1 Innledning
1.1 Bakgrunn
I forbindelse med behandlingen av Innst S nr 133 (1995-96) fra kirke-, utdannings- og forskningskomiteen fattet Stortinget 29. februar 1996 følgende enstemmige vedtak:
«Stortinget ber Regjeringa om å leggje fram ei stortingsmelding om ei livslang læringsreform i løpet av våren 1997. Målet for meldinga bør vere å skape grunnlag for ein nasjonal handlingsplan for etter- og vidareutdanning og vaksenopplæring. Meldinga bør m.a. vurdere spørsmål knytte til lovfesta rett til etter- og vidareutdanning, tilrettelegging av utdanningsinstitusjonane, vaksenopplæringsorganisasjonane sin plass, partane i arbeidslivet si rolle, og finansiering og kostnader ved ei reform for livslang læring.»
I stortingsmelding om langtidsprogrammet 1998-2001 informerte Regjeringen Jagland om at denne meldingen ville bli lagt fram våren 1998. Stortinget hadde ingen merknader til dette.
Som en oppfølging av Stortingets vedtak nedsatte Regjeringen Jagland ved kongelig resolusjon 27. september 1996 et utvalg for å utrede blant annet de spørsmålene Stortinget ba om. Utvalget var bredt sammensatt og hadde et omfattende mandat (se Vedlegg 1). Som en del av grunnlaget for sitt arbeid har utvalget sett på en rekke tidligere utredninger om voksenopplæring og etter- og videreutdanning. I tillegg har utvalget sett på internasjonale organisasjoners og en del utvalgte lands arbeid for å få et best mulig bilde av situasjonen internasjonalt.
Utvalget la fram sin innstilling NOU 1997: 25 Ny kompetanse 1. oktober 1997. I denne meldingen vil det bli vist til NOU 1997: 25 når utvalgsinnstillingen omtales.
NOU 1997: 25 ble sendt på høring 2. oktober 1997 til ca 800 høringsinstanser. Høringsfristen ble satt til 2. januar 1998. En kortversjon ble trykt i 23 000 eksemplarer. En engelsk oversettelse av kortversjonen ble trykt i 2 000 eksemplarer. Både den norske kortversjonen og den engelske oversettelsen samt innstillingen i sin helhet ble lagt ut på Internett. Høringsinstansene ble bedt om å samordne uttalelsene fra underliggende organisasjoner og virksomheter. Av hensyn til det videre arbeidet bad departementet om at uttalelsene ble gruppert etter følgende mal:
Overordnede kommentarer til utredningen.
Synspunkter på utvalgets konkrete forslag.
Områder og problemstillinger som høringsinstansene eventuelt mener er for lite vektlagt eller ikke er vurdert i utredningen.
Ved fristens utløp var det kommet inn i underkant av 200 høringssvar. En del er kommet inn senere, slik at det til sammen er registrert 253 uttalelser. Høringssvarene fordeler seg slik på hovedkategorier:
Arbeidsgiverorganisasjoner: 14
Arbeidstakerorganisasjoner: 17
Næringsorganisasjoner: 4
Lærerorganisasjoner: 2
Departementer: 14
Statlige etater og direktorater: 9
Fylkesmenn: 6
Universiteter: 4
Vitenskapelige høgskoler og statlige høgskoler: 33
Fylkeskommuner: 18
Kommuner: 54
Studieforbund: 13
Fjernundervisningsinstitusjoner: 4
Andre: 61
1.2 Om stortingsmeldingen
I denne stortingsmeldingen gir regjeringen sin analyse og vurdering av kompetansebehovene i arbeids- og samfunnslivet og for den enkelte voksne. De prioriterte områdene som drøftes, vil være basis for en nasjonal handlingsplan for kompetanseutvikling og voksenopplæring som Stortinget bad om i sitt vedtak i februar 1996.
Analysen og de konkrete forslagene i meldingen er framkommet gjennom en bred prosess med mange involverte parter. Regjeringen har lagt spesiell vekt på dialogen med arbeidslivets parter med utgangspunkt i kompetansebehovene i arbeidslivet sett i forhold til sysselsetting og verdiskaping. Meldingen går ikke særlig inn på spørsmål om hvordan den løpende kompetanseutviklingen skal foregå i offentlig og privat arbeidsliv. Dette må fortsatt være opp til den enkelte virksomhet og arbeidstakerne, arbeidslivet som helhet og tilbyderne av utdanning.
Meldingen sikter ikke mot å være en detaljert plan for en reform. Derfor er det bare de vesentligste sidene ved en kompetansereform som er drøftet. Gjennom Stortingets behandling av de prinsipielle og sentrale spørsmålene vil det være lagt et viktig grunnlag for det videre arbeidet. Deretter vil regjeringen gå videre med en mer konkret handlingsplan for å følge opp Stortingets behandling. I denne sammenheng må det tas hensyn til den økonomiske situasjonen, hvor en moderat pris- og lønnsutvikling vil være et viktig element og påvirke myndighetenes mulighet til å bidra til en kompetansereform. Myndighetenes bidrag må vurderes i lys av hvorvidt lønnsveksten framover kommer ned på et nivå som er forenlig med moderat pris- og lønnsvekst i tråd med anbefalingene i Sysselsettingsutvalgets innstilling.
Regjeringen vil spesielt understreke at det ligger en bred forståelse av kompetanse til grunn for meldingen. Voksnes opplæringsbehov spenner vidt. Tilbudene må derfor være varierte og tilgjengelige dersom en skal nå målet om å trekke alle voksne med i livslang læring. I denne sammenhengen er det brede engasjementet i arbeidslivet, utdanningssystemet, organisasjoner og nærmiljø en helt sentral verdi å bygge på og føre videre i en helhetlig reform.
Meldingen er bygd opp på følgende måte: I kapittel 2 (Utfordringene) beskrives og begrunnes behovet for en reform. Med basis i en del sentrale utviklingstrekk i samfunns- og arbeidsliv vurderes behovet for en kompetansereform både med hensyn til grunnutdanning og etterutdanning, og i forhold til de utfordringene Norge står overfor i denne sammenhengen.
I kapittel 3 gis en beskrivelse av dagens situasjon. Dette kapitlet er ment å gi Stortinget det nødvendige faktagrunnlaget og en samlet statusoversikt som basis for drøftingene i kapittel 4.
Kapittel 4 er et drøftingskapittel der forskjellige forslag blir vurdert for å møte de utfordringene som er skissert i kapittel 2. Drøftingene tar utgangspunkt i de beskrivelsene og den statusoversikten som er gitt i kapittel 3. Som en innledning til drøftingsdelen er det utmeislet en del prinsipper som de forskjellige løsningsalternativene vurderes i forhold til.
I kapittel 5 foretas en sammenfatning av meldingen, og konklusjoner trekkes av de forskjellige alternativene som er drøftet i kapittel 4. Kapittel 5 vil også kunne fungere som et sammendrag av meldingens drøftinger og konklusjoner. Det er derfor ikke laget noe eget sammendrag annet sted i meldingen.
I kapittel 6 vurderes de økonomiske og administrative konsekvensene av forslagene i kapittel 5. I den grad det er relevant for drøftingen i kapittel 4, er økonomiske og administrative forhold også trukket inn i dette kapitlet.
Det er ikke laget en egen samlet oppsummering av forslagene i NOU 1997: 25 og høringsuttalelsene til denne. Disse er i stedet tatt inn der de hører hjemme under de forskjellige punktene i meldingen. I den grad internasjonale sammenlikninger er av interesse for framstillingen og drøftingen, er disse tatt inn på relevante steder.
Siden meldingen er ment å ha et overordnet og prinsipielt perspektiv, vil spesielle sektorer og grupper bare bli omhandlet særskilt der det kan være særlige grunner for dette, f eks ved at de faller utenfor de generelle ordningene som vurderes.
Hensynet til og omtalen av blant andre funksjonshemmede, trygdede og arbeidsledige er integrert i framstillingen og vil normalt ikke bli omhandlet særskilt i egne punkter eller underpunkter. Hensynet til likestilling mellom kjønnene er søkt vurdert i de drøftingene og forslagene som ligger i meldingen.
Hensynet til og omtalen av innvandrerbefolkningen er også integrert i framstillingen. Med innvandrer menes en person som er født i utlandet av utenlandske foreldre, men som nå er fast bosatt i Norge.
Omstillingene i de samiske samfunnene stiller krav til økt kompetanse og etterutdanning. I oppfølgingen av stortingsmeldingen må dette området vies spesiell oppmerksomhet.
Når det gjelder Regjeringens analyse og vurdering av behovet for IT-kompetanse spesielt, henvises det til St meld nr 38 (1997-98) IT-kompetanse i et regional perpektiv. Videre er det i St meld nr 39 (1997-98) om dimensjonering av ulike studier innenfor høgre utdanning, gjort beregninger og framskrivninger som er en del av grunnlaget for en samlet gjennomgang av dimensjonering av høgre utdanning, men med særlig vekt på enkelte profesjons- og yrkesrettede utdanninger.
1.3 Begrepsavklaringer
En del høringsuttalelser til NOU 1997: 25 kritiserer manglende begrepsavklaring i utvalgsinnstillingen. Det hevdes at dette har ført til uklarheter på en del sentrale punkter i utvalgets forslag. Særlig er bruken av begrepene etterutdanning og videreutdanning trukket fram.
Det er i dag uklar begrepsbruk på dette området. Eksempler kan være bruken av begreper som førstegangsutdanning, grunnutdanning, etterutdanning, videreutdanning, livslang læring, voksenopplæring og realkompetanse. Det kan være særlig problematisk å skille mellom grunnutdanning, etterutdanning og videreutdanning, da bruken av disse begrepene noen ganger er knyttet til individet som tar utdanningen, mens det andre ganger henspiller på selve utdanningen.
For å kunne få til en klar framstilling i denne meldingen vil noen av de problematiske begrepene bli gitt en mest mulig entydig definisjon, som så blir brukt konsekvent så langt det er mulig. For noen vil de valgte begrepsdefinisjonene være i strid med det de til nå har lagt i ett eller flere av begrepene. Dette vil kunne skape reaksjoner. På den annen side er det viktig at kommunikasjonen er så tydelig som mulig for å unngå misforståelser og uklarhet på sentrale punkter. I denne meldingen vil begrepene være knyttet til selve utdanningen uavhengig av hvem som tar den. Følgende definisjoner blir lagt til grunn:
Grunnutdanning
Grunnutdanning brukes i denne meldingen om all formelt kompetansegivende opplæring på grunnskolens, videregående opplærings og høgre utdannings område uavhengig av om de som tar utdanningen, er barn, unge eller voksne og uavhengig av på hvilket tidspunkt de gjennomfører opplæringen. Dette innebærer f eks at en som har fått fagbrev i videregående opplæring og som ønsker å ta et nytt fagbrev eller bygge på utdanningen med felles allmenne fag, fortsetter grunnutdanningen sin. Tilsvarende vil eksempelvis en som har gjennomført og fullført en fireårig lærerutdanning, gå videre med grunnutdanningen dersom vedkommende tar mer formelt kompetansegivende utdanning.
Etterutdanning
Etterutdanning brukes i denne meldingen om all opplæring som ikke er formelt kompetansegivende innenfor grunnskolens, videregående opplærings og høgre utdannings område. Etter denne definisjonen vil etterutdanning omfatte et meget vidt spekter av utdannings- og opplæringstiltak som varierer både i lengde, omfang og når det gjelder dokumentasjonstyper.
Realkompetanse
Realkompetanse brukes i denne meldingen om all den kompetansen en person har skaffet seg gjennom betalt eller ubetalt arbeid, etterutdanning, fritidsaktiviteter og annet, og som kommer i tillegg til den kompetansen vedkommende har dokumentert gjennom grunnutdanning (se definisjonen ovenfor). Når det eksempelvis sies «dokumentasjon av realkompetanse», betyr det i denne meldingen dokumentasjon av den kompetansen som ikke allerede er dokumentert gjennom grunnutdanningen.
En slik definisjon av «realkompetanse» vil være i strid med den definisjonen som brukes av en del grupper i dag, der realkompetanse omfatter den samlede kompetansen en person besitter. Av hensyn til diskusjonen og tydeligheten i denne meldingen brukes her den snevrere definisjonen som er angitt ovenfor.
Livslang læring
Livslang læring brukes i denne meldingen om all organisert og uorganisert læring gjennom hele livet, og inkluderer formell utdanning så vel som uformell læring gjennom arbeid og andre aktiviteter.
Andre begreper
Når det gjelder begrepet «videreutdanning», vil dette ikke bli benyttet i meldingen fordi det har vist seg meget problematisk å skille mellom grunnutdanning og videreutdanning slik situasjonen er i dag. I stedet velges å bruke begrepet grunnutdanning i tråd med den definisjonen som er gitt ovenfor.
Begrepene «førstegangsutdanning» og «etter- og videreutdanning» som samlebegrep vil ikke bli benyttet i denne meldingen med unntak av tilfeller der det siteres fra eller vises til andre dokumenter hvor disse begrepene er benyttet. I stedet vil de forholdene som helt eller delvis dekkes av disse begrepene, bli beskrevet med andre ord som tydeliggjør saksforholdet.
«Voksenopplæring» er et overordnet begrep som omfatter all opplæring som er organisert og tilrettelagt for voksne, uavhengig av nivå, arrangør og om opplæringen er formelt kompetansegivende eller ikke. Prinsippene om tilgjengelighet, brukertilpasning og verdsetting av realkompetanse er sentrale for tilrettelegging av voksenopplæringen.
«Folkeopplysning» har en lang tradisjon i Norge og Norden, og spiller en vesentlig rolle i opplæring til demokrati og deltakelse i organisasjons- og samfunnsliv. Begrepet folkeopplysning har både en ideologisk og en pedagogisk dimensjon samtidig som det betegner en aktivitet.
Disse to begrepene vil i mindre grad bli brukt i denne meldingen.