4 Kort om Grunnloven § 100 og andre konstitusjonelle prinsipper mv. som verner ytringsfriheten

4.1 Vernet etter Grunnloven § 100

Grunnloven § 100 lyder i dag slik:

«Trykkefrihed bør finde Sted. Ingen kan straffes for noget Skrift, af hvad Indhold det end maatte være, som han har ladet trykke eller udgive, medmindre han forsætligen og aabenbare har enten selv vist, eller tilskyndet Andre til, Ulydighed mod Lovene, Ringeagt mod Religionen, Sædelighed eller de konstitutionelle Magter, Modstand mod disses Befalinger, eller fremført falske og ærekrænkende Beskyldninger mod Nogen. Frimodige Ytringer, om Statsstyrelsen og hvilkensomhelst anden Gjenstand, ere Enhver tilladte.»

Første punktum i Grunnloven § 100 fastslår at «Trykkefrihed bør finde Sted». Ordet «bør» må leses som «skal» i moderne norsk språkbruk. Dette betyr at Grunnloven forbyr forhåndssensur og annen forhåndskontroll av trykt skrift. En ordning der bøker, blader og aviser må godkjennes av staten før de publiseres, vil følgelig være i strid med Grunnloven. Forbudet mot restriksjoner gjelder både mangfoldiggjøring og spredning av alle typer trykksaker, men omfatter ikke andre medier enn trykt skrift. Første punktum gir ikke vern mot at staten oppstiller konsesjonsordninger for kringkastingsvirksomhet, eller at filmer sensureres av myndighetene før de distribueres til seerne. Adgangen til å sensurere er likevel langt fra ubegrenset, se nedenfor.

Første punktum gir bare en formell ytringsfrihet ved å fastslå at trykte ytringer ikke kan stanses eller kontrolleres på forhånd. Bestemmelsen gir ikke noe vern mot å bli trukket til ansvar for ytringene i ettertid. Den materielle ytringsfriheten er regulert av annet og tredje punktum i Grunnloven § 100. Etter annet punktum kan ingen straffes «for noget Skrift, af hvad Indhold det end maatte være, som han har ladet trykke eller udgive, medmindre han forsætligen og aabenbare har enten selv vist, eller tilskyndet Andre til, Ulydighed mod Lovene, Ringeagt mod Religionen, Sædelighed eller de konstitutionelle Magter, Modstand mod disses Befalinger, eller fremført falske og ærekrænkende Beskyldninger mod Nogen». Tredje punktum fastslår at frimodige ytringer om statsstyrelsen og en hvilken som helst annen gjenstand skal være tillatt for alle.

Måten reglene er formulert på, åpner for flere tolkinger. I praksis er Grunnloven § 100 forstått slik at lovgiverne har generell adgang til å sette straff for uttalelser i trykt skrift, med de begrensninger som fremgår av tredje punktum. 1

Også det subjektive kravet i annet punktum om at den det gjelder har handlet «forsætligen og aabenbare», er i praksis blitt tolket med sterke modifikasjoner.

Ut fra dette synspunktet kan det heller ikke være noe i veien for å sette begrensninger for uttalelser som er fremsatt på annen måte enn i trykksaker, eller å oppstille andre typer reaksjoner enn straff, forutsatt at ytringene ikke er frimodige. Denne typen inngrep og reaksjoner faller utenfor ordlyden i annet punktum.

Tolkingen leder til at det bare er de frimodige ytringene om statsstyrelsen mv. som har grunnlovsvern mot etterfølgende ansvar, jf. Grunnloven § 100 tredje punktum. Kjernen i tredje punktum er ytringer om politiske spørsmål, men det er usikkert hvor de nærmere grensene for grunnlovsvernet går.

Tredje punktum rammer ikke bare strafferettslige reaksjoner. Bestemmelsen er også til hinder for å oppstille ansvar i form av erstatning, oppreisning og inndragning.

Etter ordlyden er vernet for frimodige ytringer unntaksfritt. Slik har Grunnloven aldri vært forstått. Ut fra sammenhengen med § 100 annet punktum har domstolene lagt til grunn at lovgiverne har en viss adgang til å gjøre begrensninger i ytringsfriheten på grunnlag av en avveining av ytringsfriheten mot andre beskyttelsesverdige interesser. Dette gjelder også i forhold til rent politiske ytringer, se f.eks. Rt. 1997 s. 1821 (Kjuus-saken).

4.2 Andre konstitusjonelle prinsipper

4.2.1 Generelt

Grunnloven § 100 er ikke den eneste konstitusjonelle skranken mot inngrep i ytringsfriheten. Grunnloven § 2 første ledd, som ble vedtatt i 1964, fastslår at «Alle Indvaanere af Riget have fri Religionsøvelse» og knesetter dermed religionsfriheten som et konstitusjonelt prinsipp. Når det gjelder den religiøse ytringsfriheten, overlappes bestemmelsen av regelen om frimodige ytringer i Grunnloven § 100 tredje punktum.

Grunnloven § 66 gir et særskilt ytringsfrihetsprivilegium til stortingsrepresentanter. Den fastsetter at representantene ikke kan trekkes til ansvar for uttalelser i «Storthingets Forsamlinger». Formålet med bestemmelsen er å bidra til fri diskusjon på Stortinget. Det er antatt at ansvarsfriheten ikke bare gjelder for politiske uttalelser, men også i forhold til ærekrenkende ytringer som ikke har en politisk vinkling. 2

Grunnloven § 84 sier at «Storthinget holdes for aabne Døre, og dets Forhandlinger kundgjøres ved Trykken». Bestemmelsen etablerer møteoffentlighet i Stortinget og sikrer tilgang til referater fra debattene. Grunnlovsbestemmelsen berører dermed den siden av ytringsfriheten som Ytringsfrihetskommisjonen kaller borgernes informasjonskrav.

En aktiv informasjonsplikt oppstiller Grunnloven bare for én bestemt type opplysninger, nemlig informasjon om naturmiljøet. Grunnloven § 110 b annet ledd slår fast at borgerne er «berettigede til Kundskab om Naturmileuets Tilstand og om Virkningerne af planlagte og iværksatte Indgreb i Naturen». Bestemmelsen gjelder informasjon både om miljøtilstanden og om miljøvirkningene av inngrep i naturen og andre tiltak. Det er antatt at bestemmelsen innebærer en plikt for forvaltningen til å praktisere meroffentlighet etter offentlighetsloven for slike opplysninger. 3

Ytringsfrihetskommisjonen tar ikke til orde for at noen av de nevnte bestemmelsene bør endres (se nærmere utredningen kap. 5.2).

4.2.2 Grunnloven § 110 a

Grunnloven § 110 a pålegger myndighetene «at lægge Forholdene til Rette for at den samiske Folkegruppe kan sikre og udvikle sit Sprog, sin Kultur og sit Samfundsliv». Bestemmelsen fokuserer på Statens ansvar for å medvirke til at samenes interesser blir ivaretatt gjennom støttetiltak og annen praktisk tilrettelegging. Bestemmelsen har en side til ytringsfriheten, særlig det såkalte infrastrukturkravet som er regulert i sjette ledd i kommisjonens forslag. Bestemmelsen er først og fremst en politisk programerklæring. 4

4.2.3 Uskrevne prinsipper av grunnlovs rang

Det finnes også enkelte uskrevne prinsipper av grunnlovs rang som har betydning for ytringsfriheten. Høyesterett i plenum har antydet at retten til å danne politiske partier i dag følger av konstitusjonell sedvanerett. 5

Videre innebærer det alminnelige legalitetsprinsippet at myndighetsinngrep i borgernes ytringsfrihet må ha grunnlag i formell lov. Prinsippet stiller krav til det formelle grunnlaget for inngrepet, men legger ingen bånd på lovgiverne.

4.2.4 Grunnloven § 110 c

Grunnloven § 110 c, vedtatt i 1994, fastsetter at «(d)et paaligger Statens Myndigheder at respektere og sikre Menneskerettighederne». Bestemmelsens krav kan oppfylles gjennom faktiske tiltak og den alminnelige lovgivning, og den medfører ikke at rettigheter fastlagt i menneskerettskonvensjonene har grunnlovs rang, eller at de er blitt en del av norsk rett. Dette er også forutsatt i menneskerettsloven 22. mai 1999 nr. 30, som gjennomfører bl.a. Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) i norsk rett. Menneskerettsloven § 3 utelukker ikke at Stortinget ved lov fastsetter en regel som skal gå foran en regel i en inkorporert menneskerettskonvensjon.

Menneskerettskonvensjonenes regler kan likevel ha betydning for forståelsen av Grunnlovens bestemmelser, særlig etter at Grunnloven § 100 c ble vedtatt. I Rt. 1997 s. 1821 (se s. 1832) ledet således det forhold at «vern mot rasediskriminering er akseptert i det internasjonale samfunn som en grunnleggende rettighet», Høyesteretts flertall til en tolking som begrenset rekkevidden av Grunnloven § 100 når det gjelder visse rasediskriminerende ytringer. 6

Både EMK og SP inneholder bestemmelser som skal sikre alle lik rett til ytringsfrihet.

4.3 Kort om EMK artikkel 10

EMK art. 10 nr. 1 fastslår at alle har rett til ytringsfrihet. Retten omfatter frihet til å ha meninger og til å motta og meddele opplysninger og ideer uten inngrep av offentlig myndighet og uten hensyn til grenser. Artikkel 10 nr. 2 lister opp hensyn som kan gi grunnlag for å gjøre inngrep i ytringsfriheten, nærmere bestemt hensynet til den nasjonale sikkerhet, territoriale integritet eller offentlige trygghet, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, for å verne andres omdømme eller rettigheter, for å forebygge at fortrolige opplysninger blir røpet, eller for å bevare domstolenes autoritet og upartiskhet.

Henvisningen til andres omdømme eller rettigheter innebærer at ytringsfriheten må tåle visse innskrenkninger for å ivareta andre individuelle rettigheter som for eksempel retten til respekt for privatliv og familieliv etter EMK art. 8.

For å kunne gjøre inngrep i ytringsfriheten er det ikke tilstrekkelig at et av de nevnte hensynene gjør seg gjeldende. Inngrepet må i tillegg følge av lov og være nødvendig i et demokratisk samfunn og proporsjonalt i forhold til målsettingen med inngrepet. Dessuten må innskrenkningen være ikke-diskriminerende, jf. EMK art. 14.

4.4 Kritikken mot Grunnloven § 100

Dagens bestemmelse i Grunnloven § 100 har vært kritisert for at den er uklar, og for at den gir for stor frihet til å innskrenke ytringsfriheten. Det hevdes at det i for liten grad er foretatt en systematisk analyse av de enkelte lovvedtakenes konsekvenser for prinsippet om ytringsfrihet. Dette har ført til at inngrepene samlet sett er blitt så omfattende at grunnlovsvernet er uthult.

Det har videre vært fremhevet som problematisk at Grunnloven § 100 bare omtaler trykt skrift. Ytringer i andre medier har ikke det samme vernet som trykte uttalelser. Bestemmelsen avspeiler derfor ikke den medieutviklingen som har funnet sted etter 1814. 7

Medieutviklingen har dessuten ført til at retten til å motta og bearbeide ytringer, er blitt mer sentral enn før. Grunnloven § 100 er utformet med sikte på den klassiske ytringsfriheten, som innebærer en rett til å fremsette ytringer, og gir ikke direkte vern til informasjonsfriheten i form av frihet til å utveksle ytringer uten innblanding fra myndighetene, eller informasjonskravet i form av et rettskrav på å få tilgang til bestemte typer informasjon (offentlighetsprinsippet).

Videre omfatter Grunnloven § 100 bare individets rett til å ytre seg. Den sikrer ikke retten til å demonstrere. 8

Derimot er det som nevnt antatt at retten til å danne politiske partier er vernet gjennom konstitusjonell sedvanerett.