5 Familie og oppvekst

5.1 Familien som rammebetingelse for en god oppvekst

Familien er samfunnets grunnleggende sosiale enhet. Varige samliv og gode familieforhold er verdifullt både for familiemedlemmene og for det store fellesskapet. I familien legges grunnlaget for barns personlighetsutvikling. Her kan foreldre formidle og praktisere sin omsorg og sine verdivalg og gi barna en trygg start.

Familien har gjennom hele historien vært den viktigste oppvekstarenaen. Slik er det også i dag. Selv om rammene rundt familien og oppfatningen av hva som er en familie har forandret seg, representerer familien fortsatt den viktigste og mest verdifulle rammen rundt oppveksten for barn og unge.

Foreldrene er de viktigste personene fra starten i barns liv. De er sine barns primære omsorgspersoner. Foreldrenes kjærlighet til sine barn er fundamental. Barns behov skal være overordnet i den politikk som er nødvendig ovenfor familiesituasjoner der en av foreldrene mangler eller der andre foresatte går inn i foreldrerollen. Barn skal ha rett til å kjenne sitt biologiske opphav. Regjeringen vil stimulere til de varige, forpliktende samliv som sikrer trygge og stabile oppvekstvilkår for barn og unge.

Foreldrene har hovedansvaret for barn og unges velferd og utvikling. Det er familiens ressurser som i stor grad er avgjørende for barn og unges oppvekst- og levekår. Hovedoppgaven for offentlige myndigheter er å sørge for gode rammebetingelser for familien. I tillegg tar det offentlige ansvar for å sette inn forebyggende, omsorgs- eller behandlingstiltak der familieomsorgen svikter. Familiepolitikken skal legge til rette for at foresatte kan oppfylle sine forpliktelser. Samtidig skal politikken bidra til å utjevne forskjeller slik at alle barn og unge får gode oppvekstvilkår.

En egen stortingsmelding om den samlede familiepolitikken vil bli lagt frem ved årsskiftet 2002/2003. Her vil det bli fremmet tiltak som legger bedre til rette for varige, forpliktende samliv og foreldreskap. Det vil også bli sett på barns rettigheter og trygghet i samboerfamilier.

Regjeringen har som et av sine hovedmål å legge til rette for en sikker økonomisk og sosial situasjon for barn, unge og deres familier. En politikk som satser på å styrke familienes situasjon vil også bidra til å gjøre storsamfunnet bedre å leve i, og vil medvirke til å sikre den oppvoksende generasjon et trygt oppvekstmiljø.

Økonomisk handlefrihet og mulighet for foreldre til å tilpasse sin tid til barns behov er en forutsetning for gode oppvekstvilkår. Regjeringen ser det som viktig å tilrettelegge for en politikk som sikrer at både mor og far har tid til å være foreldre. Det er viktig å gi foreldre valgfrihet i forhold til omsorgsform slik at yrke og hjemmearbeid kan kombineres. Dette handler også om fleksible arbeidstidsordninger og permisjonsmuligheter for småbarnsforeldre.

Økningen i skilsmisser og brutte samboerskap gir utfordringer i forhold til å gi barna mulighet til nødvendig kontakt med mor og far og eventuelle søsken. Samtidig utfordres begge foreldres mulighet for å delta i oppdragelsen av felles barn.

Det har foregått dyptgripende endringer i familie- og samlivsmønstrene siden 1970-tallet. Det er en utfordring for myndighetene å legge til rette for at barn kan ha det godt i alle typer familier, også der foreldrene ikke har inngått formelt ekteskap eller barnet/barna bor sammen med bare en forelder. Følgene av slike endringer vil bli tatt opp i den planlagte stortingsmeldingen om familiepolitikken.

Familien fungerer i et samspill med andre, det være seg arbeids- og yrkesliv, nærmiljø, skole, frivillig organisasjonsliv og offentlige myndigheter. Både skolen, organisasjoner og offentlige myndigheter forventer at foreldrene skal spille en aktiv og deltakende rolle i forhold til barns skolehverdag og fritidsaktiviteter. Foreldrenes rolle som oppdrager og støtte for egne barn har derfor endret seg.

I dagens samfunn er de formelle utdanningssystemene viktigere enn noensinne. I mindre grad enn tidligere finnes det alternative veier som gir kvalifisering til arbeid og yrke. For å gi barn og ungdom god veiledning kreves det derfor at foreldrene er engasjert i barnas utdanningsvalg. Også i fritiden stilles det store krav til foreldrene om oppfølging i forhold til aktiviteter og tilbud. Dette gjelder også bruk av tid. I tillegg er mange fritidsaktiviteter i dag økonomisk kostnadskrevende. Forventninger om aktiv oppfølging fra foreldrenes side, både i forhold til utdanning og fritid, kan bidra til økte skiller mellom barn og unge som har foreldre som gir stor grad av støtte og hjelp og de med foreldre som av ulike grunner ikke makter å følge opp like mye.

Familien formidler holdninger, verdier og identitet. Komplekse samfunnsforhold gjør oppdragergjerningen svært utfordrende. Selv om de samme fellesverdiene ønskes overført til kommende generasjoner skjer dette på andre måter enn før, fordi oppvekst- og referanserammene for dagens barn og unge er endret. Ikke minst danner elektronisk baserte medier og påvirkning gjennom disse et viktig bakteppe for mye av foreldrenes arbeid. Der foreldrenes muligheter for styring er svekket blir det viktigere at man lykkes i formidling av holdninger og verdier. I familiepolitikken er det nødvendig å ha økt fokus på foreldrenes situasjon og støtte foreldrene i å mestre endrede roller slik at de kan gi barna gode utviklingsmuligheter.

5.2 Utviklingstrekk og endringer i familiemønsteret

Strukturelle og verdibaserte endringer i etterkrigstiden har påvirket rammebetingelsene for familielivet. Forandringene har skjedd i forhold til varigheten på samliv, samlivsformer, familiestørrelse, intern arbeidsdeling mellom kjønnene, tidsbruk, rollemønster, normer for oppdragelse og mødres deltakelse i arbeidslivet. Men selv om det har skjedd store endringer står familien fortsatt sterkt. Mellom 90 og 95 prosent av det norske folk sier at familien er den sentrale enheten i samfunnet og like mange mener barn bør ha både en mor og en far i familien. Dette er verdier vi må ta vare på. Varige samliv og gode familieforhold blir på denne bakgrunn ikke bare en privatsak.

For barn har mye endret seg de siste tiårene. Færre barn har gifte foreldre og færre lever i kjernefamilier mens det er en økning i antall barn som bor med enslige foreldre eller med steforeldre. Per 1. januar 2000 var det rundt 1 045 000 barn under 18 år. Av disse bodde 77 prosent sammen med begge sine foreldre. Dette er en nedgang siden 1989 på seks prosent. Men selv med en nedgang i andel barn som bor sammen med begge foreldre er det fortsatt nesten åtte av ti barn som har både mor og far som daglige omsorgspersoner.

Et uendret trekk ved familiemønsteret er at barn bor sammen med mor like ofte nå som tidligere. I 1989 bodde 97,3 prosent av alle barn under 18 år sammen med mor. I 2000 var denne prosentandelen 97,5. I samme tidsperiode hadde andelen barn som bodde sammen med far sunket fra 84,4 til 79,8 prosent. Det ser altså ut til at økning i antall foreldrebrudd ensidig betyr at det er færre barn som bor sammen med far. Eller, for å si det på en annen måte: - Barn bor sammen med far dersom far bor sammen med mor. Det er vanskelig å forklare hvorfor denne ansvarsdelingen opprettholdes, spesielt sett i sammenheng med den debatt og det fokus som senere år har vært på fedre som viktige omsorgspersoner. Et spørsmål er om dette har sammenheng med økningen i andel samboerskap og at samboerskapet svekker fars rolle og betydning i forhold til farsrollens posisjon i et formelt inngått ekteskap?

Halvparten av barn som blir født i dag, fødes utenfor ekteskap. De fleste av disse blir født inn i en familie der mor og far er samboende. Statistikk viser at det relativt sett er en liten andel barn som vokser opp i familier der foreldrene er samboende. Dette har flere årsaker. En av disse er at samboerskapet er en relativt ung familietype. Av dagens barn under 18 år vil derfor relativt få av de eldre barna være født av samboere. En annen viktig grunn er at samboerskapet så å si «går over». Det skjer enten fordi samboerne gifter seg etter at de har fått barn, eller at de skiller lag. Etter hvert som barn blir eldre vil flere ha gifte foreldre. Statistikken for dette er mangelfull og samboere er en underregistrert gruppe.

De aller fleste barn vokser opp sammen med søsken. 1. januar 2000 hadde 83 prosent av alle barn søsken som de bodde sammen med. Av i alt ca. 1 045 000 barn under 18 år var 183 000 enebarn (i betydningen eneste hjemmeboende barn i familien). Ser vi på slektskapsforhold mellom søsken som bor sammen, hadde 86 prosent kun helsøsken. Barn som bodde sammen med halvsøsken utgjorde drøyt 13 prosent ved inngangen til 2000.

Dersom vi ser på barn som enten bor sammen med mor eller far, er det stor sannsynlighet for at enebarn bor sammen med far. Nesten halvparten av barna som bor med far er enebarn. 37 prosent av barna som bor sammen med mor er enebarn. Statistikken viser også at sannsynligheten for at et barn lever sammen med far øker med barnets alder. Far-og-barn-familiene består altså av eldre og færre barn enn mor-og-barn-familiene.

For barn har den mer omskiftelige familie- og husholdningsstrukturen ført til at oppveksten er preget av flere omstillinger enn tidligere. Etter en nedgang i antall skilsmisser sett i forhold til gifte (og separerte) kvinner i siste halvdel av nittiårene, økte skilsmissene fra 1999 til 2000. Nærmere 10 100 ekteskap ble oppløst ved skilsmisse i 2000, vel 900 flere enn i 1999. Det er for tidlig å si om dette er en tilfeldig økning eller ledd i en ny utvikling. Vel 10 300 barn under 18 år opplevde at foreldrene skilte seg i 2000. Det er 1 300 flere barn enn i 1999.

Familiestatistikken gir ikke tall for oppløste samboerskap. For å danne seg et bilde av hvor utbredt det er at barn opplever foreldrebrudd må man derfor også ta hensyn til antall oppløste samboerskap. Det vi ser er at det har vært en økning i andelen samboerskap med barn. 1. januar 2000 var det 94 300 samboerpar med felles barn mot 26 800 14 år tidligere. Vi vet også at samboerpar «skiller seg» oftere enn de som har inngått formelt ekteskap. Mange tusen barn får flere enn en runde med slike samlivsbrudd-opplevelser.

Eksisterende data tyder på at det er mellom to og tre ganger så stor sjanse for at et samboerskap oppløses som et ekteskap. Man vet foreløpig lite om hvorfor samboerskapene viser seg å være langt mindre stabile enn ekteskapene. Det kan skyldes at når samboerskap inngåes, er det ledd i en prøve og feile periode på veien mot et stabilt samliv. Det foregår en utsilingseffekt der de mest stabile samboerskapene ender med ekteskap, mens mange av de andre oppløses. Det er mulig at en kan snakke om en samboereffekt hvor «døren står på gløtt», der åpning for brudd foreligger allerede fra starten av samlivet. Spørsmålet om partenes forventninger til forholdet synes å spille en viktig rolle for spørsmålet om stabilitet og varighet i samlivet. Man må også våge å stille spørsmål ved om terskelen for viljen til å forplikte seg og ta på seg ansvar har steget de siste tiår ; - som et av flere symptomer på en mer egosentrisk og individualistisk kulturutvikling? Ved å inngå ekteskap signaliserer man for omverdenen en sterkere forventning og forpliktelse til å holde sammen, noe som gir større trygghet for familiemedlemmene.

Kunnskapen om hvordan det går med barn etter foreldrebrudd er beskjeden i Norge som i andre land. Gjennom norske og utenlandske undersøkelser er det likevel mulig å danne seg et bilde av hvordan skilsmissen virker på barn. Undersøkelser viser at om man sammenligner barn fra skilte familier med barn fra ikke-skilte familier er det større sjanse for at barn fra skilte familier har psykiske, følelsesmessige og kognitive problemer og dårligere fysisk helse. Men, mange av problemene var kjent flere år før selve skilsmissen, og det er ikke alle barn som opplever slike problemer. Det er altså ikke snakk om en enkel årsak/virkningsammenheng, selv om man ser en tendens.

Forskning kan si en del om hvilke forhold som ser ut til å påvirke barns velferd etter skilsmisse, og disse peker seg ut: Det å bli utsatt for foreldrenes konflikt er en hovedtrussel for skilsmissebarn. Lav inntekt er en annen hovedtrussel. For å redusere uheldige konsekvenser for barna av skilsmissen er det viktig å ha fokus på barns beste, ha lavt konfliktnivå mellom foreldrene, sikker økonomi, stabile boforhold og et godt nettverk.

Foreldrebrudd fører til at barn ikke kan være sammen med begge foreldrene samtidig og barnet mister som oftest den daglige kontakten med en av foreldrene. Undersøkelser viser at det særlig skjer en svekkelse av båndet mellom barn og far etter brudd i samboerskapet. Det er også etter skilsmisse en langt større risiko for at barn skilles fra sine fedre enn at de skilles fra mødrene. Det er imidlertid uvanlig at ikke kontakt mellom barn og fedre opprettholdes på ett eller annet nivå etter at foreldrene har flyttet fra hverandre. Det er en utfordring å stimulere til at barn kan ha jevnlig kontakt med begge foreldre også etter samlivsbrudd mellom de voksne, ikke minst fordi barn trenger begge kjønn som rollemodeller. Dette vil bli drøftet nærmere i den planlagte stortingsmeldingen om familiepolitikk.

Det er mer vanlig for småbarnsmødre å ha heltidsjobb nå enn bare for få år siden. I 1998 var andelen heltidssysselsatte blant gifte/samboende kvinner med barn under 16 år kommet opp i 48 prosent, en økning fra 42 prosent i 1990. Arbeidskrafts- og levekårsundersøkelser viser at overtidsarbeid og lang ukentlig arbeidstid likevel er vanligere blant fedre enn blant mødre, også i par der ektefellen jobber heltid (minst 37 timer). Blant menn er deltid en sjeldenhet. Dette handler trolig både om lønnsforskjeller og kjønnsrolletradisjoner.

Undersøkelser viser at unge i 14-16 års alderen gjennomgående har et tett og nært forhold til foreldrene sine. De fleste opplever at foreldrene støtter dem og gir dem gode tilbakemeldinger. Om lag halvparten oppgir at de har gjort en konkret aktivitet, hobby, trening eller lignende sammen med mor og far i løpet av siste uken. Over 90 prosent av ungdommene mener foreldrene kjenner de fleste vennene. 65 prosent hadde besøkt slektninger eller familie i løpet av siste uke, og 41 prosent hadde besøkt nabo en eller flere ganger (Øia og Bakken 2002).

Når det gjelder samværet mellom barn og besteforeldre er det flere forskere som hevder at dagens barn sannsynligvis har mer regelmessig kontakt med besteforeldre, men også med andre slektninger, enn tidligere. Den sterkt økede livslengden, nedsatt arbeidstid og bedre og billigere kommunikasjonsmidler er grunner til dette. Tall fra Statistisk sentralbyrå viser en jevn eller svakt økende frekvens når det gjelder direkte kontakt mellom slektninger på tvers av generasjonene i løpet av de siste 25 årene. Både ungdoms rapporterte nærhet til foreldre og kontakten på tvers av generasjonene er positive trekk i forhold til endringer i familielivet.

5.3 Stønadsordninger og velferdstjenester rettet mot familien

5.3.1 Innledning

Familiens rammevilkår er avgjørende for de materielle levekår barn og unge vokser opp under. Gjennom overføringer og tjenestetilbud bidrar det offentlige til å gi familien gode rammevilkår. Samtidig skal politikken bidra til å utjevne forskjeller slik at alle barn og unge får gode oppvekstkår. Alle barnefamilier omfattes derfor av en aktiv fordelingspolitikk med siktemål enten å kompensere barnefamiliene for noen av merutgiftene ved å ha barn, eller bidra med tjenester eller overføringer for å støtte opp om familiens omsorg for barn.

Sentrale stønadsordninger er barnetrygd, fødsels- og adopsjonspenger og engangsstønad ved fødsel og adopsjon samt kontantstøtte. I tillegg til disse generelle ordningene finnes også offentlige stønadsordninger for enslige forsørgere, samt regler om offentlig fastsettelse av barnebidrag. Også gjennom boligpolitikken finnes egne støtteordninger rettet mot barnefamilier (se kap. 10.4).

Ved siden av stønads- og overføringsordninger er en rekke velferdstjenester rettet inn mot å styrke og støtte familien, blant annet i omsorgs- og oppdragerrollen. Viktige tjenester og tilbud her er barnehage, skolefritidsordninger, pedagogisk-psykologisk tjeneste, helse- og sosialtjenester (helsestasjon, barnevern og psykisk helsevern for barn og unge mm.) samt foreldreveiledning, samlivstiltak og familievern.

Familien er av grunnleggende betydning for barns trygghet og personlighetsutvikling. En undersøkelse om funksjonshemmet ungdoms livskvalitet (NOVA-rapport 6/98) viser at foreldrene har større betydning for funksjonshemmet ungdoms selvbilde og livskvalitet enn for ungdom generelt. Samtidig vil det å ha et funksjonshemmet barn ofte medføre betydelig merarbeid og store utfordringer for foreldrene. Et offentlig utvalg la i 2001 frem en omfattende analyse og drøfting av funksjonshemmedes situasjon, inkludert situasjonen for funksjonshemmede barn og unge (NOU 2001:22 Fra bruker til borger). I utredningen foreslås nye strategier og tiltak for å nå målet om full deltakelse og likestilling. Med utgangspunkt i denne utredningen vil regjeringen i 2003 legge frem en stortingsmelding om funksjonshemmedes levekår. I denne meldingen vil situasjonen for familier med funksjonshemmede barn bli spesielt omtalt.

Også innenfor idretten er det et bredt engasjement mot rasisme og diskriminering. Gjennom storbyprosjektet er det satt fokus på idretten som miljøskapende faktor og som brobygger mellom ulike kulturer (se kap. 11.4.4). Et annet eksempel er prosjektet fargerik fotball i regi av Norges fotballforbund. Prosjektet har som formål å rekruttere barn og unge med etnisk minoritetsbakgrunn til fotballaktivitet. Gjennom prosjektet arbeides det for at fotballen kan bli en arena hvor det skal eksistere likhet uavhengig av hudfarge, religion og etnisk bakgrunn.

5.3.2 Stønadsordninger

Barnetrygden er den viktigste økonomiske kontantytelsen til familier med barn. Formålet med barnetrygden er at den skal være et bidrag som kompenserer for noen av utgiftene i forbindelse med det å ha barn. Barnetrygden virker omfordelende mellom familier med og uten barn. Barnetrygd ytes for alle barn under 18 år som er bosatt i Norge. En ny lov om barnetrygd ble vedtatt 14. februar 2002. Loven trer i kraft 1. januar 2003.

Alle kvinner/familier er dekket av en trygdeytelse i forbindelse med fødsel eller adopsjon. Fødselspengeperioden er 52 uker med 80 prosent lønnsdekning eller 42 uker med full lønn. Fødsels- og adopsjonspenger beregnes etter inntekten til den av foreldrene som har permisjon (begrenset oppad til 6 ganger grunnbeløpet i folketrygden). Kvinner som ikke har opptjent rett til fødsels- eller adopsjonspenger, får utbetalt en engangsstønad.

I 2000 fikk far rett til fødsels- eller adopsjonspenger basert på egen opptjening, forutsatt at mor etter fødselen går ut i arbeid eller utdanning eller er for syk til å ta seg av barnet. Det er for tidlig å si hvilke konsekvenser innføringen av selvstendige fedrerettigheter vil ha for fedres bruk av fødselspermisjon.

Omtrent to tredjedeler av foreldrene med rett til fødselspenger velger å være hjemme med barnet i ett år med 80 prosent lønn. Resten velger full lønn i 42 uker. Innføringen av en egen fedrekvote i fødselspermisjonen på fire uker har ført til en formidabel økning i antall fedre som tar permisjon for å ha omsorg for barnet. I dag er 8 av 10 fedre med rett til fedrekvote hjemme med barnet. Bruk av fedrekvoten har blitt flertallspraksis. Dette bidrar til likestilling mellom kjønnene, påvirker arbeidsdelingen mellom mor og far og øker kontakten mellom far og barn. Regjeringen ønsker å styrke en slik utvikling gjennom å foreslå en økning av fedrekvoten i løpet av stortingsperioden. Dette vil bli nærmere drøftet i den planlagte stortingsmeldingen om familiepolitikk.

Tidskontoordningen er en fleksibel løsning for uttak av foreldrepermisjonen. Foreldre kan komponere sin egen permisjonsmodell ved at delvis uttak av fødselspenger kan kombineres med nedsatt arbeidstid. Imidlertid er det svært få foreldre som benytter denne ordningen. I 2000 var det 1 331 kvinner (2,7 prosent) og 227 menn (0,7 prosent) av de som avsluttet sin fødselspermisjon, som benyttet seg av tidskontoordningen. Disse foreldrene er svært fornøyd med ordningen. En viktig grunn til den lave bruken er at foreldrene ønsker å være hjemme med barnet på full tid i ett år.

Adopsjon av barn fra utlandet medfører store kostnader for familien. Det er derfor opprettet en egen økonomisk støtteordning, adopsjonsstøtte, for familier som adopterer barn fra utlandet. Formålet med tilskuddsordningen er å motvirke en skjev sosial fordeling av adopsjon knyttet til foreldrenes økonomi på grunn av de høye kostnadene. I 2002 utgjør tilskuddet 22 500 kroner per barn. Regjeringen har en målsetting om å heve dette tilskuddet.

Kontantstøtte til småbarnsforeldre ble innført 1. august 1998. En spørreundersøkelse foretatt av Statistisk sentralbyrå i 1998 viser at jo yngre barnet er, jo viktigere synes mødrene det er at de blir passet av mor og far. Flertallet av mødrene ønsker at ettåringen skal bli passet av foreldrene. Mødre som har toåringer ønsker i større grad at barnet skal ha en barnehageplass. Mange vil ha en deltidsplass i barnehage for barnet i kombinasjon med eget pass. Foreldre som ønsker å passe barna selv fortjener samfunnets støtte i likhet med dem som velger barnehageplass.

Kontantstøtten er utformet slik at familier med barn på ett og to år som ikke benytter heltids barnehageplass, har rett til støtte. Begrunnelse for å innføre kontantstøtteordningen var ønsket om å sikre en reell valgfrihet for barnefamiliene når det gjelder omsorgsform for barna, og gi foreldre mulighet til å bruke mer tid sammen med barna. Reell valgfrihet innebærer både at det finnes barnehagetilbud til de som ønsker det og at familier som ønsker andre omsorgsformer gis økonomisk mulighet for dette valget. Ordningen bidrar til mer rettferdig fordeling av offentlige midler mellom de familier som henholdsvis har og ikke har barnehageplass. Rundt 75 prosent av ett- og to-åringene mottar i dag kontantstøtte. Regjeringen har som målsetting å øke kontantstøttebeløpet i løpet av inneværende stortingsperiode.

Kontantstøtten har vært gjenstand for en bred evaluering i perioden 1998-2001. Ingen av de store negative ringvirkningene som ble spådd ved innføringen slo til. Regjeringen ønsker likevel at flere fedre reduserer arbeidstiden for å være sammen med barna. Evalueringen av ordningen (jf. St.meld. nr. 43 (2000-2001)) viste blant annet at mødre har redusert arbeidstiden som en følge av ordningen. Det samme er ikke tilfellet for fedrene.

Formålet med stønadsordninger til enslige forsørgere er å sikre inntekten i en midlertidig omstillingsperiode når barna er små og gi hjelp til selvhjelp slik at barnets mor eller far deretter kan bli i stand til å forsørge seg selv ved eget arbeid. Aktuelle stønadsordninger er overgangsstønad, stønad til nødvendig barnetilsyn og utdanningsstønad. Stønadsordningene til enslige forsørgere er i stor grad basert på et tradisjonelt familiemønster der mor etter samlivsbrudd har omsorgen for barnet. Spørsmålet nå er om overføringsordningene er godt nok tilpasset det nye familiemønsteret der flere velger delte omsorgsløsninger? Dette vil bli drøftet i den planlagte stortingsmeldingen om familiepolitikk.

I henhold til barneloven er begge foreldre pliktige til å dekke utgifter til barnets underhold og utdanning når barnet selv ikke har midler. Nye regler for barnebidrag ble vedtatt våren 2001 og skal etter planen tre i kraft høsten 2003. Hver av foreldrene skal bidra til barnets underhold etter økonomisk evne. Når foreldrene ikke bor sammen skal det betales bidrag. Underholdsplikten varer til barnet er fylt 18 år. Dersom barnet etter fylte 18 år fortsetter med vanlig skolegang, har det krav på bidrag så lenge skolegangen varer, men kravet må være rimelig i forhold til foreldrenes økonomi. Underholdspliktens størrelse kan bestemmes ved privatrettslig avtale mellom foreldrene, av bidragsfogden (trygdekontoret) eller i særlige tilfeller ved dom. De nye reglene for barnebidrag skal oppmuntre til fortsatt omsorg fra begge foreldrene og til at begge foreldre bidrar til forsørgelsen etter økonomisk evne. Målsettingen er et rettferdig regelverk, der det tas konsekvensen av at foreldre i dag i større grad enn tidligere deler på ansvaret for forsørgelse og omsorg for sine barn. Det har også vært et viktig mål for revideringen at regelverket i større grad skal oppmuntre til at foreldre gjør private avtaler om bidrag.

Den som har rett på barnebidrag kan kreve bidragsforskudd. På denne måten blir barnet sikret en viss minstesum, uavhengig av inntekten og innbetalingene til den bidragspliktige. Retten til bidragsforskudd vil bli behovsprøvd fra 1. oktober 2003.

Folketrygden inneholder også bestemmelser om stønad i forbindelse med barns sykdom og funksjonshemming. Dette gjelder ordninger som grunn- og hjelpestønad. I tillegg har foreldre rett til sykemelding ved barns sykdom.

5.3.3 Velferdstjenester

En rekke velferdstjenester har som mål å støtte opp under familien. Gode tilbud og tjenester rettet mot barn, ungdom og foreldre, samt støtte i samlivs-, omsorgs- og oppdragerrollen står sentralt her.

Barnehagetilbud og skolefritidsordninger er blant de viktigste allmenne velferdstjenester som har som mål å sikre en god oppvekst, og støtte foreldrene i oppdrager- og omsorgsrollen. Men det er naturlig og viktig at dette er frivillige ordninger. For barn og unges velferd er tjenester og tilbud knyttet til helsestasjon, barnevern, pedagogisk-psykologisk tjeneste og psykisk helsevern for barn og unge også av særlig betydning. Det overordnede målet er å bidra til at barn, ungdom og barnefamilier får den støtte og hjelp de har behov for. Tverrfaglig samarbeid er av særlig betydning for å sikre gode tilbud og tjenester. Videreutvikling av foreldreveiledningstilbud, støtte til samlivstiltak samt styrking av familievernet står sentralt i arbeidet med å sikre barn og ungdom en god oppvekst i familien.

I 1995 ble det satt gang et landsomfattende utviklingsarbeid knyttet til foreldreveiledning. Målet med foreldreveiledningsprogrammet er å støtte og styrke foreldrene i deres rolle som oppdragere og omsorgspersoner for egne barn. Utgangspunktet er at foreldrene er eksperter på sine egne barn. Samtidig har endringer i samfunnet gjort at mange foreldre er alene om oppdragelsen og ikke har noen å rådføre seg med.

Foreldreveiledningsprogrammet ble i utgangspunktet konsentrert rundt følgende områder: Etablere møteplasser der foreldre kan utveksle erfaringer om barneoppdragelse seg i mellom, gi veiledning til foreldre om hvordan de kan mestre vanskelige situasjoner i forbindelse med barneoppdragelsen, bygge opp kompetanse og videreutvikle og etablere nye metoder og arbeidsmåter for fagpersoner som arbeider med foreldreveiledning samt styrke samarbeidet mellom fagmiljøer og instanser som arbeider med barn og unge i kommunene.

Både offentlige instanser og frivillige organisasjoner står sentralt i arbeidet med foreldreveiledning. Det har hele tiden vært en forutsetning at arbeidet skal ta utgangspunkt i de organisasjonsmessige strukturer og det faglige mangfold som finnes i landets kommuner. Det har vært viktig å organisere tilbudene på tvers av ulike faggrupper, offentlige tjenester og etater og at arbeidet skulle skje i samarbeid med frivillige organisasjoner.

Som en del av foreldreveiledningsprogrammet er det også igangsatt egne fedregrupper. Målet er å stimulere til å øke fedres deltakelse og betydning i omsorgen for barn, styrke det felles foreldreansvaret og fremme likestilling mellom kjønnene.

Gjennom arbeidet er det utarbeidet veilednings- og informasjonsmateriell til bruk for foreldre og fagfolk. I programmets første fase ble det hovedsakelig lagt vekt på utvikling av materiell knyttet til barn i førskolealder. Helsestasjoner og barnehager ble benyttet som «innfallsport» for arbeidet. Det ble utarbeidet materiell som legger til rette for samtaler med foreldre om egne opplevelser, erfaringer og synspunkter på barneoppdragelsen. Senere er det satt fokus på samspill mellom foreldre og skolebarn og på samspill mellom lærer og elev. Målet med skolesatsingen har blant annet vært å knytte foreldreveiledningsprogrammet til både foreldre og fagpersoners behov for råd og veiledning om utvikling av et godt samarbeid og dialog mellom hjem og skole. Frem til i dag har det blitt utviklet flere temahefter og videoer rettet til foreldre med mål om å gi informasjon og veiledning om ulike tema som mobbing, adoptivfamilien, små barns sorg, syke barn i familien, om fedre og barn og barns medieverden.

Arbeidet med foreldreveiledning har gitt gode resultater og regjeringen vil videreføre innsatsen. Videreføringen vil vektlegge en rekke konkrete tiltak: Det vil bli utviklet nye temahefter rettet mot foreldre. I første omgang gjelder dette temaene spiseforstyrrelser og ungdom og homofili. Alt materiell vil bli gjort tilgjengelig på Internett. Det vil skje en videreutvikling av et pilotprosjekt rettet mot lærere med fokus på bevisstgjøring på samspillet mellom lærer og elever. Det vil bli satt i gang et forsøksprosjekt på helsestasjon for foreldre med etnisk minoritetsbakgrunn som gir informasjon om hva det innebærer å ha barn i Norge. For å sikre en fortsatt aktivitet i kommunene vil det blant annet bli arrangere regionkonferanser om programmet. Det taes sikte på å tilby kompetanseheving i foreldreveiledning blant fagpersoner, blant annet gjennom utvikling av etterutdanning på høgskolenivå.

Barne- og familiedepartementet har siden 1994 hatt en tilskuddsordning til samlivstiltak på statsbudsjettet. Formålet med samlivstiltakene er å styrke ekteskap og varige samlivsforhold med sikte på å skape gode relasjoner og forebygge familieoppløsning. Det er en viktig målsetting å bidra til en trygg og stabil oppvekst for barn, men ordningen har også en egenverdi for de voksne.

Samlivstiltakene omfatter lokale kurs og utviklingsprosjekter. De lokale samlivskursene er kortvarige samlinger - gjerne over en weekend - der deltakerne får undervisning og veiledning i kommunikasjon, konfliktløsning, utvikling av parforholdet og andre spørsmål som gjelder samlivet. De aller fleste kursene følger nå et program som er utviklet for formålet, og kurslederne er i hovedsak personer som er faglig skolert innen familie- og relasjonsarbeid. Målet med utviklingsprosjektene har nettopp vært å utvikle faglig gode samlivsprogrammer og bidra til skolering av kvalifiserte kursledere. Barne- og familiedepartementet har gitt støtte til flere programmer og skoleringstiltak på dette området.

Samlivskursene utgjør kjernen i virksomheten og drives av et stort spekter av frivillige organisasjoner, noen institusjoner og en del kommuner. Tilskuddsordningen utlyses hvert år gjennom avisene og midlene fordeles på grunnlag av søknader. Interessen for samlivstiltak har steget sterkt. I 2001 mottok departementet 250 søknader til en samlet sum på bortimot 15 mill. kroner. Bevilgningen i statsbudsjettet for 2002 er på 3.6 mill. kroner.

Regjeringen ser samlivstiltak som et meget viktig forebyggende arbeid med sikte på å demme opp for den foruroligende utviklingen som kan registreres på familieområdet. Vel 10 300 barn under 18 år opplevde at foreldrene skilte seg i 2000. Det er 1 300 flere barn enn i 1999. I tillegg kommer oppløsning av samboerforhold. Totalt var det 21 400 barn i ekteskap/samboerforhold der far og mor gikk fra hverandre.

På denne bakgrunn ønsker regjeringen å styrke samlivsarbeidet. Tilbudet er i dag ujevnt fordelt, og et viktig mål må være å gjøre samlivskursene tilgjengelige over hele landet. Barne- og familiedepartementet er nå i gang med å evaluere hvordan tilskuddsordningen har fungert. På bakgrunn av resultatene av evalueringen vil regjeringen vurdere hvordan samlivstiltakene kan styrkes og utvikles til å bli et mer allment tilbud.

Familievernet er en spesialtjeneste som har familierelaterte problemer som sitt fagfelt. Familievernkontorene har to lovpålagte oppgaver. De skal gi tilbud om behandling og rådgivning der det foreligger vansker, konflikter eller kriser i familien. Kontorene er videre pålagt å foreta mekling etter ekteskapsloven og barneloven. I tillegg har kontorene en tredje, frivillig oppgave: å drive utadrettet virksomhet i form av informasjon og veiledning til publikum og det øvrige hjelpeapparat. Det finnes i dag familievernkontorer i alle landets fylker, og fylkeskommunene har ansvar for å planlegge, dimensjonere og organisere tjenesten i sine respektive fylker.

Familievernet er en «lavterskeltjeneste». Klientene kan oppsøke familievernkontorene uten henvisning og tilbudet er gratis både når det gjelder familiebehandling og mekling. Familievernet er den eneste tjenesten som arbeider primært med fokus på relasjonelle problemer i familien. Målsettingen er å hjelpe parene til bedre kommunikasjon og samhandling, enten de velger å fortsette samlivet eller skille lag, og å ivareta barns situasjon under slike forhold.

I de senere årene har familievernet fått nye oppgaver gjennom den lovpålagte meklingen ved skilsmisse. Formålet med meklingen er å komme frem til en avtale mellom foreldrene om foreldreansvar, samvær og hvor barnet skal bo fast. Foreldre som ønsker å separere eller skille seg og har barn under 16 år, skal få hjelp av en fagperson til å komme frem til enighet om foreldreansvar, hvor barnet skal bo fast og en samværsordning. Godt over halvparten av all mekling utføres av familievernkontorene.

Familievernet står overfor nye utfordringer i tiden som kommer. Tjenesten har for det første behov for ytterligere å utvikle sin kompetanse på barn og relasjoner barn - voksen. Det tradisjonelle perspektivet der paret har vært behandlingsenheten, er nå utvidet med fokus på familien som helhet. En slik perspektivutvidelse er nødvendig av hensyn til meklingsoppgaven, men også som følge av den fremtredende plass barnet og barnets situasjon har fått i familiepolitiske tiltak generelt. Familievernet har allerede tilegnet seg mye kompetanse på dette området, og det er en prioritert oppgave for forvaltningsmyndighetene å satse på videre kompetansebygging og utvikling i forhold til denne utfordringen.

Fordi vi vet at konflikt mellom foreldrene kan være en trussel mot barns trygghet er det viktig å prioritere arbeidet med de vanskelige meklingssakene. Dersom man greier å få til en bedre utgang på vanskelige meklingssaker vil det sannsynligvis også kunne resultere i at flere barn opprettholder kontakten med far etter samlivsbrudd mellom foreldrene.

Stadig nye grupper etterspør familievernets kompetanse. Det gjelder for eksempel etniske minoritetsgrupper, familier med funksjonshemmede barn og andre. Disse opplever gjerne spesielle vanskeligheter i familiesituasjonen, og trenger derfor tilpassede tilbud. En spesiell utfordring er å komme i dialog og gi et tilbud til innvandrerforeldre som har sin kulturelle referanseramme for oppdragelse fra et helt annet samfunn enn «det moderne norske».

En annen utfordring for familievernet er samarbeidet med andre og beslektede tjenester. Dette gjelder ikke minst barnevernet, men også psykisk helsevern, deler av rusomsorgen, pedagogisk-psykologisk tjeneste og andre.

Barne- og familiedepartementet har i 2002 økt ressursene til kompetanseformål og har nylig lagt frem forslag til en plan for kompetanseutvikling i familievernet. Siktemålet er å styrke en systematisk og helhetlig kompetanseutvikling for ansatte i tjenesten. Planen tar opp de utfordringene familievernet står overfor, og lanserer tiltak for å sette tjenesten i stand til bedre å møte dem. Planen inneholder både kortsiktige og langsiktige tiltak. Arbeidet med iverksetting av kompetansetiltakene startet i 2002.

Familier med funksjonshemmede barn vil ofte ha behov for sosiale tjenester, som for eksempel støttekontakt og avlastning. Av samtlige brukere av avlastningstjenester er 65 prosent under 18 år (SSB 2000). For støttekontakttjenesten utgjorde denne aldersgruppen vel 23 prosent av brukerne i år 2000. Kommunene har problemer med å dekke behovet for slike tjenester, bl.a. på grunn av vansker med å rekruttere tjenesteytere. Det er besluttet å iverksette tiltak for å styrke denne type tjenester.

5.4 Barnehager

5.4.1 Barnehage til alle familier som ønsker det

Regjeringen ønsker å gi foreldre mulighet til å velge den omsorgsformen som passer dem best. Regjeringen vil derfor at alle familier som ønsker det skal ha tilbud om en godt tilpasset barnehageplass til en overkommelig pris. Skal barnehagen reelt være for alle, er det nødvendig med full barnehagedekning og lavere foreldrebetaling. Behovet for deltidsplasser og større fleksibilitet må også imøtekommes på en bedre måte enn i dag.

Barnehagen er en trygg omsorgs-, leke- og læringsarena. Dette gir samlet et godt grunnlag for skolegang og videre utvikling. Undersøkelser viser at foreldre ønsker plass i barnehage for sine barn fremfor andre tilsynsordninger utenfor hjemmet, hvis tilbudet finnes og prisen er akseptabel. Etterspørsel etter barnehageplass øker med barnets alder. I dag er dekningen i underkant av 80 prosent for alle barn mellom tre og fem år, og knapt 40 prosent for de yngste.

Hovedmålene for barnehagepolitikken er full behovsdekning, økonomisk likebehandling av alle barnehager og lavere foreldrebetaling. Stortinget har vedtatt å innføre en ny finansieringsordning for barnehagesektoren fra 1. august 2003. Ordningen innebærer bl.a. innføring av maksimalsats for oppholdsbetaling.

5.4.2 Barnehage som supplement til familiens omsorg

De første leveårene er den viktigste livsfasen for utviklingen av personlighet og identitet. Foreldrene har ansvaret for å gi barnet omsorg og trygghet, og i familien skjer den første læring. I tillegg til familiens omsorg er barnehagen det viktigste tilbudet til barn etter spedbarnsalderen og frem til skolestart. For det store flertallet av eldre førskolebarn er barnehage en etablert del av hverdagen.

Omsorgen i barnehage er et supplement til familien og bør i størst mulig grad skje på foreldrenes premisser. Samarbeid mellom hjem og familie er en forutsetning for å sikre kontinuitet mellom hjem og familie og for å kunne basere aktiviteten og omsorgen ut fra barnets bakgrunn og erfaring. Dette viktige prinsippet er nedfelt i formålsparagrafen og i krav om foreldreråd og samarbeidsutvalg. Det er viktig at barnehagene er service- og brukerorientert. Regjeringen ønsker at barnehagetilbudet skal være variert, både med hensyn til pedagogisk innhold, livssyn, driftstyper og oppholdstider.

Aktiv formidling av positive verdier og holdninger er viktig i barnehagenes arbeid. Siden barnehagen har en så sentral posisjon både i barn og voksnes hverdag gir dette også gode muligheter for at barnehagen kan fungere som en aktiv veileder i foreldreskap. Foreldreveiledningsprogrammet nyttes av svært mange barnehager, og arbeidet med dette bør styrkes. Det er dessuten svært viktig at barnehagepersonalet har et godt samarbeid med barneverntjenesten. For å sikre at alle barn har daglig kontakt med rollemodeller av begge kjønn er rekruttering av menn som barnehagepersonell viktig.

I Norge ser vi på barns oppvekst som en livsfase med egen verdi og ikke bare en forberedelse til det å bli voksen. Dette gjenspeiles i vårt syn på barns hverdag og barnehagens innhold. Vi er opptatt av at barna skal få kjærlighet og omsorg, men også at de skal få leke og lære på egne premisser og utfolde seg fritt. Barn skal få lov til å være barn, samtidig som de skal læres til å ta medansvar og oppmuntres til positive holdninger.

Barnehagens innhold må bygge på barneperspektivet. For å utvikle kompetente barn må barn få reell medbestemmelse i sin egen hverdag. Innholdet i en barnehage bør derfor ikke bare være et voksent anliggende. FNs barnekonvensjon gir barn rett til å ha oppfatninger og meninger om saker som angår dem - uten aldersbegrensning nedad. Barnets rett til medbestemmelse må selvsagt tilpasses virksomheten i barnehagen og barnets alder og modningsnivå. Rammeplan for barnehagen bygger på dette synet og barns medbestemmelse kommer til uttrykk gjennom det pedagogiske opplegg som nyttes i barnehagene. Barnehageloven er under full gjennomgang og i denne forbindelse drøftes også spørsmålet om å inkludere medbestemmelse i lovens formålsparagraf.

Barnehagen er et allment tilbud til hele befolkningen, og bidrar til utjevning av forskjeller mellom barn med ulik sosioøkonomisk bakgrun eller etnisk og kulturell erfaring. Førskolepedagogikkens brede tilnærming til begrepet læring, med vekt på lek og utvikling av sosial adferd, selvfølelse og selvtillit, gir rom for gode utviklingsmuligheter for alle barn uansett bakgrunn.

5.4.3 En barnehage for alle barn

Barnehagen skal være et tilbud til alle barn, også barn med spesielle behov. Barnehagen skal være inkluderende og skal kunne gi et tilpasset tilbud. Barn med funksjonshemming har rett til prioritet ved opptak i barnehage dersom barna kan ha nytte av oppholdet (barnehagelovens §9). Familier med barn med funksjonshemming er i ulike livssituasjoner. Felles for barna er at de trenger tilrettelegging for å kunne ta del i samfunnet på lik linje med andre. Regjeringen vil sikre at barn med funksjonshemming får et best mulig tilbud i barnehagene, tilpasset individuelle behov.

Norge er i økende grad et flerkulturelt samfunn, men barn med etnisk minoritetsbakgrunn er underrepresentert i barnehagene. En undersøkelse foretatt av Forskningsstiftelsen FAFO i 1998 om minoritetsspråklige familiers holdninger til barnehage viste at mange av foreldrene likevel ønsket barnehageplass til sine barn. Pris, tilgjengelighet, alder på barnet og mangel på informasjon ble oppgitt som de viktigste grunnene til at familier med minoritetsspråklig bakgrunn ikke hadde barnehageplass. Foreldrene i undersøkelsen så på barnehage som viktig for barnas mulighet til å lære norsk og få leke med norske barn. Erfaringer fra prøveprosjektet med gratis korttidstilbud i barnehage for alle 4- og 5-åringer i bydel Gamle Oslo, viser blant annet at barnehageerfaring før skolestart gir viktig og nødvendig sosial og språklig kompetanse. Hovedinntrykket som kom frem gjennom evalueringen var at foreldrene var fornøyd med tilbudet. Foreldrene med innvandrerbakgrunn var særlig opptatt av barnas utvikling av norskspråklige ferdigheter (Nergård 2002). Internasjonal forskning har vist at barnehageerfaring er med på å gi barn med minoritetsbakgrunn et bedre grunnlag for skolegang og senere utdanning og yrkesaktivitet.

I Norge har de fleste barn en trygg ramme rundt barndommen. For noen barn kan likevel oppvekstvilkårene være vanskelige. Hjemmemiljøet til barnet kan i enkelte tilfeller ikke yte det som er nødvendig for en god oppvekst. Sammenhengen mellom vanskelige oppvekstvilkår og risikoen for å utvikle avvikende adferd som ungdom og voksen, er etter hvert veldokumentert. Det er derfor en særlig viktig samfunnsoppgave å sette inn tiltak for barn som er i en utsatt livssituasjon. Samtidig som det blir satt inn hjelpetiltak i familien, kan det være nødvendig å skaffe barna andre arenaer for omsorg og utfoldelse, blant annet barnehageplass. Barnehage som hjelpetiltak er hjemlet i barnevernloven.

Barnehagen er det mest omfattende forebyggende tiltaket samfunnet kan gi til barn i førskolealder utenfor hjemmet. Barnehagen er dessuten et generelt tilbud som gis til alle, og som derved ikke stigmatiserer barn eller familier i en utsatt livssituasjon. Barnehagen er viktig i forhold til likeverdige utviklingsmuligheter, motvirkning av marginalisering og utjevning av levekårsforskjeller. Å satse på barnehagen kan spare samfunnet for store sosiale og økonomiske kostnader på sikt.

5.4.4 Barnehagesatsing fremover

Det er bred politisk enighet om de overordnete målene i barnehagesektoren: barnehageplass til alle som ønsker det, økonomisk likebehandling av alle barnehager og lavere foreldrebetaling. Stortinget har vedtatt en ny finansieringsordning for barnehagesektoren, hvor et sentralt element er innføring av en maksimalprisordning for oppholdsbetaling i barnehager. Finansieringen vil i hovedsak bestå av foreldrebetaling og statstilskudd. I tillegg skal det være en buffer i kommunene og en skjønnspott hos fylkesmennene for å utjevne kostnadsforskjeller mellom barnehagene. Alle godkjente barnehager, uavhengig av eierskap, er berettiget til om lag 80 prosent offentlig driftsstøtte. Kommunene får plikt til å tilby et tilstrekkelig antall barnehageplasser. Regjeringen vil utrede konsekvensene av vedtaket og komme tilbake til Stortinget med forslag til den konkrete utformingen.

Regjeringen viderefører den treårige satsingen på kvalitetsutvikling i barnehagene som har pågått siden 2001. Satsingen omfatter følgende tre områder: en barnehage for alle barn, varierte og brukertilpassede barnehager og et kompetent personale. Erfaringene så langt med kvalitetssatsingen er gode, spesielt i forhold til kompetanseheving for personalet i barnehagene.

Erfaringene fra prøveprosjektet med gratis korttidstilbud for 4- og 5-åringer i bydel Gamle Oslo er evaluert med sikte på å videreføre arbeidet med integrering og språkopplæring av flerspråklige barn i flere kommuner. Regjeringen vil gjennomføre forsøk der man kombinerer barnehageopphold for barna og norskopplæring for foreldre (jfr. handlingsplanen «Tiltak for å øke deltakelsen i samfunnet for barn og unge med innvandrerbakgrunn»).

Regjeringen vil fokusere mer på forebyggende arbeid i tidlig alder. Arbeidet med å legge til rette for at barnehagepersonale, foreldre, barnevern og andre offentlige tjenesteapparat utvikler en mer åpen dialog innenfor de rammer lovverket setter, vil fortsette. Tverrfaglig og tverretatlig samarbeid er helt nødvendig for å skape gode velferdstilbud for barn og foreldre.

5.5 Barn i familier med lav inntekt

5.5.1 Innledning

Kamp mot fattigdom står sentralt i samarbeidsregjeringens arbeid med å sikre alle barn og ungdommer gode oppvekst- og levekår. De aller fleste barn og unge i Norge lever i trygge og gode økonomiske kår. Den tradisjonelle fattigdommen er så godt som utryddet. Likevel finnes det barn som lever i familier med så begrensede økonomiske ressurser at de kan karakteriseres som fattige. Det gjør at vi hele tiden må stille spørsmål ved om de ordningene vi i dag har er gode nok, og om vi i tilstrekkelig grad klarer å gi alle barn og unge gode oppvekstvilkår?

Vi kan ikke sammenligne barnefattigdom i Norge med fattige barn ellers i verden som mangler mat, hus eller klær. Barnefattigdom i Norge er like fullt et problem som må taes svært alvorlig. Barnefattigdom handler blant annet om at barn som av økonomiske grunner ikke har samme mulighet som andre til deltakelse og aktivitet, både i fritiden og i skolesammenheng. Videre handler det om barn som ikke har tilgang til goder som oppleves som selvfølgelig for andre barn. Dette er den nye formen for fattigdom, som kan ramme hardt i et samfunn med generelt høy levestandard og sterkt kjøpepress rettet mot barn og unge.

Regjeringens familiepolitikk bygger på at foreldrene har hovedansvaret for barna. Målet er at alle barn skal få gode oppvekstvilkår. For å sikre dette er regjeringen opptatt av å bedre levekårene for fattige barnefamilier. Regjeringen vil her satse på målrettede tiltak.

Som et ledd i arbeidet med å bekjempe fattigdom har regjeringen igangsatt arbeid med en tiltaksplan mot fattigdom. Planen vil bli lagt frem høsten 2002.

5.5.2 Hvor mange er fattige?

De siste årene har det blitt presentert ulike tall for hvor mange barn som er fattige i Norge. På oppdrag fra Barne- og familiedepartementet utarbeidet Statistisk sentralbyrå i 2001 en rapport om forekomsten av lavinntekt blant barn under 18 år (Epland 2001). Rapporten bygger på tilgjengelig inntektsstatistikk og det er benyttet en tradisjonell tilnærming, der lavinntekt blir definert ut fra relativt avstand til det generelle inntektsnivået i befolkningen (f.eks. 50 prosent av medianinntekten). Rapporten presentere tall for utviklingen i årlig lavinntekt i et lengre tidsperspektiv (tverrsnittsdata), og hvor mange barn som tilhørende husholdninger med vedvarende lavinntekt (paneldata). I tillegg blir det presentert tall som sammenligner forekomsten av lavinntekt i Norge med andre vestlige land.

Rapporten peker på følgende hovedkonklusjoner:

Den generelle inntektsutviklingen for husholdninger med barn var meget god på 1990-tallet, og det var de yngste barna som opplevde den største veksten i husholdningsinntektene. Den generelle velstandsøkningen blant barnefamiliene ser ut til å ha spredt seg også til de barna som befinner seg nederst i inntektsfordelingen. Den relative inntektsforbedringen for barn i lavinntektsgruppen blir i noen grad støttet av annen levekårsstatistikk. Det ble for eksempel færre barn som ble forsørget av sosialhjelp i samme periode.

Dersom en utelater barn i husholdninger som enten har solgt aksjer eller eiendommer med store tap, har en finansformue over en viss størrelse eller har en hovedinntektstaker som er student, så viser studien at mellom 2,6 prosent og 3,1 prosent av alle barn under 18 år hadde en ekvivalentinntekt under halvparten av medianinntekten i 1998. Dette tilsvarer et antall i befolkningen på mellom 27 000 og 32 000 barn.

Noen av disse barna befinner seg likevel bare kortvarig i lavinntektsgruppen. Dersom barna følges i en tre-års periode (1996-98), viser studien at mellom 1,7 prosent og 2,4 prosent hadde vedvarende lavinntekt. Dette tilsvarer et antall på mellom 14 000 og 19 000 barn.

Hvilke barn er det så som lever i familier med vedvarende lavinntekt? Studien viser at disse barna på flere områder har de samme kjennetegnene som barn som bare temporært befinner seg i lavinntektsgruppen. Mellom 60 og 70 prosent av barn med vedvarende lavinntekt tilhørte husholdninger der ingen av de voksne var yrkesaktive, og mer enn hvert tredje barn tilhørte en husholdning som ikke hadde mottatt noen form for arbeidsinntekter i løpet av en treårsperiode. Tilsvarende finner en at den relative andelen barn av aleneforeldre i lavinntektsgruppen øker når en ser på inntektssituasjonen over flere år. Sist, men ikke minst fremstår innvandrerbarn som klart overrepresentert blant barn med vedvarende lavinntekt. Nesten annenhvert barn med vedvarende lavinntekt var første- eller annengenerasjons innvandrer.

Studien avdekker klar sammenheng mellom sannsynligheten for å havne i lavinntektsgruppen og ulike hendelser som finner sted innen husholdningen. Både samlivsbrudd og reduksjon i tallet på yrkestilknyttede i husholdningen øker sannsynligheten for at barn havner i lavinntektsgruppen. Men årlig lavinntekt blant barn kan ikke bare forklares med endringer i familiestrukturer eller foreldrenes tilknytning til arbeidsmarkedet. Noen barn havner også i lavinntektsgruppen fordi de tilhører husholdninger som har blitt registrert med negative inntekter, enten som følge av underskudd i næringsvirksomhet eller fordi foreldrene har hatt store tap på salg av aksjer og eiendommer.

Rapporten gir viktig informasjon om hvem de fattige barna er, og hvilke familier de tilhører. Tallene må imidlertid tolkes med forsiktighet siden Statistisk sentralbyrå bare har hatt mulighet til å studerer utviklingen i vedvarende lavinntekt i en tre-års periode. Rapporten gir heller ikke informasjon om hvilke konsekvenser familiens lavinntekt har for barns hverdagsliv.

Hvor mange barn som regnes som fattige er også et spørsmål om fattigdomsdefininsjoner og fattigdomsmål samt hvordan man regner personene i en husholdning. For eksempel vil tall på omfanget av fattigdom blant barn være avhengig av hvordan en vektlegger stordriftsfordelene i barnefamilier. Tallene kompliseres også av det faktum at familier prioriterer barnas behov ulikt. Familier med liten inntekt kan dekke barnas behov først, og mer velstående familier kan prioritere barna lavt.

Lavinntekt blant barn forekommer i varierende grad i alle industrialiserte land. På bakgrunn av tre ulike kilder har Statistisk sentralbyrå sammenlignet forekomsten av årlig lavinntekt blant barn i Norge med tilsvarende tall for andre land. Konklusjonen er at uansett valg av datakilde så har Norge, sammen med andre nordiske land, den laveste andelen barn i lavinntektsgruppen. I motsetning til barn i mange andre vestlige land har nordiske barn en mindre risiko for å tilhøre lavinntektsgruppen enn befolkningen generelt.

Uansett tall og definisjoner, og positiv utvikling i Norge sammenlignet med andre land, så er barnefattigdom et problem som må tas på alvor. Det må ikke bli slik at vi ender opp med diskusjoner om hvordan vi skal beregne barnefattigdom i stedet for dialog om hva vi kan gjøre med den. Fokus må rettes mot barna, og på at et barn som blir utestengt fordi familien har dårlig økonomi er et for mye.

5.5.3 Konsekvenser av fattigdom

Fattigdom strider mot både menneskeverd og likeverd. Den er et problem for alle som rammes, men når den rammer barn er den særlig alvorlig. Barn har få eller ingen muligheter til å påvirke sin egen situasjon og sine egne levekår. De er avhengige av foreldrene og av offentlige institusjoner og tjenester. Foreldrenes prioriteringer kan det være vanskelig for det offentlige å gå inn på. Desto viktigere er det at offentlige myndigheter, institusjoner og tjenester ikke mister den gruppen barn av syne i sitt arbeid, og at det legges opp til innsats og arbeid som når dem som har behov for det. At barn lever i fattigdom betyr også at de ikke får sin rettmessige del av samfunnsgodene, noe som står i strid med de verdier vi bygger vårt samfunn på.

Rent kvantitative mål på fattigdom sier ikke noe om den subjektive opplevelsen av å være i en slik situasjon. Fattigdom er både et absolutt og et relativt fenomen. I dagens samfunn hvor så mange lever i velstand kreves det mer ressurser enn før for å delta i de aktiviteter og sosiale sammenhenger barn flest deltar i. Spørsmålet blir i hvilken utstrekning lav inntekt har konsekvenser for barnas velferd? En del implikasjoner er innlysende. Fattige foreldre kan kjøpe mindre av de godene og tjenestene som sikrer familiens generelle velferd. Lav familieinnkomst reduserer også de utgiftene som kan brukes direkte på barna.

Barnefattigdom handler blant annet om barn som av økonomiske grunner ikke har samme mulighet som andre til å delta i fellesskapet. Dette kan være fellesarrangement i skolens regi, som for eksempel leirskole og klasseturer, eller fritidsaktiviteter med krav til utstyr og egenandeler. Noen kan ikke diskutere gårsdagens fjernsynsprogram med kameratene, fordi de ikke har fjernsyn hjemme. Skillet mellom de som kan delta og de som ikke kan blir også forsterket av at det er mange som har god råd i Norge. Når barn og ungdom i tillegg opplever et sterkt kjøpepress, blir det stor avstand mellom dem som har råd til å følge kjøpekarusellen, med moteklær og mobiltelefon, og dem som ikke har råd.

Flere utenlandske undersøkelser viser at barn som vokser opp i inntektsfattige familier oftere enn andre barn vil få problemer senere i livet. Dette gjelder for eksempel på skolen og i arbeidslivet. Dette kan igjen føre til lav inntekt og fare for på nytt å havne i fattigdom.

Vi har ikke mye forskning i Norge om det å vokse opp i fattigdom, og utenlandske studier kan ikke uten videre sies å være dekkende for norske forhold. Dette gjør det viktig med mer forskning og bedre kunnskapsgrunnlag om fattigdom i Norge. I Norge har vi gode velferdsordninger sammenlignet med mange andre land. Det er grunn til å tro at våre velferdsordninger bidrar til at barn ikke blir fullt så utsatt for de negative konsekvensene det har å vokse opp i en fattig familie.

I juni 2000 ga UNICEF ut en rapport om barnefattigdom i den industrialiserte verden. De nordiske landene kommer godt ut i rapporten og blir holdt frem som eksempler til etterfølgelse. Rapporten søker etter forklaring på fattigdom i forhold som arbeidsløshet, lave lønninger, statlige støtteordninger for arbeidsløse og lavtlønnede og situasjonen til enslige forsørgere. Konklusjonen var at alle faktorene er viktige, men ingen mer enn de andre. Det er ingen direkte vei til å redusere barnefattigdom, dette krever et sett av virkemidler: Man må redusere fattigdom blant familier med enslige forsørgere, redusere antallet barnefamilier uten arbeidsinntekt, gjøre det mulig å leve av inntekten for de lavest lønte og redusere inntektsgapet mellom dem som har arbeidsinntekt og dem som lever på statlige støtteordninger.

5.5.4 Likeverdige muligheter

Samarbeidsregjeringen varslet i sin tiltredelseserklæring at den vil legge frem en tiltaksplan med målrettede tiltak for å hjelpe mennesker ut av fattigdom. Som et ledd i oppfølgingen har regjeringen satt ned et statssekretærutvalg for å koordinere regjeringens innsats mot fattigdom. Regjeringen har invitert ulike forskningsmiljø og frivillige organisasjoner til å gi innspill til arbeidet med tiltaksplanen, som vil bli lagt frem høsten 2002.

Regjeringen vil prioritere tiltak for å bedre levekårene for barnefamilier som opplever fattigdom. Undersøkelsen til Statistisk sentralbyrå (se kap. 5.5.2) viste at barn som vokser opp i familier med svak eller ingen tilknytning til arbeidsmarkedet er særlig utsatt for fattigdom. Tiltak som kan bidra til å styrke foreldrenes arbeidstilknytning og som stimulerer til arbeid fremfor passiv mottakelse av stønader vil bli prioritert. Målrettede forbedringer i velferdstjenestene og stønadsordningene vil også bli vurdert. En vet at barn i økonomisk vanskeligstilte familier er mer utsatt for sosial eksklusjon i skolesammenheng, lek og fritid enn andre barn. Tilnærming til fattigdomsproblemet hos barn må derfor favne videre enn bedre ytelser og ordninger for foreldrene.

Regjeringen er opptatt av å sikre at de offentlige støtte- og overføringsordningene til barnefamiliene er målrettede og tilstrekkelige. Det finnes en rekke generelle ordninger som skal bidra til bedre økonomiske levekår for barnefamilien, som for eksempel barnetrygd. I tillegg kommer en rekke virkemidler som er rettet inn mot vanskeligstilte familier direkte, som for eksempel ekstra barnetrygd til enslige forsørgere og overgangsstønad. Videre finnes det muligheter for tillegg i ytelser til den enkelte barnefamilie, som når sosialhjelpen skal kunne ta høyde for utgifter til for eksempel fritidsaktiviteter og fritidsutstyr til barn. Foreldre som ikke har råd til å la barna ta del i aktiviteter i forbindelse med fritid og skole kan også, som ledd i forebyggende barnevernsarbeid, få økonomisk støtte til dette gjennom barneverntjenesten.

For å bedre situasjonen for fattige barn er barnevernet av særlig betydning. Barnevernets barn lever ofte i familier med svak økonomi. Barnevernet og andre instanser i kommunene klarer ikke alltid å følge familiene godt nok opp. Dette skyldes både mangel på kompetanse og/eller økonomiske midler i kommunene. Resultatet kan bli at det offentlige etter hvert må ta omsorg for noen av barna. På lang sikt er dette også dårlig økonomi for samfunnet. Det bør derfor satses mer på tiltaksutvikling og kompetanseheving i kommunene, med særlig fokus på å utnytte tjenesteapparatet bedre samlet sett.

For å få til et godt og målrettet arbeid mot barnefattigdom er det viktig å sikre et godt tverrfaglig arbeid lokalt - mellom offentlige etater og instanser - og et godt samspill med frivillig sektor. Regjeringen er opptatt av at det skal finnes gode og billige møtesteder for barn og ungdom lokalt, både i privat og offentlig regi. Offentlige tilbud, som fritidsklubber, musikk- og kulturskoler m.v., bør være gratis eller tilbys til en svært lav pris, slik at alle har mulighet til å delta. Frivillig aktiviteter som er lagt til offentlige bygg, anlegg og andre arenaer, som kommunale idrettsanlegg eller skolebygg, bør tilbys gode leievilkår slik at aktivitetene blir rimelig å delta på.

Det samme gjelder skolefritidsordninger og barnehager som gjennom høy prising kan falle ut som tilbud til barn fra familier med dårlig økonomi. Det er bred tverrpolitisk enighet om at foreldrebetalingen for barnehageplasser skal ned på et langt lavere nivå enn i dag. Stortinget har vedtatt å innfase en maksimalprisordning i perioden 2003-2004 (se kap. 5.4).

Skolen har en viktig fordelingspolitisk oppgave. Det beste tiltaket mot fattigdom og marginalisering i voksen alder er en god grunnutdanning for alle. Den store utfordringen fremover er å gi elevene både god faglig opplæring, motivasjon til læring og høy sosial kompetanse. Regjeringen er videre opptatt av at ingen barn skal stenges ute på grunn av egenandeler i grunnskolen. Regjeringen vil ha en offentlig grunnskole som er gratis. Dette prinsippet er også fastslått i opplæringsloven i dag, men enkelte steder meldes det om at foreldre må betale helt eller delvis for aktiviteter som alle (eller nesten alle) elever er med på, så som ekskursjoner, utflukter, leirskoler mv. Regjeringen har derfor i juni 2002 lagt frem Ot.prp. nr 94 (2001-2002) Om gratisprinsippet i grunnskolen, hvor det blir foretatt en presisering av gratisprinsippet (se også kap. 7.2.4.1).

For å sikre en god innsats mot barnefattigdom er det viktig å sikre et bedre kunnskapsgrunnlag, både om omfang, konsekvenser og vurderinger av offentlig politikk og innsats.

5.6 Satsingsområder og tiltak fremover

Familien har gjennom hele historien vært den viktigste oppvekstarenaen. Slik er det også i dag. Selv om rammene rundt familien og oppfatningen av hva som er en familie har forandret seg, representerer familien fortsatt den viktigste og mest verdifulle rammen rundt oppveksten for barn og unge. Regjeringen har som et av sine hovedmål å styrke familien og foreldrenes rolle i samfunnet. En politikk som satser på å styrke familienes situasjon vil også bidra til å gjøre storsamfunnet bedre å leve i, og vil medvirke til å sikre den oppvoksende generasjon et trygt oppvekstmiljø.

Tiltak:

• Styrking av familiepolitikken. En egen stortingsmelding om den samlede familiepolitikken vil bli lagt frem ved årsskiftet 2002/2003. Her vil det bli fremmet tiltak som styrker familien, ekteskapet og de varige samliv. Meldingen vil også se på barns rettigheter og trygghet i samboerfamilier.

• Økt pappapermisjon. Regjeringen vil bidra til å styrke kontakten mellom småbarnsfedre og deres barn gjennom en økning av pappapermisjonen.

• Kontantstøtten. Regjeringen vil videreføre kontantstøtteordningen, øke beløpet og forbedre muligheten for å kombinere barnehage og kontantstøtten.

• Adoposjonsstøtten. Regjeringen har som målsetting å heve adopsjonsstøtten for familier som adopterer barn fra utlandet.

• Foreldreveiledning. Regjeringen vil videreutvikle arbeidet med foreldreveiledning. Dette vil skje i form av nye veiledningshefter, presentasjon av alt materiell på Internett, veiledningsmateriell til lærere, kompetanseheving av fagfolk og konferanser om temaet. På helsestasjoner vil det bli satt i gang spesielle prosjekt for foreldre med minoritetsbakgrunn som gir informasjon om hva det innebærer å ha barn i Norge.

• Samlivstiltak. Regjeringen vil styrke og utvikle samlivstiltakene til å bli et allment tilbud over hele landet.

• Familievernet. Familievernet skal styrkes blant annet gjennom en systematisk og helhetlig kompetanseutvikling for tjenesten og et økt fokus på barnas situasjon.

• Økt satsing på barnehager. Regjeringen vil arbeide for full behovsdekning og lavere foreldrebetaling i barnehagene.

• Ny finansieringsordning i barnehagesektoren. Det innføres en ny finansieringsordning som sikrer likestilling mellom kommunale og private barnehager.

• Kvalitetsutvikling. Satsingen på kvalitetsutvikling i barnehagene videreføres.

• Flerspråklige barn i barnehagene. Regjeringen vil gjennomføre forsøk i utvalgte kommuner med korttidstilbud i barnehage kombinert med norskopplæring for foreldre.

• Økt fokus på forebyggende arbeid. Regjeringen vil fokusere mer på forebyggende arbeid i tidlig alder. For å sikre dette er det viktig med økt dialog mellom barnehagepersonale, foreldre, barnevern og andre offentlige tjenester som helsestasjon, skolehelsetjeneste og skoler.

• Barn i familier med lav inntekt. For å forebygge og redusere fattigdom blant barn, er det viktig å styrke foreldrenes arbeidstilknytning. Målrettede forbedringer i offentlige tjenester, blant annet gjennom å legge opp til tverrfaglig arbeid lokalt, og et godt samspill med frivillig sektor, er også viktig. Regjeringen vil stimulere til gode og billige møtesteder for barn og ungdom lokalt, både i privat og offentlig regi. Regjeringen vil arbeide for at ingen barn skal stenges ut på grunn av høy betaling i barnehage eller skolefritidsordning eller egenandeler i grunnskolen. For å sikre en god innsats mot barnefattigdom er det også viktig med et bedre kunnskapsgrunnlag, både om omfang, konsekvenser og vurderinger av offentlig politikk og innsats. Regjeringen vil legge frem en egen tiltaksplan mot fattigdom.