4 Drøftinger av hovedspørsmålene

4.1 Prinsippene

Dette kapitlet gjennomgår og drøfter hovedspørsmålene i en kompetansereform. Det pekes på forskjellige alternativer med for- og motargumenter og med oppsummerende konklusjoner. Selve forslagene utmeisles i kapittel 5.

Med utgangspunkt i kapittel 2 (Utfordringene) og kapittel 3 (Dagens situasjon) beskrives nedenfor noen prinsipper som vil bli lagt til grunn for drøftingen av de forskjellige veivalgene i dette kapitlet. Følgende prinsipper legges til grunn:

1. Arbeidslivets og samfunnets behov for kompetanse må danne basis for en kompetansereform. Samtidig må det enkelte individs behov for kompetanse og personlig utvikling tillegges vekt.

2. Arbeidsstyrkens behov for løpende kompetanseutvikling bør settes i fokus. Men det er også viktig å prioritere grupper som har problemer med å komme i arbeid. Det kan blant annet være arbeidsledige, funksjonshemmede, enkelte innvandrergrupper og yrkesskadde som trenger attføring. Også grupper som av andre grunner er ute av arbeidsmarkedet, f eks hjemmearbeidende med omsorgsansvar, må delta i kompetanseutviklingen. Dagens høykonjunktur med et betydelig press på arbeidsmarkedet illustrerer betydningen av å ha dyktiggjort hele arbeidskraftpotensialet.

3. Et bredt kompetansesyn legges til grunn for utviklingen. Både arbeidslivet generelt, den enkelte bedrift og den enkelte virksomhet har behov for en bred og solid basis av både praktiske og teoretiske kunnskaper og ferdigheter. I tillegg må de løpende kravene til mer fagspesifikk kunnskap og kompetanse dekkes etter hvert som samfunns- og arbeidslivet endres og denne typen kunnskap utdateres. Samtidig må det legges vekt på blant annet etikk, kreativitet, entreprenørskap, sosiale ferdigheter, kritisk sans og miljøbevissthet. I tråd med den generelle læreplanen er opplæringens mål å utvide voksnes evner til erkjennelse og opplevelse, til innlevelse, utfoldelse og deltakelse.

4. For å imøtekomme voksnes behov må det tilstrebes stor variasjon i læringsarenaer og metoder. Særlig må arbeidsplassen som læringsarena utvikles.

5. Ved satsing på en kompetansereform må det legges særlig vekt på behovene til enmannsbedrifter og små og mellomstore bedrifter, som utgjør den store hovedtyngden av virksomheter i Norge. Det bør stimuleres til oppbygging av kompetansenettverk mellom bransjeorganisasjoner, bedrifter, offentlige og private tilbydere og fagopplæringssystemet.

6. Den samlede grunn- og etterutdanningstenkingen må ha et langsiktig perspektiv. Men gjennomføringen av en slik reform må foretas skrittvis med basis i de økonomiske og organisatoriske rammebetingelsene som til enhver tid foreligger.

7. Både grunn- og etterutdanningen for voksne bør i størst mulig grad være etterspørselstyrt, fleksibel, tilgjengelig og tilpasset den enkelte person og den enkelte bedrifts behov.

8. Kvaliteten på både grunnutdanningen og etterutdanningen skal være god. Større vektlegging på etterutdanning må ikke føre til en forringelse av grunnutdanningen.

9. Det bør utvikles et bedre samvirke mellom offentlige og private utdanningstilbydere og arbeidslivet. Dette samarbeidet må innrettes slik at arbeidskraften ikke unødig trekkes ut av bedriftene. Dette er særlig viktig i en høykonjunkturperiode. En må også sikre at verdifull faglig og pedagogisk kompetanse ikke dreneres fra utdanningsinstitusjonene, men at den økte kompetansen som utvikles i møte med arbeidslivet, føres tilbake til institusjonene.

10. Kunnskap og ferdigheter som er tilegnet utenfor det offentlige utdanningssystemet, må i betydelig større grad bli anerkjent og dokumentert.

11. Gjennom forskjellige typer incentiver bør voksne i sterkere grad motiveres til kompetanseheving. Dette må skje på en slik måte at ungdom under grunnutdanning ikke stimuleres til å utsette utdanningen.

12. Kompetanseutviklingsarbeidet må legge vekt på de regionale behovene for å stimulere næringsvirksomhet og dermed bidra til å sikre bosettingen i distriktene.

4.2 Grunnutdanning på grunnskolens og videregående opplærings område

I denne delen av kapittel 4 vil framtidige ordninger for voksnes rettigheter og muligheter til grunnskoleopplæring og videregående opplæring bli drøftet. Som det framgår av kapittel 2, er det mye som taler for at også mange voksne trenger en slik grunnleggende basis for videre kompetanseutvikling. På den annen side er det klart at ikke alle med lav grunnutdanning trenger dette. Det må derfor finnes fram til ordninger som gir gode muligheter for dem som har behov for og ønsker slik opplæring, men som ikke gir pålegg eller skaper et unødig press.

4.2.1 Opplæring på grunnskolens område

I kapittel 3 ble det redegjort for dagens situasjon. Denne viser at et sted mellom 9 000 og 90 000 voksne ikke har fullført grunnskoleopplæring, og at voksne (med unntak av dem som trenger spesialundervisning) ikke har individuell rett til slik opplæring. Det er liten etterspørsel, og kommunene synes å prioritere de voksnes behov relativt lavt. Voksne med svake grunnleggende kunnskaper deltar minst i kompetanseutviklingstiltak og faller lettere ut av arbeidsmarkedet.

Det er to hovedspørsmål som må vurderes når det gjelder grunnskoleopplæringen for voksne. Det ene er om det er nødvendig og hensiktsmessig å utvide mulighetene og rettighetene for voksne til slik utdanning. Det andre er hvordan en slik utvidelse eventuelt bør være.

Når det gjelder spørsmålet om å gi denne gruppen voksne bedre muligheter og rettigheter til grunnskoleopplæring, er det argumenter både for og imot. For en utvidelse kan anføres at det i dagens arbeids- og samfunnsliv er nødvendig å ha en slik generell basis for å fungere optimalt. Både i Norge og internasjonalt er det denne gruppen som har størst problemer på arbeidsmarkedet. Det kan også hevdes at det bør være et rettferdighetskrav for dem som av forskjellige grunner ikke har fått med seg denne muligheten tidligere. I tillegg kan det bidra til økt likestilling og større muligheter til deltakelse i arbeidslivet, også for innvandrerbefolkningen, og til bedre levekår generelt.

På den annen side vil noen kunne innvende at voksne med mangelfulle kunnskaper fra grunnskolen ikke først og fremst har behov for grunnskoleopplæring. Det er bedre at de får mer direkte jobbrelaterte kunnskaper og ferdigheter slik at de enten kan komme i arbeid, ikke vil falle ut av det arbeidet de eventuelt har, eller kan få en annen type jobb innenfor samme virksomhet.

Dagens ordning for voksne på grunnskolens område ivaretar ikke i tilstrekkelig grad behovene til disse gruppene. Selv om kommunene har ansvar for organiseringen av grunnskoleopplæring for voksne, er retten til opplæring bare knyttet til dem som etter sakkyndig vurdering har særlig behov for spesialundervisning. For andre grupper som mangler kunnskaper på grunnskolens område, har kommunene ingen plikt til å gi et tilrettelagt tilbud, og den enkelte voksne har heller ingen rett som kan påberopes. Tilstandsrapportene fra statens utdanningkontorer har de siste årene vist at det er store variasjoner i kommunenes prioriteringer på dette feltet.

Voksne med behov for grunnskoleopplæring, inkludert innvandrere, kan deles i to hovedgrupper:

1. Voksne uten fullført grunnskoleopplæring.

2. Voksne som formelt har fullført grunnskolen, men som har for svake basisferdigheter, f eks lese- og skrivevansker.

Med tanke på en klar ansvarsdeling mellom kommunene og fylkeskommunene er det hensiktsmessig å dele gruppe 2 i to:

1. De som søker opptak til videregående opplæring. Disse er formelt kvalifisert for videregående opplæring og er fylkeskommunenes ansvar, og de omtales i kapittel 4.2.2.

2. De som primært har behov for opplæring for å fungere bedre på arbeidsplassen og i samfunnet. For denne gruppen er utvikling av ferdigheter på grunnskolens område et mål i seg selv, og de har i utgangspunktet ikke noe ønske om videregående opplæring. Kommunen har et generelt ansvar for voksenopplæringen, men denne gruppen er ikke spesielt nevnt i § 5 i lov om voksenopplæring.

Felles for voksne med svake basiskunnskaper er at de i liten grad melder sitt behov. Kommunene gir derfor i liten grad tilbud, og de tilbudene som blir gitt, er ofte ikke godt nok tilpasset brukernes behov.

Regjeringen mener det er behov for å styrke mulighetene til grunnskoleopplæring for voksne. Det gjelder både de som ikke har fullført grunnskolen og de som formelt sett har fullført, men mangler de nødvendige ferdighetene på grunnskolens område.

Drøfting av alternativer

Som det er redegjort for i kapittel 3, er det meget vanskelig å kvantifisere disse gruppene både når det gjelder antall og behov for opplæring. Det er lite statistikk på dette feltet, og det er problematisk å anslå hvor stor interessen er. Hvordan opplæringen skal tilrettelegges og i hvilket omfang, er også et åpent spørsmål. Følgelig er det vanskelig på det nåværende tidspunkt å vurdere både lovmessige og økonomiske konsekvenser.

Nedenfor følger en drøfting av hvordan arbeidet for å styrke grunnskoleopplæringen for begge gruppene bør tilrettelegges.

Alternativ 1: Kommunene får en lovfestet plikt til å gi tilbud

Det er noe uklart hvilke grupper voksne NOU 1997: 25 har inkludert i sitt forslag om å gi grunnskoleopplæring for voksne. Men utvalget har enstemmig gått inn for at det bør være en lovfestet plikt for kommunene. Høringsuttalelsene er generelt positive til dette. En del understreker at finansieringen må være et statlig ansvar, og at de økonomiske konsekvensene må utredes. Flere uttalelser understreker at opplæringen må tilpasses voksne.

En slik lovpålagt pliktbestemmelse vil medføre et større krav til kommunene enn lovbestemmelsen i dagens § 5 i lov om voksenopplæring. Dette vil kunne gi en utvikling i ønsket retning. En kommunal plikt vil kunne føre til økt oppmerksomhet fra voksne om muligheten til å ta opplæring på grunnskolens område. Og økt etterspørsel vil igjen kunne føre til bedre tilrettelagte tilbud.

På den annen side vil det kunne være et spørsmål om en pliktbestemmelse gir en sterk og presis nok føring på kommunene til å gi alle i denne gruppen et tilpasset opplæringstilbud.

Alternativ 2: Det innføres en lovfestet rett for den enkelte og en plikt for kommunen til å innfri retten

Dette er den ordningen som ungdom i alderen 16-20 år har i videregående opplæring, der en slik type lovfesting har fungert meget godt. En slik rett gir den enkelte utdanningssøker trygghet og nødvendig forutsigbarhet. Voksne uten behov for spesialundervisning vil få den samme retten til grunnskole som dem med slike behov. Og en del vil nok mene at det bør være et rettferdighetskrav å få den nødvendige grunnskoleopplæringen for dem som av forskjellige grunner ikke har fått med seg dette tidligere.

På den annen side kan det erfaringsmessig være en del problemer forbundet med å gi individuelle rettigheter til voksne på denne måten. Hvis det skal innebære en rett til tilrettelagt opplæring, vil det ha en kostnadsside som også må vurderes. I dagens situasjon er det vanskelig å kvantifisere disse kostnadene da målgruppens størrelse er usikker.

Alternativ 3: Utviklingsprosjekt

Som det er redegjort for i kapittel 3, er det vanskelig å anslå omfanget av voksne som ønsker eller har behov for å fullføre eller forbedre sin grunnskolekompetanse. De økonomiske konsekvensene av å innføre en kommunal plikt eller en individuell rett er derfor vanskelig å beregne. For å fremskaffe mer kunnskap om disse forholdene synes det å være nødvendig med et større prosjekt i en del kommuner.

Målet for prosjektet bør være å utvikle gode modeller for

• behovskartlegging og stimulerende og oppsøkende tiltak

• samarbeid interkommunalt eller kommunalt mellom ulike aktører i voksenopplæringen og på tvers av etater

• helhetlige planer for opplæring med måltall basert på gjennomført behovskartlegging

• pedagogisk og metodisk tilrettelegging og fleksibilitet i opplæringstilbud med utgangspunkt i brukernes forutsetninger og behov.

Prosjektet bør omfatte begge gruppene som er omtalt ovenfor, unntatt gruppe 2a, som er fylkeskommens ansvar. Selv om ansvarsforholdet mellom kommuner og fylkeskommuner her er klart definert, bør det legges vekt på et godt og nært samarbeid mellom forvaltningsnivåene og på tvers av kommunale og fylkeskommunale grenser.

Konklusjon

Etter en samlet vurdering mener regjeringen at alternativ 3 er det beste i den nåværende situasjonen. Det bør settes i gang et større treårig prosjekt i en del kommuner over hele landet. Hensikten vil være å finne ut hvor mange voksne som har behov for og ønsker grunnskoleopplæring, hvilken opplæring de trenger, og hvordan denne best kan gis. Når prosjektet er fullført og evaluert, vil departementet eventuelt komme tilbake til spørsmål om lovhjemling og utredning av økonomiske konsekvenser for en generell satsing.

4.2.2 Videregående opplæring

Undersøkelsen gjort av Norsk Gallup indikerer at det kan være anslagsvis 265 000 voksne som ikke har fullført og som ønsker videregående opplæring, jf kapittel 3.3. Dette anslaget er usikkert. Tallmateriale fra Statistisk sentralbyrå viser en vesentlig større andel av Norges befolkning som ikke har slik opplæring. Det er også redegjort for at andelen voksne i videregående opplæring innenfor det offentlige utdanningssystemet har gått betydelig ned de siste årene. Årsakene kan bl a være at situasjonen på arbeidsmarkedet er bedre, og at andelen voksne uten videregående opplæring er synkende. Det er fremdeles en god del voksne som ikke får plass i videregående opplæring. De fleste fylkeskommunene oppfyller ikke de forskriftsfestede omfangsbestemmelsene, og tilbudene er ikke godt nok tilrettelagt for voksne. Samtidig øker antallet voksne som tar videregående opplæring som privatister i regi av studieforbund og private tilbydere, og antallet § 20-kandidater øker.

Også når det gjelder videregående opplæring, er hovedspørsmålet: Er det hensiktsmessig og formålstjenlig å legge til rette for og stimulere voksne til å ta videregående opplæring? Eller bør voksne heller få hjelp til mer jobbspesifikk opplæring gjennom forskjellige typer skreddersydde tiltak av kortere eller lengre varighet?

De utfordringene som er beskrevet i kapittel 2, gir grunnlag for å hevde at den brede basisen av praktiske, yrkesteoretiske og allmennteoretiske kunnskaper og ferdigheter som videregående opplæring gir, er en viktig og i stor grad nødvendig basis for videre kompetanseutvikling. I et omskiftelig, internasjonalisert, mobilt og teknologisk framtidssamfunn - der gamle yrker forsvinner og nye oppstår i stadig raskere tempo - vil det være behov for en basis- og breddekompetanse som kan gi grunnlag for stadig ny kompetanseutvikling i forskjellige retninger. Den store betydningen som partene i arbeidslivet har tillagt Reform 94, særlig innenfor yrkesopplæringen, tyder på at denne delen av grunnutdanningen også tillegges betydelig vekt fra arbeidslivets side. I tillegg hevdes det fra flere hold - også internasjonalt - at videregående opplæring etter hvert er blitt en viktig basis ikke bare for å fungere i arbeidslivet, men også for å være aktive borgere i samfunnslivet generelt. I Sverige er den store satsingen på voksenopplæring, det såkalte «kunnskapslyftet», konsentrert om å gi store grupper voksne videregående opplæring.

Dette tilsier at det bør stimuleres til og legges best mulig til rette for at voksne - både i og utenfor arbeidslivet - kan gjennomføre videregående opplæring. Det ligger ikke i dette at det tradisjonelle klasserommet eller skoleverkstedet er løsningen. Snarere bør det legges mer innsats i å ta i bruk utradisjonelle metoder og organiseringsformer - med utgangspunkt i den kompetansen voksne har. Det forutsettes også at privatistordningene og dokumentasjonsmulighetene utnyttes maksimalt.

Til grunn for forslagene i NOU 1997: 25 ligger også en generell forutsetning om at videregående opplæring er viktig, og at voksne bør stimuleres og få utvidede muligheter til slik opplæring. Høringsuttalelsene er også gjennomgående positive til dette.

Drøfting

Spørsmålet er hvordan mulighetene for voksne best kan videreutvikles. Når det gjelder rettigheter og plikter, er det i hovedsak tre alternative veier å gå:

Alternativ 1: Dagens ordning fortsetter

Dette alternativet innebærer at en viderefører dagens ordning, der voksne ikke har en individuell rett, men der fylkeskommunen i medhold av lov har en forskriftsfestet plikt til å tilrettelegge et tilbud for voksne innenfor en ramme på minimum 375 pst elever og lærlinger i heltids opplæring.

Erfaringene med dette alternativet er for det første at unge med rett til videregående opplæring får den opplæringen de etter loven har krav på. Voksne, derimot, synes i en rekke fylker ikke å få den opplæringen de etter intensjonene har krav på - verken kvantitativt eller når det gjelder tilrettelegging. Dette kan indikere at forskriftsfesting i medhold av lov - og de sanksjonsmidlene som er til disposisjon - ikke er sterke nok for å iverksette Stortingets forutsetninger og vedtak innenfor en ordning med rammefinansiering. Dette synes å gjelde selv om tilstrekkelig med midler i utgangspunktet er lagt inn i overføringene for å dekke det omfangsforskriften krever.

Fylkeskommunene rapporterer at det ikke er nok søkere til videregående opplæring til å oppfylle omfangskravet. I kapittel 3 er det imidlertid redegjort for at en god del voksne ikke får et opplæringstilbud i fylkeskommunal regi som imøtekommer deres ønsker og behov, og at mange tusen voksne hvert år tar videregående opplæring som de betaler egenandel for gjennom f eks studieforbund, fjernundervisningsinstitusjoner og private skoler, og går opp til eksamen som privatister.

Alternativ 2: En lovfestet plikt for fylkeskommunene

Dette alternativet innebærer at fylkeskommunene får en lovfestet plikt til å sørge for at alle voksne som har behov for opplæring på videregående opplærings nivå, får en mulighet til å ta slik opplæring. Alternativet er ikke prinsipielt forskjellig fra alternativ 1 ovenfor, men forutsetter en tydeligere presisering i lov enn det som er situasjonen i dag.

Det er dette alternativet NOU 1997: 25 går inn for og som høringsuttalelsene generelt er positive til. Det understrekes fra en del høringsinstanser at finansieringen av tilbudet må være et statlig ansvar. Fylkeskommunene er noe uenige i om dette skal gjøres på grunnlag av innsatsbasert tilskudd eller gjennom rammeoverføringer. Dessuten mener omtrent 1/3 av fylkeskommunene at voksne bør få en individuell rett i likhet med de unge (se alternativ 3 nedenfor). Flere uttalelser understreker at det er viktig at videregående opplæring for voksne tilrettelegges fleksibelt og etter voksenpedagogiske prinsipper.

Fordelene ved å gå denne veien er følgende:

• Fylkeskommunene vil kunne bli pålagt et noe sterkere krav enn i dagens ordning.

• Dersom plikten kobles sammen med øremerkede bevilgninger - slik NOU 1997: 25 forutsetter - vil styringen og tilretteleggingen kunne bli effektiv sett fra statens side.

Svakhetene ved dette alternativet er følgende:

• Det kan være et problem å utforme en pliktbestemmelse som er så klar og entydig at den faktisk fungerer sterkere enn dagens forskriftsfestede plikt.

• Det kan i praksis være vanskelig å håndtere to forskjellige lovbestemmelser for henholdsvis unge og voksne parallelt. Erfaringene med dagens ordning sier noe om det.

Alternativ 3: En lovfestet individuell rett også for voksne

Dette alternativet innebærer at voksne som ikke har hatt en rett tidligere, får en individuell rett til tre års videregående opplæring. Det forutsettes at retten utformes slik at både den formelle kompetansen og realkompetansen legges til grunn for opptak, og at fylkeskommunene får en tilsvarende plikt til å innfri retten med den nødvendige tilretteleggingen for voksnes behov.

Selv om flertallet av høringsinstansene slutter seg til alternativ 2 foran, er det en god del høringsinstanser som foreslår dette alternativet.

Fordelene ved en slik løsning er følgende:

• Erfaringene med Reform 94 viser at en slik individuell rettighet er et meget effektivt styringsmiddel som kan gi den ønskede effekten.

• Alternativet kan fungere godt innenfor en ordning med rammefinansiering og ansvarsdelingen mellom stat og fylkeskommune kan gjøres klar og entydig. Dessuten vil det være unødvendig å ha et omfangskrav.

• En unngår to forskjellige lovbestemmelser for to forskjellige elevgrupper og problemene forbundet med to forskjellige finansieringsordninger. Kombinert med rammefinansiering vil ordningen være enkel å administrere sett fra statens side.

Ulempene ved dette alternativet er følgende:

• Det kan være problematisk å utforme en lovbestemmelse som også fanger opp voksnes behov for særlig tilrettelegging, selv om dette kan gjøres ved supplerende regler.

• Det kan - innenfor en rammefinansieringsordning - være vanskelig å kvantifisere omfanget av voksne som ønsker slik opplæring fra år til år. Dette vil være avhengig av tilrettelegging, situasjonen på arbeidsmarkedet, realkompetansen, eventuelle permisjonsordninger, muligheter for støtte til livsopphold og annet. Det kan derfor være vanskelig å beregne kostnadene og legge inn et mest mulig riktig beløp i overføringene til fylkeskommunene dersom det skulle være behov for det utover de beløpene til minimum 375 pst som allerede er lagt inn.

• Finansiering gjennom rammetilskuddet forutsetter at behovet for videregående opplæring for voksne er mest mulig likt fordelt mellom fylkene. Det kan imidlertid være fylkesvise forskjeller både med hensyn til hvor mange som mangler videregående opplæring fra før, og hvor mange som ønsker å ta videregående opplæring.

Økonomiske betraktninger

Når det gjelder kostnadene ved de tre alternativene som er skissert ovenfor, er det vanskelig å anslå i hvilken grad det ene alternativet vil koste mer enn det andre. I alle alternativene forutsettes det at økonomien allerede er lagt inn opp til 375 pst. Med den oppfyllingsgraden fylkeskommunene i gjennomsnitt har i dag (358 pst for skoleåret 1997-98), er det et potensial for å ta inn flere voksne innenfor den økonomien som allerede er overført til fylkeskommunene. Dessuten forutsettes det at voksne på en helt annen måte skal få tilbud også på basis av fastsatt realkompetanse, noe som kan redusere opplæringstiden betydelig. Ved å tilrettelegge bedre for voksne enn i dag - noe som er forutsatt både med hensyn til tid, organisering og voksenpedagogikk - og ved å utnytte privatist- og dokumentasjonsordningene, vil det i alternativene 2 og 3 være mulig å gi tilbud til langt flere voksne enn i dag innenfor allerede forutsatte finansieringsrammer. Buer-utvalget anslo at gjennomsnittlig opplæringstid for voksne ville være ett opplæringsår fram til fullført videregående opplæring.

Et mulig finansieringssupplement er å gi fylkeskommunene kompensasjon for den andelen heltids voksne de måtte ha utover 375 pst som en øremerket bevilgning. Dette ville innebære et system for fortsatt omfangsberegning. En slik ordning vil også ha sine fordeler og ulemper, noe som framgår av drøftingen av alternativene foran.

Et annet alternativ når det gjelder finansieringsordning, ville være å bruke en ordning med rammefinansiering for de elevgruppene som i dag har en lovfestet rett til videregående opplæring, og en øremerket ordning for alle voksne. Dette alternativet ville innebære at de midlene fylkeskommunene i dag har fått tildelt og som tenkes brukt til voksne, blir trukket ut av rammebevilgningene innenfor dagens 375 pst og i stedet brukes til øremerkede tilskudd.

Kombinert med en lovfestet plikt for fylkeskommunene til å gi et tilbud til voksne, ville en slik øremerking kunne fungere effektivt. Den ville gi staten god mulighet til å stille krav til tilretteleggingen.

Problemene med en slik ordning ville være å finne gode kriterier for å trekke midler ut av dagens rammebevilgning. Ordningen ville også medføre betydelige administrative konsekvenser.

Uavhengig av om man velger å finansiere økt satsing på videregående opplæring for voksne med øremerkede tilskudd eller gjennom rammefinansieringssystemet, kan det vurderes å kreve et depositum fra deltakere også for tilbud som er finansiert av det offentlige. Dette betales tilbake når opplæringen er gjennomført. Det er et ganske stort problem i dag at mange voksne tar imot en plass, men faller fra etter en tid - f eks fordi de får arbeid. Et depositum vil kunne sikre en større grad av motivasjon til å fullføre kurset, men samtidig blir terskelen for å starte høyere. Finansiering vil bli nærmere drøftet i kapittel 6.

Blant de anslagsvis 265 000 voksne som ønsker videregående opplæring, befinner det seg sannsynligvis en del voksne som har behov for opplæring på grunnskolens område selv om de formelt sett er utskrevet av grunnskolen og dermed er kvalifisert for opptak til videregående opplæring (se kapittel 4.2.1). Ifølge § 4 i lov om voksenopplæring er disse fylkeskommunens ansvar dersom de søker videregående opplæring. Denne gruppen mangler imidlertid de nødvendige faglige kvalifikasjonene, og en god del vil ha behov for en type forkurs (opplæring på grunnskolens område) før de starter i videregående opplæring. Dersom man ønsker å gi alle voksne en reell mulighet til videregående opplæring, må innsatsen på dette området forsterkes.

Konklusjon

Etter en samlet vurdering vil departementet foreslå at en velger alternativ 2, dvs at voksne som ikke har fullført tre års videregående opplæring og som ønsker det, skal få tilbud om dette. Fylkeskommunene pålegges en lovfestet plikt til å gi tilbudet, som skal være tilrettelagt for å møte voksnes behov både når det gjelder organisering og metodikk. Tilbudet må ta utgangspunkt i den enkeltes forutsetninger og finansieres innenfor den ordinære rammefinansieringen. Et slikt løft for voksne som har behov for og ønsker videregående opplæring, planlegges gjennomført over en 10-15-årsperiode. Eventuelt behov utover et omfang på 375 pst som i dag ligger inne i rammeoverføringene, vil en måtte komme tilbake til i de årlige budsjettene.

4.3 Utviklingstiltak og informasjonsteknologi

Som ledd i arbeidet med å utvikle et system for livslang læring, der både grunnutdanning og etterutdanning inngår, vil det være nødvendig å gjennomføre en rekke nye tiltak. Denne delen av kapitlet tar for seg noen forslag fra NOU 1997: 25 som går på utvikling og finansiering av fleksible og brukertilpassede undervisningstilbud, aktiviteter og programmer knyttet til bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi og finansiering av kompetanseutvikling i virksomhetene. Forslagene må også ses i sammenheng med kapittel 4.2 Grunnutdanning på grunnskolens og videregående opplærings område og kapittel 4.6 Tilbudet om grunnutdanning og etterutdanning til voksne.

4.3.1 Fleksible undervisningstilbud og informasjonsteknologi

Mange voksne ønsker å ta opplæring i kombinasjon med arbeid eller omsorgsoppgaver. Dette kan være vanskelig å forene med den tradisjonelle måten å organisere undervisning på. Utdanningstilbud bør i større grad legges til rette slik at det er mulig å kombinere arbeid og utdanning. Dette kan f eks gjøres gjennom opplæring på arbeidsplassen og gjennom både komprimerte løp og opplæring som er strukket ut over tid. Slik tilrettelegging vil bedre kunne imøtekomme arbeidslivets og særlig mindre virksomheters behov. Det vil være en utfordring å få til ordninger som også kan dekke de små bedriftene, som hver for seg ikke vil være en tilstrekkelig målgruppe for et skreddersydd undervisningsopplegg.

I en kompetansereform må det være et mål å finne fram til fleksible og brukertilpassede undervisningsopplegg hvor informasjons- og kommunikasjonsteknologi utnyttes bedre enn i dag og på alle utdanningsnivåer. Å utvikle et nytt brukerrettet undervisningsopplegg kan være ressurskrevende.

NOU 1997: 25 har to forslag på dette området:

«1) at det som en del av den nasjonale handlingsplanen etableres et utviklingsprogram for bruk av bl.a. nettbaserte og interaktive medier i voksenopplæringen, oppbygging av kompetanse i mediepedagogikk og voksenpedagogikk samt utvikling av nye undervisningstilbud basert på de nye mulighetene informasjons- og kommunikasjonsteknologien åpner for.

2) at det for å stimulere til utvikling av nye brukertilpassede undervisningstilbud, voksenpedagogiske arbeidsmetoder og motivasjonstiltak, innføres en egen finansieringsordning for slike utviklingsaktiviteter. Det må også settes av midler til forskning.»

Høringsuttalelsene gir gjennomgående støtte til forslagene. Norsk Forbund for Fjernundervisning (NFF) og fjernundervisningsinstitusjonene NFU, NKS og NKI er meget positive til forslagene om en sterkere satsing på og utnyttelse av informasjons- og kommunikasjonsteknologi i voksnes læring, uavhengig av utdanningsnivå. De advarer samtidig mot å sette selve teknologien i sentrum. Det avgjørende er den pedagogisk gjennomtenkte tilretteleggingen av tilbudene ut fra ulike brukeres forutsetninger og behov.

YS mener at støtteordningen bør inngå i den ordinære virksomheten til SND og drives slik at de ansattes organisasjoner er med i styringen av prosjektene. AF og Lærerforbundet peker på at kompetanse i voksenpedagogikk må bli en naturlig del av all lærerutdanning.

Vurderinger

For å ta i bruk og utvikle fleksible opplæringstilbud bør følgende tiltak prioriteres:

• stimulering til at tilbydere og etterspørrere av fleksible opplæringstilbud tar i bruk elektroniske nettverk for å kommunisere, utvikle og bruke fjernundervisning

• økning av lærernes kompetanse i bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi

• stimulering til bruk og videreutvikling av gode metoder for fleksibel læring

Internett blir i økende grad brukt til formidling av fjernundervisning. Bruk av elektroniske nettverk kan også imøtekomme behov for informasjon om tilbud og stimulere til kontakt mellom etterspørrere og tilbydere. En strukturert satsing på å tilrettelegge en elektronisk møteplass for aktørene, kan stimulere til kontakt mellom f eks små bedrifter for å samarbeide om oppdragsutforming, eller til at ulike tilbydere kan kommunisere med sikte på å utvikle nye tilbud.

For å sette flest mulig utdanningsinstitusjoner i stand til å utvikle og ta i bruk fleksible, brukertilpassede opplegg, er det nødvendig med kompetanse i bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi som pedagogisk verktøy. Å dokumentere og utvikle gode metoder for bruk av nye medier er viktig for å sikre kvalitet i tilbudene og god tilgang til opplæringen for ulike grupper etterspørrere.

På grunnlag av det økte behovet for fleksible opplæringstilbud, bør det etableres et nasjonalt læringsnett. Læringsnettet vil omfatte mange elementer: Infrastruktur, forskning og utvikling på pedagogiske metoder, utvikling av fjernundervisningstilbud og digitale læremidler, utvikling og utprøving av tekniske løsninger m.m. Læringsnettet vil bygge på arbeid som er i gang i regi av universiteter og høgskoler og andre. Dette arbeidet vil intensiveres og mange institusjoner og grupper vil bli engasjert i den videre satsingen. Læringsnettet kan også fungere som en møteplass for tilbydere og etterspørrere. Det vil også kunne inneholde informasjon om ulike tilbud, jf kap. 4.9.3.

Det kan stimuleres til økt aktivitet på flere måter, blant annet:

Alt. 1) Gjennom å styrke driftsbudsjettene til utdanningsinstitusjonene. Økte midler kan gjøre institusjonene i stand til å planlegge og iverksette aktivitet på dette feltet, men det forutsetter en fordeling av midlene som tar hensyn til kompetanse og muligheter til å lage gode opplegg og til brukersidens behov.

Alt. 2) Gi tilskudd til dekning av utviklingskostnader. Slike utviklingsmidler kan gå til alle utdanningsmiljøer, uavhengig av offentlig tilknytning.

En eventuell finansieringsordning bør støtte utviklingen av produkter, programmer og prosesser slik at denne typen aktivitet etter hvert kan bli en normal del av enhver utdanningsaktørs virksomhet. Søknad om utviklingskontrakt kan komme fra etterspørselssiden eller fra tilbyderne. Både bedrifter, partene i arbeidslivet, universiteter, høgskoler, videregående skoler/ressurssentre, studieforbund, fjernundervisningsinstitusjoner og private tilbydere bør kunne søke om utviklingskontrakter. Spesielt bør forholdene legges til rette for at slike utviklingskontrakter gis til utdanningsmiljøer og virksomheter i fellesskap.

Konklusjon

Regjeringen vurderer å etablere utviklingsprogrammer og finansieringsordninger for å stimulere til økt bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi i opplæringen og til utvikling av fleksible og brukertilpassede opplæringstilbud, voksenpedagogiske metoder og mediepedagogikk.

4.3.2 Kompetanseutviklingsprogrammer

Planlegging, gjennomføring og finansiering av kompetanseutvikling har virksomhetene selv et hovedansvar for. Men noen virksomheter kan trenge bistand til å utvikle sin kompetanse slik at de blir mer omstillings- og konkurransedyktige. Særlig små og mellomstore bedrifter i distriktene vil kunne ha behov for finansiell støtte og rådgiving for å bli bedre i stand til å definere behov og arbeide for å heve kompetansen. Staten eller arbeidslivsorganisasjoner kan stimulere dette arbeidet ved hjelp av kunnskap eller økonomisk støtte.

NOU 1997: 25 foreslår at«det etableres en tilskuddsordning for å støtte systematiske kompetanseutviklingsprogrammer i virksomheter».

Et flertall i utvalget mener at tilskuddsordningen bør være en del av virksomheten til Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND). Vilkårene må være at tiltakene bærer preg av å være investering og del av en langsiktig plan. Virksomhetene må selv bidra med hoveddelen.

Et mindretall i utvalget mener at deler av midlene til programmet må fordeles til de regionale SND-kontorene for å kunne se regional nærings- og kompetanseutvikling under ett. Det må lages nærmere retningslinjer for tildeling.

De fleste høringsinstansene som har kommentert forslaget, er positive, inkludert organisasjonene i arbeidslivet og SND.

Vurderinger

Statsstøttereglene i henhold til EØS-avtalen begrenser mulighetene til å sette i verk smidige støtteordninger for kompetanseutvikling. Interne kostnader som en bedrift har, blant annet i forbindelse med kompetanseutviklingsprosjekter, kan ikke støttes. EU-kommisjonen har imidlertid utarbeidet et forslag til endring av reglene som for tiden er ute på høring, og som vil gi mulighet til å støtte mer virksomhetstilpassede prosjekter.

Departementet mener at det i hovedsak bør være virksomhetenes eget ansvar å investere i kompetanseutvikling. Det kan likevel være aktuelt å gå inn med tilskudd til spesielt utsatte virksomheter, f eks små og mellomstore bedrifter i distriktene og innenfor områder med liten tradisjon for kompetanseutvikling. Dette må også inkludere virksomheter i offentlig sektor. En eventuell ny støtteordning må ses i sammenheng med eksisterende ordninger i SND-systemet. SND tar allerede i løpet av 1998 sikte på å starte et nytt kompetanseutviklingsprogram, som kan være et nyttig virkemiddel for gjennomføring av tiltak spesielt i de minste bedriftene.

Konklusjon

Departementet vil, i nært samarbeid med næringsdepartementene og Kommunal- og regionaldepartementet, vurdere en tilskuddsordning for å støtte kompetanseutviklingsprogrammer i virksomheter. En slik tilskuddsordning vil eventuelt bli tilpasset eksisterende virkemidler.

4.4 Dokumentasjon av realkompetanse

I kapittel 3.4 ble dagens ordninger for dokumentasjon av realkompetanse omtalt. Beskrivelsen viser at dagens dokumentasjonssystem i stor grad består av privatistordninger, at godkjenningen av utenlandsk utdanning er tungt organisert, at det er lang behandlingstid og at dokumentasjonsordningene innenfor arbeidslivet er mangelfulle og for svakt koblet til dokumentasjonsbehovet for verdsetting i det offentlige utdanningssystemet.

Voksnes behov for dokumentasjon av realkompetanse øker i takt med all den læringen og kompetanseutviklingen som foregår utenfor det offentlige utdanningssystemet. Dette vil akselerere i årene framover. Det er også i § 3 i lov om voksenopplæring forutsatt et system for dette - både innenfor og utenfor det offentlige utdanningssystemet. I dag er dette primært ivaretatt ved privatisteksamener og § 20-ordningen i fagopplæringen.

NOU 1997: 25 har flere forslag som vedrører dokumentasjon av realkompetanse. I denne sammenhengen understrekes den store vekten NOU 1997: 25 generelt legger på å få til et bedre dokumentasjonssystem. Stort sett alle høringsinstansene ser behovet for og er positive til nye ordninger. Man gir sin tilslutning til et system som har relevans og anerkjennelse både i arbeidslivet og i forhold til utdanningssystemet.

Det er i hovedsak tre veier å gå i videreutviklingen av et system for fastsetting av realkompetanse:

1. Fortsatt utvikling av privatistordningene.

2. Utvikling av systemer for andre dokumentasjonsordninger enn privatistordningene innenfor det offentlige utdanningssystemet.

3. Stimulering til utvikling av bedre ordninger for dokumentasjon av realkompetanse innenfor arbeidslivet selv.

Utvikling av privatistordningene

Dagens privatistordninger i grunnskole, videregående opplæring og høgre utdanning har mange fordeler:

• De gir en enkel og forutsigbar mulighet for dokumentasjon for dem som ønsker dette.

• Ordningene er rettferdige, da alle blir vurdert etter de samme læreplaner og de samme eksamener og prøver som andre.

• De er vanligvis relativt enkle å administrere.

• De gir et enkelt uttrykk for om kompetansekravene for opptak til videre utdanning er tilfredsstilt.

Men ordningene har også sine svakheter:

• Privatistsystemet vurderer kunnskap i forhold til et fastsatt pensum som ikke tar tilstrekkelig hensyn til likeverdig kompetanse.

• Ordningene og kunnskapstilfanget kan ofte være fastsatt med for sterkt fokus på barn og unge.

• I en del tilfeller kan privatistordningene bli oppfattet som administrativt tunge og belastende når det gjelder kapasitet og økonomi.

• Innenfor høgre utdanning utnyttes privatistordningen ved at studenter som ikke kommer inn f eks ved Universitetet i Oslo, velger å være privatist framfor å flytte til læresteder med ledig kapasitet.

NOU 1997: 25 forutsetter at privatistordningene videreføres og videreutvikles i grunnskole, videregående opplæring og høgre utdanning. Også høringsinstansene er gjennomgående positive til dette. Som nevnt over fører dagens privatistordning til at en rekke studenter foretrekker å være privatist framfor å flytte til et lærested med ledig kapasitet. Dette er personer som ikke besitter en realkompetanse som skal dokumenteres, men som tilegner seg kunnskap ved å følge undervisningen på samme måte som ordinære studenter. I stortingsmeldingen om dimensjonering av ulike studier innenfor høgre utdanning er det lagt vekt på å sikre en målrettet regional fordeling av studieplasser. For å sikre rekruttering til utdanningsinstitusjoner i distriktene er det nødvendig med fortsatt adgangsregulering til universitetene i Sør-Norge, og omdisponering av studieplasser. Disse tiltakene vil ikke ha full effekt uten at privatistordningen for ordinære studenter begrenses. Departementet tar sikte på å legge fram for Stortinget en egen sak om privatister i høgre utdanning. Det er imidlertid viktig å understreke at endringer i privatistordningen ikke skal ramme personer som ønsker å dokumentere sin realkompetanse eller som gjennomfører studier i regi av studieforbund og fjernundervisningsinstitusjoner.

Dokumentasjonsordningen i fagopplæringen (§ 20-ordningen)

Stortinget har i behandlingen av Innst S nr 12 (1996-97) bedt om en drøfting når det gjelder dokumentasjonsordningen innenfor fagopplæringen, den såkalte § 20-ordningen.

Slik det er redegjort for i kapittel 3, skjedde det en forandring i kravene til å få fagbrev/svennebrev med Reform 94. For lærlinger ble det innført visse krav til en del allmenne kunnskaper. Normalt ville endrede krav til fagbrev for lærlinger også medføre de samme endringer i en tilsvarende dokumentasjonsordning (§ 20). Noe annet ville bety to forskjellige fagbrev/svennebrev med forskjellig innhold.

Det er fastsatt en overgangsordning fram til 1. august 1999. Dette ble gjort for at voksne som ikke var godt nok forberedt på de nye kravene, skulle få tid til omstilling og forberedelse.

Det prinsipielle spørsmålet er om det på permanent basis skal videreføres to fagbrevordninger, der kravene i den ene ordningen er annerledes enn i den andre.

Å innføre de samme kravene til felles allmenne fag for § 20-kandidater vil ganske klart oppleves tungt for mange voksne som har mangelfulle forkunnskaper i disse fagene. Forslaget i NOU 1997: 25 går derfor inn for at det skal være andre krav til fagbrev/svennebrev for § 20-kandidater enn for lærlinger, men at de likevel skal ha det samme fag-/svennebrevet. Med enkelte unntak slutter høringsuttalelsene seg til dette.

På den annen side kan det innvendes at det ikke er sikkert at arbeidslivet eller den enkelte § 20-kandidat på noe lengre sikt er tjent med dette. Kravene til framtidige fagarbeidere når det gjelder en del allmenne ferdigheter, blir stadig større. En for enkel løsning i dag kan skape problemer for den enkelte arbeidstaker og for arbeidslivet i morgen.

Slik det framgår av kapittel 3, er interessen for privatistordningen i fagopplæringen sterkt økende. Dette er positivt. Derfor kan det være hensiktsmessig ikke å endre kravene til privatistordningen på det nåværende tidspunkt, men vente til de som i dag er innstilt på å gå opp etter den gamle ordningen, har fått anledning til det. Det er derfor mye som taler for at dagens ordning føres videre.

Andre dokumentasjonsordninger

Slik det framgår av beskrivelsene og drøftingene foran, er privatist- og dokumentasjonsordningene nødvendige som en del av fastsettingen av realkompetanse, og disse må opprettholdes og videreutvikles. Men dette er ikke nok. Det må i tillegg bygges opp et system som supplerer disse ordningene. Et slikt system må være basert på følgende prinsipper:

1. Det må ta utgangspunkt i den realkompetansen som ikke er identisk med den kompetansen som er fastsatt i offentlige læreplaner og som testes ved offentlige eksamener, men som kan betraktes som likeverdig med denne. Kompetansen kan være tilegnet i arbeid, gjennom forskjellige typer utdanning og i andre typer erfaringssituasjoner.

2. Det må bygges opp et system der de dokumentasjonsordningene som utvikles innenfor arbeidslivet, relativt enkelt kan kobles til de offentlige ordningene for kompetansefastsetting. Det må være ett dokumentasjonssystem som i størst mulig grad har legitimitet både i arbeidslivet og i utdanningssystemet - og der også koblingene foretas internasjonalt.

Å utvikle et slikt system krever en betydelig innsats, og må skje i et samarbeid mellom arbeidslivet, utdanningssystemet og myndighetene. NOU 1997: 25 peker på at arbeidslivet må intensivere arbeidet med dokumentasjon knyttet til arbeidsoppgaver i virksomheten, intern opplæring, ekstern opplæring, erfaring utenfor arbeidslivet og organisasjonslæring. Og det må tilrettelegges for en utviklingsprosess der begge parter er med.

Når det gjelder oppbyggingen av et offentlig system for fastsetting av realkompetanse utover privatistordningene, er det tre veier å gå:

Alternativ 1: Det eksisterende systemet tar ansvaret

Dette alternativet innebærer at kommunene og fylkeskommunene i samarbeid med skoler og lærebedrifter og de enkelte høgre utdanningsinstitusjonene tar ansvar for kompetansefastsettingen.

Fordelene ved dette alternativet er følgende:

• Det er et etablert og anerkjent system som kan benyttes direkte.

• Allerede i dag har institusjonene en plikt til å vurdere realkompetanse ved opptak.

• Det er disse institusjonene som har fagkunnskapen og som står som garantist for kvaliteten.

• Det kan gis klare retningslinjer fra offentlige myndigheter for å sikre størst mulig grad av likebehandling og rettssikkerhet.

• Systemet har erfaring fra vurdering av kompetanse, ofte også fra utlandet.

• Det kan være relativt enkelt å administrere uten å etablere et nytt administrativt apparat.

Hovedsvakhetene er følgende:

• Systemet har sin identitet nært knyttet opp mot offentlige læreplaner og eksamenssystemer og kan stå i fare for å kreve likhet i stedet for likeverdighet.

• Det er manglende erfaring med vurdering av kompetanse fra arbeids- og samfunnsliv.

• Selv om det er mulig å gi retningslinjer fra sentralt hold, kan det likevel bli ganske uensartet behandling dersom alle institusjonene skal delta i arbeidet.

Alternativ 2: Rådgivende nemnder

Dette alternativet forutsetter egne rådgivende nemnder regionalt for grunnskole og videregående opplæring og sentralt for høgre utdanning. Nemndene gir råd til kommuner, fylkeskommuner og høgre utdanningsinstitusjoner, som endelig fastsetter den offentlige kompetansen.

Det er et slikt forslag NOU 1997: 25 anbefaler. Utvalget forutsetter dessuten at nemndene blir partssammensatte på regionalt nivå, slik at partene får en medvirkende rolle i prosessen med å fastsette kompetanse.

Høringsuttalelsene er gjennomgående positive til en rådgivende kompetansenemnd på fylkeskommunalt nivå. Samtlige fylkeskommuner mener at ansvaret for å fastsette realkompetansen bør ligge hos dem, noe som også forutsettes i NOU 1997: 25.

Når det gjelder forslaget om å bruke en rådgivende instans på høgre nivå, er det delte meninger blant de høgre utdanningsinstitusjonene. Noen går mot fordi de mener dette vil undergrave institusjonenes styringsrett. Andre er for og mener at koordinerende retningslinjer mellom institusjonene er nødvendig.

Fordelene ved slike rådgivende nemnder kan være følgende:

• Nemndene vil kunne vitalisere fastsettingen av realkompetanse ved å tenke mer utradisjonelt omkring likeverdig kompetanse.

• Et nemndsystem - der forskjellige parter deltar - vil skape større legitimitet utenfor utdanningssystemet.

Svakhetene ved forslaget er følgende:

• Fagbredden er så stor at en nemnd i hvert fylke umulig kan vurdere realkompetansen innenfor alle fagområder. Nemndene må uansett få faglige råd fra andre - deriblant utdanningsinstitusjonene.

• Et nemndsystem blir et nytt byråkratisk ledd i fylkeskommunene som uansett må få råd fra de allerede eksisterende institusjonene og organene.

• Også denne løsningen vil kreve klare retningslinjer fra sentralt hold for å sikre likebehandling og legitimitet.

• Det vil medføre nye kostnader å opprette slike nemnder.

• Det strider mot intensjonene i kommuneloven å pålegge fylkeskommunene å opprette rådgivende nemnder.

Alternativ 3: Bruk av egne tester eller prøver

Dette er et forslag som Lærerforbundet har nevnt i sin høringsuttalelse. Egne tester eller prøver som er forskjellige fra læreplanbaserte privatisteksamener og som fokuserer på annerledes, men likeverdig kompetanse, har sine fordeler. Også ved en slik ordning kan forskjellige parter trekkes inn når prøvene skal utarbeides.

På den annen side vil et prøve-/testsystem vanskelig kunne fange opp helheten i realkompetansetilfanget, som i større grad trenger en individuell vurdering på basis av forskjellige former for dokumentasjon.

Arbeidsmarkedsetaten, avklaring av opplæringsbehov

Hos dem som ønsker opplæring, vil det i mange tilfeller være behov for hjelp til å avklare hva som vil være relevant opplæring. Det kan gjelde arbeidstakere, arbeidsledige, yrkeshemmede og personer utenfor arbeidsmarkedet. Arbeidsmarkedsetaten har kunnskaper og erfaringer både fra å kartlegge opplæringsbehov for den enkelte og om kompetansebehovene i arbeidsmarkedet. Det kan derfor være aktuelt å vurdere om arbeidsmarkedsetaten i tillegg til å avklare kompetansebehovene for de arbeidsledige, også kan bidra med sin kompetanse på en måte som kan komme andre grupper til gode.

Oppsummering

Departementet ser det som svært viktig at § 3 i lov om voksenopplæring nå blir realisert i tråd med intensjonene. Det er derfor helt nødvendig å få etablert et system for fastsetting av realkompetanse så snart som mulig. Det er både urimelig for den enkelte og samfunnsøkonomisk uheldig at voksne som har en likeverdig kompetanse, skal gjennomgå opplæringsløp av formelle grunner. Kravene til et slikt system må være

• at det bidrar til å bryte mønsteret der en setter likhetstegn mellom kompetanse og offentlige læreplaner og eksamener

• at kravene til nivå og kompetanse ikke reduseres og nivelleres selv om innholdet i kompetansen kan være annerledes enn innholdet i offentlige planer og eksamener

• at personer med utdanning fra utlandet kan få sin kompetanse vurdert rimelig raskt

• at det ivaretar nødvendig rettssikkerhet og likebehandling

• at det er enkelt å administrere og ikke unødig byråkratisk og kostnadskrevende

• at koblingen mellom arbeidslivets og det offentliges kompetansefastsetting blir ivaretatt

Med basis i det som er drøftet ovenfor, er trolig den beste løsningen å bruke allerede eksisterende utdanningsinstitusjoner kombinert med klare krav og retningslinjer fra sentrale myndigheter. I dette arbeidet vil det være behov for et nært samarbeid med partene i arbeidslivet og andre - både ved utviklingen av retningslinjene og ved deltakelse i det utviklingsarbeidet som er nødvendig for å få et godt system etablert.

Det kan også være at et rådgivende nemndsystem - slik det er anbefalt i NOU 1997: 25 - kan være en vei å gå på noe lengre sikt. Men erfaringene med noe slikt mangler. Det kan derfor være grunner til å starte forsøk i et par fylker før konklusjoner trekkes. Et slikt forsøk vil også kunne innbefatte høgre utdanning, enten ved at høgre utdanning innlemmes i de regionale nemndene, eller ved at det gjøres forsøk med andre modeller.

4.5 Opptaksregler

Drøftingen i denne delen av kapittel 4 vil omhandle både videregående opplæring og høgre utdanning. En framstilling av dagens regelverk står i kapittel 3.5.

Definisjoner og avgrensninger

I forbindelse med opptaksreglene kommenterte en god del høringsuttalelser at det er uklar begrepsbruk i NOU 1997: 25 på dette området, spesielt når det gjelder begrepene etter- og videreutdanning. Av denne grunn henvises til begrepsdefinisjonene i kapittel 1. Begrepet grunnutdanning brukes i denne meldingen om all utdanning som gir formell kompetanse - inklusive høgre utdanning - mens etterutdanning brukes om all utdanning som ikke gir formell kompetanse.

Dette kapitlet vil kun omhandle opptak til formelt kompetansegivende utdanning (det vil si grunnutdanning). Når det gjelder etterutdanningstiltak som enten videregående skoler eller høgre utdanningsinstitusjoner deltar i, vil denne bli holdt utenfor da det forutsettes at sentralt fastsatte opptakskrav ikke gjelder. Det som i NOU 1997: 25 ble benevnt videreutdanning, er i denne meldingen inkludert i begrepet grunnutdanning og inngår i drøftingen nedenfor sammen med annen grunnutdanning.

To grunnleggende spørsmål

Opptaksregler er og har alltid vært sterkt omdiskutert. Fra enkelte hold hevdes det at kravene for opptak til høgre utdanning er for rigide, spesielt for voksne søkere som ikke oppfyller det formelle kravet til allmennfag. Andre er engstelige for at endrede eller mer liberale opptakskrav for voksne skal senke nivået generelt og/eller forårsake mye frafall og dermed gal ressursbruk.

Før de forskjellige alternativene og forslagene blir drøftet, er det grunn til å stille to prinsipielle spørsmål. Det ene spørsmålet er: Er det nødvendig å ha opptaksregler i det hele tatt for voksne som ønsker seg inn i videregående opplæring eller høgre utdanning? Kan ikke de voksne selv vurdere om de er i stand til å gjennomføre en utdanning de ønsker? I så fall kan det settes en aldersgrense (f eks 25 år) og en kvote uten å stille ytterligere krav.

Det andre spørsmålet er: Dersom det settes spesifiserte kompetansekrav for ungdom, hvorfor skal ikke de samme kravene stilles til voksne? I den grad kravene er satt fordi de betraktes som nødvendige minimumskrav for å kunne følge og forhåpentligvis gjennomføre et utdanningsløp, er det gode grunner for at de bør gjelde for en 18-åring så vel som for en 30-åring.

Det er i spenningen mellom disse to ytterpunktene at løsningene trolig må finnes. På den ene siden må det stilles visse krav til forkunnskaper, rimelig likebehandling og faglig kvalitet. Ellers vil vi kunne få et system som er svært ressurskrevende for det offentlige (mye frafall) og for den enkelte (som eventuelt ikke viste seg kvalifisert for gjennomføring).

På den annen side er det viktig å oppgradere respekten for all den kunnskapen som ikke er fastsatt i formelle dokumentasjonsbevis fra videregående opplæring eller høgre utdanning. Voksne mennesker kan gjennom arbeid, forskjellige typer utdanning i inn- og utland og ellers i «livets skole» ha ervervet en mengde kunnskaper og ferdigheter som er likeverdige - om ikke identiske - med de kravene som stilles. Dette kan gjelde krav til f eks opptak til videregående kurs I i videregående skole, til et fullført fagbrev, til høgre utdanning eller til å få godkjent et visst antall vekttall i høgre utdanning.

Dagens ordning

Slik det framgår av beskrivelsen av opptaksreglene i kapittel 3, er de ordinære opptakskravene til høgre utdanning i dag fullført videregående opplæring og fem allmenne fag (norsk, samfunnsfag, engelsk, naturfag, matematikk). Voksne kan også tas opp når de har fylt 23 år og har fem års fulltids arbeidserfaring eller fem års samlet fulltids erfaring fra arbeid og utdanning og de fem allmenne fagene (Vedlegg 1). Opptaksorganet har - etter nærmere regler fra departementet - plikt til å vurdere om annen utdanning eller dokumentasjon av kunnskaper kan godkjennes som likeverdig.

I videregående opplæring er opptakskravene normalt fullført grunnskole eller bestått kurs som det skal bygges videre på. Også i videregående opplæring kan bekreftelse på tilsvarende kunnskaper og ferdigheter gi grunnlag for opptak.

De opptakskravene som i dag er fastsatt, synes ikke å være diskusjonstema når det gjelder opptak av ungdom. Dagens regelverk blir gjennomgående oppfattet som ryddig og rimelig enkelt. Det sikrer de nødvendige minimumskravene for å komme videre i systemet samtidig som det gis åpninger for særlige unntak. Opptakskravene til høgre utdanning sikrer en felles bred plattform som i prinsippet gir en generell adgang til de fleste studier, og spesielle særkrav utover dette er redusert til et minimum. Det er med Reform 94 også lagt til rette for at elever som kommer fra yrkesfaglige studieretninger i videregående opplæring, kan oppfylle kravene med noe ekstra allmennfag. Det synes derfor ikke på det nåværende tidspunkt å være grunner som tilsier endringer i det regelverket som er fastsatt når det gjelder ungdomskullene. Det springende punkt er derfor opptak av voksne som ikke har de vitnemålene eller kompetansebevisene som kreves etter dagens ordning.

Slik det går fram av det ovenstående er det i opptaksforskriften, både i videregående opplæring og i høgre utdanning, gitt rom for å «vurdere om annen utdanning eller dokumentasjon av kunnskaper kan godkjennes som likeverdig» eller om «søkere har tilsvarende kunnskaper og ferdigheter». Spørsmålet blir da hvordan en slik vurdering skal skje, og hva som skal legges i begrepet «likeverdig» eller «tilsvarende». Disse begrepene forutsetter et system for vurdering av realkompetanse slik at voksnes faktiske kompetanse kan verdsettes og anerkjennes. Et slikt system er omtalt og drøftet i kapittel 4.4.

Forslagene og høringsuttalelsene i NOU 1997: 25

NOU 1997: 25 har noen forslag som berører opptaksproblematikken i videregående opplæring og høgre utdanning mer prinsipielt. Det ene forslaget vedrører videregående opplæring og sier:

«de fastsatte kompetansekravene legges til grunn for inntak til de forskjellige nivåene i videregående opplæring. De som ikke har den formelle kompetansen, tas inn på grunnlag av dokumentert likeverdig realkompetanse. Konkurranseposisjonen til den enkelte klarlegges i inntaksforskriften.»

Høringsinstansene er stort sett positive til forslaget. Enkelte bemerker at forslaget vil være til fordel for en del innvandrere som ikke oppfyller de formelle kompetansekravene for opptak, men som har tilstrekkelig realkompetanse. I hovedsak støtter fylkeskommunene forslaget.

To andre forslag vedrører opptak til høgre utdanning og lyder slik:

«voksne som ikke har den formelle kompetansen som er fastsatt, kan tas inn i ordinær høyere utdanning på grunnlag av dokumentert likeverdig realkompetanse.»

«for etter- og videreutdanningstilbud på universitets- og høgskolenivå skal det normalt ikke stilles krav om generell studiekompetanse.»

Generelt har forslagene bred støtte blant høringsuttalelsene. Flere arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner påpeker imidlertid at dette ikke må føre til redusert kvalitet og kompetanse. Flere arbeidstakerorganisasjoner peker på muligheten for å bruke tester/prøver for å komme inn i høgre utdanning. Informasjonsordninger om hva som kreves for opptak til høgre utdanning, må styrkes.

Forslaget om opptak på bakgrunn av dokumentert likeverdig realkompetanse har også støtte fra de fleste høgre utdanningsinstitusjonene. Det påpekes imidlertid at nivå og kvalitet må opprettholdes, og at en individuell vurdering av realkompetanse kan bli arbeidskrevende. Forslaget vil også kreve at institusjonene får et utvidet informasjons- og veiledningsansvar.

Et siste forslag vedrører dokumentert kompetanse som grunnlag for å avkorte studier, og relaterer seg særlig til høgre utdanning. (Selv om forslaget om avkorting av studier i NOU 1997: 25 gjelder høgre utdanning, er dette spørsmålet på samme måte relevant i grunnskole og videregående opplæring.) Det sier:

«Dokumentert kompetanse kan også gi mulighet til avkorting av studier.»

Forslaget er generelt lite kommentert fra høringsinstansene, men de fylkeskommunene og kommunene som har kommentert dette, er positive. Arbeidstakerorganisasjonene er uenige om dette vil kunne la seg gjøre og/eller er ønskelig (f eks er YS for, AF mot og LO ønsker et forsøksprosjekt). NHO, som er eneste arbeidsgiverorganisasjon som kommenterer dette spesielt, er for. De høgre utdanningsinstitusjonene problematiserer et slikt forslag, og de fleste institusjoner, inkludert Universitetsrådet, går imot.

Vurderinger

Når det gjelder etterutdanning gitt av universiteter og høgskoler, stilles det i dag ikke krav om generell studiekompetanse. Det er heller ingen grunn til å stille slike krav i fortsettelsen.

I NOU 1997: 25 blir ikke «videreutdanning» definert, noe som trolig skyldes at det er vanskelig å gi dette begrepet en presis definisjon. Det som for noen kan være en påbygging av tidligere studier, kan være starten på høgre utdanning for andre. Eksempelvis vil engelsk grunnfag kunne være en «videreutdanning» for en lærer uten engelsk i sin opprinnelige utdanning, mens det samtidig kan være en 19-årings første studier på vei til engelsk hovedfag. Som angitt i kapittel 1.3 blir ikke begrepet videreutdanning benyttet i denne meldingen. All høgre utdanning som gir vekttallsuttelling og kan inngå i grad, blir omtalt som grunnutdanning. Departementet mener at alle som er ordinære søkere til grunnutdanning ved universiteter og høgskoler, skal være underlagt de samme kravene til likeverdig kompetanse.

Det kan være noe uklart hva NOU 1997: 25 og høringsuttalelsene eksakt har lagt i begrepene «likeverdig realkompetanse» og «dokumentert likeverdig realkompetanse». Men med basis i forslagene fra NOU 1997: 25, høringsuttalelsene og andre vurderinger vil følgende prinsipper bli lagt til grunn i det følgende:

• Det bør stilles en del minimumskrav til alle - uavhengig av alder - for opptak til de forskjellige nivåene i utdanningsløpet. Det må ikke være slik at kravene i utgangspunktet er forskjellige avhengig av alder. Kravene må være basert på hva studier i høgre utdanning krever av forkunnskaper, og ikke på hvor gammel eller ung personen er.

• Kravene skal ikke være like i den forstand at kunnskapsinnholdet er identisk. En persons realkompetanse kan inneholde en mengde kunnskap innenfor et fagområde som ikke er identisk med det kunnskapsinnholdet som ligger i formelle planer og eksamener. Denne kunnskapen må i mange tilfeller kunne anerkjennes som likeverdig.

• Opptaksreglene må samlet sett være slik at de ikke stimulerer til spekulasjon og uheldige «lettvinthetsløsninger» for de ordinære ungdomskullene.

• Opptakssystemet bør være mest mulig oversiktlig, rettferdig, forutsigbart og enkelt å administrere.

• Det forutsettes at nivået og kvaliteten ikke nivelleres eller reduseres gjennom et system for fastsetting av realkompetanse.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har satt ned et offentlig utvalg som skal vurdere høgre utdanning inn i neste årtusen. Utvalget blir bedt om å lage en delutredning hvor blant annet opptaksregler og eventuell mulighet for avkorting av studier på bakgrunn av realkompetanse blir drøftet. Avkorting av studier på bakgrunn av realkompetanse medfører meget kompliserte problemstillinger, bl.a. fordi godkjenning av norsk utdanning også reguleres av internasjonale avtaler, bl.a. EØS-regler. Stortinget har allerede hatt til behandling spørsmålet om avkortet sykepleierutdanning for hjelpepleiere, som nettopp viste at en ikke bare kan ta hensyn til norske bestemmelser.

Regjeringen er i utgangspunktet positiv til å avkorte studier på grunnlag av realkompetanse i den grad det ikke får uheldige virkninger. Det er derfor nødvendig å utrede noe nærmere hvordan slik avkorting kan skje, uten at det bryter med internasjonale avtaler eller får andre utilsiktede konsekvenser.

I forbindelse med grunnutdanning som gis på oppdragsbasis ved universiteter og høgskoler, har det vist seg å være behov for å gi tilbud om høgere utdanning også til arbeidstakere og andre som ikke har kunnet skaffe seg generell studiekompetanse. Disse har kunnet ta utdanning, men har etter gjeldende regelverk ikke kunnet få formell kompetanse. Departementet er innstilt på å lage regler som i slike tilfeller gjør det mulig å ta høgere utdanning, uavhengig av generell studiekompetanse. Departementet mener videre at disse studentene bør kunne erverve seg generell studiekompetanse når de har gjennomført høgere utdanning med et omfang på f eks. 40 vekttall, og ellers er minst 23 år og har fem års yrkeserfaring. Forslag til detaljerte retningslinjer må sendes på høring etter at Stortinget har behandlet denne meldingen. I disse retningslinjene må det bl a drøftes om denne adgangen bør avgrenses mot enkelte profesjonsutdanninger.

Opptaksprøver

Det er mulig å velge en vei som ikke er diskutert i det foregående. Opptaksprøver er nevnt i enkelte høringsuttalelser, og dette er en ordning som blant annet praktiseres i Sverige. I vårt naboland kan det avsettes et visst antall studieplasser for opptak på grunnlag av poeng fra det såkalte «högskoleprovet». Prøven er generell og skal måle ferdigheter som anses viktige for alle studieretninger ved universiteter og høgskoler. Det gis dessuten tilleggspoeng for arbeidserfaring.

Slike spesielle «realkompetanseprøver» kan selvsagt være et alternativ for å dokumentere realkompetanse på alle nivåer. Fordelene ved slike prøver kan være at en kan sette generelle eller spesielle opptakskrav og dermed sikre nødvendig kvalitet, det er enkelt å rangere for opptak, realkompetansen kan settes i fokus, og en rimelig likebehandling kan sikres.

På den annen side vil det kunne føre til et omfattende og kostbart prøvesystem - særlig dersom prøvene skal være spesifikke for det enkelte nivå og studium både i videregående opplæring og høgre utdanning. Slike prøver kan dessuten motivere unge til å finne alternative veier i utdanningssystemet, og det er spørsmål om dette er ønskelig. Det er heller ikke sikkert at slike prøver vil kunne fange opp den bredden av realkompetanse som den enkelte voksne besitter og som kan være relevant i forhold til kravene.

Videre arbeid

I det videre arbeidet med opptakskravene i videregående opplæring og høgre utdanning synes det ikke å være grunnlag for en generell senking av minstekravene for å gjøre det enklere for forskjellige grupper unge eller voksne å bli tatt inn. Dette kan føre til en generell nivåsenking.

Det som også synes klart, er at det regelverket som er fastsatt, gir de åpningene for anerkjennelse av voksnes realkompetanse som er nødvendig. Det problemet som nå må løses, er å få dokumentert den «likeverdige kompetansen» som NOU 1997: 25 forutsetter. Dette legger regelverket til rette for, men det blir tydeligvis ikke praktisert etter intensjonene eller i det omfanget som kan være ønskelig.

I kapittel 4.4 legges det opp til utvikling av et system for fastsetting av realkompetanse - både ved en videreutvikling av privatistsystemet og ved ordninger for fastsetting av realkompetanse på annet vis. Dette er kompliserte og vanskelige saker som både trenger system og klare regler. Departementet er innstilt på at arbeidet med det utviklingsarbeidet og det regelverket som er nødvendig, vil bli igangsatt så raskt som mulig, i nært samarbeid med berørte parter. Utgangspunktet skal være en åpen og liberal holdning til «likeverdig kompetanse» etter de intensjonene som ligger i § 3 i voksenopplæringsloven.

Oppsummering og konklusjoner

Det kan synes som om veien videre bør følge disse retningslinjene:

• Hovedprinsippene og hovedelementene i dagens regelverk for opptak til videregående opplæring og høgre utdanning fastholdes.

• Det utvikles et system for fastsetting av realkompetanse for voksne som legges til grunn for opptak til alle nivåer, se kapittel 4.4.

• Det utarbeides regler for hvordan «likeverdig realkompetanse» skal forstås og praktiseres. Forsøksordninger med dokumentasjon av realkompetanse, slik som omtalt i kapittel 4.4, vil være med på å legge grunnlag for et slik regelverk. Det er en helt klar forutsetning at voksnes realkompetanse skal kunne vurderes på en betydelig bedre måte, og at dokumentert likeverdig kompetanse i større grad skal kunne legges til grunn for opptak både i videregående opplæring og høgre utdanning.

• Det offentlige utvalget som skal vurdere høgre utdanning inn i neste årtusen, avleverer en delinstilling som bl a vurderer opptaksregler til høgre utdanning og eventuell avkorting av høgre utdanning på bakgrunn av realkompetanse.

4.6 Tilbydere av grunnutdanning og etterutdanning for voksne

Kort rekapitulering

Beskrivelsen i kapittel 3.1 (Kompetanseutvikling i arbeidslivet) viser at det er en betydelig kompetanseutviklingsaktivitet både i privat og offentlig sektor av arbeidslivet. Kapitlet viser dessuten at for små og mellomstore bedrifter (som utgjør den store majoriteten i Norge) synes det spesielt krevende å fristille ressurser til opplæring, at de arbeidstakerne som har lite utdanning fra før deltar minst i kompetanseutvikling, at mange bedrifter mangler opplæringsplaner og systemer for behovskartlegging, og at kompetanseutviklingen er en god blanding av interne og eksterne tiltak. Undersøkelser viser også at arbeidslivet i relativt beskjeden grad benytter det offentlige utdanningssystemet som leverandør av opplæringstjenester. Både i Norge og internasjonalt er det økende bevissthet om behovet for styrket vekt på kompetanseutvikling som den kritiske faktoren i konkurransesituasjonen.

I kapittel 3.6 (Tilbydere av grunnutdanning og etterutdanning for voksne) går det fram at mange aktører deltar aktivt på tilbydersiden: studieforbund, fjernundervisningsinstitusjoner, folkehøgskoler, private aktører og det offentlige utdanningssystemet på forskjellige nivåer. Selv om det allerede i dag gjøres en god del arbeid på tilbudssiden i det offentlige utdanningssystemet, viser beskrivelsen at interaksjonen mellom det offentlige utdanningssystemet og arbeidslivets behov for kompetanseutvikling ikke er god nok. Generelt blir kravene fra arbeidslivet om fleksibilitet og etterspørselsorientering i liten grad innfridd.

Utfordringen

Det nærmest eksponentielt økende kompetansebehovet i arbeids- og samfunnsliv synes å stille helt nye krav til tilbudssiden. Dette gjelder både den rent kvantitative siden, og ikke minst den organisatoriske og kvalitative. Krav til nærhet, fleksibilitet, arbeidsplasstilknytning, tilgjengelighet og kvalitet øker. Samtidig ligger mulighetene på en helt ny måte åpne for å møte disse kravene, særlig gjennom de nye informasjons- og kommunikasjonssystemene.

Det markedet som nå utvikler seg sterkt på dette feltet, består ikke bare av nasjonale tilbydere. Markedet for tilbydere av kompetanse globaliseres. F eks har amerikanske og britiske tilbydere utviklet eksport av slike tjenester til mange land. Også i Norge merkes denne globaliseringen. I årene framover blir det derfor viktig å vurdere om Norge er best tjent med et kvalitativt godt tilbydersystem basert på norske premisser og verdier, eller om markedet i større grad skal overlates til internasjonale forretningsinteresser.

Det er også verdt å ta noe nærmere i øyesyn sammenhengen mellom grunnutdanningen og den rivende utviklingen innenfor etterutdanningen. En kontinuerlig etterutdanning i et livslangt perspektiv krever en basis for videre læring - både i en nasjonal og ofte i en internasjonal sammenheng. Dette innebærer for det første at grunnutdanningsbasisen på noe lengre sikt må gjennomgås og forandres i lys av dette. Dessuten må tilbudssiden i de nærmeste årene greie å tilrettelegge grunnutdanningen i grunnskole, videregående opplæring og høgre utdanning slik at voksne får denne på sine egne premisser.

De oppgavene som skal løses på tilbudssiden, synes i hovedsak å være følgende:

• Å bistå arbeidslivet i den kompetanseutviklingen som vil foregå arbeids- og bedriftsbasert, ved eksterne kurs, gjennom bruk av nye medier og informasjonsteknologi. Ved siden av å gi selve kunnskapen på en pedagogisk og faglig godt tilrettelagt måte, tilpasset brukerens tidspunkter og fysiske plassering, er det behov for veiledning og hjelp i kompetansekartlegging og i utvikling av bedriftsbaserte opplæringsplaner. En utfordring i norsk bedriftsstruktur og i det norske desentraliserte bosettingsmønsteret er å bistå særlig små og mellomstore bedrifter ved tilbudets nærhet, fleksibilitet, identifikasjon med brukerens behov og til en overkommelig kostnad.

• At den delen av arbeidsstyrken som ikke har en tilstrekkelig grunnutdanning på grunnskolens og videregående opplærings område, får denne på en tilrettelagt måte. Dette innebærer at den enkelte kan begynne med basis bl a i fastsatt realkompetanse, og at tilbudet er tilpasset både fysisk, tidsmessig og pedagogisk. I praksis betyr dette at den tradisjonelle elevtilnærmingen i klasserom og skoleverksteder på formiddagen bare i noen tilfeller vil være den beste.

• At de gruppene som for en periode er ute av arbeidsmarkedet eller grupper som har vanskeligheter med å komme i arbeid (f eks langtidsledige, yrkeshemmede eller innvandrere), får en spesiell oppmerksomhet og en spesiell oppfølging og tilrettelegging.

• Å bidra til at de som er frivillig ute av arbeidsmarkedet for en periode - og som ønsker kompetanseutvikling for å kvalifisere seg for gjeninntreden senere (f eks de som har omsorgsarbeid hjemme) - får den nødvendige hjelpen og tilretteleggingen for dette. Både for norsk økonomi og for den enkelte er det viktig å se hele den voksne norske befolkningen som en viktig del av den eksisterende og den potensielle arbeidsstyrken.

• At det ikke bare tenkes grunnutdanning og etterutdanning for voksne i snever og pragmatisk forstand, der alt rettes inn mot arbeidslivets kortsiktige og umiddelbare kunnskapsbehov. Både for arbeidslivet, for samfunnet generelt og for den enkelte er det nødvendig at kunnskapssynet er bredt, langsiktig og verdiorientert. Person, samfunn og arbeidsliv inngår i et hele og fungerer som et hele.

Dersom kravene ovenfor skal bli imøtekommet, må det utvikles et mangfold av læringsarenaer der flere aktører deltar: bedriftenes og virksomhetenes egne kompetansepersoner, private aktører, studieforbund, folkehøgskoler, fjernundervisningsinstitusjoner - og det offentlige utdanningssystemet. Det er en god interaksjon mellom alle disse som er målet. Bl a har studieforbundene, hvor de fleste arbeidstakerorganisasjonene er medlemmer, lang og viktig erfaring med å utvikle og gjennomføre bedriftsintern opplæring. Med utgangspunkt i bedriftens behov og deltakernes realkompetanse tilbys fleksible tilbud med utgangspunkt i deltakernes livssituasjon. Erfaringene fra studieforbundenes, fjernundervisningsinstitusjonenes og andre virksomheters erfaringer med fleksible tilbud må ivaretas og videreutvikles i arbeidet med reformen. Fjernundervisningsinstitusjonenes hovedstyrke er fleksibilitet og evne til rask tilpasning til voksnes livssituasjon og endringer i voksnes utdanningsbehov. For mange voksne representerer fjernundervisning et reelt, alternativt opplæringsløp til tradisjonell undervisning, ofte i kombinasjon med andre læringsformer.

Økt satsing på fjernundervisning som ledd i fleksible og kombinerte læringsformer er viktig, både i lys av fjernundervisningens fleksibilitet og i lys av de mulighetene som finnes til bygging av nye nettverk med utradisjonelle aktører og partnere.

Det offentlige utdanningssystemet som tilbyder

Norge har et meget desentralisert mønster av grunnskoler, videregående skoler og høgre utdanningsinstitusjoner spredt over hele landet. Et arsenal av faglige, pedagogiske, utstyrsmessige og andre ressurser er samlet i disse institusjonene. Dersom de rette grepene blir tatt, vil dette systemet kunne spille en betydelig rolle i kompetansereformen.

Men det synes å være to forutsetninger:

• Det offentlige utdanningssystemets primæroppgave er å gi en kvalitativt god grunnutdanning for barn og unge. Aktiv deltakelse i en kompetansereform må innrettes slik at grunnutdanningen for den oppvoksende slekt ikke svekkes, men styrkes gjennom en slik deltakelse. Dette må innebære at utdanningsinstitusjonene ikke mister verdifull arbeidskraft som går ut av systemet, men at kontakten mot arbeidslivet styrker lærernes og forskernes kompetanse og gjør dem til enda bedre fagpersoner og pedagoger for barn og unge.

• Fra arbeidslivets side synes det i dag å være en viss skepsis mot at utdanningssystemet vil makte å bidra vesentlig i den kompetanseutfordringen vi står overfor. Det hevdes at systemet er for innadvendt, for lite fleksibelt, for lite kjent med arbeidslivets kompetansebehov og preget av et regelverk og en pedagogikk som passer for unge, men ikke for voksne i en arbeidssituasjon. Dersom det offentlige utdanningssystemet skal delta aktivt i arbeidslivets kompetanseutvikling, må det i stor grad skje ved en betydelig omforming av dagens offentlige utdanningssystem - dog slik at det kan tjene både arbeidslivets behov og behovet for en god grunnutdanning for barn og unge. Arbeidslivets egne organisasjoner må trekkes mer med i så vel planlegging som gjennomføring av den aktuelle opplæringen.

«Et åpent universitet»

En del av diskusjonen omkring NOU 1997: 25 har vært om Norge bør opprette et såkalt «åpent universitet» etter mønster blant annet fra England, dvs egne institusjoner parallelt med det ordinære utdanningssystemet som gir fjernundervisning over et variert spekter av fagområder. Begrunnelsen synes delvis å være en viss skepsis mot det tradisjonelle utdanningssystemets evne til fleksibilitet, og delvis et positivt ønske om å få bedre nytte av et universitets kompetanse.

Mange av høringsinstansene har uttalt seg om dette spørsmålet. NHO og Teknologibedriftenes landsforbund mener at ideen med «åpent universitet» er et egnet virkemiddel for å sikre et nasjonalt grep om flere av forslagene i innstillingen. LO støtter ideen om «åpent universitet» som egen institusjon.

AF og Lærerforbundet går imot forslaget om «åpent universitet» fordi det kan føre til en uheldig svekkelse av de eksisterende utdanningsinstitusjonene gjennom spredning av ressursene.

Høgre utdanningsinstitusjoner er imot «åpent universitet» som egen institusjon og peker på faren for manglende økonomiske og faglige ressurser til parallelle systemer. De viser også til behovet for fleksible løsninger i ordinær utdanning og ønsker at det utvikles et system basert på forpliktende samarbeid mellom eksisterende utdanningsmiljøer.

Norsk Forbund for Fjernundervisning (NFF) og NKS ser det ikke som hensiktsmessig å etablere en egen ny institusjon. NFF påpeker at det i Norge i dag er en rekke institusjoner - både frittstående og offentlige - som tilbyr fleksible former for undervisning, og som gjennom mer strukturert samarbeid og endrede rammebetingelser vil kunne tilby arbeidslivet utdanningstilbud det er behov for. Erfaringer fra andre land går markert i retning av kombinerte løsinger, ikke rene institusjoner for åpen læring.

Diskusjonen om et «åpent universitet» må vurderes i forhold til det som er drøftet ovenfor, nemlig hvordan det offentlige utdanningssystemet som helhet skal stille seg til arbeidslivets behov for bistand til sin kompetanseutvikling. En av premissene i debatten om et «åpent universitet» synes å være at det offentlige utdanningssystemet er for lite fleksibelt i forhold til de voksnes og arbeidslivets behov og vil fortsette å være det.

Det er argumenter både for og imot opprettelse av et «åpent universitet». Argumentene for et slikt universitet - som for øvrig i England dekker både høgre utdanning, grunnutdanning på lavere nivåer og etterutdanning - er sterke dersom det offentlige utdanningssystemet ikke makter å omstille seg tilstrekkelig mot arbeidslivets følte behov.

Men dersom det offentlige utdanningssystemet innretter undervisningstilbud, organisatoriske rammer og pedagogiske metoder slik intensjonene nå er, vil argumentene for en ny og egen institusjon svekkes betydelig.

Departementet vil på det nåværende tidspunkt primært anbefale at det desentraliserte nettverket av høgre utdanningsinstitusjoner og videregående skoler innrettes mot å spille den rollen som et «åpent universitet» er tiltenkt fra forslagsstillernes side. Dersom dette blir satt ut i livet på riktig måte, der også ny teknologi og fjernundervisning og tette kontakter med arbeidslivet blir etablert og tatt i bruk, vil et nettverk av fire universiteter, seks vitenskapelige høgskoler, 26 statlige høgskoler og omkring 600 videregående skoler kunne bidra aktivt i kompetanseutviklingen i arbeidslivet.

Det norske universitetsråd og Det norske høgskolerådet har allerede startet et samarbeid om hvordan de høgre utdanningsinstitusjonene best mulig skal kunne påta seg ansvaret som kompetansetilbyder for voksne med behov innenfor høgre utdanning. Rådene ønsker også å samarbeide med de ulike organsasjonene i arbeidslivet for på den måten å kunne løse oppgaven i tråd med arbeidslivets og den enkeltes behov.

Forslag i NOU 1997: 25

NOU 1997: 25 har et par forslag som vedrører tilbudssiden innenfor høgre utdanning. Det ene forslaget er

«at styret ved den enkelte utdanningsinstitusjon får fullmakt til å sette i gang videreutdanningstilbud i egen regi på 20 vekttall eller mindre innenfor de fagområder der institusjonen har kompetanse»

Høringsinstansene er i hovedsak positive til forslaget. Arbeidsgiverne håper at forslaget vil bedre samarbeidet mellom virksomhetene og utdanningsinstitusjonene, og at utdanningsinstitusjonene lettere vil kunne tilby slik opplæring som virksomhetene trenger. De som er skeptiske til forslaget, viser til faglige betenkeligheter.

De to andre forslagene lyder:

«at regelen om at et studium må være 10 vekttall eller mindre for å kunne kreve egenbetaling fjernes for etter- og videreutdanning ved offentlige høyere utdanningsinstitusjoner»

«Det må åpnes for adgang til å kreve egnandeler når grunnutdanningstilbud tilbys eksterne studentgrupper og er tilrettelagt som fleksibel utdanning»

De fleste høringsinstansene slutter seg til forslagene, mens noen viser til at offentlig utdanning bør være gratis. AF framhever at egenandeler ikke må brukes til å løse de økonomiske problemene ved universiteter og høgskoler. NHO viser til at inntekter fra oppdragsvirksomhet kan benyttes til å styrke den pålagte delen av virksomheten.

De høgre utdanningsinstitusjonene står i dag fritt til å ta på seg oppdragsundervisning. Det forutsettes imidlertid at slik oppdragsundervisning har samme høye kvalitet som ordinær høgre utdanning dersom det skal gis vekttallsuttelling og/eller uttelling i grad.

De statlige høgre utdanningsinstitusjonene har i den senere tid ytret ønske om at reglene for egenbetaling burde endres. Dette fordi disse institusjonene ikke har de samme muligheter som andre aktører i kompetansemarkedet, f.eks. private institusjoner og studieforbind. I dag er egenbetaling regulert gjennom Stortingets vedtak av 6. desember 1984, jf Budsjett-innst S nr 12 (1994-95), der det heter:

«Stortinget samtykkjer i at statlege høgskolar og universitet kan krevja eigenandel av kursdeltakarar ut over det som følgjer av lov om vaksemopplæring, når det gjeld studieeiningar på opptil eit halvår som kan takast for seg, og som ikkje kan arrangerast innanfor den løyvinga som er tildelt.»

Stortinget har senere, gjennom behandling av St prp nr 1 (1996-97), gått inn for en begrenset forsøksordning der kompetansegivende studier kan finansieres ved studieavgift, selv om studiets omfang går ut over 10 vekttall (et halvt års studium). Departementet er innstilt på å gjøre denne prøveordningen permanent slik at de statlige høgre utdanningsinstitusjonene kan ta egenbetaling for studier på inntil 30 vekttall.

Med utgangspunkt i en klar intensjon om å omstille hele universitets- og høgskolesektoren med tanke på et tettere samspill mellom utdanningssystemet og arbeidslivet, bør høgre utdanning gjennomgås med et bredt mandat der også de konkrete enkeltforslagene som NOU 1997: 25 anbefaler, inngår. Det kan være behov for en del radikale grep for at universitets- og høgskolesystemet skal bli den motoren på tilbudssiden som Norge trenger for å møte kravene til ny kompetanse i arbeids- og samfunnsliv. I et slikt perspektiv kan det være uheldig å flytte noen små brikker uten å se brikkene i forhold til helheten.

Regjeringen har oppnevnt et bredt sammensatt offentlig utvalg som skal foreta en bred utredning av høgre utdanning. Utvalget skal levere sin innstilling innen 1. april år 2000. I den grad Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet vil ha behov for å utrede spørsmål knyttet til å omforme det høgre utdanningssystemet slik at det organisasjonsmessig og med større fleksibilitet kan delta som aktive tilbydere i et kompetansemarked ( feks personalmessige, juridiske og økonomiske problemstillinger), vil dette utvalget kunne bli benyttet. Imidlertid vil utvalget da bli bedt om å avlevere delinnstillinger slik at en unngår å vente til år 2000 for å iverksette endringer. Departementet vil prioritere arbeidet med den nødvendige omstillingen i høgre utdanning høyt, og mener at omstillingen bør være betydelig mer omfattende enn enkeltstående endringer som Buer-utvalget har foreslått.

Teknisk fagskole

I kapittel 3.6.4 er det gitt en kort beskrivelse av teknisk fagskole etter Reform 94.

Teknisk fagskole er et etablert tilbud som vil bli ført videre. Siden teknisk fagskole i dag ikke har en klar hjemmel i lov, er den formelle statusen noe uklar. Det er også noe usikkert hva som bør være finaniseringsordningen i framtiden. Én mulighet er å videreføre dagens ordning der tilbudet finansieres av fylkeskommunene innenfor rammebevilgningen og et samlet omfang på minimum 375 pst. En annen mulighet er å trekke ut penger fra rammetilskuddet tilsvarende et definert omfang som teknisk fagskole bør ha, og styre tilbudet via øremerkede bevilgninger. En tredje mulighet er å vurdere en type landslinjeordning. Alle alternativene har sine styrker og svakheter.

Departementet vil, etter at Stortinget har behandlet Ot prp nr 46 (1997-98) Om lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa og de forslagene som vedrører videregående opplæring i den meldingen som her legges fram, komme tilbake til Stortinget med forslag til lovhjemling og finansieringsordning for teknisk fagskole. Disse forslagene må også ses i sammenheng med andre tilbud som ligger på nivået mellom videregående opplæring og høgre utdanning - og som det er behov for å vurdere nærmere.

Annen opplæring

Den enkelte virksomhet, bransjene, etatene og fagdepartementene bør kunne stå for utvikling og godkjenning av moduler av varierende omfang som bygger på læreplaner i videregående opplæring. Når det gjelder mulighetene til å få finansiert denne typen utdanning gjennom Statens lånekasse, vil dette bli vurdert i den gjennomgangen av Statens lånekasse som er foreslått i denne meldingen (kap. 4.8). Finansiering av selve opplæringstilbudene vil være en oppgave for de bransjene, etatene, departementene o a som etterspør utdanningen.

Arbeidet videre

Departementet vil - med basis i forutsetningen om at det offentlige utdanningssystemet som helhet må settes bedre i stand til å møte behovene for kompetanseutvikling i arbeids- og samfunnsliv - arbeide videre etter følgende retningslinjer:

• Departementet vil påbegynne en utviklingsprosess i hele det offentlige utdanningssystemet der eksisterende regelverk, pedagogiske metoder, organisering og styring, spørsmål rundt oppdragsundervisning og inntjening, bruk av fjernundervisning og annet blir gjennomgått med tanke på at det offentlige utdanningssystemet skal være en drivkraft i kompetanseutviklingen av voksne - både i og utenfor arbeidslivet. Etterutdanning av lærere og ledere på alle nivåer vurderes også inn i en slik sammenheng. Denne utviklingen må skje på en slik måte at grunnutdanningen også kan bli styrket.

• Departementet vil søke å finne fram til en modell for konstruktivt samvirke mellom det offentlige utdanningssystemet, studieforbundene, fjernundervisningsinstitusjonene, folkehøgskoler og andre aktuelle aktører med tanke på et felles løft for å møte behovet for kompetanseutvikling.

• Det statlige virkemiddelapparatet - spesielt det som er rettet inn mot små og mellomstore bedrifter og som har kompetanseutvikling som mål - bør inngå i en mer samlet lokal eller regional kompetanseutviklingsstrategi, der lokale og regionale kompetansetilbydere stimuleres til å samvirke tett med omkringliggende små og mellomstore bedrifter.

• Erfaringene fra den etter hvert omfattende ressurssentervirksomheten i videregående skoler oppsummeres og legges til grunn for en strategi der enhver videregående skole ser seg selv som et ressurssenter for lokalt, offentlig og privat arbeidsliv. Målsettingen bør være at ressurssentrene ikke blir en avsondret enhet ved siden av skolens virksomhet, men en integrert del av skolens ordinære organisasjon og virkemåte. Dette skal sikre at den faglige og pedagogiske kompetansen som opparbeides i kontakt med arbeidslivet, blir ført tilbake til skolens samlede virksomhet og ikke drenert ut av denne. På bakgrunn av dette vil departementet foreta en gjennomgang av lov- og avtaleverket og vurdere behovet for å gi retningslinjer for prising og regnskapsføring av oppdragstjenester. Fylkeskommunene er ansvarlige for organisering av ressurssentervirksomheten og kontakten med arbeidslivet ut fra lokale behov.

• Kommuner og fylkeskommuner vil, i samarbeid med arbeidslivet, ha et særlig ansvar for å gi tilrettelagte og fleksible tilbud til den gruppen voksne som trenger og ønsker grunnutdanning innenfor grunnskolens eller videregående opplærings område. De samme instansene vil måtte ta aktiv del i utviklingen av et system for fastsetting av realkompetanse for voksne.

• Departementet vil stimulere til at tilbydere og etterspørrere av fleksible opplæringstilbud tar i bruk elektroniske nettverk for å kommunisere, finne samarbeidspartnere og tilby og bruke fjernundervisning over nettet.

• Departementet vil samvirke nært med arbeidslivets parter og andre i den videre utviklingen av et godt tilbudssystem. Biblioteksystemet utvikles videre som informasjons- og kommunikasjonssenter for utdanningssøkende og som studiested for fjernstudenter.

4.7 Adgang til permisjon

Slik det framgår av kapittel 3.3, bygger dagens permisjonsordninger i hovedsak på tariffestede og individuelle avtaler. Erfaringene med disse ordningene forteller i grove trekk at de som har en god grunnutdanning, også er de som deltar mest i kompetanseutvikling. Det er også slik at ikke alle arbeidstakere og bedrifter er omfattet av disse avtalene. Kravet til likebehandling vil derfor være sentralt ved vurdering av behovet for nye permisjonsordninger.

Å bedre muligheten for utdanningspermisjon er et viktig element i gjennomføringen av en kompetansereform for voksne. For den enkelte arbeidstaker vil det være behov for utdanningspermisjon i de tilfellene hvor utdanningen ikke skjer på arbeidsplassen eller i fritiden. Behovene vil imidlertid kunne være meget forskjellige, avhengig av utdanningens lengde og art.

I den videre drøftingen av permisjonsspørsmålet, vil følgende premisser bli lagt til grunn:

• Det bør finnes fram til ordninger som har en god motiverende karakter både for arbeidsgiver og arbeidstaker.

• Permisjonsrettighetene må balansere mellom arbeidstakers behov for permisjon og de ulempene slike permisjoner kan skape for arbeidsgiver. Videre skal det fastsettes begrensninger i bruk av rettighetene slik at arbeidsgivers muligheter til å planlegge produksjon og personaldisponeringer sikres.

• Nye ordninger og det offentliges medvirkning, f eks gjennom lov eller eventuelle økonomiske tiltak, må ikke svekke arbeidsgivernes og virksomhetenes primære ansvar for kompetanseutvikling i arbeidsstyrken - slik det framkommer i dagens avtaler.

• Utformingen av permisjonsordninger bør også ha et regionalpolitisk perspektiv og ta hensyn til den norske bedriftsstrukturen, der de aller fleste bedrifter har færre enn ti ansatte.

• Ordningene må normalt innbefatte alle virksomheter og alle ansatte siden kompetanseutvikling er noe alle individer og alle virksomheter løpende må delta i.

I den drøftingen som følger i dette kapitlet, er det valgt å skille mellom selve permisjonsadgangen og spørsmålet om midler til livsopphold/lønnskompensasjon i forbindelse med slik permisjon. Permisjonsbetingelsene blir tatt opp i denne delen av kapitlet, mens midler til livsopphold blir drøftet i kapittel 4.8.

Som en del av grunnlaget for den påfølgende drøftingen, kan nevnes at Danmark er et av de landene som vel har gått lengst i forhold til permisjonsrettigheter for arbeidstakerne. Der er det nå innført en permisjonsordning som gir mulighet for inntil ett års permisjon for etter- og videreutdanning for arbeidstakere som har vært i heltidsarbeid i minimum tre av de siste fem årene.

4.7.1 Forslag i NOU 1997: 25

NOU 1997: 25s vurderinger og forslag om adgang til permisjon er også knyttet til problemstillingene om lov- eller avtaleforankrede rettigheter. Det er derfor hensiktsmessig å ha med utvalgets forslag og hovedtrekkene fra høringsuttalelsene som bakgrunn for de vurderingene som skal gjøres i dette kapitlet. Siden disse spørsmålene var sterkt omdiskutert i utvalget, siteres også en merknad for å få fram flere nyanser i diskusjonen.

Det forslaget i NOU 1997: 25 som et enstemmig utvalg står bak, - lyder:

«Utvalget foreslår at rettigheter til utdanningspermisjon lovfestes for å sikre likebehandling av alle arbeidsgivere og arbeidstakere. Loven må inneholde bestemmelser om utdanningsformål. Videre skal det fastsettes begrensninger i bruk av rettighetene slik at arbeidsgivers muligheter til å planlegge produksjon, og personaldisponeringer sikres. De nærmere regler avtales mellom partene i arbeidslivet.»

Medlemmet Stølen har i tillegg en merknad som lyder:

«Medlemmet Stølen vil uttale følgende om tidskontoordning og lovfestet opptjeningsrett til etter- og videreutdanning:

For å kunne oppfylle målet om en kontinuerlig etter- og videreutdanning i hele befolkningen, og for å kunne gi begrepet «livslang læring» et reellt innhold ved inngangen til det neste århundret, må det etableres en felles virkelighetsforståelse blant arbeidstakere, arbeidsgivere og offentlige myndigheter om nødvendigheten av et nasjonalt kompetanseløft.

Norge som nasjon vil bli utsatt for en stadig sterkere konkurranse fra land der arbeidskraftens kompetanse vil bli betraktet som næringslivets viktigste konkurransefortrinn. Norge har ikke råd til å tape dette kappløpet om fremtidens arbeidsplasser som følge av at kortsiktige og kostnadsbegrunnede hensyn måtte bli fokusert fremfor en langsiktig, strategisk tenkning og satsing. Norge med sine store inntekter fra olje- og gassproduksjonen må ta seg råd til å satse betydelige ressurser på en nasjonal handlingsplan for voksenopplæring og kompetanseutvikling i arbeids- og samfunnslivet i årene fremover.

For å sikre disse overordnede mål må den lovfestede retten til utdanningspermisjon derfor ledsages av en opptjening i en tidskontoordning av betalt tid til utdanningspermisjon for alle grupper, også for de som av ulike grunner faller utenfor det ordinære arbeidsmarkedet. Det forutsettes at staten gis hovedansvaret for de sistnevnte gruppene.

Kombinert med for eksempel avtalebaserte ordninger/lønnet permisjon fra arbeidsgiver, ordninger fra Statens Lånekasse for utdanning mv, forutsettes tidskontoordningen å skulle gi arbeidstakerne en reell mulighet til løpende ajourhold av kompetanse både i eksisterende jobb og i forhold til arbeidsmarkedet for øvrig. Den nærmere utformingen, herunder finansieringen, av tidskontoordningen forutsettes utredet av et offentlig utvalg der partene i arbeidslivet er representert.»

Langt de fleste høringsinstansene er positive til en lovfestet individuell rett til utdanningspermisjon. Arbeidsgiverne påpeker at arbeidsgivers styringsrett i forhold til omfang, tidspunkt og formål med utdanningen må opprettholdes. Arbeidstakerne ønsker generelt større frihet for den enkelte i valg av formål med etterutdanningen, og mener det vil være betenkelig om retten til utdanningspermisjon blir begrenset av at den enkelte bedrift kan definere hvilken type utdanning det kan gis permisjon til.

Enkelte arbeidstakerorganisasjoner ønsker en lovfesting av permisjon med lønn. Lærerforbundet foreslår den omfangsbestemt til 10 pst av den enkeltes yrkesaktive år. Høringsinstansene uttaler seg generelt lite om omfanget av en lovbestemt rett til permisjon.

YS krever at reformen ledsages av en tidskontoordning, en rettighetsbasert ordning basert på forutgående opptjeningstid. Det pekes også på at det må utredes ordninger som kan gi selvstendig næringsdrivende anledning til grunn- og etterutdanning.

Mange høringsinstanser framhever at partene i arbeidslivet bør ha en sentral rolle i avtaler om rett til kompetanseheving. Blant arbeidsgiverne blir det også vist til faren ved at partene gjennom avtaler ikke kan binde opp bedrifter uten tariffavtale. Dette kan føre til at et betydelig antall bedrifter og arbeidstakere i flere bransjer vil kunne falle utenfor ordningen.

4.7.2 Vurdering av avtale- og lovfestet permisjonsordning

Det er i hovedsak to veier å gå når det gjelder permisjonsrettigheter. Det ene alternativet er å beholde dagens praksis, der eventuelle permisjonsretter knyttes til overenskomstene mellom partene. Det andre alternativet er en lovfesting, eventuelt i kombinasjon med avtaler mellom partene.

Alternativ I. Tariffavtaler som i dag

Argumenter for fortsatt å la partene regulere eventuelle permisjonsordninger gjennom tariffavtaler er følgende:

• En kan oppnå et fleksibelt system med en stor grad av aksept og lojalitet i arbeidslivet.

• Gjennom avtaler mellom partene vil det være mulig å ta større hensyn til lokale og bransjemessige forhold. En avtalefesting vil sannsynligvis i større grad sikre at det er et økonomisk fundament i virksomheten for å gjennomføre ordningen.

• Uorganiserte arbeidstakere i organiserte bedrifter vil kunne få de samme rettighetene som de organiserte arbeidstakerne, som følge av arbeidsgivers forpliktelser overfor de organiserte arbeidstakerne. Det følger av det såkalte «ufravikelighetsprinsippet» at arbeidsgiver som hovedregel vil være forpliktet til å anvende avtalens vilkår overfor både organiserte og uorganiserte. Plikten gjelder mellom tariffpartene.

Argumenter mot å regulere permisjonsordninger gjennom tariffavtaler er følgende:

• Kravet til likebehandling er dårligere sikret. I statlig og kommunal sektor vil dette kravet bli relativt godt ivaretatt ved sentrale avtaler, men i privat sektor kan det skje at en betydelig del av de ansatte ikke nås. Det gjelder spesielt for de virksomhetene som ikke er organisert. De ansatte i denne sektoren vil falle dårligst ut ved en tariffestet avtale.

• Samfunnet som helhet er ikke tjent med at virksomheter og arbeidstakere ikke legger til rette for den kompetanseutviklingen som er nødvendig.

Alternativ II. Lovfestet ordning

Ved en lovregulering kan det skilles mellom tre modeller:

1. åpen og generell lov om permisjonsrettigheter for alle (fanebestemmelse).

2. lov om individuell rett til permisjon for alle med bestemmelser som mer konkret regulerer rettighetene.

3. rammelov som ikke gir individuell rett til utdanningspermisjon.

Modell a: En åpen og generell lov om permisjonsrettigheter for alle (fanebestemmelse)

Det vil si en åpen og generell lovbestemmelse som ikke i seg selv gir den enkelte arbeidstaker noen rett til utdanningspermisjon, men som framhever dette som en målsetting.

Argumenter foren fanebestemmelse:

• En fanebestemmelse vil være et politisk og samfunnsmessig signal om viktigheten av å legge til rette for å kunne delta i kompetanseutviklingen.

• Loven vil være en oppfordring til partene i arbeidslivet om å arbeide for å legge til rette for slike ordninger, f eks gjennom tariffavtaler.

• En fanebestemmelse vil gi stor grad av fleksibilitet.

• En slik lov vil være relativt enkel å utforme og vil juridisk sett trolig være relativt lett å håndtere.

Argumenter mot en fanebestemmelse:

• I praksis vil det kunne bli liten forskjell mellom en fanebestemmelse og en tariffestet permisjonsordning. I begge tilfeller er det overlatt til partene å regulere ordningen.

• En lovfestet fanebestemmelse gir ingen rettslige forpliktelser for arbeidsgiver.

• En fanebestemmelse vil kunne medføre til dels store ulikheter i ordninger mellom de enkelte virksomheter.

• En slik lovutforming vil ikke framstå som et kraftfullt initiativ for å få i gang en kompetansereform.

Modell b: En lov om individuell rett til permisjon for alle med bestemmelser som mer konkret regulerer rettighetene

Argumenter for en lov med individuell rett til permisjon:

• En slik lov vil være et tydelig politisk og samfunnsmessig signal om viktigheten av denne reformen og av at alle deltar i kompetanseutviklingen.

• En lovregulering vil lettere kunne sikre likebehandling av ulike grupper arbeidsgivere og arbeidstakere.

• En lovfestet individuell rett vil videre legitimere og stimulere til å ta ut permisjon, og legge til rette for klare linjer for samspillet mellom partene i arbeidslivet og offentlige myndigheter.

• I NOU 1997: 25 gikk representanter for både arbeidstakerorganisasjoner og arbeidsgiverorganisasjoner inn for en lovfesting.

Argumentene moten slik lovregulering er følgende:

• En lovregulering kan redusere arbeidsgiverens styringsrett, og svekke arbeidsgivers muligheter til å planlegge produksjon og personaldisponeringer.

• En lovregulering vil kunne skape forventninger om økt offentlig ressursinnsats. (I Sverige har man imidlertid i flere år hatt en lovfestet ordning uten at den er fulgt opp med penger fra statens side.)

• Det vil være vanskelig å komme fram til en lovformulering som det er aksept for i hele arbeidslivet.

For at en lovfestet ordning skal være noe ut over en markering, synes det derfor å være nødvendig med en lov som mer konkret gir rammer for rettighetene. En kombinasjon av lov og forskrifter som trekker opp hovedretningslinjene for permisjonsrettighetene og avtalefestede ordninger, ser dermed ut til å framstå som en mer aktuell modell enn en fanebestemmelse gjør. En slik ordning vil kunne gi en kombinasjon av rett til permisjon og plikt for virksomheten til å legge til rette for permisjon. Samtidig som lovteksten må ivareta hensynet til likebehandling og fleksibilitet, må den gi arbeidsgiver mulighet for nødvendig styringsrett. Permisjonsbestemmelser som forutsetter avveininger mellom arbeidsgivers og arbeidstakers behov, eksisterer i dag f eks i arbeidsmiljøloven. Dette er altså ikke noe nytt. En lov som mer konkret regulerer permisjonsrettighetene, synes derfor å kunne være den løsningen som ivaretar både arbeidstakernes og arbeidsgivernes rettigheter og plikter ved en utdanningspermisjon.

De sentrale spørsmålene blir dermed knyttet til hva som skal reguleres i lov og forskrifter, og hva som skal reguleres gjennom avtaler. Det er i denne forbindelsen viktig at loven utformes og betraktes som en minsterettslov. Normalt vil det da ikke trenges særskilt hjemmel for å supplere den med tariffavtaler som går ut over lovens krav. Dette vil være med på å ivareta fleksibiliteten i permisjonsrettighetene.

Modell c: En rammelov som ikke gir individuell rett til utdanningspermisjon

En rammelov som ikke gir individuell rett til permisjon, vil bygge på at i virksomheter som omfattes av en tariffavtale, skal partene fastsette de nærmere bestemmelsene om omfanget av og vilkårene for utdanningspermisjon i en egen tariffavtale. For virksomheter uten tariffavtaler vil loven derimot fastsette visse plikter for arbeidsgiveren.

For bedrifter/virksomheter uten tariffavtaler kan det i selve rammeloven tas inn en bestemmelse om at det i arbeidskontrakten for hver enkelt arbeidstaker, skal tas inn hvilken kompetanseutvikling som anses som nødvendig. Hvilke kompetansekrav som skal stilles og hvilken kompetanseutvikling som anses som nødvendig, vil det være opp til arbeidsgiveren å bestemme i samråd med eventuelle organisasjoner og den enkelte arbeidstaker.

Bedrifter/virksomheter som er omfattet av tariffavtaler, vil - som i dag - forhandle med sine respektive arbeidstakerorganisasjoner om den nærmere utformingen av kompetanseutvikling for de ansatte.

Argumenterforen regulering gjennom rammelov er følgende:

• I tillegg til de argumentene som er anført for avtalefestede permisjonsordninger, vil en slik rammelov sørge for at også arbeidstakere i bedrifter/virksomheter uten tariffavtale sikres et minimum av kompetanseutvikling gjennom den individuelle arbeidsavtalen.

• Det antas at en rammelov vil være enklere å forholde seg til både med hensyn til utforming og plassering enn en lov som gir en individuell rett.

• En rammelov vil bidra til en rimelig grad av likhet mellom sektorer og virksomheter.

Argumenter motå regulere permisjonsordninger gjennom en rammelov er stort sett de samme som er anført mot dagens avtalefestede ordninger.

Konklusjon

Hvis en kompetansereform for voksne skal få det ønskede omfanget, vil det være nødvendig å øke mulighetene for utdanningspermisjon. På bakgrunn av drøftingen av de ulike alternativene for lovforankring og avtalefestede ordninger, kan dette best ivaretas gjennom en lovfesting av en individuell rett til permisjon.

Nedenfor pekes det på noen premisser som bør være med i vurderingen ved en lovutforming:

• Ordningen bør omfatte alle arbeidstakere, også midlertidig ansatte og deltidsansatte.

• Loven bør åpne både for heltids- og deltidspermisjon.

• Det gis rett til permisjon til reelle utdanningsformål, ikke til velferds- eller rekreasjonsformål. (Det er i denne sammenhengen viktig å presisere at opplæring i tråd med bedriftens behov i utgangspunktet er arbeidsgiverens ansvar. Den enkelte arbeidstaker vil også ha et selvstendig ansvar for å vedlikeholde og utvikle egen kompetanse. Dette forholdet vil også ha betydning for de økonomiske forholdene ved en permisjon, noe som er drøftet i kapittel 4.8.)

• Bestemmelsene i loven bør utformes slik at det tas hensyn til virksomhetens behov for kompetanseutvikling, stabil arbeidskraft og hensiktsmessig planlegging av produksjon og ressursdisponering.

• Det synes rimelig å forutsette et arbeidsforhold av en minimumslengde som grunnlag for en permisjonsrettighet. Det kan også vurderes om permisjonens lengde bør være avhengig av tjenestetiden i virksomheten. Da loven kun vil gi rettigheter i forhold til permisjon uten lønn, synes det ikke å være grunnlag for å trekke en eventuell plikttjeneste inn i vurderingen.

• Kompetanseheving av egne medarbeidere, selv om disse ikke vender tilbake til virksomheten, vil uansett bidra til en generell kompetanseheving i hele næringslivet, noe som til syvende og sist kommer alle til gode.

• En vurdering av den enkelte bedrifts kortsiktige kompetansebehov vil ikke alltid harmonere med et mer langsiktig behov.

• I loven må det både tas hensyn til arbeidstakerens behov for permisjon og de ulempene slike permisjoner kan skape for arbeidsgiveren.

• Loven bør sikre arbeidstakeren rett til å vende tilbake til arbeidsplassen etter permisjonens utløp. Hvis arbeidstakeren ønsker å avbryte permisjonen, må det også sikres muligheter til å vende tilbake til arbeidsplassen så snart det er praktisk mulig.

Den reguleringen av permisjonsrettighetene og de spørsmålene og konsekvensene som er drøftet her, tar antakelig ikke tilstrekkelig hensyn til de helt små virksomhetene med under ti ansatte. Så vel hensynet til økonomi som hensynet til planlegging og daglig drift vil slå sterkt ut for de helt små virksomhetene. Dette er forhold som må avklares nærmere i forbindelse med en lovutforming.

Fordi det er relativt dyrere for små bedrifter å ha arbeidstakere ute i permisjon, vil det være svært viktig at opplæringen er fleksibelt tilrettelagt og integrert i det daglige arbeidet. Dette er med på å forsterke behovet for å utvikle arbeidsplassen som læringsarena.

Lovforankring

Arbeidsmiljøloven regulerer arbeidstakerens rett til fri fra arbeid, f eks ved svangerskap og fødsel. Bestemmelsene er utformet som individuelle rettigheter for arbeidstakere, men med betingelser f eks om varsling, som skal ivareta arbeidsgiverens behov for å kunne planlegge virksomheten. En lovfestet rett til utdanningspermisjon vil derfor kunne forankres i arbeidsmiljøloven.

Et annet alternativ er å gi en egen lov om utdanningspermisjon.

Et tredje alternativ er å plassere bestemmelsene i lov om voksenopplæring, evt i en ny opplæringslov.

Implisitt i forutsetningen om likebehandling ligger det at bestemmelsene om utdanningspermisjon må gis en slik plassering at de omfatter arbeidstakere i alle sektorer i arbeidslivet. En forankring i arbeidsmiljøloven vil omfatte alle arbeidstakere, med unntak av de områdene som ikke er omfattet av arbeidsmiljølovens virkeområde. Det gjelder f eks sjøfart, fangst og fiske og militær luftfart. For disse gruppene må det foretas særskilt vurdering med hensyn til plassering av lovbestemmelsene.

4.7.3 Kompetanseutvikling for selvstendig næringsdrivende

Enmannsbedrifter står overfor helt andre utfordringer enn bedrifter med flere ansatte når det gjelder mulighetene til å ta grunn- og etterutdanning. Permisjonsrettigheter er i denne sammenhengen lite relevante. Forholdene må derfor legges til rette på annen måte for at denne gruppen skal ta del i reformen.

For de fleste selvstendig næringsdrivende vil det være avgjørende at kompetansetilbudene er tilpasset arbeidssituasjonen. For en del enmannsbedrifter vil det være mulighet og behov for avløsning i form av vikar i den tiden utdanningen foregår. I noen sammenhenger vil dette være helt nødvendig for å opprettholde produksjonen, markedsandeler, forsvare kapitalinvesteringer etc. F eks har landbruket og fiskerinæringen en vikarordning gjennom avløserordningen som bør kunne brukes i opplæringssammenheng.

4.7.4 Oppsummering

Regjeringen er innstilt på å legge opp til en lovgiving som gir individuell rett til permisjon for å ta grunn- og etterutdanning. Målsettingen med reguleringen må være å få til en god balanse mellom arbeidstakerens behov for permisjon og de ulempene slike permisjoner kan skape for arbeidsgiver. Regjeringen er derfor innstilt på - sammen med representanter for organisasjonene i arbeidslivet og juridisk ekspertise, - å utarbeide forslag til lovbestemmelser. Det bør utarbeides ulike permisjonsmodeller, og på dette grunnlaget foreslås lovbestemmelser om alminnelige permisjonsbestemmelser til grunn- og etterutdanning og kriterier for utløsning av permisjon. Kriteriene må blant annet omfatte bestemmelser som tar hensyn til bedriftenes behov for kompetanseutvikling, stabil arbeidskraft og hensiktsmessig planlegging av produksjon og ressursdisponering. Dette er særlig viktig for små og mellomstore virksomheter. Det skal også utredes hvordan uenighet om permisjon skal løses.

En lov om permisjonsrettigheter er lite relevant for enkeltmannsbedrifter. For å legge forholdene bedre til rette for deltakelse i kompetansereformen for denne gruppen, må det derfor søkes andre ordninger.

4.8 Finansiering av livsopphold og skatteforhold

I dette kapitlet vil ansvarsdelingen for finansiering av lønn og livsopphold i forbindelse med kompetanseutvikling bli drøftet. Det er særlig fire forhold som blir vurdert:

• studiefinansiering

• partsbaserte ordninger

• skatteforhold

• sykepenger under kompetanseutvikling

Dessuten vil finansieringsansvaret for å gi selve tilbudet bli vurdert som en del av helheten.

Kapitlet er organisert slik at det som innledning gis en kort oppsummering av dagens situasjon, slik den er beskrevet i kapittel 3.7. Deretter blir forslagene fra NOU 1997: 25 gjengitt, sammen med høringsuttalelsene. Så følger en samlet vurdering basert på en del prinsipper.

Slik det framgår av kapittel 3.7, gir Statens lånekasse for utdanning støtte til utdanning på videregående opplærings nivå og på høgskole- og universitetsnivå. Det er en forutsetning at utdanningen foregår på læresteder som er offentlige eller offentlig godkjente. Regelverk og støttenivå er primært lagt til rette med tanke på ungdom i et normalt utdanningsløp. Voksne som ønsker ny kompetanse, er som regel i en annen livssituasjon, og for dem vil

• støttenivået kunne bli for lavt hvis de har store faste utgifter til barn, familie og bolig

• støtten bli avkortet dersom de har inntekt og støtte fra andre kilder

Partsbaserte ordninger for opplærings- og lønnskostnader er vesentlige innenfor dagens kompetanseutvikling i arbeidslivet. Der hvor opplæringsaktiviteten er initiert av arbeidsgiveren, vil som regel både opplærings- og lønnskostnader bli dekket av arbeidsgiveren. Arbeidsgivere vil også i mange tilfeller betale lønn for arbeidstakere som deltar i undervisningsopplegg med fri fra arbeidet, der hvor utdanningen er relevant for virksomheten. Dette er i tråd med hovedavtalene mellom partene i arbeidslivet, som slår fast at kostnader til etter- og videreutdanning i samsvar med bedriftenes behov er bedriftenes ansvar.

Dagens praktisering av skattereglene for arbeidsgiverfinansiert utdanning bygger i stor grad på en tolkning av begrepene grunnutdanning og videreutdanning. Disse begrepene benyttes ikke i skattelovgivingen, og det er dessuten noe uklart hvordan disse begrepene skal forstås. Erfaringene viser derfor at det i grensetilfeller er vanskelig både for likningskontorene og arbeidsgiverne å praktisere reglene korrekt. Myndighetene er klar over forholdene, og det er i gang arbeid med tanke på endringer.

Arbeidstakere som har hatt utdanningspermisjon i mindre enn tre måneder, har etter gjeldende regler krav på sykepenger med 65 pst lønnskompensasjon fra 15. dag når permisjonen må avbrytes på grunn av sykdom. Ved sykdom under mer langvarig permisjon har arbeidstakere ikke rett til sykepenger. Det har vist seg at en del personer har fått økonomiske problemer når de har blitt syke under utdanningspermisjon bl a fordi de ikke har vært klar over disse reglene.

4.8.1 Forslagene i NOU 1997: 25

Studiefinansiering

Utvalget mener at utdanningsstøtten fra Statens lånekasse for utdanning må kunne brukes mer aktivt i grunn- og etterutdanning generelt. Regelverket og ordningene dekker de fleste aktuelle formål i dag, og vil kunne være tilstrekkelige for mange grupper. Siden regelverket primært er rettet inn mot unge førstegangsstudenter, vil lån og stipend kunne være for lave for grupper av voksne. Spesielt må en se på muligheten for å kunne få stipendier fra arbeidsgivere eller fra faglige organisasjoner uten avkorting av støttebeløpet. Forslaget lyder:

«Utvalget foreslår at det foretas en generell gjennomgang av regelverket for Statens lånekasse med sikte på bedre tilpasning til etter- og videreutdanningsstudenter. Spesielt vil det være relevant å vurdere forsørgertillegget og avkortingsreglene. Lånekassens regelverk må sikre likeverdige ordninger for alle studenter med forsørgerbyrde.»

Medlemmene Bergesen, Borgir, Olsen og Stølen har følgende merknad:

«Skal voksne kunne gjøre bruk av mulighetene til å ta grunnskole- og videregående opplæring er det av avgjørende betydning at det etableres gode ordninger for dekning av utgifter til livsopphold ved opplæring hvor man har helt eller delvis fri fra arbeidet. Disse medlemmene foreslår at det etableres en ordning hvor staten dekker 60 pst av lønnskostnadene i inntil halv tid. Inntektsgrensen kunne være som i sykepengeordningen, d v s 6 ganger folketrygdens grunnbeløp (255 000 kroner). Dette vil gi en støtte på maksimalt 76 500 kroner per år. Det resterende av inntektsbortfallet kunne dekkes av arbeidstakeren selv direkte eller via avtalebaserte ordninger. Uten en særskilt adgang for dekning av utgiftene til livsopphold for denne gruppen vil sannsynligvis svært få finne mulighet til å gjøre bruk av ordningen.»

Høringsuttalelser

Alle som uttaler seg, er positive til en gjennomgang av Lånekassens regler. Det er et gjennomgående krav at reglene må være like for alle - ordinære elever/studenter og voksne - og at det ikke bør skilles mellom forskjellige typer grunnutdanning.

Likestillingsombudet uttaler at aleneforsørgere, som oftest en kvinne, må gis ekstra forsørgertillegg. Handelens og Servicenæringens Hovedsammenslutning uttaler at økt forsørgerbyrde må gi økt forsørgertillegg.

Flere arbeidstakerorganisasjoner støtter forslaget i en særmerknad til forslaget fra utvalget om at staten bør dekke 60 pst av lønnskostnadene i inntil halv tid når lønnstakeren har permisjon for å ta grunnskole- og videregående opplæring.

Partsbaserte ordninger

NOU 1997: 25 framhever betydningen av arbeidsgivers ansvar for kompetanseutvikling på arbeidsplassen, og mener at arbeidslivets parter i økende grad kan prioritere kompetansefremmende tiltak og kompensasjonsordninger i lønnsoppgjør og tariffavtaler framover. Dette vil kunne gi et avgjørende bidrag til å sikre at flere får en mulighet for kompetanseutvikling. Forslaget er:

«Utvalget forutsetter at partene i arbeidslivet må prioritere ordninger som gjør det mulig for alle arbeidstakerne å delta på etter- og videreutdanning, og at det gjennom tariffoppgjørene settes av midler til etter- og videreutdanningstiltak.»

Høringsuttalelser

• Arbeidstakerne påpeker at det offentlige må inn med midler til finansiering av grunn- og etterutdanning for voksne, blant annet for å sikre ordninger som også ivaretar behovene for grupper som ikke omfattes av tariffavtalene. De understreker videre at grunn- og etterutdanning forankret i virksomhetenes egne opplæringsplaner og opplæringsbehov bør være virksomhetens ansvar, slik nåværende hovedavtale fastsetter.

• LO påpeker at arbeidsmarkedsmidler må kunne nyttes til kompetansegivende utdanning for personer uten inntektsgivende arbeid.

• Det synes å være enighet om at partene ønsker å bidra til en reform gjennom lønnsoppgjøret.

• Utvalget drøfter, men uten å anbefale, en mulig fondsordning hvor arbeidstakere, arbeidsgivere og staten skulle bidra. Denne ideen får støtte i høringene fra flere hold.

• YS foreslår en tidskontoordning, og framholder at et utgangspunkt for en tredeling av utgifter mellom staten og partene kan være at staten finansierer tilbudsutvikling og hel eller delvis drift av opplæringstilbudene, arbeidsgiveren gir rett til fri med lønnskompensasjon, og arbeidstakeren betaler for kurs- og oppholdsutgifter.

• Likestillingsombudet forutsetter at store kvinnedominerte yrkesgrupper får tilfredsstillende finansieringsmuligheter.

• AF påpeker at deres bidrag til finansiering gjennom oppgjørene forutsetter at de tiltakene som iverksettes, også gir tilstrekkelig gode tilbud til de universitets- og høgskoleutdannede.

• Lærerlaget peker på at etterutdanning og kompetanseutvikling for lærere må prioriteres for å sikre kvalitet i utdanningssystemet og kompetanse på det voksenpedagogiske feltet. Dette må sikres uavhengig av en generell rett til permisjon (og støtteordninger) for selvbestemt utdanning.

• Fra høgskolene pekes det på at en kombinasjon av finansieringsformer må til i en så omfattende reform. Noen ser en fare for at finansiering gjennom tariffoppgjørene alene kan innebære risiko for et noe tilfeldig og lite langsiktig opplegg.

• Det påpekes fra flere hold at et opplegg må være fleksibelt nok til å ivareta distriktshensyn og småbedriftenes behov.

Skatteforhold

Utvalget mener at i en situasjon hvor arbeidstakere, arbeidsgivere og det offentlige skal gå sammen om satsing på kompetanseheving, bør ikke skattereglene skape unødige hindringer. Reglene bør være så enkle, legitime og forutsigbare som mulig. Forslaget lyder:

«Utvalget foreslår at skattereglene vurderes endret slik at det ikke skilles mellom ajourhold og videreutdanning eller mellom grunn- og videreutdanning, men at det bare stilles krav til faglig innhold og til varighet/omfang.»

Høringsuttalelser

Alle som uttaler seg, er enige i forslaget om behov for gjennomgang av skattereglene.

YS bemerker at det er viktig at ansatte ikke må skatte av arbeidsgivers bidrag til utdanning.

Høringsuttalelsene peker på at ordningen også må omfatte frie yrkesutøvere.

4.8.2 Prinsipper for ansvarsdeling med hensyn til finansiering

Følgende prinsipper bør legges til grunn for ansvarsdeling og finansiering:

• Det finansielle ansvaret for samfunnets, arbeidslivets og den enkeltes kompetanseutvikling må være et ansvar som er delt mellom det offentlige, arbeidsgiverne, arbeidstakerne og det enkelte individ.

• Det offentlige vil ha et hovedansvar for å tilby grunnutdanning innenfor grunnskolens, videregående opplærings og høgre utdannings område og bidra i finansieringen til livsopphold på de samme områdene.

• Grunn- og etterutdanning som er initiert av arbeidsgiveren eller som er relevant for virksomheten, er i utgangspunktet arbeidsgiverens ansvar - også med hensyn til finansiering av livsopphold.

• Grunn- og etterutdanning som er initiert av arbeidstakeren og som må betraktes som en del av arbeidstakerens karriereutvikling og som ikke synes å være relevant for virksomheten, er i utgangspunktet arbeidstakerens ansvar - også med hensyn til finansiering av livsopphold utover de generelle statlige støtteordningene.

• De statlige støtteordningene til livsopphold skal være generelle; de skal ikke gi særfordeler eller særlige ulemper for noen gruppe - enten de er innenfor eller utenfor arbeidslivet, eller om arbeidstakerne er organisert eller uorganisert.

• De statlige støtteordningene - enten det gjelder stipend, lån eller skatteregler - skal ikke bidra til å motivere ungdom til å utsette grunnutdanning innenfor videregående opplæring eller høgre utdanning fordi det blir «økonomisk lønnsomt» å få utdanningen betalt på et senere tidspunkt.

4.8.3 Vurderinger

Med bakgrunn i forslagene og høringsuttalelsene i NOU 1997: 25 og prinsippene foran gjøres følgende vurderinger:

1. For å stimulere voksne til kompetanseutvikling - særlig til grunnutdanning i grunnskole, videregående opplæring og høgre utdanning - synes det å være behov for en gjennomgang av regelverket knyttet til studiestøtte fra Statens lånekasse for utdanning. Følgende vurderinger legges til grunn:

   • Å gi en generell økning i støttenivået for alle voksne over en viss alder vil trolig ikke være veien å gå. Dette vil gi særfordeler for voksne som vil virke urimelig for yngre studenter. Det vil derfor kunne føre til et press i retning av en generell økning av studiestøtten, eventuelt motivere unge til å utsette utdanningen.

   • En annen vei å gå er å øke forsørgertillegget for alle grupper som har forsørgelsesbyrde. En slik ordning ville ikke føre til det samme presset fra alle andre selv om det også i denne løsningen ligger en fare i at en vil kunne motivere unge til å utsette utdanningen. Denne løsningen vil også kunne oppleves rettferdig og kunne målrettes etter reelle behov.

   • Dersom inntekter og støtte fra andre ikke førte til at utdanningsstøtten ble redusert, ville det kunne bli lettere for mange arbeidstakere å ta utdanning. Formålet med utdanningsstøtten er imidlertid å fjerne ulikheter og fremme likestilling, slik at alle, uavhengig av økonomisk og sosial situasjon, skal kunne ta utdanning. Bakgrunnen for avkortingsreglene er at de studerende som har betydelig støtte fra andre kilder, får sin studiestøtte fra Lånekassen redusert i forhold til dem som ikke har slik ekstra støtte. Et alternativ til nåværende avkortingsregler kunne være å la avkorting pga egen inntekt bare gå ut over stipendet, mens lån kunne tildeles fullt ut. Det ville gi en mulighet for finansiering av utdanningen, men med stipendreduksjon eller stipendbortfall.

   • Etter nåværende regler er det normalt bare på hovedfagsnivå og ved fjernundervisningsopplegg at opphold utenfor lærestedet godtas. Med dagens utvikling av fleksible opplæringstilbud bør denne bestemmelsen vurderes på nytt. Et alternativ kunne f eks være at det ikke stilles krav til opphold på lærestedet ut over det lærestedet selv hadde av bestemmelser for obligatorisk fremmøte.

2. Når det gjelder partsbaserte ordninger, kan disse i hovedsak være av to typer:

   • fond som partene gjennom tariffoppgjørene velger å sette av til kompetanseutvikling i virksomhetene og for arbeidstakerne

   • avtaler gjennom tariffoppgjør om lønnskompensasjon eller andre ordninger for arbeidstakerne. Det kan være problematisk for staten å delta i slike partsbaserte ordninger fordi:

   • avtaler gjennom tariffoppgjør omfatter det organiserte arbeidslivet. Dersom staten skal medvirke, bør det være på områder som omfatter også de uorganiserte.

   • avtaler mellom partene ikke omfatter dem som er utenfor arbeidslivet.

   • en statlig medvirkning kan synes uheldig ut fra arbeidsgiverens ansvar for kompetanseutvikling i henhold til arbeidsplassens behov. Det forutsettes derfor at staten ikke bør gå inn i de partsbaserte ordningene utover det å være arbeidsgiver, men heller bidra gjennom mer generelle ordninger som er gunstige for alle arbeidstakere og for dem som ikke er i et arbeidsforhold.

3. Som nevnt i kapittel 3.7 foretok Finansdepartementet i Ot prp nr 1 (1997-98) en gjennomgang og vurdering av skattereglene for arbeidsgiverfinansiert opplæring og utdanning. Rettstilstanden må antas å ha blitt klarere etter denne gjennomgangen ved at det er trukket opp en del generelle prinsipper/retningslinjer. Finansdepartementet vil imidlertid arbeide videre med mer konkrete retningslinjer for den skattemessige behandlingen av utdanningsutgifter hvor en bl a vil legge vekt på at retningslinjene skal være klare, forutsigbare og enkle å praktisere. Dette vil medføre større grad av likebehandling ved de ulike ligningskontorene. Det vil også bli lagt vekt på at skattereglene ikke skal være til unødig hinder for arbeidsgiverfinansiert utdanning. Finansdepartementets vurdering vil bli lagt fram for Stortinget i forbindelse med Nasjonalbudsjettet for 1999. I tråd med forslag i NOU 1997: 25 legger Finansdepartementet opp til en praktisering av skatteloven hvor opplæringens plassering i forhold til den noe uklare forståelsen av begrepene grunnutdanning og videreutdanning skal få begrenset betydning. Proposisjonen drøfter, og finner det klarere og mer formålstjenlig å vurdere de skattemessige forholdene i forhold til begrepene intern bedriftsopplæring og ekstern utdanning:

   • Intern bedriftsopplæring organiseres direkte av arbeidsgiver, og reiser sjelden tvilsomme skattespørsmål. Som hovedregel anses ikke den ansatte å motta noen skattepliktig fordel, og intern bedriftsopplæring blir derfor som regel skattefri. Den kontante lønnen som normalt løper under intern opplæring, er imidlertid skattepliktig.

   • Ekstern utdanning vil være arrangert av andre enn arbeidsgiveren, f eks av kursarrangører, skoler, høyere læresteder, forskningsinstitusjoner mv. Som utgangspunkt blir det slått fast en omfattende skattefrihet også ved ekstern utdanning. I praksis vil det i første rekke være to typetilfeller hvor skattepliktig fordel vil kunne konstateres i noe omfang:

     • ved utdanning så fjernt fra arbeidsgivers saklige behov at opplegget framtrer som dekning av privatutgifter for den ansatte

     • ved lengre utdanning, f eks akademisk, hvor arbeidsgiver rekrutterer personale i eller før studietiden, finansierer studiet og avtaler bindingstid for en lengre arbeidsperiode etterpå.

4. For at det skal være realistisk å oppnå målsettingen om lik rett til utdanning for alle, kan det være grunn til å vurdere sykelønnsordningen slik at det ikke innebærer noen økonomisk risiko for arbeidstakere å delta i kompetanseutvikling. Regjeringen vil derfor utrede muligheten for å gi arbeidstakere rett til sykepenger når de har permisjon fra et arbeidsforhold for å delta i kompetanseutvikling. Det vises i den forbindelse til Stortingets vedtak av 2. april 1998. Regjeringen mener foreløpig at det ikke bør være avgjørende for retten til sykepenger om permisjonen er lønnet eller ulønnet. Det må imidlertid være et vilkår at utdanningen avbrytes på grunn av sykdom, fordi eventuell lønn fra arbeidsgiver ikke blir stoppet ved kortere avbrudd i studiet på grunn av sykdom. Det vil derfor ikke foreligge inntektsbortfall i slike situasjoner. En lovendring som gir rett til sykepenger under utdanningspermisjon, vil innebære et unntak fra det grunnleggende prinsippet om at medlemmet må være yrkesaktiv for å få rett til sykepenger.

4.8.4 Oppsummering

Finansiering av lønn og livsopphold ved en kompetansereform bør skje ved en ansvarsdeling mellom partene i arbeidslivet, den aktuelle personen og staten. Statens engasjement bør

• bygge på de prinsippene for ansvarsdeling som er trukket opp i kapittel 4.8.2

• rette seg mot generelle ordninger som omfatter alle arbeidstakere, de arbeidsledige og dem som av andre årsaker er utenfor arbeidsmarkedet for kortere eller lengre tid. Det offentliges bidrag til finansiering av livsopphold bør derfor basere seg på støtteordningene i Statens lånekasse for utdanning

• være knyttet til langsiktige ordninger og ikke bare i relasjon til et enkelt lønnsoppgjør

• klargjøre de skattemessige forholdene både for arbeidsgivere og arbeidstakere ved kompetanseutvikling

4.9 Ansvarsfordeling, organisering og informasjon

4.9.1 Ansvarsfordeling

Skal kompetanseløftet bli vellykket, er det nødvendig med et helhetlig system hvor alle parter trekker i samme retning. Samtidig er det behov for å dele ansvar, hovedsakelig i samsvar med dagens ansvarsfordeling mellom det offentlige, arbeidslivets parter og andre aktører.

Regjeringen skal ha hovedansvaret for grunnutdanningstilbudene, studiefinansiering, skattesystemet og lovfesting. Arbeidslivet skal selv ha ansvaret for avtaleverket og kompetanseutvikling i samsvar med virksomhetens behov. Samlet må partene i arbeidslivet og staten ha ansvaret for helheten i rammebetingelsene. Hvor tyngden av ansvaret ligger, vil være avhengig av situasjonen til de ulike målgruppene.

I utgangspunktet finansieres driften av grunnutdanningen av det offentlige. Samtidig gis de offentlige utdanningsinstitusjonene større handlingsrom og bedre rammebetingelser (styringsordning, avtaleverk etc) for å tilby utdanning på oppdrag fra arbeidslivet. Slik utdanning kan gis mot betaling.

Regjeringen er innstilt på å legge bedre til rette for at voksne kan komme tilbake til utdanningssystemet. På denne bakgrunn bør de generelle reglene i studiefinansieringsordningen i Statens lånekasse for utdanning gjennomgås, med sikte på å tilpasse disse bedre til voksnes behov i en utdanningssituasjon. Et utredningsarbeid må derfor blant annet inneholde en vurdering av forsørgertillegg og avkortingsregler mot annen inntekt.

Regjeringen vil vurdere en omlegging av skattesystemet som stimulerer til økt innsats både fra virksomhetene og den enkelte arbeidstaker. Videre vil det statlige virkemiddelapparatet bli vurdert med sikte på sterkere stimulering av bedriftenes investering i kompetanseutviklingstiltak.

Regjeringen tar sikte på å legge fram for Stortinget en lovproposisjon om fylkeskommunenes plikt til å tilby videregående opplæring for voksne. Det tas også sikte på å legge fram en lovproposisjon om individuell rett til utdanningspermisjon.

Regjeringen vurderer å initiere et utviklingsprogram som nevnt i kapittel 4.3. Videre er regjeringen innstilt på å iverksette et utviklingsarbeid i samspill med partene i arbeidslivet for å finne fram til et system for vurdering av realkompetanse.

Utvikling og bruk av fleksible opplæringstilbud og lett tilgjengelige informasjonssystemer innenfor utdanningsområdet vil samtidig inngå i regjeringens samlede strategiske satsing på informasjons- og kommunikasjonsteknologi. En utviklingsinnsats på dette feltet vil kunne ha virkninger både innenfor næringsutvikling, utdanning, distriktspolitikk og bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi i offentlig sektor.

Partene i arbeidslivet forventes å bidra aktivt i kompetansereformen. NOU 1997: 25 sier bl a: «For arbeidslivet må målet være å utvikle virksomhetene til lærende organisasjoner hvor prosesser for læring og utvikling gjennomsyrer virksomheten, og er en integrert del av det å være i arbeid.» Departementet er enig i at dette er et sentralt punkt i partenes ansvar.

Partenes innsats kan blant annet være å bidra til motivasjon og å utarbeide kompetanseutviklingsplaner for virksomhetene som ses i sammenheng med arbeidstakernes behov og karriereutvikling. Finansiering av kompetanseutvikling er i utgangspunktet virksomhetenes eget ansvar. Gjennom avtaler og lokale styringsordninger kan bedriften og arbeidstakerne legge til rette for kompetanseutvikling og bidra til finansiering av utdanningsprogrammer. Det er viktig at arbeidslivet enten på bedrifts-, bransje- eller sentralt nivå kan bidra til å gi arbeidstakerne en bedre økonomisk mulighet til etterutdanning.

Partene i arbeidslivet må videre ha ansvar for utvikling av tjenlige dokumentasjonsordninger for læring i arbeidslivet. Departementet forutsetter at partene deltar i nasjonale programmer for utvikling av fleksible opplæringstilbud med bl a arbeidsplassen som læringsarena og utvikling av et system for vurdering av realkompetanse i forhold til formell utdanning.

Ansvaret for grunnutdanning for voksne forutsettes å være uforandret. Det betyr at kommunene og fylkeskommunene har ansvar for organisering og drift av opplæringen. Universiteter og høgskoler har et delegert ansvar for tilbudene på høgre utdannings nivå og tilpassingen av disse til brukernes behov. Både kommunene, fylkeskommunene og institusjonene kan utvikle og gi tilbud om opplæring i samarbeid med andre, f eks fjernundervisningsinstitusjoner og studieforbund.

Både offentlige og private tilbydere har selv ansvar for utvikling, markedsføring og salg av kompetanseutviklingsoppdrag til virksomheter eller grupper av opplæringssøkende. Det er tilbydernes eget ansvar å etablere hensiktsmessige opplæringstilbud for arbeidslivet og andre brukergrupper.

Arbeidsmarkedsetaten

Arbeidsmarkedsetatens hovedoppgave er å formidle arbeidsledige til ledige jobber. De midler arbeidsmarkedsetaten rår over, er primært innrettet mot å understøtte formidlingsarbeidet og bidra til at ordinære og yrkeshemmede arbeidssøkere skal komme i arbeid. Innenfor rammene av arbeidsmarkedspolitikken kan arbeidsmarkedsetaten gi yrkesrettet opplæring med sikte på at arbeidsledige raskest mulig skal komme i arbeid. Arbeidsmarkedspolitikkens mål og formålet med de ulike arbeidsmarkedstiltakene setter derfor begrensninger på opplæringens varighet og karakter, noe som medfører at opplæringen skal være yrkesrettet og kortvarig, samt at den arbeidsledige må være disponibel for arbeidsmarkedet. I denne sammenheng vil det også være viktig at arbeidsmarkedsetaten har oversikt over utdanningstilbydernes kompetanse og mulige opplæringstilbud.

Enkelte ledige kan være interessert i opplæring av lengre varighet enn regelverket for dagpenger og arbeidsmarkedstiltak gir rom for. Det kan f eks være personer med lite relevant yrkesutdanning eller arbeidserfaring som ved omstilling trenger omskolering. I denne sammenheng blir det fra tid til annen reist spørsmål om bruk av arbeidsmarkedstiltakene og dagpenger for utdanningsformål av mer ordinær karakter.

Dagpenger er imidlertid en stønad ved inntektsbortfall som stiller krav om at stønadsmottakeren skal være disponibel for arbeidsmarkedet. Å fravike dette prinsippet vil rokke ved de grunnleggende forutsetningene for å motta dagpenger, bl a redusere disponibiliteten, og kan få konsekvenser både for dagpengeordningen mht å trekke til seg personer som ikke er reelt arbeidssøkende, og for den ordinære studiefinansieringen, ved at dagpenger vil kunne konkurrere med og komme i stedet for ordinær utdanningsfinansiering. Samtidig vil en åpning for å gi dagpenger ved ordinær utdanning svekke bedriftenes muligheter for å få arbeidskraft.

Regjeringen legger derfor opp til å videreføre de grenseoppgangene som tidligere er trukket opp mellom arbeidsmarkedspolitikken og utdanningspolitikken. Dette innebærer at ledige som mottar dagpenger eller kursstønad fra a-etaten, skal være tilgjengelige for formidling til arbeid. De kan derfor ikke, innenfor arbeidsmarkedspolitikkens rammer, delta i utdanningstilbud av lengre varighet.

Regjeringen mener at arbeidssøkere må kunne delta i kompetansereformen på linje med ansatte og andre som er utenfor arbeidsstyrken. Arbeidssøkere med behov for opplæring av lengre varighet enn det som kan finansieres innenfor arbeidsmarkedspolitikkens rammer, må imidlertid delta i ordinære opplæringstilbud og benytte seg av studiefinansiering gjennom Statens lånekasse.

Økt satsing på opplæring og ytterligere heving av utdanningsnivået blant ansatte vil kunne føre til økte krav til arbeidslediges kompetanse for å komme i arbeid. Dette vil stille krav til arbeidsmarkedspolitikken om å tilpasse sin innsats og sine virkemidler til økte krav som arbeidslivet stiller til arbeidskraften.

4.9.2 Organisering

En forutsetning for å kunne gjennomføre reformen er bl a at man etablerer effektiv styring og ledelse av prosjektene, for de enkelte tiltakene og ordningene som helhet.

Det langsiktige målet er å utvikle en bred forståelse og effektive systemer for livslang læring, der hele den voksne delen av befolkningen deltar. Prosessen vil bli satt i gang gjennom en rekke tiltak, og noen av disse vil kreve endring av eksisterende lov- og regelverk. Slike endringer vil bli forberedt, iverksatt og fulgt opp av det forvaltningsorganet som har ansvaret for lovområdet.

Reformen vil også kreve nye arbeidsformer og en betydelig innsats i utvikling av prosjekter som bl a kan føre til nye og bedre opplæringstilbud, pedagogiske arbeidsmetoder, evaluerings- og dokumentasjonsmetoder, bedre infrastruktur for bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi og bedre informasjon om opplæringsmuligheter, se kapittel 4.3 og 4.9.3.

NOU 1997: 25 foreslår at «ansvaret for disse oppgavene blir lagt til en nyopprettet organisatorisk enhet. Utvalget anbefaler at utviklingssekretariatet legges utenfor departementene, etter prinsipiell modell av SND».

«Et mindretall på 6 i utvalget kan ikke se at forslaget om en egen organisatorisk enhet er gitt en god begrunnelse og vil derfor ikke gå inn for dette forslaget.»

NHO støtter forslaget om et eget utviklingssekretariat. Flere uttalelser uttrykker forståelse for behovet for en egen enhet, men mener at arbeidet må underlegges Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets styring og ansvar.

Få høgskoler har uttalt seg. De fleste som uttaler seg, går imot en ny sentral enhet og mener at en bør basere seg på eksisterende nett av utviklingsmiljøer, noe som også kan sikre nødvendig regional/lokal forankring.

Vurdering

Styringen av utviklingsarbeidet kan organiseres etter to alternativer:

1. En egen organisatorisk enhet utenfor departementene, eller

2. Arbeidet legges inn i den eksisterende strukturen, og hovedansvaret forankres i ett ansvarlig departement i samarbeid med andre berørte departementer.

Første alternativ kan gi støtte og legitimitet hos partene i arbeidslivet. Mot dette taler at det i stor grad vil bli en parallell til allerede etablerte enheter med ansvar for utviklingsarbeid knyttet til nasjonale målsettinger og statlig finansiering på utdanningsområdet.

Ved alternativ 2 vil arbeidet få en klar politisk forankring og bli underlagt nødvendig politisk styring og kontroll. Dette alternativet tar dessuten utgangspunkt i at det her er snakk om en omfattende og til dels banebrytende reform som ikke kan styres av et frittstående utviklingssekretariat. Det er behov for at det offentlige, i samarbeid med arbeidslivets parter, integrerer og utvikler tiltakene både nasjonalt, regionalt og lokalt i årene framover.

Konklusjon

Departementet går inn for at gjennomføringen av kompetansereformen legges innenfor det eksisterende offentlige apparatet. Gjennomføringen av de tiltakene som er foreslått, knyttes nært opp til det politiske beslutningssystemet på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå.

Regjeringen vil nøye vurdere oppgaver, arbeidsform og organisering av det nasjonale utviklingsprogrammet slik at arbeidet får tilstrekkelig kraft og tyngde. Det forutsettes at utviklingsarbeidet og oppfølgingen av det skjer i tett samarbeid med berørte parter i arbeidslivet og på tilbydersiden.

4.9.3 Informasjon

Informasjon vil være et viktig virkemiddel for å gjennomføre en kompetansereform. I tillegg til juridiske, økonomiske og organisatoriske virkemidler vil informasjon være avgjørende for å spre kunnskap om ordningene (inkl nye rettigheter og muligheter) og skape interesse, forståelse og motivasjon i arbeidslivet, i utdanningsmiljøene og hos enkeltpersoner. Informasjonen må ta utgangspunkt i de enkelte målgruppenes behov. Spesielt overfor grupper med svak utdanning må informasjonstiltakene kobles til motiverende tiltak og veiledning.

Det vil blant annet bli et stort behov for informasjon om muligheter for kompetanseutvikling. I dag finnes det ingen samlet oversikt over utdanningstilbud, og ingen instans har ansvaret for å veilede eller ha overblikk over den samlede aktiviteten. For at alle grupper skal kunne skaffe seg oversikt over sine muligheter, vil det være av stor betydning at målrettet, korrekt og oppdatert informasjon om utdanningstilbud er tilgjengelig på en godt tilrettelagt måte.

NOU 1997: 25 foreslår at én instans får ansvar for å legge til rette for at informasjon om etter- og videreutdanningstilbud samles og gjøres lett tilgjengelig for alle utdanningssøkende.

De fleste høringsinstansene som har uttalt seg, er enige i at det er viktig med lett tilgjengelig informasjon for alle. Arbeidsdirektoratet mener at informasjonen fortrinnsvis bør være samlet ett sted, men at det vil være mest hensiktsmessig at detaljert informasjon om utdanningsmuligheter blir utarbeidet og oppdatert av tilbyderne. De fleste av høgskolene som har uttalt seg, er for forslaget og foreslår en sentral som er koblet opp mot institusjonene/tilbyderne. De fylkeskommunene som har uttalt seg, er positive. SOFF er usikker på om det er hensiktsmessig å legge ansvaret på én instans.

Vurdering

Det synes å være to alternativer:

1. De enkelte utdanningstilbyderne har fortsatt ansvar for å informere om sine tilbud. Utdanningstilbyderne er selv de nærmeste til å sikre kvaliteten på primærinformasjonen, og de vil også være opptatt av å ha en så korrekt og oppdatert oversikt som mulig. Det er imidlertid allerede i dag et problem å orientere seg i jungelen av tilbud. I en kompetansereform hvor omfanget av tilbud og tilbydere forventes å øke betraktelig, vil det bli et enda større problem for utdanningssøkende å skaffe seg oversikt.

2. En instans får ansvaret for å samle informasjonen, tilrettelegge denne og betjene publikum. Kvalitetssikring og oppdatering utføres av den enkelte tilbyder.

Informasjonsteknologien legger til rette for at det kan etableres en sentral informasjonstjener som er koblet opp mot de forskjellige tilbyderes informasjonsbaser. Enheten skal være tilgjengelig på Internett og samtidig kunne betjene og veilede publikum over telefon og ved oppsøkende virksomhet.

Departementet mener at alternativ 2 vil være den beste løsningen. Det vil lette tilgjengeligheten for publikum betraktelig. Samtidig må tilbyderne fortsatt ha ansvaret for å oppdatere og kvalitetssikre informasjonen. Informasjonsbasen må inkludere interaktive oppslagstavler knyttet både til det sentrale registeret og til tilbydernes egne informasjonsbaser. Oppslagstavlene bør kunne fungere som dynamiske elektroniske møteplasser mellom etterspørrere og tilbydere av opplæring.

Arbeidsdirektoratet har allerede en database med utdanningsinformasjon som eventuelt kan utvikles videre. SOFF og Nasjonalt læremiddelsenter har etter hvert etablert en god nettbasert oversikt over tilbudene i høgre utdanning og videregående opplæring.

Konklusjon

• Departementet vil utarbeide en informasjonsplan for kompetansereformen som helhet. Denne vil bl a inneholde konkrete tiltak rettet mot ulike gruppers behov.

• En sentral instans får ansvar for å legge til rette for at informasjon om utdanningstilbud gjøres lett tilgjengelig for alle utdanningssøkende. Departementet vil i nært samarbeid med berørte parter sette i gang et prosjekt med utvikling av en sentral database for utdanningsinformasjon.