6 Konsekvenser for eksisterende lovgivning

6.1 Innledning

Kommisjonen antar at grunnlovsforslaget vil tilsi at det foretas en rekke lovendringer for å sikre at lovverket er samsvar med Grunnloven. Justisdepartementet har nedenfor valgt ut noen eksempler som kan illustrere den konkrete grensedragningen med særlig fokus på annet og tredje ledd i forslaget, eller som det kan knytte seg prinsipiell interesse til. For en mer utførlig redegjørelse vises det til utredningen kap. 6, se også kap. 10.4.2.

Lovendringsbehovet som etter kommisjonens oppfatning følger av fjerde og femte ledd i forslaget, er det gjort rede for i stortingsmeldingen kap. 5.9.7 til 5.9.9 (fjerde ledd) og kap. 7.13.3, jf. 5.10.5 (femte ledd).

6.2 Betydningen av kommisjonens tolking av grunnlovsforslaget

Flere av reglene i grunnlovsforslaget er såpass skjønnsmessige at de kan gi rom for flere tolkinger. Dette gjelder særlig avveiningsnormen i forslagets annet ledd første punktum. På en rekke andre punkter gir kommisjonen dessuten anvisning på en innskrenkende tolking av ordlyden i grunnlovsforslaget. Stortinget har mulighet til å foreta de nærmere avgrensningene i forbindelse med en eventuell vedtakelse av bestemmelsen og kan legge til grunn en annen tolking enn Ytringsfrihetskommisjonen. Det er rimelig å anta at forarbeidsuttalelsene fra Stortinget (stortingskomiteen) som grunnlovgiver vil være en viktig tolkingsfaktor for domstolene.

Ved uttrykkelig å forbeholde seg større handlefrihet som lovgiver enn det kommisjonen har lagt opp til, kan det være mulig å opprettholde flere av de lovbestemmelsene som er foreslått opphevet eller endret i utredningen, iallfall så langt tolkingen av grunnlovsforslaget er konsekvent i forhold til de ulike lovene og er rimelig utførlig begrunnet i forarbeidene. Det vil også være mulig å legge til grunn en strengere tolking enn kommisjonen og dermed legge et sterkere bånd på lovgivningen enn det som er lagt til grunn i utredningen.

6.3 Bestemmelser om statens indre og ytre sikkerhet

Kommisjonen mener at staten må vise stor toleranse for revolusjonære grupper, separatister og kritikere av samfunnssystemet, så lenge grupperingene er i dialog med makten, se utredningen s. 143-44. For å kunne gjøre inngrep i deres ytringsfrihet er det ikke nok at grupperingen har til formål å forstyrre samfunnsordenen med ulovlige midler. Grupperingen må ha tatt skritt for å realisere sine formål ved ulovligheter. Dette synspunktet får betydning i forhold til flere lovbestemmelser i straffeloven kap. 8 og 9.

Straffeloven inneholder flere bestemmelser som retter seg mot kvalifiserte former for løgnaktige eller hånende uttalelser mot offentlige myndigheter eller mot ærekrenkelser av autoritetspersoner. Kommisjonen mener at flere av disse bestemmelsene bør fjernes eller endres. Noen eksempler vil bli nevnt nedenfor.

Straffeloven § 95 første ledd, som setter straff for forhånelse av en fremmed stats flagg, er etter kommisjonens oppfatning uforenlig med grunnlovsforslaget (se utredningen s. 146 første spalte). Begrunnelsen for bestemmelsen er primært å hindre provokasjoner som kan true den internasjonale freden. Kommisjonen antar at begrensninger i ytringsfriheten kan være en større trussel mot freden, og at oppheving av straffebudet er nødvendig bl.a. av hensyn til demonstrasjonsfriheten. Hensynet til den internasjonale freden kan heller ikke gi grunnlag for å opprettholde særreglene om ærekrenkelser mot fremmede staters overhoder eller sendebud i straffeloven § 96, jf. § 102, i sin nåværende form (se utredningen s. 147-48).

Videre finner kommisjonen det tvilsomt om det i dagens samfunn er nødvendig å gi Kongen og medlemmene av kongefamilien et særskilt vern mot ærekrenkelser, jf. reglene om «majestetsfornærmelser» i straffeloven § 101 annet ledd og § 102.

Kommisjonen foreslår ingen konkrete endringer i den alminnelige bestemmelsen om oppfordring til straffbare handlinger, som er inntatt i straffeloven § 140. Kommisjonen mener likevel at man bør vurdere å endre bestemmelsen, se utredningen punkt 10.4.3 nr. 5, jf. s. 146 annen spalte. Et vilkår for straff etter bestemmelsen er at oppfordringen gjelder selve iverksettelsen av en straffbar handling, og den har vært brukt med forsiktighet. Det må med andre ord foreligge en umiddelbar sammenheng mellom ytringen og den straffbare handlingen. Bestemmelsen forbyr ikke mer generell propaganda for samfunnsomveltninger. Et forbud mot det siste ville etter kommisjonens oppfatning ikke være forenlig med grunnlovsforslaget. Her kan «ytring møtes med ytring».

Dessuten antar kommisjonen at landssvikbestemmelseni straffeloven § 86 kan opprettholdes. Bestemmelsen tar sikte på krigssituasjoner og gjør ikke særlige innhugg i den alminnelige samfunnsdebatten. Kommisjonen synes å innta det samme standpunktet når det gjelder bestemmelsene om spionasje i § 90, jf. § 91, forutsatt at det tas hensyn til ytrings- og informasjonsfriheten ved anvendelsen av reglene. Kommisjonen påpeker i den forbindelse at den såkalte «puslespilldoktrinen» kan være problematisk i forhold til informasjonsfriheten. Etter denne doktrinen kan straffbarhetsvilkåret om at opplysningene er hemmelige, være oppfylt dersom allment tilgjengelige opplysninger er satt sammen slik at de til sammen røper et hemmelig forhold.

6.4 Ærekrenkelser og andre påstander

Etter annet ledd tredje punktum kan den som er i aktsom god tro med hensyn til en påstands sannhet, ikke stilles rettslig til ansvar på det grunnlag at det ikke er ført tilstrekkelig bevis for at påstanden er sann. Behovet for lovendringer som følger av denne delen av forslaget, er omtalt i kap 5.7.4 ovenfor.

Lovgivernes adgang til å oppstille rettslige sanksjoner for sanne påstander, er ikke regulert av annet ledd tredje punktum, men må vurderes ut fra avveiningsnormen i første punktum. Etter kommisjonens syn vil det bare under helt spesielle forhold være forenlig med forslaget å ilegge rettslig ansvar i slike tilfeller. Den mener likevel at straffeloven § 249 nr. 2, som gir hjemmel for å reagere rettslig mot sanne ærekrenkelser bl.a. dersom beskyldningen er fremsatt uten noen aktverdig grunn eller har en utilbørlig form, kan opprettholdes når den tolkes i lys av grunnlovsforslaget (se utredningen s. 126 annen spalte).

Straffeloven § 390 c ble vedtatt i 1999 og vil bl.a. gjøre det straffbart å fotografere eller filme en mistenkt som er i politiets varetekt. Bestemmelsen er ikke trådt i kraft. Kommisjonen advarer mot å gjøre ytterligere inngrep i retten til å fremsette sanne ærekrenkelser gjennom regler om foto- og filmforbud, og anbefaler at straffeloven § 390 c oppheves (se utredningen s. 126-27). Etter kommisjonens oppfatning ligger det brutale i første rekke i at straffeforfølgning finner sted, og ikke i at pressen refererer dette. Et referatforbud kan krenke både pressens rett til å ytre seg og borgernes innformasjonskrav, ettersom det kan knytte seg allmenn interesse til hendelser i rettslivet. Departementet arbeider for tiden med et forslag til endring av denne bestemmelsen og viser til høringsbrev 14. desember 1999, der det er fremsatt ulike forslag til endringer.

Kommisjonen mener videre at norsk rett går lenger i retning av å kreve sannhetsbevis for vurderingspregede påstander, enn det som lar seg forsvare i forhold til avveiningsmarkørene demokrati og individets frie meningsdannelse. Etter kommisjonens oppfatning vil grunnlovsforslaget gjøre det nødvendig å trekke opp et skille mellom fakta og vurderinger som ikke fullt ut tilsvarer skillet mellom beskyldninger og forhånelser i dagens injurierett. Forslaget må ifølge kommisjonen tolkes slik at det bare er faktiske påstander som kan kreves bevist. Vurderinger på grunnlag av korrekte fakta, kan vanskelig bevises. De bør derfor ikke kunne mortifiseres, og ingen bør kunne idømmes straff eller erstatningsansvar på det grunnlag at vurderingene er «usanne», se utredningen s. 192 annen spalte. Standpunktet er delvis basert på praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstolen. 1

Kommisjonen anbefaler primært at skillet nedfelles i injurielovgivningen ved lovendring. Den antar likevel at lovendring ikke er påkrevd. Injuriereglene kan i stedet samsvarstolkes med EMK, som er gjennomført i norsk rett på lovs nivå.

Når det gjelder oppreisning, foreslår kommisjonen at skyldkravet endres til grov uaktsomhet. Etter gjeldende rett er det tilstrekkelig at injurianten har utvist simpel uaktsomhet. Skyldkravet ved oppreisning berøres imidlertid verken av gjeldende § 100 i Grunnloven eller av forslaget til ny § 100.

6.5 Hatefulle ytringer

Straffeloven § 135 a («rasismeparagrafen») setter straff for sterkt negative ytringer om enkeltpersoner eller grupper på grunn av deres trosbekjennelse, rase, hudfarge, nasjonale eller etniske opprinnelse eller homofile legning mv. Bestemmelsen er plassert i straffelovens kapittel om forbrytelser mot den offentlige orden og fred men skal ikke bare ivareta denne typen hensyn. Et sentralt siktemål med bestemmelsen er også å beskytte utsatte personer og grupper mot ærekrenkelser.

Kommisjonen peker på at hatefulle ytringer representerer et av de vanskeligste og mest kontroversielle områdene i debatten om ytringsfrihetens grenser, se utredningen s. 151 flg. For sin del legger den vekt på at friheten til å ytre seg i det offentlige rom kan føre til korrigering og anstendiggjøring av standpunkter gjennom samtale og kritikk. Det er først når holdningene er kommet til uttrykk, at de kan bekjempes med kritikk. Kommisjonen mener det ikke er tvilsomt at det i samfunn med stor ytringsfrihet har vært mindre diskriminering enn i lukkede samfunn.

I utredningen tas det likevel ikke for gitt at offentlige korrigeringer alltid fungerer i tråd med idealet, eller at straff alltid er nyttesløst. Kommisjonen antar at det kan være nyttig å ha en lovbestemmelse som i det minste kan brukes som en slags nødløsning. Dessuten er Norge folkerettslig forpliktet til å oppstille et visst vern mot rasediskriminerende ytringer, jf. FN-konvensjonen 21. desember 1965 om avskaffelse av alle former for rasediskriminering (CERD).

Kommisjonen foreslår på denne bakgrunn ikke at straffeloven § 135 a oppheves, men anbefaler at den revideres. Kommisjonen er av den oppfatning at Norge ikke bør gå lenger i retning av å straffe diskriminerende ytringer enn det som er et allment godtatt internasjonalt minimum. Kommisjonene anbefaler dessuten endringer i oppregningen av forskjellige kjennetegn i § 135 a. Den mener at et alternativ er kun å holde seg til medfødte eller biologiske kjennetegn, og anbefaler at begrepet trosbekjennelse tas ut. Kommisjonen begrunner dette med at trosbekjennelse innebærer et element av valg, at begrepet er vanskelig å definere, men først og fremst fremhever kommisjonen at det må unngås at retten til fri og åpen religions- og kulturkritikk svekkes.

Videre mener kommisjonen at begrepet «ringeakt» er uheldig. Kommisjonen fremhever at det allmenne normative personbegrepet den har lagt til grunn, nettopp bygger på at en person er myndig og ansvarlig, slik at alle personer kan og bør kritiseres gjensidig og åpent, og at henvisningen til ringeakt i alle fall ikke må ses på som et krav om fravær av kritikk rettet mot personer.

Kongen i statsråd nedsatte 3. mars 2000 et lovutvalg som skal vurdere hvordan det rettslige vernet mot etnisk diskriminering kan styrkes. I mandatet heter det blant annet:

«Utvalget skal utrede hvordan lovbeskyttelsen mot etnisk diskriminering kan styrkes innenfor rammen av Grunnloven, samtidig som man tar hensyn til ytrings- og organisasjonsfriheten og til respekten for privatlivet.»

Utvalget skal etter planen legge frem sin utredning i 2001.

6.6 Blasfemiske ytringer

Straffeloven § 142 («blasfemiparagrafen») setter straff for den som krenker eller håner troslærdommer eller religiøse ytringer. Bestemmelsen rammer ikke saklig kritikk.

Kommisjonen påpeker at bestemmelsen opprinnelig bare omfattet statsreligionen. Ettersom religionen var et av fundamentene for staten, var det grunnleggende formålet å hindre angrep på statsautoritetene. Bestemmelsen ble senere utvidet til å gjelde alle religioner som er lovlige i Norge. Statsreligionen settes altså ikke lenger i en særstilling. Dessuten er myndighetenes autoritet etter kommisjonens oppfatning ikke lenger knyttet til statsreligionen. Disse to poengene avspeiler ifølge kommisjonen en fundamental endring av synet på religionens rolle og funksjon. Angrep på det religiøse kan ikke lenger anses som et angrep på felles verdier som er nødvendige for samfunnsstrukturen, men mer som et angrep på enkeltindividers religiøse følelser og verdighet, se utredningen s. 134 første spalte.

Kommisjonen påpeker likevel at det fra visse hold har vært ytret ønske om en revitalisering av paragrafen, som har vært sovende siden 1930-tallet. Dette forklares bl.a. med utviklingen mot et mer multikulturelt samfunn, som fører til at det samfunnskonstituerende kollektivet kan føle seg truet. Elementer av det opprinnelige hensynet bak paragrafen er derfor aktualisert på nytt.

Kommisjonen fremhever at religionsfriheten i dagens norske samfunn er hardt tilkjempet gjennom politisk strid basert på høy grad av ytringsfrihet, der mange kan ha følt seg forulempet underveis i prosessen. Et flerkulturelt samfunn trenger ifølge kommisjonen en fri og åpen kultur- og religionskritikk for å fremme respekt og toleranse for annerledes tenkende og troende.

Ut fra ytringsfrihetens tre begrunnelser foreslår kommisjonen derfor at blasfemiparagrafen blir fjernet, se utredningen s. 135 annen spalte. Det enkelte menneskes religiøse følelser vil fortsatt nyte vern etter straffebestemmelsene om ærekrenkelser og oppfordring til iverksettelse av straffbare handlinger.

6.7 Vold og pornografi mv.

Straffeloven § 382 inneholder et forbud mot grove voldsskildringer i underholdningsøyemed som formidles ved bruk av levende bilder (film, video, fjernsyn og dataspill mv.). Ettersom forbudet er begrenset til å gjelde vold i underholdningsøyemed, antar kommisjonen at regelen kan opprettholdes. Derimot foreslår Kommisjonen at forhåndssensur av voldsskildringer i film osv. bare skal være tillatt i forhold til mindreårige, se kap. 5.9.4 ovenfor.

Kommisjonen mener at de eksisterende forbudene mot pornografi er litt for omfattende. Etter kommisjonens oppfatning berører pornografien prosessen omkring individets frie meningsdannelse, og kommisjonen mener forbudet favner for vidt til at det kan begrunnes i en fare for skade på brukere og deltakere. Kommisjonen er prinsipielt skeptisk til at straff kan bidra til å sikre en akseptabel samfunnsmoral, og anfører at hensynet til å fremme likestilling og respekt, ikke gir tilstrekkelig grunnlag for et forbud. Likheten som ligger i lik rett til å ytre seg, er et grunnleggende prinsipp. Staten kan gjennom positive inngrep hjelpe frem ytringer fra grupper som har vanskelig for å bli hørt, men kan ikke frata noen ytringsfriheten for å fremme andres ytringer, se utredningen s. 157 flg.

Kommisjonen legger etter dette til grunn at grunnlovsbestemmelsen vil gjøre det nødvendig å foreta en viss liberalisering av lovgivningen om pornografi etter de linjer som skisseres i NOU 1997: 23 Seksuallovbrudd. Gjennom behandlingen av Ot.prp. nr. 28 (1999-2000) har imidlertid Stortinget tatt avstand fra en slik liberalisering, jf. Innst. O. nr. 92 (1999-2000).

6.8 Opphavsrett

Kommisjonen anerkjenner opphavsretten som en legitim begrensning i ytringsfriheten. Men på samme måte som andre inngrep må opphavsretten ikke gå lenger i å innskrenke ytringsfriheten enn det som lar seg forsvare i forhold til ytringsfrihetens begrunnelser, og innskrenkningen må være forenlig med tredje ledd om frimodige ytringer. Kommisjonen uttaler at det på denne bakgrunn vil være uforenlig med forslaget å bruke opphavsretten som et redskap til å motvirke en informert offentlig debatt. Derimot vil opphavsretten stå sterkt hvis andres motiv for å angripe den, først og fremst er egen økonomisk vinning.

Kommisjonen antar at grunnlovsforslaget kan føre til en viss endring i rettstilstanden gjennom sin betydning som tolkingsfaktor for regelverket på området, se utredningen s. 136 annen spalte. Hvilke konkrete regler det siktes til, er ikke presisert. Kommisjonen tar ikke til orde for lovendringer.

Departementet vil for sin del understreke at opphavsretten ikke gir rettighetshaveren noen enerett til ideene eller de faktiske opplysningene som ligger til grunn for eller er brukt i verket. Opphavsretten er altså ikke til hinder for at ideer eller fakta brukes i den videre samfunnsdebatten, eller for at andre lar seg inspirere av verket til å produsere noe på egen hånd. Derimot kreves det samtykke fra opphavsmannen for å fremstille eksemplarer av det verket opphavsmannen har skapt, eller for å gjøre verket tilgjengelig for allmennheten. Opphavsretten vil derfor som hovedregel være til hinder for at andre sprer selve verket videre uten samtykke fra opphavsmannen.

6.9 Kommersielle ytringer og reklame

Kommisjonen legger til grunn at kommersielle ytringer - som enhver annen ytring - er omfattet av grunnlovsvernet etter forslaget, se utredningen kap. 6.3.4.2. Hvilke inngrep lovgiverne kan foreta i ytringsfriheten på dette området, beror derfor på i hvilken grad inngrepet forstyrrer prosessene som ytringsfriheten skal legge til rette for. Her må de enkelte typene kommersielle ytringer vurderes konkret. Kommisjonen uttaler likevel at kommersielle ytringer normalt ikke vil ha noe omfattende vern etter grunnlovsforslaget.

Kommisjonen legger til grunn at de informative sidene ved reklamen berører sannhetssøkingen og individets frie meningsdannelse, men at de rent manipulerende aspektene kan motvirke disse prosessene. Lovgiverne vil derfor ikke stå fritt til å forby alle typer produktreklame, men kan oppstille strenge restriksjoner og til dels forbud mot rent følelsesladet manipulasjon av det ubevisste, i den grad det anses som ønskelig. Kommisjonen antar at det heller ikke vil være i strid med ytringsfriheten å stenge de kommersielle ytringene ute fra de offentlige rom som ikke bør anses som en markedsplass.

Kommisjonen har ingen merknader til forbudene mot alkohol- og tobakksreklame i sin alminnelighet, så lenge det kan «påvises med tilstrekkelig sannsynlighet» at reklamen gir økt forbruk av alkohol og tobakk og dermed økte helseskader (se utredningen s. 156 første spalte).

Departementet bemerker at dagens forbud mot alkohol- og tobakksreklame ikke bygger på noen forutsetning om at det anses som påvist at slik reklame i sin alminnelighet øker forbruket og fører til helseskader. Det er heller ikke et vilkår at slike virkninger påvises i det enkelte tilfellet. Forbudene er generelle og bygger bl.a. på at fraværet av reklame påvirker folks holdninger til bruk av tobakk og alkohol. Når det gjelder forbudet mot alkoholreklame, kan det bl.a. vises til fremstillingen i Rt. 2000 s. 46. Ettersom kommisjonen ikke fremsetter forslag om at bestemmelsene endres, og heller ikke foreslår at man bør vurdere slike endringer, antar departementet at dagens regler og praktiseringen av disse kan opprettholdes hvis grunnlovsforslaget blir vedtatt.

Kommisjonen har heller ingen merknader til restriksjonene på adgangen til å reklamere for legemidler, som også er begrunnet i helsemessige forhold.

Derimot mener kommisjonen at man på bakgrunn av grunnlovsforslaget bør vurdere å revidere forbudsbestemmelsen mot kjønnsdiskriminerende reklame i markedsføringsloven § 1 annet ledd. Det vises til at demokratibegrunnelsen tilsier at man ikke kan forby meninger bare fordi flertallet misliker dem, eller fordi meningene motarbeider flertallets politiske målsetting om større likestilling.

Videre mener et klart flertall i kommisjonen at bestemmelsen i kringkastingsloven § 3-1 tredje ledd som oppstiller et forbud mot politisk reklame i kringkastingen, er uforenlig med grunnlovsforslaget, se utredningen kap. 6.2.4.4.2. Flertallet peker på at det dreier seg om «frimodige ytringer om statsstyrelsen». Det vil likevel være adgang til å gi nærmere regler om omfang og tidspunkt for formidlingen av den politiske reklamen. Mindretallet peker på at et forbud i et bestemt medium ikke vil ha karakter av et generelt forbud, men være en del av retten til å bestemme tid og sted for ytringen. Mindretallet fremhever videre at politisk reklame lett vil få et manipulerende preg, slik at ytringen knapt kan sies å være «frimodig».

Det særlige forbudet mot kringkastingsreklame rettet direkte mot barn (jf. kringkastingsloven § 3-1 annet ledd) bør etter kommisjonens oppfatning vurderes opp mot ytringsfrihetens begrunnelser i lys av relevant forskning om konsumorientering hos barn, se utredningen s. 156 annet spalte. Kommisjonen viser bl.a. til at reklame rettet mot barn gjennom andre medier, er tillatt.

6.10 Særlig om ansattes ytringsfrihet

Kommisjonen legger til grunn at arbeidstakeres ytringsfrihet må underlegges begrensninger av hensyn til lojaliteten overfor arbeidsgiveren, se utredningen kap. 6.2.4.1. Dette gjelder både ansatte hos private og ansatte i det offentlige. Det kan riktignok knytte seg en særlig demokratisk interesse til saker som håndteres av offentlig ansatte. På den annen side tilsier idealet om et nøytralt embetsverk at ledende embetsmenn ikke offentlig gir til kjenne standpunkter på tvers av den politiske ledelsen.

Kommisjonen vil balansere de kryssende interessene på den måten at offentlig ansatte som en nødløsning kan gå ut med opplysninger om klart klanderverdige forhold hos arbeidsgiver («whistle blowing»). Her må lojalitetsplikten vike. Dessuten bør det ikke være adgang til å pålegge taushetsplikt for opplysninger som er omfattet av bestemmelsen om informasjonskrav i femte ledd (prinsippet om dokument- og møteoffentlighet). Kommisjonen foreslår en lovregulering av disse to typetilfellene.

For så vidt gjelder rettstilstanden i dag, kan det nevnes at taushetsplikten etter forvaltningsloven ikke gjelder hvis opplysningene er allment tilgjengelige f.eks. gjennom forvaltningens saksdokumenter, se forvaltningsloven § 13 a nr. 3. Spørsmålet om kommisjonens forslag vil føre til økt ytringsfrihet på dette punktet, vil derfor først og fremst avhenge av i hvilken grad femte ledd utvider offentlighetsprinsippet i forhold til i dag. Det finnes ingen særskilt lovregulering av såkalt «whistle blowing».