5 Lovgrunnlaget for vern i kystsona

Internasjonale konvensjonar legg visse rammevilkår for forvaltning av havområde, medan det innafor norsk lovgiving finst ulike regelverk som kvar på sin måte kan verne om kyst- og sjøområde. Forutan naturvernlova som gjeld ut til territorialgrensa, vil anna regelverk på meir spesifikke område vere viktig med omsyn til vern i sjøområda. Her er det nærliggjande å nemne saltvassfiskelova, lov om undersjøiske naturførekomstar, lakselova og oppdrettslova. Felles for dei sistnemnde lovene er at dei kan regulere aktivitet og bandleggje næringsutøving. Det er òg ei rekkje andre lover som gjennom behandling av enkeltsaker kan nyttast for å ta vare på naturverdiar, t.d. forureiningslova. Plan- og bygningslova som gjeld innafor grunnlinja, er eit sektorsamordnande verkemiddel og kan medverke til å sikre naturverdiar i denne delen av kystsona.

5.1 Dei juridiske verkemidla til miljøvernstyresmaktene

5.1.1 Lov av 19. juni 1970 nr 63 om naturvern

5.1.1.1 Formålet med bruk av naturvernlova

Noreg fekk si første naturvernlov i 1910. I samband med dette lovarbeidet uttala komiteen som fremja utkastet til lov m.a. følgjande:

«Efterhaanden som folkemængden stadig økes, og menneskene i større og større utstrekning bringer naturen ind under sit herredømme og altid mere intenst utnytter den i sin tjeneste, vil dette erfaringsmessig medføre, at naturen selv forandres. Landskaperne forandrer lidt etter lidt karakter, en række forskjellige dyre- og plantearter utryddes, skoger hugges, klipper bortmineres og aker og eng breder seg ut, hvor der før var vild mark.»

Utfordringane er langt på veg dei same i dag, sjølv om problemstillingane t.d. i høve til landbruk og fiskeri har endra seg vesentleg m.a. gjennom meir intensiv drift. Skal vi klare å ta vare på norsk natur i framtida, må ein sjå på dei samla verknadene av ulike tiltak i eit langsiktig perspektiv. Det er viktig å vere merksam på dei mange små og gradvise endringar som over tid kan redusere eller øydeleggje naturverdiane. Naturvernlova frå 1970 har til formål å sikre nasjonale naturverdiar mot inngrep og øydelegging. Lova er derfor sterkt forankra i den nasjonale miljøvernpolitikken og er eit sentralt verkemiddel i arbeidet med å ta vare på det biologiske mangfaldet gjennom vern av enkelte økosystem. Lova er eit verkemiddel til å sikre «perlene» i norsk natur for framtidige generasjonar.

Vernevedtak etter naturvernlova har full gjennomslagskraft overfor råderett som byggjer på løyve etter anna lovverk, anten det gjeld jakt som viltlova regulerer, hogst som skogbrukslova regulerer, ulike inngrep heimla i energilovgivinga eller fiskeri- og havbruk som saltvassfiskelova og oppdrettslova regulerer.

I naturvernlova sin formålsparagraf heiter det mellom anna at naturen er ein nasjonal verdi som ein må verne, og at ein berre bør gjere inngrep i naturen ut frå ein langsiktig og allsidig disponering av ressursane som tek omsyn til at naturen i framtida vert teken vare på som grunnlag for menneskja si verksemd, helse og trivsel. Gjennom lova kan styresmaktene setje i verk tiltak for å sikre sårbar natur, sjeldne naturtypar samt plante- og dyrearter og leveområda deira. Vern etter naturvernlova kan vere aktuelt å nytte særleg for område på land eller i sjø der det er naudsynt å:

• Ivareta internasjonale, nasjonale og regionale naturverdiar.

• Område med internasjonale verneverdiar kan t.d. vere område som står på lista over internasjonalt viktige våtmarksområde, såkalla Ramsarområde. Froan naturreservat og landskapsvernområde i Sør-Trøndelag er eit slikt område. I nasjonal- og landsdelsamanheng er det eit mål for naturvernarbeidet at alle dei naturgeografiske regionar og underregionar som Noreg er delt inn i og som byggjer på geologiske, klimatiske, plantegeografiske og landskapsmessige kriterium, skal vere representert i vernesamanheng.

• Ha eit langsiktig vern.

• Intensjonen i lova er å gi naturverdiane eit varig vern. Det skal vere særs vektige grunnar for å oppheve eit vern vedteke i medhald av naturvernlova. Det kan t.d. dreie seg om naudsynte tiltak av vesentleg verdi for samfunnet og som ikkje let seg kombinere med verneverdiane i området. Praksis viser at vedtak om vern sjeldan er vorte oppheva. Vernevedtak etter naturvernlova er derfor å oppfatte som varige, og naturvernlova vert derfor nytta i dei høve det er naudsynt med eit langsiktig vern av naturverdiar.

• Hindre inngrep/uønskt aktivitet som kan redusere eller øydeleggje verneverdiar .

• Lova vert nytta der verdiane er av ein slik karakter at andre verkemiddel ikkje gir tilstrekkeleg vern, mellom anna for å hindre inngrep og anna form for aktivitet som kan skade naturverdiane i området. Naturvernlova er det einaste verkemiddel som kan hindre all uønskt aktivitet i eit område ved eit enkelt vedtak. Dette er administrativt enklare enn å lage mange ulike vedtak ut frå ulike sektorlover.

5.1.1.2 Naturvernlova i sjøområde

Lov om naturvern av 19. juni 1970 nr 63 avløyste lov av 1. desember 1954 nr 2 om naturvern. Naturvernlova omtalar ikkje eksplisitt forholdet til sjøområde. Heller ikkje forarbeida nemner uttrykkeleg forholdet til sjø. I lova frå 1954 gjekk det klart fram at lova også gjaldt for sjøområda då § 1 omtala «områder av land eller vann». I forarbeidet vart det i samband med dette peika på at vern av korallrev kunne vere aktuelt, og at ein kunne forby fiske og taretråling (Ot prp nr 34, 1953). Det er ingen haldepunkt i forarbeidet til gjeldande naturvernlov at rettstilstanden på dette punktet skulle endrast. Naturvernlova gjeld derfor både på land og i sjø. Lova sitt virkeområde omfattar heile territoriet i Noreg, dvs at den gjeld ut til territorialgrensa. Formålsparagrafen i gjeldande lov er i tråd med ein brei definisjon av naturvern som omhandlar det totale samspelet i naturen. Både sjøen, sjøbotnen og plante- og dyrelivet der er viktige delar av naturverdiane i landet.

Det vil vere aktuelt å nytte naturvernlova ved vern i sjø både i samband med marine verneområde der vern av sjøbotn med tilhøyrande vatnsøyle vil vere det primære formålet, jf. kapittel 9, og som det framgår av kapittel 3.1.1 når det er ein funksjonell og nær økologisk samanheng mellom verneformålet på land og sjøareala utanfor.

Lova regulerer ikkje kor mykje sjøareal som kan inngå i verneområdet, men alt areal som inngår i eit verneområde må oppfylle krava som naturvernlova stiller til dei ulike vernekategoriane. Storleiken vil avhenge av verneformålet i det enkelte høve. I dei høve der vernet er knytt opp mot ivaretaking av heilskaplege økosystem på land, har ein også tatt med sjøareal når dette har ein funksjon i høve til økosystemet på land. Verneområdet vil då få ei avgrensing som best mogleg sikrar heilskapen i området. Dersom vernet hovudsakleg er grunna ut frå det å ta vare på fugleliv eller botanikk, vil området få ei avgrensing som sikrar forsvarleg vern av dei artene det gjeld. Dersom vernet t.d. primært er knytt til botaniske verdiar på land, vil vern av sjøareal vere aktuelt berre dersom verneverdiane heng økologisk nær saman med sjø, som t.d. strandenger som er tilpassa eit livsmiljø i overgangen mellom land og sjø. Ved vern av sjøfuglkoloniar vil ulike fuglearter ha ulike krav til omgivnadene, og avgrensinga av verneområdet vil ta omsyn til dette. Såleis kan det i enkelte høve, avhengig av verneformålet, vere aktuelt å nytte naturvernlova berre på landareal, medan det i andre høve er naudsynt å ta med sjøareal.

Sjølv om det er teke utgangspunkt i verneformålet, har det vore noko ulik praksis når det gjeld omfanget av sjøareal som er innlemma i verneområde i ulike verneplanar. Det er derfor naudsynt å utvikle ein meir samordna praksis på landsbasis når det gjeld framlegg til vern av sjøareal der verneformålet er knytt til verneverdiar på land. Miljøstyresmaktene og fiskeristyresmaktene vil derfor samarbeide nært i spørsmål knytt til omfanget av vern av sjøareal i slike område.

Det kan òg vere aktuelt å kombinere vern etter naturvernlova med forvaltning etter anna lovverk. Dersom verneframlegget omfattar fleire øyar, må det gjerast ei nøye vurdering av om det er naudsynt å opprette eit stort verneområde som omfattar alt sjøareal mellom øyane, eller om verneformålet vil verte godt nok teke vare på ved oppretting av fleire mindre verneområde der berre sjøområdet i nær tilknyting til øyane inngår.

Lova utelukkar ikkje bruk av nokon av vernekategoriane i naturvernlova i sjøområde, men kategoriane kan vere ulikt eigna i samband med vern i sjø. Det må derfor gjerast ei nøye vurdering av kva for ein vernekategori som er best eigna i kvart enkelt høve.

Det kan i enkelte høve vere ønskjeleg å regulere aktivitet nær verneområda av omsyn til verneverdiane innafor verneområdet, sjølv om nærområda ikkje oppfyller krava til vern i medhald av naturvernlova. I slike nærområde eller buffersoner kan det vere aktuelt å nytte regulering etter plan- og bygningslova eller etter anna sektorlovverk, som t.d. saltvassfiskelova.

5.1.1.3 Nærare om dei ulike vernekategoriane

Områdevern etter naturvernlova er delt i 4 ulike vernekategoriar: nasjonalparkar, landskapsvernområde, naturreservat og naturminne. I tillegg kan ein innføre spesiell artsfreding. Kva verneform som er aktuell å nytte i det enkelte høve, vil vere avhengig av formålet med vernet, storleiken på verneområdet, og kor streng verneforskrifta må vere for å ivareta verneformålet.

Nasjonalparkane skal sikre større urørte eller i det vesentlege urørte, eigenarta eller vakre naturområde mot inngrep. I nasjonalparkar er generelt naturmiljøet og landskapet med planter, dyreliv, natur- og kulturminne verna mot utbyggjing, anlegg, lokal forureining og andre inngrep. Motorferdsel er forbode. Restriksjonane varierer etter kva slags bruk det er i området og om eit av formåla er å sikre allmenta tilgang til rekreasjon og friluftsliv i urørt natur.

Naturvernlova § 3 set opp tre hovudvilkår knytt til kvalitet, storleik og eigarforhold. Eit grunnvilkår er at det må vere naturområde som er urørte eller i det vesentlege urørte. Områda må òg vere relativt store og hovudsakleg i statleg eige. Såframt desse vilkåra er oppfylte, kan ein opprette nasjonalparkar som også omfattar sjøområde. I St meld nr 62 (1991–92) Ny landsplan for nasjonalparkar og andre større verneområde i Noreg er det ein føresetnad at for dei områda i planen som omfattar sjøareal, vil vernet berre gjelde vassoverflata og ikkje vern av naturverdiar under vatn. Dersom verneverdiane på land har ein klart funksjonell samanheng med naturverdiar under vassoverflata, kan det i enkelte høve vere naudsynt å leggje visse restriksjonar på undersjøiske naturverdiar òg.

Landskapsvernområde er den forma for områdevern etter naturvernlova som legg minst restriksjonar på bruk av områda. Det viktigaste formålet er å ta vare på eigenarta eller vakkert natur- eller kulturlandskap. I landskapsvernområde er det eit generelt forbod mot inngrep som kan endre landskapet sin eigenart eller karakter vesentleg. Dette kan vere inngrep og tiltak som planering og lagring av masse, framføring av luftleidningar m.m. Det er stor variasjon i utforminga av forskrifter for landskapsvernområde avhengig av grad av påverknad og eksisterande næringsverksemd i området. Plante- og dyrelivet er i utgangspunktet ikkje freda i landskapsvernområde, men dersom vegetasjon som t.d. skog utgjer eit viktig element i landskapet, kan dette inngå i verneformålet.

Dersom det er spesielle verdiar knytt til planter eller dyr, kan ein kombinere landskapsvernet med artsfreding i medhald av naturvernlova §§ 13 eller 14. Forskriftene vil då innehalde naudsynte restriksjonar som sikrar den aktuelle arta mot skade eller øydelegging av leveområdet.

Eksisterande utnytting av området kan vanlegvis halde fram som tidlegare, og kravet til urørt natur er mindre strengt enn i nasjonalparkar og i naturreservat. Etter naturvernlova § 5 er vilkåra for oppretting knytt til naturlandskap eller kulturlandskap som er eigenarta eller vakkert. Landskapsvernområde i kystsona vil truleg vere mest aktuelt ved vern av sjøområde i tilknyting til landområde der det er ønskjeleg å sikre heilskapen i kystlandskapet.

Naturreservat i medhald av §8 er den strengaste forma for områdevern etter naturvernlova, og formålet med vernet er grunngitt i naturfaglege kvalitetar. Ved oppretting av naturreservat er målsetjinga å sikre område med urørt eller tilnærma urørt natur eller som utgjer ein spesiell naturtype, som har særskild vitskapleg eller pedagogisk verdi eller som skil seg ut ved sin eigenart. Kravet til urørt naturlandskap står sentralt ved oppretting av naturreservat. Vernereglane er derfor vanlegvis strenge. Hovudformålet med freding av eit område som naturreservat er å sikre område som i det vesentlege er urørte, og som kan ha verdi som referanseområde. Verneformåla er knytt til å ivareta heilskaplege økosystem som t.d. skog, myr, sjøfugl, kvartærgeologi e.l. Oppretting av naturreservat i kystsona er aktuelt for å sikre i hovudsak urørte, heilskaplege naturområde på land og i sjø. Naturreservat i sjø kan vere aktuelt der det primære er å sikre marine verdiar, jf. kapittel 9, eller for å sikre sjøområde som har ei nær økologisk tilknyting til naturverdiar på land. I naturreservat oppretta i medhald av §  8 vil det vere knytt strenge restriksjonar til bruk som påverkar naturverdiar og naturlandskapet i kortare eller lengre periodar. Motorisert ferdsel er forbode både på land og i vatn, og i t.d. sjøfuglreservat er det forbod mot ferdsel i hekketida.

Naturreservat etter § 9, såkalla biotopfredingar kan sikre område som er av vesentleg verdi for planter og dyr som er freda etter §§ 13 og 14 for å hindre anlegg, forureining eller andre inngrep som kan øydeleggje livsmiljøet til plantene eller dyra. Lova er ikkje til hinder for eventuelt å nytte biotopfreding også i sjøområde. Det er formålet med vernet og spørsmålet om kor urørt området er, som vil vere avgjerande for om eit område bør vernast som naturreservat etter naturvernlova § 8 eller som biotopfreding etter § 9. Det er ikkje krav til at eit område er urørt i samband med biotopfreding i medhald av § 9 slik som naturreservat i medhald av § 8. Freding av fuglelivet kombinert med biotopfreding i såkalla fuglefredingsområde er aktuelt i kystsona. Av omsyn til fuglane sitt livsmiljø kan det vere naudsynt med strenge restriksjonar på aktivitet som t.d. ferdsel i slike område, medan aktivitet og inngrep som ikkje vil ha direkte verknad på fuglelivet vil kunne gå føre seg. Restriksjonane skal tilpassast den eller dei artene ein ønskjer å verne. Det kan såleis vere større rom for ulik aktivitet i eit område verna i medhald av § 9 enn etter § 8 der ein vil sikre eit mest mogleg urørt naturområde med lite menneskeleg aktivitet.

Naturminne er ei lite nytta verneform der vilkåra for oppretting er knytt til vitskap, historie og særpreg som er aktuelt ved vern av t.d. geologiske, botaniske og zoologiske førekomstar. Naturvernlova § 11 gir òg heimel for å frede areal kring førekomsten. I marin samanheng kan oppretting av naturminne vere aktuelt i samband med korallrev o.l.

Artsfreding. Planter eller dyr som er sjeldne eller står i fare for å verte utrydda, kan verte freda i medhald av §§  13 og 14 anten i heile landet eller i særskilde område. Reine artsfredinger har relativt avgrensa verdi fordi sjølve naturmiljøet ikkje automatisk vert freda, berre den spesielle arta. Døme på artsfredinger er freding av misteltein, sibirstjerne, purpurkarse og masimjelt.

I område med artsfreding er det forbod mot tiltak og aktivitetar som kan skade den aktuelle arta, medan det ikkje er restriksjonar på aktivitet i omgivnadene. Av omsyn til verneverdiane er det derfor vanleg å kombinere artsfreding med biotopfreding slik at det også vert lagt restriksjonar på aktivitet og tiltak i området der dei verdifulle artene finst.

5.1.1.4 Forskrifter i medhald av naturvernlova

Det vert utforma eigne, tilpassa forskrifter for kvart enkelt verneområde. Dei vert laga med utgangspunkt i formålet med vernet, og kan grovt delast inn i følgjande avsnitt:

• Innleiande avsnitt som syner verneform, namn på området, vernedato, storleik på området, eigedomar som er innlemma m.m.

• Ei kort oppsummering av formålet med vernet . Formålet kan vere knytt opp mot heilskaplege økosystem, store samanhengande natur- og landskapsområde, eller mot avgrensa naturtypar eller arter. Verneformåla kan ofte vere samansett av fleire element.

• Restriksjonar på bruken skal syne kva som er forbode i verneområdet og skal alltid avhenge av kva som er formålet med vernet.

• Unnataksavsnittet skal syne kva for verksemd som er unnateken frå vernet fordi det ikkje er i strid med verneformålet. Forboda i verneområde skal ikkje vere til hinder for tiltak og aktivitet som ikkje vil øydeleggje eller forringe verneverdiane i områda. Vernet vil heller ikkje vere til hinder for gjennomføring av militær operativ verksemd og tiltak i rednings-, ambulanse-, politi-, brannvern-, oppsyns-, forvaltnings- og skjøtselssamanheng, inkludert naudsynt motorferdsel i samband med dette.

• Dispensasjonsavsnitta spesifiserer kva forvaltningstyresmakta kan gi særskilt løyve til etter ei konkret vurdering og på bakgrunn av konkret søknad. Vurderinga vil alltid avhenge av formålet med vernet og korleis aktiviteten eller tiltaket vil verke inn på formålet. Det er fullt mog­leg å søkje løyve til aktivitetar og tiltak som ikkje er nemnt eksplisitt i forskrifta. Forvaltningsstyresmakta skal alltid gjere ei konkret vurdering av dei verknadene tiltaket vil kunne få for verneverdiane.

• Dei siste avsnitta inneheld reglar for fastsetjing av forvaltningsstyresmakt og iverksetjing .

5.1.1.5 Vederlag ved vern etter naturvernlova

Reglane om vederlag er gitt i lova sitt kap VII. Vernevedtak er å sjå på som avgrensing av rådvelde og inneber, til skilnad frå oreigning, ikkje at ein rett vert overført frå eit subjekt til eit anna. I utgangspunktet kan avgrensingar av rådvelde skje utan at det utløyser krav om vederlag.

Av naturvernlova § 20 første og andre ledd følgjer det at vederlag ved oppretting av naturreservat, naturminne og ved biotopfredingar skal følgje reglane i lov av 6. april 1984 nr 17 om vederlag ved oreigning av fast eigedom. Dette har samanheng med at desse verneformene legg særlege band på handlefridomen. Grunneigarar og dei som har bruksrettar i slike område vil ha krav på å få vederlag for økonomisk tap som følgje av fredinga. Det økonomiske tapet skal fastsetjast på grunnlag av salsverdi eller bruksverdi av eigedomen. I slike høve vil det berre kunne krevjast vederlag for slike former for økonomisk utnytting som vert forbodne etter fredingsforskrifta.

Staten si erstatningsplikt ved oppretting av nasjonalparkar og landskapsvernområde er regulert i naturvernlova § 20 b. Erstatning vert utbetalt i samsvar med alminnelege rettsgrunnsetningar dvs. dei retningslinjer som har utvikla seg på basis av prinsippet i grunnlova § 105 med sikte på lovgiving som legg restriksjonar på utnytting av fast eigedom. Restriksjonar i nasjonalparkar og landskapsvernområde er vanlegvis ikkje like omfattande som i naturreservat og naturminne. I praksis inneber det at det berre er i særskilde høve, der tapet er vesentleg i forhold til eigedomen sine totale ressursar og andre forhold ikkje talar mot, at slike fredingsvedtak kan utløyse vederlag.

I naturvernlova og forarbeidet til lova er det i reglane om vederlag ikkje skilt mellom verneområde oppretta i sjø og verneområde oppretta på land. Naturvernlova § 20 viser til eigarar av og rettighetshavarar i eigedom. Landeigaren sitt rådvelde ut i sjø går allment sett ikkje lenger ut enn til nokre få meters djup; etter vanleg rettsoppfatning til marbakken eller to meters djup. Retten til undersjøiske naturførekomstar lenger ut ligg til staten etter lov av 21. juni 1963 nr 12 §  2. Landeigaren kan likevel ha rett til særleg utnytting også lengre ut. Rettar knytt til sjøområdet kan òg etter tilhøva liggje til andre enn næraste landeigar eller staten. Spørsmål om vederlag synest likevel ikkje å verte så aktuelle i sjø, utanfor nokre få meters djup, som på land.

Vern av sjøareal der nokon har private særrettar vil få dei same konsekvensane for vederlag som på land. For grunneigarar som har ein særrett til å nytte dei økonomiske fordelane i verna område, vil vederlagsspørsmålet regulerast av naturvernlova § 20 eller § 20b. Der retten ikkje er ein særrett men spring ut av allemannsretten, vil det ikkje vere tale om vederlag. Om ein rett er ein særrett eller kviler på allemannsretten vil i mange høve rettsleg sett vere uklart, og grensene er i dag berre delvis trekte opp ved rettspraksis.

5.1.2 Lov av 9. juni 1978 nr 50 om kulturminner

Kulturminnelova gjeld på heile fastlandet i Noreg og i sjøområda ut til territorialgrensa. I medhald av kulturminnelova kan styresmakta frede kulturminne og kulturmiljø, som t.d. bygg, anlegg og større område. I tillegg er alle kulturminne eldre enn 1537 og samiske kulturminne eldre enn 100 år automatisk freda. Også skipsfunn eldre enn 100 år er i lova verna mot inngrep utan særskilt løyve. Lova gjeld ikkje på Svalbard og Jan Mayen. I medhald av lov av 17 juli 1925 nr 11 om Svalbard og lov av 27 februar 1930 nr 2 om Jan Mayen er det utarbeidd eigne forskrifter for vern i desse områda. I kyst- og sjøområde er det aktuelt å nytte kulturminnelova i samband med vern av kystkultur som fiskerihamner, fiskevær, husmannsplassar, skipsbyggeri, naustmiljø, kai- og slippanlegg. Det er utarbeidd verneplan for fyrstasjonar langs kysten. I tillegg er lova aktuell for sikring av marine kulturminne som skipsvrak, men òg m.a. ankerplassar, seglingsmerke, fiskerihamneanlegg og restar av næringsutøving i samband med fiske og fangst.

Vederlag etter kulturminnelova vert avgjort i samsvar med alminnelege rettsgrunnsetningar; ein praksis som har utvikla seg på basis av prinsippet i Grunnlova § 105 med sikte på lover som legg restriksjonar på utnytting av fast eigedom. Gjeldande rett inneber at det skal mykje til før ei freding utløyser vederlagsplikt. Det er berre i unntakstilfelle, der grunneigar eller rettshavar har lidd eit vesentleg tap og ikkje andre høve talar i mot vederlag, at eit vedtak om freding kan utløyse krav om vederlag.

5.1.3 Lov av 15. mai 1992 nr 47 om laksefisk og innlandsfisk m.v.

Lov om lakse- og innlandsfisk regulerer m.a. fisket etter laks, sjørøye og sjøaure i vassdrag og sjø. Ved utløpet av vassdrag og i saltvasstraumar kan ein gi særskilde reglar om alt fiske, også etter saltvassfisk, av omsyn til bestandane av laksefisk (munningsfredingar).

5.1.4 Lov av 29. mai 1981 nr 38 om viltet

Viltlova har som formål å ta vare på artsrikdom og produksjonsevne i naturen. Hausting av viltet skal vere underordna dette formålet, slik at jakt berre skal skje så lenge det ikkje trugar bestanden av viltarta. Dette kjem også til uttrykk i viltlova sitt generelle prinsipp om freding som seier at alt vilt er freda, med mindre anna følgjer av lov eller vedtak med heimel i lov. Dette prinsippet føreset ei kunnskapsbasert forvaltning av viltartene. I område som har særleg verdi for viltet, heimlar § 7 forbod mot inngrep og aktivitetar, m.a. ferdsel som kan skade viltet sitt livsmiljø. § 7 kan såleis vere aktuell for å ta vare på visse viltarter i kystsona.

5.1.5 Lov av 28. juni 1957 nr 16 om friluftslivet

Formålet med friluftslova er å verne om naturgrunnlaget for friluftslivet og sikre retten til ferdsel, opphald m.v. i naturen for allmenta, slik at ein tek vare på høve til å utøve friluftsliv som ein helsefremjande, trivselsskapande og miljøvenleg fritidsaktivitet.

Friluftslova definerer innmark og utmark og regulerer forhold mellom grunneigar og allmenta i samanheng med ferdsel, åtferd og opphald i utmark og i høve til innmark. Lova gjeld òg for ferdsel og opphald på sjøen. Der utfarten er stor, kan ein med samtykke frå grunneigar vedta reglar for åtferd etter § 15 i friluftslova. Dette vert til dømes teke i bruk når allmenta sitt høve til friluftsliv i særleg viktige område vert styrkt ved at det offentlege sikrar eigedomsrett til arealet. Med reglar for åtferd fremjer ein samstundes naturverdiane i det sikra friluftsområdet. Skjærgårdsparkar og mange andre slike område er oppretta langs kysten, særleg frå svenskegrensa til og med Hordaland.

5.1.6 Lov av 21. juni 1996 nr 38 om statleg naturoppsyn

Lova om naturoppsyn er ei paraplylov som heimlar kontroll med reglane i friluftslova, naturvernlova, motorferdsellova, kulturminnelova, viltlova, laks- og innlandsfiskelova, og delar av forureiningslova. Den har som formål å ivareta nasjonale miljøverdiar og førebyggje miljøkriminalitet. Statens naturoppsyn (SNO) vart oppretta 25. oktober 1996. Med heimel i denne lova skal ein handheva det utvida oppsynsomgrepet, som i tillegg til kontrolloppgåvene, omfattar rettleiing og informasjon. Det kan og gjelde skjøtsel, registrering og dokumentasjon.

5.2 Dei juridiske verkemidla til fiskeristyresmaktene

5.2.1 Lov av 3. juni 1983 nr 40 om saltvassfiske m.v.

Lov om saltvassfiske gjeld først og fremst for fiske i sjøen, men med unnatak for fiske etter laks, sjøaure og sjørøye, jf. § 2 første ledd. Vidare gjeld delar av lova òg mellom anna for selfangst, og Kongen kan etter § 2 tredje ledd «bestemme at kapitlene II, V, VI, VIII og X helt eller delvis skal gjelde for annen virksomhet enn fiske».

Lova har vore tenkt nytta ikkje berre til hausting av ressursane i havet, men òg til vern om desse. Dette framgår av lovproposisjonen, Ot prp nr 85 (1981–82), at «forslaget til lov om saltvassfiske inneholder bestemmelser om begrensninger i fiske som gjennomføres for å verne eller for å utnytte ressursene på en hensiktsmessig måte». Etter saltvassfiskelova kan Fiskeridepartementet gi reglar om ei rekkje ulike høve som kan vere av interesse når det gjeld vern i kystsona. I medhald av § 4 kan det mellom anna fastsetjast fredingstider og forbod mot fiske og fangst i visse område og etter visse arter, om utforming av fiskereiskap, forbod mot eller regulering av fangstmåtar og bruk av reiskap og om utnytting av flora og fauna som øydelegg verneverdige arter eller som er næringsgrunnlag for verneverdige arter. Reglar som dette kan fastsetjast, jf. innleiingsorda til § 4, «for å forvalte de levende ressurser i havet på en hensiktsmessig måte, når internasjonale avtaler gjør det nødvendig, eller når en rasjonell eller hensiktsmessig utøvelse eller gjennomføring av fiske og fangst tilsier det».

Det kan vere uvisst kor langt lova kan nyttast til å forby, avgrense eller på annen måte regulere fiskeriverksemd, dersom verneformålet ligg lenger frå det tradisjonelle virkeområdet for lova, til dømes vern av korallrev. Lovproposisjonen gir lite rettleiing om korleis innleiingsorda til § 4 er å forstå, bortsett frå at det vert peikt på at det primære formålet er å verne fiskebestandane. Dette kan likevel vanskeleg vere til hinder for at «hensiktsmessig», og særleg spørsmålet om kva for internasjonale avtaler ein siktar til i § 4, vert tolka ut frå eit naturleg og rasjonelt syn på kva for omsyn som bør takast med i totalvurderinga, der miljø- og naturspørsmål har sin plass. Sjølv om det i samband med lov om saltvassfiske kunne vere mest naturleg å tenkje på internasjonale avtalar som direkte gjeld regulering av fisket, kan det òg vere like naturleg og formålstenleg å nytte lova til å gjennomføre skyldnader som Noreg har teke på seg til dømes i biodiversitetskonvensjonen og gjennom OSPAR-samarbeidet, jf. kapittel 3.3, når dette er skyldnader som gjer det naudsynt å regulere fiske- og fangstverksemd. Gjennom biodiversitetskonvensjonen har Noreg forplikta seg til å utarbeide nasjonale strategiar og planar for bevaring og berekraftig bruk av biologisk mangfald. I tillegg skal bevaring og berekraftig bruk innarbeidast i planar, program og politikk for sektorane. Under biodiversitetskonvensjonen er det vedteke eit arbeidsprogram for marint og kystbiologisk mangfald. Programmet har viktige mål og aktivitetar på fem programområde:

• Integrert marin og kystområdeforvaltning

• levande marine ressursar,

• marine verneområde

• havbruk/framande arter og

• samarbeid mellom ekspertar

Føre-var prisnippet og økosystemtilnærming er grunnleggjande prinsipp i dette arbeidsprogrammet.

Som nemnt kan delar av lov om saltvassfiske gjerast gjeldande for anna verksemd enn fiske. I mange høve vil dette vere lite praktisk då dei fullmaktene til handlingsregulering som følgjer av lova, i det alt vesentlege er knytt til slike fiskerirelaterte handlingar som er referert ovanfor. Når formålet er «å beskytte naturlige og kultiverte fiskeressurser», kan det likevel med heimel i § 27 verte gitt forskrift om «utøvelsen av annen virksomhet enn fiske» innafor territorialgrensa. Når det er omsynet til fiskeressursane som ligg til grunn for eit ønskje om å verne eit område, jf dømet ovanfor om vern av gyteområde, så kan § 27 nyttast til å regulere slik anna verksemd enn fiske. Førebels er denne moglegheita ikkje nytta.

5.2.2 Lov av 14. juni 1985 nr 68 om oppdrett av fisk, skalldyr m.v .

Lova kan på ulike sett verte brukt for å unngå etablering av oppdrett i område med store miljøverdiar. Oppdrettslova § 5 har bindande vilkår for fiskeristyresmakta under vurderinga om å gi løyve til oppdrettsverksemd etter § 3. Fiskeristyresmakta må ved si vurdering ta omsyn til omkringliggjande miljø som til dømes natur- og friluftsinteresser. Miljøstyresmaktene skal som ein del av prosessen, uttale seg om dette. Oppdrettsverksemd krev løyve til utslepp etter lov om forureining og løyve etter lov om fiskesjukdom. Reglane i oppdrettslova § 5 gir også fiskeristyresmakta ein sjølvstendig heimel og ansvar for å ta omsyn til fiskehelse og problem med forureining ved vurderinga av løyve til oppdrettsverksemd. Omsyn knytt til det omkringliggjande miljø er viktig ved vurdering av plasseringa av eit oppdrettsanlegg. Ei slik vurdering opnar for fleksibilitet i det enkelte høve, der ein m.a. må ta omsyn til kva type oppdrett det dreier seg om, jf. kapittel 7.4.3.

Oppdrettslova § 5 vert som oftast brukt i høve til enkeltsaker, men kan saman med formålet i § 1 og fullmakta i § 13, brukast som heimel for å gi utfyllande forskrifter om høve til generelt å gi eller nekte løyve til oppdrettsverksemd i bestemte område. Eit døme på ein slik bruk av regelen er at oppdrettslova § 5 nr 3 utgjer heimelsgrunnlaget for ordninga med Midlertidige Sikringssoner for Laksefisk (MSL). Innafor eit MSL område vil det ikkje verte gitt nye løyve til å etablere oppdrett av arter som kan smitte arta som skal vernast. Ordninga med MSL vart oppretta i 1989 av Fiskeridepartementet i samråd med Miljøverndepartementet. Målet med MSL er å verne laksen i dei viktigaste lakseelvane mot genetisk innblanding og sjukdomar. Sjølv om det ikkje ligg føre konkrete planar for utvida bruk av regelen i høve til på generelt grunnlag å forby oppdrettsverksemd i enkelte område, er ordninga med MSL eit døme på at styresmaktene har heimel til dette i medhald av oppdrettslova.

5.2.3 Lov av 8. juni 1984 nr 51 om hamner og farvatn m.v.

Formålet med lova er å leggje tilhøva til rette for best mogleg planlegging, utbyggjing og drift av hamner og å tryggje ferdselen. I medhald av hamne- og farvatnlova vert det kravd løyve for mange fysiske tiltak i sjø, og for ei rekkje ulike former for bruk og utnytting av kystfarvatn. Som eksempel på tiltak i sjø som krev løyve i medhald av havne- og farvatnlova, er utfylling i sjø, dumping i sjø, byggjing av kaier, utlegging av flytebryggjer, oppankring av offshoreinnretningar, plassering av oppdrettsanlegg, legging av røyrleidningar og kablar, bruer/luftspenn, oppankring/opplag/fortøyingar m.v. Vidare tek lova opp ulike forhold som pålegg om fjerning av innretningar, løyve til opplag/oppankring, seglingsforskrifter, hamnedistrikt/grenser, forskrift om fartsgrenser, skilting i samband med sakte fart m.v. Type problemstilling eller tiltak er avgjerande for om sakene vert avgjort av Fiskeridepartementet, Kystdirektoratet, Kystverket sitt distriktskontor eller kommunen.

5.3 Dei juridiske verkemidla til andre sektorar

5.3.1 Dei juridiske verkemidla til landbrukstyresmaktene

Landbruksstyresmaktene har ei rekkje særlover som kan gjelde i kystsona avhengig av landbruksaktiviteten lokalt. To lovverk regulerer arealbruken meir generelt; jordlova og skogbrukslova.

Lov av 12. mai 1995 nr 23 om jord (jordlova) gir reglar om bruk og vern av arealressursane. Lova har til formål å leggje tilhøva slik til rette at jordviddene i landet med skog og fjell og alt som høyrer til (arealressursane), kan verte brukt på den måten som er mest gagnleg for samfunnet og dei som har yrket sitt i landbruket. Forvaltninga av arealressursane skal vere miljøforsvarleg og mellom anna ta omsyn til vern om jordsmonnet som produksjonsfaktor og ta vare på areal og kulturlandskap som grunnlag for liv, helse og trivsel for menneske, dyr og planter.

Formålet i jordlova er relevant for tolkinga og praktiseringa av reglane i lova, til dømes reglane om vanhevd av dyrka jord (§ 8), omdisponering av dyrka og dyrkbar jord (§ 9), deling av landbrukseigedom (§ 12) og ekspropriasjon (§  13). Formålet i jordlova er òg mellom anna relevant ved avgjerd om forkjøp og konsesjon etter konsesjonslova av 31. mai 1974 nr 19.

Omsynet til kulturlandskapet er vidare eksplisitt nemnt som eitt av dei momenta ein skal leggje vekt på når søknader om omdisponering og søknader om frådeling vert avgjort.

Med heimel i jordlova §§ 3 og 11 andre ledd er det gitt forskrifter om nydyrking. Nydyrking kan etter forskrifta berre skje etter plan godkjend av kommunen. Når ein avgjer om planen skal godtakast, skal ein særleg leggje vekt på dei verknader ein kan rekne med at tiltaket kan få for natur- og kulturlandskapsverdiane.

Lov av 21. mai 1965 om skogbruk og skogvern (skogbrukslova) har til formål å fremje skogproduksjon, skogreising og skogvern. Målet er at skogbruket gjennom rasjonell skjøtsel kan gi eit tilfredsstillande resultat for utøvarane i næringa og sikre effektiv og jamn råstofftilførsel til industrien. Vidare skal ein leggje vekt på skogen si tyding for rekreasjon for befolkninga, som ein viktig del av landskapsbildet, som livsmiljø for planter og dyr og som område for jakt og fiske.

Lov av 21. desember 1979 nr 77 om jordskifte o. a. inneheld fleire verkemiddel som kan nyttjast i kystsona. Dette gjeld mellom anna reglar om den privatrettslege bruken i slike område, såkalla bruksordningar. Gjennom slike ordningar vert forhold knytt til rettar klarlagt og eventuelt fastsette ved dom, m.a. grenser og rettar i sjøen. Det vert gitt reglar om bruken av eksisterande område, anlegg og innretningar som til dømes strandområde, vegar, parkeringsplassar, bryggjer, båtplassar og innretningar for fortøying. Gjennom reglane i lova om fellestiltak kan jordskifteretten òg påby to eller fleire partar å gjennomføre til dømes anlegg og innretningar som nemnt. Jordskifteretten fordeler i slike tilfelle utgifter og inntekter mellom partane i saka. Eit anna aktuelt verkemiddel for å få til gode heilskaplege løysingar er arealbyte (makeskifte) mellom to eller fleire partar. Vilkåra for å nytte jordskifte er at det vert skapt ein nyttjeeffekt og at ingen av partane lir tap. Jordskifteretten står for avmerking av grenser, innmåling (koordinatfesting) og kartlegging som ein del av behandlinga av saka. Gjennom ei lovendring 18. desember 1998 har jordskifteretten fått utvida skjønnskompetanse. I samband med utbyggjing- og vernetiltak kan jordskifteretten halde skjønn, anten som eiga sak eller i samband med ei jordskiftesak, jf. lova § 6. Jordskifteretten har òg fått kompetanse til å halde skjønn etter Servituttlova § 19, Gjerdelova §  16 og kap VII i Veglova (private vegar).

Lov om reindrift av 9. juni 1978 nr 49 har som mål å leggje tilhøva til rette for ei økologisk berekraftig utnytting av reinbeiteressursane som òg gjeld kystområda særleg i Nord-Noreg.

5.3.2 Dei juridiske verkemidla til forsvarsstyresmaktene

For større militærøvingar utanfor faste øvingsfelt kan Forsvaret rekvirere mellombels bruk av privat eigedom i medhald av lov av 29. juni 1951 nr 19 om militære rekvisisjonar .

For Forsvaret er plan- og bygningslova viktig med omsyn til bygg og anlegg, og dei har også ansvar for å bruke reglane etter denne lova om anlegg eller byggverk må haldast hemmeleg i medhald av lovgiving om militær hemmeleghald, jf. § 86.

5.3.3 Dei juridiske verkemidla til energistyresmaktene

Lov av 29. juni 1990 nr 50 om produksjon, omforming, overføring, omsetning og fordeling av energi (energilova) med forskrifter, regulerer m.a. etablering av vindmøller, bølgjekraftverk og kraftlinjer som kan påverke kystsona på ulik måte. Saksbehandlinga etter energilovgivinga skal òg ivareta miljøomsyn.

Lov av 15. mars 1940 om vassdraga er til revisjon. I utkastet til ny vassressurslov vert det gjort framlegg om at lova skal gjelde til ytre kant av deltaet ved utløpet av elvar. Det vert derfor gjort framlegg om at vassområde som er prega av tilløp av ferskvatn vert rekna som vassdrag. Det er vidare gjort framlegg om at lova òg skal kunne gjelde for tiltak utanfor dette som kan ha verknad på vassdraget inkludert deltaplattforma. Døme på dette er oppfyllingar som kan medføre at tilhøva på botnen på deltaplattforma vert endra ved endring av vasstraumen ved utløpet av elva. Vassdragslova vil såleis etter revisjonen kunne regulere aktivitet i kystsona i tilknyting til elveutløp.

Lov av 21. juni 1963 nr 12 om vitenskapelig utforsking og undersøkelse etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturførekomstar enn petroleumsforekomster . Lova heimlar m.a. opptak av skjelsand og taretråling. Geografisk virkeområde er «i indre norsk farvann, på norsk sjøterritorium og på kontinentalsokkelen». Naturførekomstane er underlagt staten, men Kongen kan gi løyve til undersøking og utnytting gjennom konsesjon eller opning av område. Lova er pr. i dag ei utnyttingslov og heimlar ikkje vern av område og førekomstar.

Lov av 29. november 1996 nr 72 om petroleumsvirksomhet regulerer petroleumsverksemd knytt til undersjøiske førekomstar av petroleum som ligg under norsk jurisdiksjon. Petroleumsverksemd omfattar m.a. aktivitetar som undersøking, leiteboring, utvinning, transport, utnytting og avslutning. Petroleumslova gjeld likevel ikkje utnytting av petroleum som skjer på norsk landterritorium eller sjøgrunn som er i privat eige. Staten har eigedomsrett til petroleumsressursane, men lova opnar for utnytting av ressursane gjennom eit konsesjonssystem. Miljøomsyn er integrert i saksbehandlinga etter lova. Det skal t.d. gjennomførast konsekvensutgreiingar i samband med opning av nye område for petroleumsverksemd og i samband med utbygging og drift av petroleumsførekomstar og innretningar for transport og utnytting av petroleum. Utgreiingane skal m.a. gjere greie for miljøverknader som den planlagte verksemda kan få. Lova heimlar ikkje vern av område og førekomstar. Med heimel i lova skal det vere ei sikringsone rundt og over innretningar. I tillegg til sikringsona eller i staden for denne, kan det opprettast område med forbod mot oppankring og fiske.

Lova har i kapittel 7 reglar om erstatningsansvar for forureiningskade. I kapittel 8 har lova reglar om erstatning for økonomisk tap som petroleumsverksemda påfører norske fiskarar som følgje av at verksemda legg beslag på fiskefelt, at verksemda fører til forureining og avfall eller at verksemda ved ei innretning, eller tiltak i samband med plassering av denne, fører til skade.

5.4 Lov av 14. juni 1985 nr 77 Plan- og bygningslova som eit sektorsamordnande verkemiddel

5.4.1 Lokal og regional planlegging

Lokal og regional planlegging etter plan- og bygningslova er grunnleggjande for regional utvikling. Siktemålet er ei samordna planlegging av areal og andre naturressursar til størst mogleg gagn for den enkelte og for samfunnet. Planlegging etter lova byggjer på lokal folkevald styring, der kommunane kan gjere bindande planvedtak, så lenge nasjonale og regionale rammer og mål vert følgde.

Etter § 1 gjeld lova i sjøen ut til grunnlinja. Såleis kan alle plantypar etter lova brukast i sjø. Sjø- og kystområde kan vere tema i fylkesplanlegginga, spesielt der det er naudsynt å sjå større delar av sjøområdet under eitt. Staten kan bruke rikspolitiske retningslinjer og unntaksvis statleg plan på visse vilkår.

Vidare gir regelverket om arealdel og reguleringsplan i kommuneplanen heimel for planlegging i sjø. Etter plan- og bygningslova § 20–4 første ledd nr. 5 kan ein såleis leggje ut område for ferdsel-, fiske-, akvakultur- natur- og friluftsområde kvar for seg eller i kombinasjon med ein eller fleire av dei nemnde brukskategoriane. Kommunane kan sjølve eller etter oppmoding frå vernestyresmakt bruke arealdelen til å sikre område som gjeld sjøen, botn eller vatnspegelen.

I reguleringsplan kan kommunane på same måte etter § 25 nr. 6 leggje ut område til naturvernformål. Her kan ein i større grad bruke reglar om regulering, t.d. ved dumping av avfall for å hindre nedslamming. Sjølv om arealplanlegging har eit langsiktig perspektiv, er det etter lova ulike reglar for vurdering og rullering av planane t.d. dersom nye behov gjer dette naudsynt.

5.4.2 Lokal og regional planlegging som miljøpolitisk verktøy

I planlegging etter plan- og bygningslova kan ein ta vare på viktige kystområde der bygging og aktivitet kan øydeleggje viktige naturressursar. I område som vert tekne i bruk for utbygging, kan ein gjennom planlegging styre utbyggingsmønster og aktivitet i miljø- og berekraftig retning, t.d. i høve til transportplanlegging. Regional planlegging kan òg vere med å sikre ei balansert fordeling av bruk og ivaretaking av naturverdiar.

Den arealbruk vi planlegg for i dag, vil leggje premissar for å gjere det mogleg å oppnå ei berekraftig utvikling. Slik planlegging er derfor også eit langsiktig verkemiddel. Det same langsiktige perspektivet må ein bruke i forvaltning av biologisk mangfald.

I St meld nr 29 (1996–97) Om regional planlegging og arealpolitikk er det gjort klart at både vern etter naturvernlova og arealplanlegging etter plan- og bygningslova må vere arbeidslinjer for forvaltning av det biologiske mangfaldet. I Stortinget si behandling vart det fastslått at utanom særlovgivinga, er det plan- og bygningslova som er den viktigaste generelle lova for å ivareta viktige naturverdiar i arealforvaltninga. Det gjer at kommunane har ei nøkkelrolle gjennom sitt ansvar for arealplanlegging etter plan- og bygningslova. Plan- og bygningslova som verktøy for ressursforvaltning og sikring av det biologiske mangfaldet har mindre relevans når det gjeld sjøområde. På mesteparten av sjøarealet vil ein måtte ivareta det biologiske mangfaldet gjennom lovverka til dei ulike sektorane, i første rekkje fiskerilovgivinga. Det er viktig at lokal kunnskap om verdiar av mangfaldet ligg til grunn for de avgjerder som vert fatta, og at regionale og nasjonale omsyn vert tillagt vekt.

5.4.3 Konsekvensutgreiingar

I medhald av plan- og bygningslova har ein frå 1990 hatt forskrifter om at ein skal gjennomføre konsekvensutgreiingar for tidleg å kunne få kunnskap om verknadene for miljø, naturressursar og samfunn av større tiltak, som t.d. vegar, hamner, masseuttak og store oppdrettsanlegg, før ein avgjer om og korleis tiltaket skal verte gjennomført. Etter ein revisjon av forskriftene i 1997 kom fleire nye tiltak inn under forskriftene; m.a. uttak av skjelsand, utviding av kystleier, kystarbeid mot erosjon, småbåthamner og visse vernetiltak.

Kravet om konsekvensutgreiing gjeld for nasjonalparkar og andre verneområde større enn 500   km² , og for nasjonalparkar og andre vernetiltak på meir enn 250   km² dersom tiltaket fører til ei vesentleg endring i bruk av området for primærnæringane eller reiseliv i lokalsamfunnet. Utarbeiding av utgreiingsprogrammet føreset at framlegg til restriksjonsnivå i ei framtidig verneforskrift og kunnskap om eksisterande bruk, interessekonfliktar m.m. i grove trekk er kjende. Det skal avgjerast så tidleg som mogleg i verneplanprosessen om det skal gjennomførast ei konsekvensutgreiing og korleis det best kan gjennomførast. Kommunar, fylkeskommunar og sektorstyresmakter som saka vedkjem, t.d. dei regionale fiskeristyresmaktene, bør medverke i utarbeiding av utgreiingsprogram. Vernestyresmaktene sender ut framlegg til utgreiingsprogram samtidig med melding om igangsetjing av planarbeidet.

Innafor område verna i medhald av naturvernlova er det ikkje aktuelt å etablere så store anlegg at dei krev konsekvensutgreiing.

5.5 Tilhøvet mellom naturvernlova og andre lover

Det er summen av alle inngrep som over tid vil avgjere om vi klarer å sikre det biologiske mangfaldet. For å kunne styre utviklinga i arealbrukspørsmål og samfunnsplanlegging er det naudsynt å sjå forholdet mellom naturvernlova, plan- og bygningslova og lovgivinga innafor andre sektorar i samanheng. Planlovutvalet som no er komme i gang med arbeidet, skal m.a. sjå på ei slik samordning.

I samband med vern i kystsona må ein vurdere tilhøvet mellom dei ulike lovene med sikte på kva for rekkevidde dei ulike lovene har når det gjeld å ta vare på eller verne særskilde naturverdiar. Ein må òg vurdere omfanget av vern etter naturvernlova i forhold til andre tiltak etter dei ulike sektorlovene.

Grunnlova § 105 og rettstradisjon for vern av område i medhald av naturvernlova, syner at område med ulike verneverdiar kan verte freda slik at andre aktivitetar ikkje kan gjennomførast fordi dei vil kunne øydeleggje eller redusere verneverdiane. Fordi naturvernlova har gjennomslagskraft i forhold til anna lovverk er det ikkje noko hinder for å verne eit område, ein førekomst eller ein art etter naturvernlova som anna lovgiving har gitt løyve til å utnytte anten det er på land eller i sjø. Kva for vernekategori i naturvernlova som er best eigna, må vurderast i det enkelte høve ut frå verneverdiar, storleik på området og kor strengt vernet må vere for å gi dei aktuelle verdiane tilstrekkeleg vern, jf. kapittel 5.1.1.3.

Saltvassfiskelova regulerer hausting av ressursane i sjøen, men gir òg heimel gjennom § 4 til å verne om ressursane. Fiskeridepartementet kan på bakgrunn av dette fastsetje reglar om m.a. fredingstider, forbod mot fiske og fangst i visse område og etter visse arter, reglar om minstemål, utforming av fiskereiskap osv. Slike reglar kan ein fastsetje for å forvalte levande ressursar i havet på ein berekraftig måte, når internasjonale avtaler gjer det naudsynt eller når ei rasjonell eller formålstenleg gjennomføring av fiske og fangst tilseier det. Saltvassfiskelova kan òg regulere utnytting av flora og fauna som er næringsgrunnlag for verneverdige artar. Dersom formålet med eit vern er å ta vare på naturlege og kultiverte fiskeressursar, kan det i medhald av lova § 27 verte gitt forskrift om utøving av anna verksemd enn fiske innafor territorialgrensa.

Når det primære formålet er å sikre ei berekraftig utnytting av fiskeressursane, er saltvassfiskelova eit godt eigna verkemiddel. For å kunne bruke saltvassfiskelova til å regulere verksemd som øydelegg verneverdige arter, må formålet med vernet vere knytt til det marine miljøet. Ved vern av sjøområde ut frå omsynet til landbaserte naturverdiar som våtmark, havstrender m.m. vil ikkje denne lova vere eigna. Når det gjeld vern av sjøfugl kan saltvassfiskelova medverke til å sikre marine ressursar som er viktige for fuglane sin næringstilgang. Naturvernlova er eit spesifikt verkemiddel for å sikre «stjerneområda» for biologisk mangfald både på land og i sjø. Lova vert derfor nytta for å sikre internasjonale, nasjonale og regionale verneverdiar mot inngrep og aktivitetar som kan redusere og øydeleggje verdiane. Naturvernlova er aktuell å nytte der regulering i medhald av anna sektorlovverk eller arealplanlegging gjennom plan- og bygningslova ikkje gir tilstrekkeleg vern av dei aktuelle naturverdiane. Innafor eit verneområde vil naturvernlova regulere aktivitet som er i strid med, eller som kan påverke verneformålet negativt. Aktivitetar som verneforskrifta ikkje sett forbod mot fordi dei ikkje er i strid med verneformålet, vert regulert av det aktuelle sektorlovverket.

5.6 Vidare politikk for bruk av naturvernlova

Regjeringa understrekar at ein alltid skal vurdere nøye kva for verkemiddel som er best eigna for å sikre dei aktuelle naturverdiane. Ein skal til ei kvar tid bruke det verkemiddel som er best tilpassa formålet med eit eventuelt vern. Vern i medhald av naturvernlova vert nytta i avgrensa omfang på sjø- og landareal med regionale, nasjonale eller internasjonale verneverdiar. I størstedelen av sjøområda er fiskerilovgivinga det sentrale verkemiddelet for å ta vare på naturverdiar. I kystsona vil òg arealdisponering etter plan- og bygningslova, eller anna sektorlovverk som t.d. landbrukslovgivinga kunne medverke til å ta vare på naturverdiar.

Regjeringa legg til grunn at naturvernlova heimlar vern både på land og i sjøområde, og at lova ikkje ser bort frå nokre av vernekategoriane ved vern i sjø. Lova vil såleis også vere eitt av fleire aktuelle verkemiddel i arbeidet med ein marin verneplan, jf. kapittel 9.

Regjeringa understrekar at vern i medhald av naturvernlova alltid skal ta utgangspunkt i formålet med vernet. Dette gjeld både val av vernekategori og utforming av forskrifter. Vernet skal ikkje vere strengare enn det som er naudsynt for å sikre verneverdiane. Dette er viktig for ikkje å stengje ute meir aktivitet enn det som er naudsynt av omsyn til verneformålet. Verneområdet skal heller ikkje vere større i utstrekning enn det som er naudsynt av omsyn til verneverdiane, og heile verneområdet må oppfylle krava til den aktuelle vernekategorien i naturvernlova.

Regjeringa meiner det er naudsynt å utvikle ein meir samordna praksis på landsbasis når det gjeld framlegg til vern av sjøareal i verneområde der verneformålet er knytt til verneverdiar på land. Miljøstyresmaktene og fiskeristyresmaktene vil derfor samarbeide nært i spørsmål knytt til dette.

Regjeringa viser til at val av vernekategori skal vere i samsvar med verneformålet. Naturreservat i medhald av naturvernlova § 8 vil vere best eigna dersom formålet er å verne eit heilskapleg, tilnærma urørt økosystem som eventuelt også kan ha verdi som referanseområde. Dersom formålet er meir knytt til enkelte arter kan i visse høve artsfreding kombinert med biotopfreding etter § 9 vere meir formålstenleg . Denne kategorien kan brukast i område prega av meir menneskeleg aktivitet enn i naturreservat som vert freda i medhald av § 8 fordi det ikkje er krav til urørt natur i område som vert freda i medhald av § 9. Der formålet t.d. er å verne ein avgrensa sjøfugllokalitet, kan derfor denne kategorien vere aktuell. Oppretting av landskapsvernområde som omfattar sjø, er mest aktuelt der sjøområda er ein viktig del av det totale landskapsbiletet. Nasjonalparkar vil i relativt avgrensa omfang vere aktuelt i samband med vern i sjø, men det kan vere aktuelt å opprette enkelte marine nasjonalparkar i samband med ein framtidig marin verneplan.

Regjeringa viser til at vernekategoriane i naturvernlova slik dei er utforma i dag òg kan brukast i sjø, men dei er generelle og ikkje spesielt tilpassa dette formålet. Regjeringa vil derfor sjå nærare m.a på kategoriane naturreservat og nasjonalpark og eventuelt vurdere innføring av ein eigen kategori for vern i sjø.

I sjø vil forvaltninga av dei levande marine ressursane i all hovudsak skje gjennom sektorlovverket. Fiske og fangst i sjø skal i størst mogleg grad verte regulert etter lov om saltvassfiske. Regjeringa vil vurdere om det er naudsynt å endre § 4 i denne lova for å klargjere lova sitt virkeområde i forhold til ulike verneformål. På dei 87–88   % av samla areal i landet som ikkje vil verte verna i medhald av naturvernlova, må ein sikre ein berekraftig bruk av det biologiske mangfaldet gjennom arealplanlegging etter plan- og bygningslova og ressursforvaltning etter dei ulike sektorlovene.

Regjeringa legg stor vekt på planlegging etter plan- og bygningslova og framhevar effektiv samfunnsutbygging og førebyggjande miljøvern som viktige føringar for regional og lokal planlegging. Vedtak som er bindande for arealforvaltninga skal verte fatta på så lågt nivå som mogleg, etter prosessar som sikrar medverking både frå statlege fagorgan og befolkninga. Vegplanlegginga er lagt om etter denne malen. Regjeringa vil søkje å leggje til rette for at også anna planlegging som verker inn på arealbruken i størst mogleg grad skal skje etter prosessane i plan- og bygningslova, slik det er gjort med planprosessane etter naturvernlova og kulturminnelova. Planlegging langs vassdrag og i sjø bør i større grad òg verte styrt etter reglane i plan- og bygningslova, eller verte samordna med desse.

Det er frå fiskeri- og oppdrettsnæringa si side peika på behovet for å vurdere vederlagsordningane i naturvernlova ved vern i sjø som ikkje er omfatta av grunneigarrettar. Petroleumslova har reglar om vederlag til fiskarar dersom fisket vert umogleg eller vesentleg vanskeleggjort. Reglane er utforma for bruk i sjø. Regjeringa viser til at det ikkje er rettar knytt til utnytting av dei marine ressursane, og at vernetiltak i medhald av naturvernlova neppe vil kunne få tilsvarande konsekvensar for fiskeriverksemda som petroleumsverksemda kan få. Det må vere domstolane som til ei kvar tid tek stilling til om det etter gjeldande regelverk kan verte gitt vederlag til brukarar av sjøareal når sjøareal vert verna.