2 Bakgrunn

Grunnloven § 100 har stått uendret siden 1814. Mange har hevdet at bestemmelsen er foreldet og ikke gir et tilstrekkelig vern til ytringsfriheten i et moderne samfunn. Dessuten har bestemmelsen en form og struktur som gjør den tungt tilgjengelig, og det oppstår mange kompliserte tolkingsspørsmål i praksis. I plenumsdommen inntatt i Rt. 1997 s. 1821 (på s. 1832) uttaler førstvoterende dommer på vegne av Høyesteretts flertall at Grunnloven § 100 er en gammel bestemmelse, og at den i dag åpenbart må vurderes på bakgrunn av den utvikling samfunnet vårt har gjennomgått. Videre uttaler mindretallet at bestemmelsene i paragrafen ikke er «helt enkle å få sammenheng i og har gitt opphav til ulike tolkinger» (s. 1834).

I utredningen inntatt i NOU 1995: 3 Mangfold i media kom Eierskapsutvalget med en uttrykkelig oppfordring til å nedsette en ytringsfrihetskommisjon (se utredningen s. 94-95). Tilsvarende oppfordringer har vært fremsatt av Norsk redaktørforening og Den norske advokatforening.

Ytringsfrihetskommisjonen ble nedsatt ved kongelig resolusjon 26. august 1996. Kommisjonen fikk følgende mandat:

«1 Ytringsfriheten er en grunnleggende forutsetning for en demokratisk styreform, en vesentlig basis for kulturell utvikling og et sentralt element i enkeltmenneskets frihet.

På den annen side kan ytringsfriheten komme i konflikt med andre sentrale verdier, som for eksempel vern om det enkelte menneskes verdighet og integritet. Ytringsfriheten trenger derfor en presisering.

2 Samfunnet er i dag preget av en rivende utvikling på områder som har betydning for ytringsfriheten. Situasjonen preges av nye medier, et stadig mer omfattende informasjonstilbud - og av at informasjonstilbudet internasjonaliseres. Mediebildet viser en tendens i retning av konsentrasjon på eiersiden. Ytringsfriheten har ikke lenger bare sin tradisjonelle rolle som grunnleggende politisk rettighet, men utnyttes i stor grad som grunnlag for næringsvirksomhet. Mer nærkontakt med mennesker fra andre kulturer aktualiserer på sin side behov og kan gi kime til konflikter - konflikter der ytringsfrihetens funksjon og ytringsfrihetens begrensning blir viktige problemstillinger.

3 I denne situasjonen er det viktig å foreta en grunnleggende gjennomtenkning av ytringsfrihetens stilling i vårt samfunn. For dette formål opprettes det en Ytringsfrihetskommisjon. Kjernepunkt for kommisjonens arbeid skal være en revisjon av grunnlovsvernet, med utgangspunkt i en analyse av de forhold som påvirker den reelle ytringsfrihet og en drøftelse av det rettspolitiske grunnlag for grunnlovsvernet av ytringsfriheten.

4 På bakgrunn av den historiske utvikling av ytringsfriheten siden 1814, må kommisjonen vurdere om grunnlovsvernet bør utstrekkes til forhold som i dag ikke er omfattet. Tradisjonelt har det vært skilt mellom retten til selv å fremsette ytringer - den formelle ytringsfrihet - på den ene side, og retten til å søke, motta, oppbevare, bearbeide og formidle ytringer - informasjonsfriheten - på den annen side. Dagens norske grunnlov verner direkte bare den formelle ytringsfrihet. Medieutviklingen har gjort informasjonsfriheten mer sentral også som objekt for grunnlovsvern. Det bør derfor vurderes om, og i hvilken utstrekning, informasjonsfriheten bør vernes av Grunnloven. Kommisjonen skal herunder vurdere å slå fast i grunnlovs form prinsippet om at allmenheten skal sikres innsyn i forvaltningens saksdokumenter (offentlighetsprinsippet). Det bør vurderes nærmere om og i tilfelle i hvilken grad grunnlovsvernet skal omfatte kommersielle ytringer, typisk i form av reklame, og diskriminerende utsagn. Videre bør det vurderes hvordan det rettslige vernet for ytringer gjennom demonstrasjoner (demonstrasjonsretten) bør sikres.

Grunnlovsvernet for ytringsfriheten bør vurderes i forhold til både inngrep fra offentlige myndigheter og fra private, herunder taushets- og lojalitetsplikt i arbeidsforhold i offentlig og privat sektor.

5 Et sentralt punkt i utredningen vil være den nærmere avgrensning av grunnlovsvernet i forhold til andre grunnleggende rettigheter og verdier. Dagens grunnlovsbestemmelse har vært kritisert for å gi for stor frihet til å innskrenke ytringsfriheten i så måte. Det må derfor være et sentralt punkt i kommisjonens arbeid å foreta en prinsipiell drøftelse av de interesser som kan komme i strid med denne friheten, og foreta en avveining av disse interessene i forhold til ytrings- og informasjonsfriheten. Det bør i denne forbindelse overveies om disse interessene bør gis ulikt gjennomslag i forhold til grunnlovsvernet avhengig av om det er tale om innskrenkning i den formelle ytringsfrihet eller i informasjonsfriheten.

Kommisjonen står fritt til selv å formulere de interesser og hensyn den mener bør tas opp til drøfting i denne sammenheng. Det er ønskelig at kommisjonen i denne sammenheng foretar prinsipielle drøftelser ut over det som er strengt nødvendig for å formulere en ny grunnlovsbestemmelse.

Særlig er det ønskelig at kommisjonen foretar en prinsipiell drøftelse i forhold til vernet om enkeltmenneskets verdighet og integritet og injurievernet. Det bør for eksempel vurderes om vernet om den personlige integritet og æren overhodet bør skje innen strafferettens rammer, eller om man bør tilrå andre sanksjonssystemer.

Kommisjonen skal imidlertid ikke foreta en systematisk gjennomgåelse av all lovgivning som kan sies å virke begrensende - direkte eller indirekte - på ytringsfriheten eller informasjonsfriheten, med sikte på å vurdere lovendringer. På områder hvor kommisjonen mener det er behov for større reformer, men hvor det ville føre for langt for kommisjonen selv å utarbeide utkast til revisjon av lovverket, kan kommisjonen nøye seg med å trekke opp de prinsipielle linjene og på den måten legge forholdene til rette for en senere utredning og oppfølging.

6 Kommisjonen må se det nasjonale grunnlovsvernet i sammenheng med Norges internasjonale forpliktelser, særlig på menneskerettighetsområdet. Kommisjonen bør gi en oversikt over det internasjonale regelverk som Norge er bundet av, og som har betydning for vår adgang til å begrense eller utvide ytringsfriheten.

7 Utformingen av en ny grunnlovsbestemmelse må ta utgangspunkt i norsk grunnlovstradisjon. Dette innebærer at Grunnloven ikke selv kan gi plass til en omfangsrik og detaljert regulering. Den vil måtte gjennomføres i egen lovgivning.

Selv om det er en naturlig målsetting å komme frem til formuleringer i Grunnloven som er så klare og utvetydige som mulig, synes det klart at Grunnloven i noen grad må bruke skjønnnsmessige kriterier for den nærmere avgrensning av grunnlovsvernet. Det er her ønskelig at kommisjonen foretar prinsipielle drøftelser av disse skjønnsmessige kriteriene, som kan tjene som veiledning ved fremtidige vurderinger av om forslag til innskrenkninger i ytringsfriheten vil være i overensstemmelse med Grunnloven.

Kommisjonen bør også overveie om Grunnloven selv bør inneholde en generell retningslinje for eksempel om at hensynet til ytringsfriheten - eventuelt informasjonsfriheten, i den grad den skal vernes i Grunnloven - bare skal vike dersom tungtveiende eller særlig tungtveiende hensyn tilsier det. Det må i så fall overveies særskilt om domstolene skal ha kompetanse til å prøve lovvedtak i forhold til retningslinjen.»

Første regulære kommisjonsmøte ble avholdt 20. - 21. januar 1997. Kommisjonen ble bedt om å avgi sin utredning innen 1. juli 1999, en frist det viste seg umulig å overholde.

Da utredningen ble avgitt 22. september 1999, hadde kommisjonen følgende medlemmer:

• Professor Francis Sejersted, leder

• Universitetsdirektør Vigdis Moe Skarstein, nestleder

• Professor Jon Bing

• Sjefredaktør Thor Bjarne Bore

• Universitetsrektor Tove Bull

• Journalist Diis Irene Bøhn

• Prosjektleder Kristin Høgdahl

• Journalist Nazneen Khan

• Professor Ole Henrik Magga

• Professor Helge Rønning

• Professor Gunnar Skirbekk

• Professor Eivind Smith

• Advokat Hans Stenberg-Nilsen

• Informasjonssjef Ellen Stensrud

• Ambassadør Kjeld Vibe

• Filmregissør Maria Fuglevaag Warsinski

Sekretærer for kommisjonen var cand. jur. Ørnulf Røhnebæk og cand. jur. Mona Aarhus.