9 Marine verneområde

9.1 Bakgrunn og status

Med marine verneområde meiner ein vern av sjøbotn med tilhøyrande vatnsøyle eller vern av område som omfattar både sjø- og landareal, der det primære verneobjektet er av reint marin (undersjøisk) karakter. Det er til no ikkje oppretta reine marine verneområde i Noreg. Sjøfuglreservat og våtmarksområde som omfattar sjøareal reknast ikkje som marint vern.

Spørsmålet om grunnlaget og behovet for å utarbeide marine verneplanar er drøfta i St meld nr 68 (1980–81) Vern av norsk natur , seinare i St meld nr 62 for 1991–9 2 Ny landsplan for nasjonalparker og andre større verne område i Norge og i St meld nr 58 (1996–97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling. Departementa sitt arbeid med å førebu opprettinga av marine verneområde er også omtala i St meld nr 48 (1994–95) Havbruk – en drivkraft i norsk kystnæring. I denne meldinga vart det også peika på behovet for å utarbeide ein heilskapleg politikk for vern av sjøområde.

Arbeidet med marine verneområde har vore utgreia i ei arbeidsgruppe som Miljøverndepartementet i samråd med Fiskeridepartementet sette ned i 1987. I 1991 vart innstillinga om «Forslag til strategi og retningslinjer for arbeid med marint områdevern i Norge» framlagt. I 1995 publiserte Direktoratet for naturforvaltning ein rapport der aktuelle marine verneområde er kartlagt på natur- og kulturminnefagleg grunnlag.

9.2 Behovet for marint vern

Marine økosystem og marine naturkvalitetar utgjer ein viktig del av naturen i Noreg. Det vil i framtida vere behov for å ta vare på representative og særeigne naturverdiar også i sjø, samt marine arter og habitat som er trua og/eller sårbare. Ikkje minst er behovet for referanseområde, der økosystema fungerer i mest mogleg urørt stand, viktig. Referanseområda skal kunne vere samanlikningsområde i høve til andre område som er meir utsette for inngrep. Dette gjer at det langsiktige aspektet ved vernet vil stå sentralt. Sikring av enkelte, urørte område for framtidige generasjonar vil òg vere eit viktig motiv. Dei marine verneområda vil verte plukka ut etter natur- og kulturminnefaglege kvalitetar sett i nasjonal samanheng. Også i internasjonale forum er det sett i gang prosessar for etablering av nettverk av marine verneområde.

9.3 Lovgrunnlaget

9.3.1 Lovgrunnlaget innafor territorialgrensa

For vern av område innafor territorialgrensa vil lovgrunnlaget for marint vern vere det same som for vern av sjøområde i tilknyting til land, jf. kapittel 5. Fordi verneformåla her er reint marine, vil det vere aktuelt å vurdere bruk av fiskerisektoren sine verkemidlar i tillegg til bruk av naturvernlova og eventuelt plan- og bygningslova. Ein vil nytte dei verkemidla som til ein kvar tid er best eigna til å sikre verneformålet.

I tilknyting til kartlegginga av aktuelle marine verneområde, gjorde forskarane eit framlegg om vern av samanhengande, heilskaplege sjøområde som inneheld den marine økologiske gradienten frå kysten og utover i sjøen, såkalla transekt. Slike marine verneområde kan gå utover territorialgrensa. Ein må derfor sjå på rammevilkåra i havrettstraktaten i forhold til marint vern innafor og utanfor territorialgrensa.

9.3.2 Lovgrunnlaget utanfor territorialgrensa

Ved vern som går utanfor territorialgrensa, vil det vere naturleg å vurdere andre verkemiddel enn dei som er diskutert i denne meldinga. Blant desse er Lov om Noregs økonomisk sone der myndet som er gitt kyststaten etter Havrettsstraktaten i den eksklusive økonomiske sona er nedfelt. Lova om den økonomiske sona gir kyststaten rett til ei økonomisk utnytting av sona samstundes som andre statar kan utøve si verksemd i sona. Lov om økonomisk sone gir heimel for vernetiltak og føresegn om miljøvern i sona under føresetnad av at avgrensingar og retningslinjer som står i Havrettsskonvensjonen vert følgde. I samhøve med paragraf 7 i sonelova vert det gitt høve til å fastsetje tiltak grunna i miljøvern innafor folkeretten si ramme. Paragraf 4 er meint å vere ein oppsamlingsheimel som tek sikte på å dekkje dei rettar Noreg har når det gjeld vern av fiskebestandar og dei levande ressursane elles.

9.3.3 Internasjonale rammevilkår i forhold til marint vern

FN sin Havrettskonvensjon av 10.desember 1982 fastslår at statane har plikt til å bevare det marine miljøet. Miljøforskriftene i konvensjonen avspeglar likevel ei avveging mellom kyststaten sine interesser for å verne marine område og naturressursar mot forureining og andre statar sine rettar, m.a. fridomen til skipsfart utanfor sjøterritoriet, legging av kablar og rørleidningar, og retten til uskuldig gjennomfart gjennom sjøterritoriet.

«Tiltak som vert iverksette for vern og bevaring av det marine miljø etter del XII i konvensjonen, skal ha som målsetjing å hindre, avgrense og kontrollere forureining av det marine miljø frå alle kjelder. Det vert likevel understreka i konvensjonen at dei «tiltak som treffes skal omfatte tiltak som er nødvendig for å verne eller bevare sjeldne eller sårbare økosystemer såvel som tilholdssteder for overutnyttede eller truede arter, eller arter som er utrydningstruede, og andre former for liv i havet.»

I rapport om havrettsspørsmål frå generalsekretæren i FN til FN sin 53. generalforsamling, vert marine verneområde omtala som eit instrument for å verne m.a. økologisk eller biologisk viktige område og spesielle marine organismar. I tillegg oppfordrar fleire globale og regionale konvensjonar til nasjonal oppretting av marine verneområde, jf kapittel 3.3. Dette gjeld m.a. Ramsar-konvensjonen, konvensjonen om bevaring av verda sin kulturarv, Bonnkonvensjonen og konvensjonen om biologisk mangfald. Ein kan òg nemne FN-konferansen for miljø og utvikling (UNCED), Agenda 21, kapittel 17. I tillegg ligg det føre protokollar på spesielle verna område som er tekne inn i ulike regionale konvensjonar under FN sitt miljøprogram (UNEP).

På denne bakgrunn vil det derfor vere forsvarleg å hevde at det i folkeretten og internasjonale avtalar, vert høve til å opprette verneområde for å ta vare på det marine miljø. Omfanget av dei føresegnene som det vert gjort framlegg om, må vere i samsvar med føresegnene og prinsippa i havrettskonvensjonen og folkeretten forøvrig.

Innafor territorialgrensa har kyststaten i utgangspunktet same suverenitet som på landterritoriet. I dette området er dei folkerettslege skrankane for norsk jurisdiksjon langt færre enn i den økonomiske sona. Her vil heimelsgrunnlaget for oppretting av marine verneområde vere internrettsleg lovgiving som t.d. naturvernlova. Marine verneområde i sjøterritoriet må likevel ikkje hindre retten for framande fartøy til uskyldig gjennomfart, men kyststaten kan vedta forskrifter for å hindre, avgrense og kontrollere forureining frå framande skip.

I den eksklusive økonomiske sona har kyststaten ingen generell miljøvern-jurisdiksjon. Havrettskonvensjonen gir likevel kyststaten jurisdiksjon med omsyn til vern og bevaring av det marine miljø i den økonomiske sona. I kva grad dette kan brukast som argument for å opprette verneområde i sona, er ikkje løyst i konvensjonen eller i anna internasjonalt avtaleverk. Trenden internasjonalt er likevel auka fokus på verneområde som instrument.

Havrettskonvensjonen si artikkel 211, nr 6 a regulerer uttrykkeleg høve til å opprette særskilde marine verneområde mot forureining frå skip. Tilsvarande reglar finnes i den internasjonale konvensjon om hindring av forureining frå skip (MARPOL) 73/78 og i konvensjonen om biologisk mangfald. Marine verneområde utanfor sjøterritoriet kan ikkje opprettast av norske styresmakter åleine. Ved oppretting av slike verneområde må ein søkje Den internasjonale sjøfartsorganisasjonen (IMO) om å kunne opprette eit marint verneområde for eit bestemt avgrensa område i økonomisk sone. Løyve blir berre gitt i særlege høve når dei internasjonale reglane (jf. artikkel 211, nr 1) ikkje gir tilstrekkeleg vern. Forsamlingsresolusjon A720 (17) til IMO gir retningslinjer for etablering av marine verneområde og identifikasjon av særlege sårbare havområde. Søknaden må vere teknisk dokumentert og grunngjeve, og andre statar må verte konsultert på førehand.

Dersom den internasjonale sjøfartsorganisasjonen bestemmer at tilhøva i området oppfyller dei krava Havrettskonvensjonen stiller for oppretting av eit marint verneområde, kan Noreg som kyststat for dette område, vedta lover og forskrifter for å hindre, avgrense og kontrollere forureining frå skip. Internasjonale reglar, standardar og navigasjonapraksis som gjelder for særlege område og som er gitt av den internasjonale sjøfartsorganisasjonen må samstundes gjennomførast.

Det kan komme i strid med Havrettskonvensjonen dersom ein kyststat ut frå reine naturverninteresser stengjer område i den økonomiske sona for fiskeriverksemd. Slik utestenging kan i utgangspunktet berre gjerast ut frå tradisjonelle omsyn til fiskeri og ressursar. Utanlandsk fiske er elles undergitt kyststaten sine reguleringar. Fastlegging av traseen for undersjøiske rørleidningar på kontinentalsokkelen er underlagt kyststaten sitt samtykkje. Eventuelle vilkår i samband med slikt samtykkje må vere rimlege og knytt til kyststaten sin utøving av rettar i den økonomiske sona eller vern mot forureining frå rørleidningar.

9.4 Gjennomføringa av ein marin verneplan

Regjeringa vil arbeide vidare med gjennomføring av ein marin verneplan i tråd med dei retningslinjene som er lagt. Ut frå naturfaglege vurderingar er naturverdiane i sjøområda langs norskekysten delt inn i tre biogeografiske regionar. Regjeringa ønskjer å avsetje nokre område innafor kvar region for å ta vare på spesielle eller typiske undersjøiske naturverdiar. I likskap med område verna ut frå naturverdiar på land, vil restriksjonar på bruk innafor verneområda vere tilpassa vernebehovet. Der ein kan velje mellom fleire liknande lokalitetar innan same region, vil ein søkje å verne det området som gir minst konflikt, og dersom det er mogeleg, samlokalisere dette med eksisterande verneområde eller med område som ikkje vert opna for taretråling i forvaltningsplanen for tare, jf. kapittel 7.4.2.

Kartleggingsrapporten over eigna lokalitetar vil verte lagt til grunn i det vidare arbeidet med ein marin verneplan. I denne rapporten har forskarane òg gjort framlegg om å verne sjøbotnen i nokre få utvalde transekt. Dette er rektangel som går vinkelrett ut frå kysten og som kan dekkje både kystområdet, kontinentalsokkelen, skråninga og ein del av djuphavet. Desse transekta eller gradientane vil representere den biogeografiske variasjonsbreidda innan ein region. Dei vil også medverke til å ta vare på funksjonelle samanhengar mellom dei ulike habitata i transektet.

I prosessen med å etablere marine verneområde meiner Regjeringa det vil vere naturleg å utarbeide verneframlegga på direktoratsnivå framfor på fylkesnivå fordi ein ønskjer å sjå heile kysten under eitt. Dette gjeld både utveljing av område og utforming av forskrifter. Det vil vere formålstenleg at verneframlegg vart utarbeidd i nært samarbeid med eit sentralt rådgivande utval samansett av representantar frå forvaltninga og aktuelle interesseorganisasjonar til dømes innan miljø, fiskeri- og havbrukssida, tilsvarande det sentrale barskogutvalet som vert oppretta i samband med arbeidet med verneplan for barskog. Det vert seinare teke stilling til kven som skal leie utvalet. Utvalet skal gi råd om kor mange og kva for område som bør inngå i eit framlegg til verneplan. Det skal òg gi råd om avgrensing, verneform og vernereglar for områda og sjå på konsekvensar av vern og næringsverksemd. Der det er behov for det, kan utvalet ta initiativ til å utarbeide konsekvensanalysar. Fylkeskommunar og kommunar vil verte trekte inn i arbeidet. Korleis dette kan gjerast på ein formålstenleg måte, vil utvalet ta stilling til når det vert nedsett. Utvalet skal levere eit utkast til marin verneplan til miljø- og fiskeristyresmaktene som deretter utarbeider eit verneframlegg.

9.5 Konsekvensar for fiskerisektoren av marint vern

Ved etablering av marine verneområde vil målet vere å verne naturverdiar knytte direkte til sjø. Det vil først og fremst vere aktuelt å verne botnlevande organismar. For fiskerinæringa inneber dette at det kan verte lagt restriksjonar på aktiv botnreiskap som endrar botntilhøva. Dette vil kunne gjelde reke- og krepsefiske i tillegg til botntrålfiske etter torskefisk og andre botnlevande arter. Det vil ikkje verte lagt strengare restriksjonar enn det som er naudsynt for å ivareta verneformålet. Dersom dei marine verneområda grensar opp mot eller ligg nær land, kan det verte lagt restriksjonar på inngrep i strandsona som medverkar til nedslamming eller forureining av området. Dette kan få verknad for fiskeindustrien på land.

Tang og tareindustrien vil ikkje verte særleg påverka av marint vern. I enkelte område, der formålet med vernet vil vere å ta vare på ein representativ, urørt tareskog, vil taretråling verte forbode. Tråling kan og verte problematisk dersom formålet med vernet er å ta vare på botnlevande organismar som lever i tareskogen.

I høve til havbruk vil det i første rekkje vere påverknad frå ulike utslepp knytt til sjølve drifta som kan vere uheldig for verneverdiar knytt til sjøbotnen og det marine miljøet. Der formålet med vernet er å ta vare på enkelte botnlevande organismar eller urørte, heilskaplege økosystem, kan ulike former for mæroppdrett vere problematisk. Bruken av kitinhemmarar har t.d. auka sterkt. Dette kan vere lite gunstig ut frå ei føre-var vurdering då ein ikkje kjenner til om denne effekten også gjeld andre krepsdyr. Stoffa er også tyngre nedbrytbare enn dei andre lusemidlane, og det er usikkert om preparatet har ugunstige langtidseffektar på miljøet. Bruken av leppefisk som vert flytta frå ein plass til andre stader i landet er òg uheldig i forhold til vern av opphavlege økosystem, m.a. fordi vi ikkje kjenner til artene sin naturlege genetiske variasjon. Utslepp av organisk stoff i form av fôrspill og ekskrement vil på gode lokalitetar i regelen ikkje innebere nokon stor påverknad. Men om verneverdien er knytt til botnfaunaen, t.d. korallrev, vil sjølv små utslepp påverke verneverdien på eit uheldig vis.

Sjølv om mæropprett kan vere vanskeleg å sameine med vern i enkelte område, vil problemet totalt sett vere lite for oppdrettsnæringa.

Mange av problema som kan vere knytt til havbruk i andre verneområde i sjø, t.d. sjøpattedyr, sjøfugl, estetiske verdiar, vil ikkje vere problem i høve til marint vern.