid, som følge av økt tempo og arbeidspress. Økte krav til såkalt flerfaglighet blant personellet medfører videre at personer oftere blir eksponert for arbeidssituasjoner de ikke er rutinerte i.

Oljedirektoratet har også satt søkelys på bruken av helikoptertransport, blant annet som følge av helikopterulykken i september 1997, da et helikopter havarerte på vei ut til Norne-feltet, og alle 12 ombord omkom. Transport av personell til og fra innretningene faller ikke direkte inn under olje- og gassmyndighetenes forvaltningsområde.

Hendelsen bidro til å rette søkelyset mot tilstrekkelig boligkapasitet på innretningene som alternativ til helikoptertransport. Tidspress i utbyggingsprosjektene har i flere tilfeller resultert i at innretninger installeres på feltet før de er ferdigstilt. Dette fører til et stort behov for arbeidskraft som må dagpendle til andre innretninger eller til land fordi boligenheten ikke er dimensjonert for en midlertidig forhøyet bemanning. Tilsvarende problemstillinger opptrer også ofte i forbindelse med modifikasjons- og vedlikeholdsarbeider på innretninger i driftsfasen.

Persontransport med helikopter utgjør en betydelig del av den samlede risiko for personell som arbeider på kontinentalsokkelen. Forsvarlig sikkerhet ved bruk av helikopter er derfor avhengig av en løpende oppfølging av sikkerhetsstyringen hos operatørselskapene og helikopterentreprenørene. Revisjoner som enkelte operatørselskap har utført overfor helikopterentreprenørene, viser at det er nødvendig også for tilsynsmyndighetene å fokusere på sikkerhetsstyringen i forbindelse med persontransport med helikopter.

Oljedirektoratet har derfor tatt initiativ til kontakt med de involverte partene for å sette på dagsordenen problemstillinger knyttet til dagpendling til innretninger til havs. I samarbeid med Luftfartstilsynet har Oljedirektoratet utført flere koordinerte tilsynsaktiviteter rettet mot bruk av helikopter i petroleumsvirksomheten i 1998 og 1999. Tilsynsaktiviteten har omfattet både operatørselskap og helikopterentreprenører. Luftfartstilsynet har i tillegg gjennomført egne tilsynsaktiviteter rettet mot helikopterentreprenørenes sikkerhets- og kvalitetssystemer.

Alle involverte parter i tilsynsaktivitetene, har vært entydig positive til slike koordinerte tilsyn. Denne formen for tilsyn har blant annet bidratt til å klargjøre grenseflatene mellom petroleums- og luftfartsregelverket både mellom tilsynsmyndighetene og overfor brukerne av regelverket.

10.6.4 Forurensningsskader

Siden oljeutblåsningen på Ekofisk i 1977 har det ikke inntruffet noen ulykker i olje- og gassvirksomheten som har medført vesentlig forurensning av havet. Oljedirektoratet samarbeider med Statens forurensningstilsyn når det gjelder å hindre miljøskader som følge av olje- og gassvirksomheten til havs. Oljedirektoratet fører tilsyn med operatørselskapenes styring med tiltak som skal hindre uforutsette utslipp som følge av ulykker og uønskede hendelser. Statens forurensningstilsyn har myndighetsansvaret med hensyn til kontroll med planlagte utslipp gjennom ordningen med utslippstillatelser.

Fraværet av større forurensningsskader kan imidlertid ikke tas som en garanti for at det ikke eksisterer en risiko for at det kan inntreffe en ulykke i form av utblåsning e.l. som kan medføre omfattende oljesøl. En forskningsstudie som har vært gjennomført av en uavhengig konsulent, konkluderer tvert imot med at risikoen for slike ulykker vil kunne øke i årene fremover. Årsaken til en slik mulig utvikling er at det samlede antall brønner på norsk kontinentalsokkel øker, samtidig som gjennomsnittsalderen på innretningene øker, med tilhørende økning i omfanget av brønnvedlikehold. Leteboring på stadig større vanndyp skaper også særlige utfordringer med hensyn til beredskap mot mulige problemer under boring eller brønnvedlikehold.

Myndighetene ser det som et mål å føre tilsyn med at næringen håndterer de nye utfordringene på en slik måte at den potensielt negative utviklingen som konsulentrapporten antyder, kan motvirkes i størst mulig grad.

10.6.5 Materielle skader

Olje- og gassvirksomheten preges av store investeringer konsentrert på de enkelte innretninger. En enkelt ulykkeshendelse kan derfor føre til tap i milliardklassen. Sist en slik ulykke inntraff, var da betongunderstellet til Sleipner A-innretningen sank under trykkprøving i Gannsfjorden i 1991. Til alt hell ble ingen mennesker skadet i denne ulykken.

Etter denne hendelsen har det ikke inntruffet noen ulykker som har ført til betydelige materielle skader. Dette har bidratt til en gjennomgående høy regularitet i den norske olje- og gassproduksjonen.

Forhold som nevnt i forrige punkt med hensyn til mulig økt risiko for forurensningsskader, gjelder også for potensialet for ulykker som kan medføre omfattende materielle skader.

10.6.6 Gasslekkasjer

Oljedirektoratet mottar rapporter om utilsiktede utslipp av hydrokarbongass på innretningene. De siste årene har antallet slike rapporter vært i området 100 til 150. De fleste utslippene er av liten størrelse. Antallet av slike hendelser gir likevel grunn til bekymring, fordi en eventuell antennelse av et slikt utslipp kan føre til brann eller eksplosjon som under uheldige omstendigheter kan utvikle seg til en større ulykke.

Direktoratet har også registrert enkelte nesten-ulykker som kunne medført betydelig gasslekkasje. Det har dreid seg om tilfeller der det på grunn av utilstrekkelig planlegging og ledelse av arbeid om bord på innretningene, har vært satt i gang arbeid på utstyr og rørledninger som skulle være trykkløse, men som har vist seg å stå under fullt trykk. Sikkerhetsmyndighetene ser svært alvorlig på disse hendelsene. OD vil se til at operatørselskapene har tilstrekkelig fokus på dette problemkomplekset og at næringen iverksetter de nødvendige tiltak.

Forskning i de senere årene om gasseksplosjoner, blant annet fullskalaforsøk som er utført i Storbritannia, har vist at hittil anerkjente beregningsmodeller kan ha underestimert de overtrykk som kan oppstå ved en gasseksplosjon. Oljedirektoratet følger opp det arbeid som operatørselskapene gjennomfører for å undersøke betydningen av de nye kunnskapene om dette på sine innretninger.

Dersom nye beregninger viser at virkningene av en gasseksplosjon kan gi konsekvenser utover det som er lagt til grunn for konstruksjonen av innretningene, forsterkes viktigheten av tekniske og prosedyremessige tiltak, først og fremst på den preventive siden. Det kan også vise seg nødvendig med konsekvensreduserende tiltak i form av ombygginger. Dette kan i visse tilfeller innebære store kostnader. Oljedirektoratet vil derfor fortsatt ha oppmerksomhet rettet mot dette problemområdet, ved å se til at operatørselskapene iverksetter de nødvendige tiltak på en mest mulig kostnadseffektiv måte.

10.7 Erfaringer fra Oljedirektoratets tilsyn

Det er tidligere i denne meldingen slått fast at norsk kontinentalsokkel er blitt en moden oljeprovins. Dette innebærer at virksomheten, i tillegg til nye utbygginger, også preges av modifiseringer av eksisterende innretninger, samt i stor grad også av utbyggingsløsninger hvor nye, mindre funn fases inn mot eksisterende infrastruktur. Utvikling av en samlet teknisk infrastruktur som både innebærer utvikling av ny teknologi og aldrings- og vedlikeholdsproblematikk, gir store utfordringer for oppfølging også innenfor helse, miljø og sikkerhet.

Et annet viktig forhold er knyttet til organisatoriske aspekter, hvor de store aktørene inngår nye samarbeidsformer og fusjoner, og hvor aktørbildet endrer seg ved at andre og nye aktører ser muligheter for utnyttelse av marginale ressurser. I det systemrettede tilsyn er disse forhold svært viktige å følge opp.

Myndighetenes ressursinnsats innenfor tilsynet i den siste tiårsperioden har holdt seg på et tilnærmet konstant nivå. Strenge prioriteringer og effektivisering gjennom økt vekt på det systemrettede tilsyn har vært medvirkende til at hovedkonklusjonen i tilsynet er at olje- og gassvirksomheten skjer innenfor forsvarlige rammer, i samsvar med regelverket som gjelder for virksomheten. Utviklingen i 1999 har imidlertid gitt indikasjoner på at vi står overfor en situasjon hvor vi i de nærmeste årene kan se en negativ utvikling.

Oljedirektoratet har, etter tilsyn med operatørselskapenes styring med de pågående organisatoriske endringsprosesser, i flere tilfeller konkludert med at selskapene ikke har god nok styring med disse prosessene, med hensyn til å vurdere konsekvensene av slike endringer på helse, miljø og sikkerhet. Overfor flere operatører har direktoratet i løpet av 1999 således gitt pålegg om å foreta en totalgjennomgang av styringen av endringsprosessene. Denne type pålegg representerer et stort inngrep i operatørenes styring av egen virksomhet.

På selve innretningene har direktoratet gjort en lang rekke observasjoner som indikerer at den tekniske tilstanden på mange innretninger er i ferd med å nærme seg et uforsvarlig nivå, med de konsekvenser det vil kunne få med hensyn til fortsatt drift. Årsakene kan i de fleste tilfellene føres tilbake til manglende eller utilstrekkelig vedlikeholdsstyring, som igjen ofte viser seg å være et resultat av utilstrekkelig eller dårlig styrte endringsprosesser.

Oljedirektoratet har også registrert at selskapenes egen oppfølging av ulykker og uønskede hendelser er blitt dårligere. Dette skyldes mangel på faglig kompetanse innenfor de forhold som skal undersøkes, feilaktig eller utilstrekkelig metodikk, og i noen tilfeller også manglende evne og/eller vilje til å gjennomføre tiltak.

Oljedirektoratet har i de siste årene økt omfanget av tilsynsvirksomheten direkte mot eiere av flyttbare innretninger, først og fremst boreinnretninger. Tilsynet har påvist store mangler ved riggeiernes regelverkskompetanse. Den synlige virkningen av dette er at et urovekkende høyt antall avvik med betydning for helse, miljø og sikkerhet har blitt avdekket på flere boreinnretninger. Disse avvikene er påvist gjennom Oljedirektoratets tilsyn eller av operatøren som har kontrakt med riggeieren, men ikke av riggeiers egen organisasjon.

Dette har medført at operatørselskapet i enkelte tilfeller har måttet stanse bruken av bestemte innretninger, med de økonomiske konsekvensene dette innebærer for begge parter. Operatørselskapene har måttet øke ressursbruken overfor riggeierne som følge av at prosessen med å kvalifisere innretningen har vist seg å være mer krevende enn tidligere.

For Oljedirektoratet har forholdet også medført økt ressursbruk og lengre behandlingstid, noe som også har uønskede konsekvenser for letekostnadene.

Myndighetene mener det er av stor viktighet med en god dialog mellom næringen og myndighetene i spørsmål knyttet til oppfølgingen av regelverkets krav til helse, miljø og sikkerhet. En slik dialog er av stor betydning for å videreføre det konstruktive samarbeidet som tidligere har preget forholdet mellom næring og myndigheter, og som i stor grad er bygget inn som en forutsetning for regelverk, tilsynsmetodikk og virkemiddelbruk. Som nevnt i innledningen til dette kapitlet, har utviklingen i 1999 gitt antydning om et mulig "hardere klima" i dialogen mellom myndighetene og næringen. Myndighetene vil derfor nøye følge denne utviklingen, og løpende vurdere tiltak som kan motvirke en uønsket utvikling på dette området. Dersom en mulig negativ utvikling på dette området skulle materialisere seg tydeligere, vil myndighetene måtte vurdere å endre virkemiddelbruken tilsvarende.

Det vises for øvrig til Oljedirektoratets årsberetninger som hvert år gir en utførlig beskrivelse av prioriteringer i tilsynet og erfaringene fra dette, oversikt over ulykker, personskader, m.m.

10.8 Forslag til tiltak

Olje- og gassvirksomheten vil i en tid fremover fortsatt være preget av et høyt aktivitetsnivå, stort beslutningstempo og en økende kompleksitet både teknisk og organisatorisk. Oljedirektoratets utfordring blir å utvise den nødvendige tilpasningsevne og kreativitet for å kunne gjennomføre et effektivt tilsyn ved hjelp av de tilgjengelige ressurser. Videre vil det løpende måtte vurderes om det er behov for endringer i regelverket, tilsynsmetodikken eller virkemiddelbruken, for å ta hensyn til eventuelle endringer i aktørbildet.

Ettersom det fremdeles inntreffer uakseptable ulykker og skader som kunne vært unngått, vil det fortsatt være et mål for Kommunal- og regionaldepartementet å videreutvikle sikkerheten og arbeidsmiljøet i olje- og gassvirksomheten.

Mens utfordringene tidligere besto i å bringe risiko og skadetall ned til et akseptabelt nivå, ser departementet det slik at utfordringen i årene fremover først og fremst vil være å hindre at utviklingen fører til at risikoen og dermed ulykker og skader igjen vil øke. Som tiltak for å hindre en negativ utvikling, og som et grunnlag for fortsatt forbedring, foreslår Kommunal- og regionaldepartementet:

• De grunnleggende prinsippene som dagens regelverk og tilsynsregime bygger på innenfor helse, miljø og sikkerhet, videreføres i den fremtidige forvaltningen.

• Ordningen med et koordinert myndighetstilsyn i olje- og gassvirksomheten videreføres og styrkes.

• Det løpende tilsynet med helse, miljø og sikkerhet i olje- og gassvirksomheten vil bli gitt nødvendig prioritet, basert på de erfaringer myndighetene har med risikonivået.

• Det må fortsatt stilles krav til teknologiske kompetanse og erfaring innenfor helse, miljø og sikkerhet til fremtidige samlede rettighetshavergrupper.

• Det legges vekt på veiledning av nye aktører med hensyn til forståelse av regelverk, tilsynsordning og prinsippene for kommunikasjon og dialog med myndighetene.

• Kommunal- og regionaldepartementet har igangsatt et arbeid for å kunne frembringe en oversikt over utviklingen av risikonivået på kontinentalsokkelen. En slik oversikt vil kunne danne grunnlag for å ta stilling til utviklingstrekk og for å kunne styre innsatsen slik at effekten av tiltakene blir størst mulig.

• Det legges vekt på tilsynet med hvordan ordningene for arbeidstakermedvirkning ivaretas i en nytt og mer komplekst aktørbilde.