6 Økonomiske og administrative konsekvenser
6.1 Generelle samfunnsøkonomiske vurderinger
Utdanning og kompetanseutvikling fører til mange forskjellige former for verdiskaping, fra økt individuell produktivitet og bedre konkurranseevne til økt livskvalitet og evne til demokratisk deltakelse. Samlet sett gir utdanning og kompetanse store fordeler både for individer, organisasjoner, virksomheter og samfunnet som helhet. Mange av gevinstene er imidlertid vanskelige å måle, og det er stor usikkerhet knyttet til tallfesting av det samlede utbyttet ved økt satsing på utdanning.
Gevinsten ved en kompetansereform vil være avhengig av hvordan de forskjellige komponentene i reformen utformes og utnyttes. Internasjonale undersøkelser viser at det kan være vanskelig å se en direkte sammenheng mellom opplæring og virksomhetens produktivitet på kort sikt. Det er imidlertid mye som taler for at kompetanseutvikling fører til et mer velfungerende arbeidsmarked på lengre sikt.
Undersøkelser viser at de som har mest utdanning fra før, i størst grad deltar i kompetanseutvikling. Ved økt deltakelse for grupper som i dag får lite opplæring, vil avkastningen av kompetanseutvikling i arbeidslivet kunne forbedres. Dette kan tilsi at en bør satse på bedre muligheter til kompetanseutvikling for grupper med lite utdanning. Det vil også kunne ha gunstige fordelingseffekter fordi inntektsmulighetene forbedres med økt kompetanse. De fordelingspolitiske målsettingene ivaretas spesielt gjennom å gi voksne et bedre tilbud om å fullføre grunnskole og videregående opplæring.
Gevinstene må imidlertid veies opp mot kostnadene, både i form av ressurser som går med til utdanning, og i form av en reduksjon i arbeidsstyrken når deler av den deltar i opplæringsvirksomhet. I en situasjon med et stramt arbeidsmarked vil kostnadene kunne bli store dersom mange skulle ønske å tre ut av arbeidslivet for å ta mer utdanning. Det vil bl a kunne føre til produksjonstap og lavere skatteinngang, lønnspress og påfølgende inflasjon. Men også i tider med et stramt arbeidsmarked vil kompetanseutvikling være viktig for å holde arbeidsstyrken à jour og i utvikling. Det er imidlertid mest sannsynlig at behovet for opplæring utenfor arbeidslivet vil være størst i perioder med et mindre stramt arbeidsmarked. Og mer satsing på opplæring vil øke kompetansenivået i arbeidsstyrken.
Dersom en stor del av kostnadene ved kompetanseheving dekkes av det offentlige, f eks i form av utviklings- og driftskostnader eller finansiering av livsopphold, samtidig som gevinstene ved kompetansehevingen tilfaller arbeidsgivere eller arbeidstakere, vil aktørene i arbeidslivet kunne velge for mye opplæring. Subsidiering av kompetanseutvikling kan på denne måten føre til overinvesteringer ved at midler som kunne ha gitt høyere avkastning ved alternativ anvendelse, blir benyttet til opplæring. Dette er også forhold som må vurderes når reformen skal gjennomføres.
6.2 Utviklingstiltak
Det må legges til rette for at kompetanseutvikling i arbeidslivet i stor grad kan skje på arbeidsplassen. Dette er både for å unngå at store deler av arbeidsstyrken trekkes ut av arbeid, spesielt i et stramt arbeidsmarked, og fordi arbeidsplassen ofte kan være den beste læringsarenaen for voksne. Et viktig element i reformen blir derfor å utvikle opplæringstilbud som utnytter de store mulighetene som ligger i arbeidsplassen som læringsarena. Det er her snakk om samarbeidsprosjekter mellom arbeidslivet og opplæringstilbydere for å legge opp til systematisk kompetanseutvikling. Regjeringen vil vurdere å bidra med økonomiske midler til utviklingskontrakter. Tiltaket vil være spesielt viktig for små og mellomstore bedrifter og vil ha en næringspolitisk virkning.
Opplæring for voksne må gis som fleksible, brukertilpassede tilbud, hvor det bl a tas i bruk ny teknologi og voksenpedagogiske metoder. Regjeringen ønsker å stimulere til en slik utvikling.
Det er behov for å legge til rette for en bedre og mer helhetlig informasjon om kompetanseutviklingsmuligheter som er lett tilgjengelige for alle utdanningssøkende. Videre vil det være behov for informasjonstiltak i forbindelse med gjennomføringen av reformen.
Utviklingstiltakene vil være treårige prosjekter som bør komme i gang snarest mulig etter Stortingets behandling av denne meldingen.
6.3 Tilrettelegging av det offentlige utdanningssystemet
Det offentlige utdanningssystemet skal ha en sentral rolle i å tilby opplæring som imøtekommer kompetansebehovene i samfunns- og arbeidslivet. Videre legges det vekt på et konstruktivt samspill mellom det offentlige utdanningssystemet og andre tilbydere av utdanning, og mellom tilbudssiden og næringslivet. Myndighetenes bidrag til å finansiere kompetansereformen vil bl a være konsentrert om tilrettelegging av utdanningstilbudet.
Departementet ønsker å stimulere til at hele det offentlige utdanningssystemet utvikles mot å være tilbydere av kompetanseutvikling i forbindelse med reformen. Utviklingsarbeid med dette siktemålet må stå sentralt i de løpende organisasjons- og kompetanseutviklingsprogrammene i kommuner og fylkeskommuner, skoler, fagopplæringsbedrifter, studieorganisasjoner, fjernundervisningsinstitusjoner, høgre utdanningsinstitusjoner og andre tilbydere av opplæring.
Styrings- og administrasjonsordningene og avtaleverket for pedagogisk personale i videregående opplæring vil bli gjennomgått med sikte på å gi skolene nødvendig handlingsrom og tilstrekkelige rammer for oppgavene. For å unngå konkurransevridende effekter vil departementet vurdere behovet for å gi retningslinjer for prising og salg av opplæringstjenester.
Regelverket for institusjoner innenfor høgre utdanning bør mykes opp slik at disse blir bedre i stand til å tilby utdanning rettet inn mot behovene i arbeidslivet. Det er svært viktig at en oppmykning finner sted så snart som mulig, og det offentlige utvalget som skal vurdere høgre utdanning, kan bli anmodet om å levere en delinnstilling om dette. Denne skal bl a belyse de juridiske, økonomiske og personalmessige rammene for oppdragsvirksomhet i lys av utfordringene fra samfunns- og næringsliv. Målet er å tilpasse det høgre utdanningssystemet slik at det organisasjonsmessig og med større fleksibilitet kan delta som aktive tilbydere i et kompetansemarked.
6.4 Lærersituasjonen
I forbindelse med St meld nr 39 (1997-98) Om dimensjonering av ulike studier innenfor høgre utdanning har Statistisk sentralbyrå (SSB) gjort framskrivninger for det framtidige behovet for lærere. Dersom en legger til grunn både den demografiske utviklingen og at etterspørselen av lærere øker i takt med veksten i bruttonasjonalprodukt, kan det gi grunnlag for å anta at det for kommende tiårsperiode vil være et underskudd på 4 000-6 000 lærere i grunnskole og videregående opplæring. Dersom kun den demografiske utviklingen legges til grunn, viser framskrivningene et overskudd av lærere.
I ovenfor nevnte stortingsmelding har Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet lagt til grunn at en forventer en kvalitetsheving av undervisningstilbudet. I meldingen har derfor departementet også lagt fram forslag til tiltak for å øke utdanningskapasiteten av allmennlærere, faglærere og lærere med praktisk-pedagogisk utdanning.
Et større antall voksne under opplæring på grunnskolens og videregående opplærings område vil ytterligere øke behovet for lærere. Men dette behovet vil være avhengig av hvordan tilbudene blir organisert. Ved å organisere opplæringen som fjernundervisning, økt bruk av selvstudium, samarbeid med lokale veiledere og instruktører, opplæring på arbeidsplassen og ved å utnytte privatist- og dokumentasjonsordningene, vil behovet kunne reduseres.
Stortinget har vedtatt at det skal utarbeides en handlingsplan for hvordan en kan sikre rekruttering til læreryrket. I arbeidet med denne handlingsplanen vil en også ta hensyn til kompetansereformen.
I forbindelse med Reform 94 og Reform 97 er det satt av særskilte midler til kompetanseheving for lærere. I kompetansereformen vil lærerne som arbeidstakere kunne nyte godt av de samme ordningene som andre yrkesgrupper. I tillegg vil lærere og instruktører som skal bidra til voksnes kompetanseheving, ha behov for mer kunnskap i bruk av multimediebaserte læremidler, fjernundervisning og pedagogiske arbeidsmåter tilpasset voksnes behov. Regjeringen tar sikte på å føre videre de eksisterende midlene til kompetanseutvikling for lærere som i dag ligger i statsbudsjettet på om lag samme nivå. Disse midlene vil vris over på kompetansereformen etter hvert som de særskilte behovene i Reform 94 og Reform 97 avtar.
6.5 Dokumentasjon av realkompetanse
En videreutvikling av privatist- og dokumentasjonsordningene medfører ikke noen større administrative endringer. Avvikling av et større antall privatisteksamener vil imidlertid kunne medføre behov for økte økonomiske ressurser, noe som må veies opp mot det en kan tjene på at kandidatene forbruker mindre ressurser til selve opplæringen. Dette vil bli vurdert i forbindelse med de årlige budsjettene.
I tillegg til videreutvikling av privatist- og dokumentasjonsordningene går regjeringen inn for å etablere et dokumentasjonssystem for verdsetting av realkompetanse som har legitimitet både i arbeidslivet og i utdanningssystemet, og der også koblingene foretas internasjonalt. Å utvikle et slikt system krever en betydelig innsats, og det må skje i et samarbeid mellom arbeidslivet, utdanningssystemet og det offentlige.
For å utvikle og etablere et tilfredsstillende system for dokumentasjon og verdsetting av realkompetanse, slik at § 3 i lov om voksenopplæring blir realisert i tråd med intensjonene, ser regjeringen nødvendigheten av en prosjektperiode på tre år. Det er en forutsetning at prosjektene skjer i et samarbeid mellom myndighetene og arbeidslivet.
6.6 Grunnskole og videregående opplæring
Grunnskolen
Kommunene har ansvar for grunnskoleopplæring for voksne. Tilbudene forutsettes i dag dekket innenfor rammen av kommuneøkonomien. Det er liten etterspørsel etter slik opplæring. Behovet må antas å øke ved bedre tilrettelegging, informasjon og motivering.
Regjeringen ønsker å styrke grunnskoleopplæringen for voksne. Kostnadene er vanskelig å beregne da en ikke vet hvor mange som har behov, eller hvor mange som kommer til å benytte seg av et slikt tilbud.
Departementet vil i samarbeid med en del kommuner over hele landet sette i gang et større treårig utviklingsarbeid for å kartlegge omfang, opplæringsbehov og kostnader. Departementet vil også bidra til utvikling av modeller for organisering av opplæringen.
Etter at prosjektet er fullført og evaluert vil departementet eventuelt komme tilbake til spørsmål om lovhjemling og utredning av økonomiske konsekvenser for en generell satsing.
Videregående opplæring
Også for videregående opplæring er det vanskelig å beregne kostnadene ved et utvidet og tilpasset tilbud. NOU 1997: 25 anslår at minimum 265 000 personer ønsker å ta videregående opplæring. Men antallet vil avhenge både av situasjonen på arbeidsmarkedet og av hvilke tilbud som blir gitt.
Økonomien som er lagt inn i overføringene til fylkeskommunene i forbindelse med Reform 94, tilsvarer et minimum på 375 pst faktiske elever og lærlinger i heltids opplæring. Dersom en legger beregningene fra Buer-utvalget på anslagsvis 265 000 voksne til grunn, at gjennomsnittsbehovet er ett års opplæring pr person og at behovet tas ut over en tiårsperiode, vil nåværende økonomiske rammer i hovedsak dekke kostnadene når en vurderer hele landet under ett. Eventuelle behov utover rammene på 375 pst og inndekningen av dette vil en måtte komme tilbake til i de årlige budsjettene.
Regjeringen foreslår at fylkeskommunene får en lovfestet plikt til å gi tilbud om videregående opplæring til voksne som ikke har det fra før. Dette vil kreve en lovendring. Departementet vil innen utgangen av 1999 legge fram en egen odelstingsproposisjon med forslag til endringer i Opplæringsloven.
6.7 Utdanningspermisjon
Regjeringen vil initiere arbeidet med en lov som skal gi en individuell rett til utdanningspermisjon. Organisasjonene i arbeidslivet vil, i samarbeid med juridisk ekspertise, bli invitert til å delta i arbeidet med en slik lov. Det bør utarbeides ulike permisjonsmodeller, og på dette grunnlaget skal det foreslås lovbestemmelser om utdanningspermisjon og kriterier for utløsning av permisjon. Det må også avklares hvor slike lovbestemmelser skal forankres.
Regjeringen tar sikte på å legge fram en odelstingsproposisjon for Stortinget, ventelig våren 1999.
6.8 Finansiering av livsopphold
Regjeringen legger opp til at det offentliges bidrag til finansiering av livsopphold skal baseres på etablerte finansieringsordninger i Statens lånekasse for utdanning. Lånekassens regler for studiefinansiering vil bli gjennomgått for å tilpasse disse bedre til voksne under utdanning. Bestemmelser som bør vurderes nærmere, kan f eks være de som regulerer forsørgertillegget, avkortingsreglene og krav til opphold ved lærested under utdanning. Regjeringen legger vekt på at Lånekassens bestemmelser skal være like for alle.
Regjeringen vil allerede nå understreke at endringer i Lånekassens bestemmelser vil kunne få betydelige økonomiske konsekvenser. Følgende eksempler og foreløpige kostnadsantydninger illustrerer dette:
En økning på 15 000 voksne i utdanning (helårsekvivalenter) med studiefinansiering etter dagens ordning vil kunne gi økte kostnader pr år i størrelsesorden 300 mill kroner.
Bortfall av behovsprøving av forsørgertillegg mot samboers/ektefelles inntekt for alle studenter vil kunne gi en ytterligere merkostnad pr år i størrelsesorden 400 mill kroner.
En økning av fribeløpet for avkorting av støtte til 7 000 kroner for alle studenter vil kunne medføre ekstra kostnader i størrelsesorden 50 mill kroner årlig.
Regjeringen vil legge fram en egen proposisjon for Stortinget om studiefinansiering knyttet til kompetansereformen for voksne.
Når det gjelder rettigheter til sykepenger for personer som har permisjon for å delta i kompetanseutvikling, vil regjeringen utrede dette spørsmålet nærmere.
6.9 Organisering og gjennomføring
For gjennomføring av reformen trengs en effektiv styring og ledelse. Noen av tiltakene vil kreve endring av eksisterende lov- og regelverk. Slike endringer vil bli forberedt, iverksatt og fulgt opp av det forvaltningsorganet som har ansvar for lovområdet, i samarbeid med partene.
Reformen vil også kreve en betydelig innsats i form av utviklingsprosjekter som bl a skal føre til nye og bedre opplæringstilbud, pedagogiske arbeidsmetoder, bedre infrastruktur for bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi og bedre informasjon om opplæringsmuligheter. Det vil også være behov for å sette i gang prosjekter med tilpasset opplæring på grunnskolens område og utvikling av systemer for dokumentasjon og verdsetting av realkompetanse.
Kompetansereformen er nært knyttet til det politiske beslutningssystemet. Regjeringen mener derfor at reformen som helhet bør forankres innenfor det offentlige systemet og at hovedansvaret legges til Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Det forutsettes at oppfølgingen skjer i samarbeid med andre departementer, partene i arbeidslivet og tilbydersiden. Regjeringen vil derfor legge organiseringen til rette slik at alle med legitime interesser involveres.
6.10 Oppfølging - handlingsplan
Tilretteleggingen og oppbyggingen av kompetansereformen vil måtte skje over tid. Den skal ha form av en prosess som bidrar til at befolkningen får økt kompetanse. Mulighetene til å bygge opp dette vil bl a avhenge av den økonomiske utviklingen. Det må derfor tas hensyn til situasjonen på arbeidsmarkedet når reformen skal fases inn.
Stortinget understreket i sitt vedtak 29. februar 1996 at «målet for meldinga bør vere å skape grunnlag for ein nasjonal handlingsplan for etter- og vidareutdanning og vaksenopplæring». Departementet tar sikte på å utarbeide en handlingsplan etter at Stortinget har behandlet de overordnede prinsippene for kompetansereformen på grunnlag av denne stortingsmeldingen.