5 Grensehindringer mellom de nordiske land

5.1 Innledning

Siden det finske formannskapet i Nordisk Ministerråd i 2001 har det nordiske regjeringssamarbeidet systematisk og målbevisst søkt å fjerne grensehindringer mellom de nordiske land. Med utgangspunktet i «Norrback-rapporten» tok man tak i grensehindringer på individnivå og forsøkte å fjerne barrierer for den enkelte på alle aktuelle områder. Samtlige nordiske formannskap har siden gjort dette arbeidet til et sentralt innsatsområde. Dette har vært nødvendig siden arbeidet krever langsiktighet, i tillegg til den nødvendige utålmodighet og politiske og administrative oppmerksomhet. Det er av stor betydning for det nordiske samarbeidets troverdighet at Nordens innbyggere ikke til stadighet møter på forhold som oppleves som unødig byråkrati. Det er også et viktig bidrag for å sørge for at Norden kan holde tritt med den europeiske integrasjonsprosessen og møte den økende globaliseringen.

For det nordiske næringslivet er nedbygging av grensehindringer mellom de nordiske land viktig for den globale og europeiske konkurranseevnen. Men næringslivet i Norden er i stor grad små og mellomstore selskaper som opererer mellom to eller flere nordiske land og som opplever grensehindringer som er til hinder for konkurranse, handel og nye arbeidsplasser. Derfor legger nå Nordisk Ministerråd spesiell vekt på nedbygging av grensehindringer for næringslivet. Næringsministrene har identifisert en liste over konkrete hindringer som de nå arbeider med å vurdere og fjerne.

Samtidig er det slik at svært mye allerede ligger til rette for problemfri virksomhet over de nordiske grensene. Så sant våre innbyggere har mulighet til å gjøre seg kjent med eksisterende regelverk og innretter seg deretter, kan mange tilsynelatende grensehindringer unngås. Derfor har Nordisk Ministerråd lagt stor vekt på å legge til rette for at korrekt informasjon skal være lett tilgjengelig. Ministerrådets fremste redskap i så henseende er informasjonstjenesten Hallo Norden som med sine fem nasjonale kontorer – og en sentral koordineringsenhet ved sekretariatet i København – skal veilede folk til riktig kilde for etterrettelig informasjon. Denne tjenesten blir nå mer og mer kjent for folk, og kan i økende grad leve opp til sitt mandat. Ministerrådet har dessuten aktivt medvirket til at Hallo Norden og de mange andre – oftest bilaterale – informasjonstjenestene samarbeider og lærer av hverandre.

Men det er også slik at ikke alle objektive grensehindringer lar seg fjerne. Det vil alltid være ulikheter i lovgivningen mellom de nordiske land, og det vil ha konsekvenser også for flyten av personer, varer og tjenester over grensene. Det blir da et spørsmål om å legge til rette slik at disse konsekvensene kan minimaliseres.

Den tidligere danske statsminister Poul Schlüter har fortsatt sitt arbeid som samarbeidsministrenes særskilte representant for nedbygging av grensehindringer. Representantens primære oppgave er å bidra til at arbeidet tillegges den nødvendige politiske vekt i de nordiske landene. Representanten har opprettholdt en meget aktiv dialog med den politiske ledelse i landene, og har bidratt til å identifisere løsninger på konkrete problemer. Det grensepolitiske sekretariatet knyttet til ministerråds­sekretariatet i København har vært til stor hjelp for representanten og for svært mye av den øvrige virksomheten som har pågått i forbindelse med grensehindersamarbeidet. I Norge gjennomførte vi for øvrig et seminar tidlig i 2005 med samarbeidsministeren, den særskilte representanten og departementene for å presisere betydningen av grensehinderarbeidet.

På tross av det systematiske arbeidet, er det et økende inntrykk av at fremdriften går noe tregere. Det kan i stor grad skyldes at mange av de opprinnelige problemene er enten utredet eller fjernet. Det kan også skyldes at både gamle og nye problemer i økende grad finner sin løsning på lokalt nivå. Det har ofte vist seg at det kan være vel så hensiktsmessig å søke løsninger på lokalt og bilateralt nivå, hvor det kan være enklere å oppnå resultater. Det er i slike sammenhenger viktig å sørge for deltakelse fra de berørte parter, både myndigheter og næringsliv. Et godt eksempel på dette var et seminar i Strømstad i april 2005 ledet av den norske og svenske samarbeidsministeren, hvor man i løpet av seminaret fant fram til mekanismer for å avklare eller løse flere av de aktuelle problemene. Samtidig kommer det i slike sammenhenger også fram nye problemstillinger som det skal arbeides videre med.

5.2 Oppfølging på utvalgte områder

Nedbygging av grensehindringer mellom de nordiske land på utdannings- og forskningsområdet har stått - og står fortsatt - sentralt i samarbeidet i ministerrådet med underliggende råd og styringsgrupper.

Utdannings- og forskningsministrene har således gjennom en særskilt handlingsplan bidratt aktivt i oppfølgingen av Norrback-rapporten om «Nordbornas rättigheter» 1) gjennom revisjon av det nordiske avtaleverket på området, og 2) ved å legge til rette for økt mobilitet av elever, studenter, lærere og forskere innenfor rammen av NORDPLUS-programmene.

Gjennom disse virkemidler søker en å legge til rette for «fri flyt» av elever og studenter i Norden, eller sagt på en annen måte: å betrakte de nordiske land som en enhet, som et felles område for utdanning og forskning.

Dette reflekteres i utdannings- og forskningsministrenes strategi for samarbeidet i perioden 2005-2007, fastsatt i november 2004 under overskriften «Norden som foregangsregion for utvikling av menneskelige ressurser». Den nye strategien omtaler nedbygging av grensehindringer som ett av flere fokusområder for samarbeidet i inneværende periode. Problemstillingen er også omtalt i det danske formannskapsprogrammet for 2005. Her framholdes det at arbeidet på dette området i tiden framover bør koples tettere opp mot det samarbeidet som pågår på europeisk nivå, gjennom Bologna-prosessen innenfor høgre utdanning og København-prosessen for så vidt angår godkjenning av yrkesutdanning. Dette er prosesser som etter alt å dømme vil måtte følges opp under det norske formannskapet i 2006.

NORDPLUS-programmene legger til rette for kortvarige studieopphold i et annet nordisk land, og bidrar sammen med de nordiske avtalene til å nedbygge grensene mellom de nordiske land og til å skape kontakt, samarbeid og personlige relasjoner mellom unge mennesker i Norden. Mobilitets- og nettverksprogrammene utgjør i 2005 den største budsjettkategori med 54 %, og hvert år deltar omkring 15.000 personer i de 5 programmene.

Utdanningsministrene underskrev i november 2004 en revidert nordisk avtale om utdanningsfellesskap på den videregående skoles nivå. Avtalen vil tre i kraft når samtlige land har ratifisert den, forhåpentligvis i løpet av 2005.

Også på forskningsområdet har det gjennom flere år pågått en prosess med sikte på å realisere Norden som en førende og sammenhengende region for forskning. Fra og med 1. januar 2005 er NordForsk etablert som et viktig instrument i arbeidet for å fremme et effektivt samarbeid mellom de nordiske land på forskningsområdet.

Innenfor sosial- og velferdsområdet har arbeidet med grensehindringer i stor grad vært konsentrert om trygdeområdet, og den nordiske sosialforsikringsgruppen (trygdegruppen) har et hovedansvar og er aktivt engasjert i det løpende oppfølgingsarbeidet knyttet til grensehinderproblematikken. Med sikte på å bidra til nedbygging av nordiske grensehindringer har gruppen bl.a. nedsatt flere arbeidsgrupper, hovedsakelig bestående av representanter fra de administrative forbindelsesorganene, som har i oppdrag å vurdere og foreslå løsninger på grensehinderproblemer knyttet til trygderettigheter og trygdeytelser.

En gruppe har til mandat å forbedre opplæringen av saksbehandlere og informasjonen til borgerne. Som ledd i dette er det også nedsatt en egen gruppe som har i oppgave å oppdatere og utvikle det elektroniske saksbehandlingsverktøyet EAT. Verktøyet, som er en nordisk utgave av et europeisk system, vil kunne være til betydelig hjelp først og fremst for saksbehandlere og tjenestemenn i de berørte etater. En annen gruppe arbeider med mulighetene for å få til bedre samhandling og informasjonsutveksling mellom etatene med sikte på raskere og bedre vurdering og utbetaling av visse familieytelser. Målet er å forhindre at brukerne havner mellom to stoler og verken får ytelser fra bostedslandet eller arbeidslandet.

Videre er det nedsatt en arbeidsgruppe som har som mandat å utvikle en samarbeidsmodell for å forbedre den administrative samhandlingen mellom de nordiske landene i uførepensjons- og rehabiliteringssaker. Denne gruppen er et resultat av diskusjonen omkring Nordisk Råds Rek. nr. 5 (2003), og viktige aspekter i en slik samarbeidsmodell vil være tydeliggjøring av dokumentasjonskrav i det enkelte land, opplæring av saksbehandlere og bedre informasjon til brukere om de enkelte lands systemer.

Ministerrådet for Næring besluttet på sitt møte i Göteborg i september 2003 å igangsette en utredning om de problemer som grensehindringer skaper for det nordiske næringslivet. Fjerning av grensehindringer for næringslivet er et høyt prioritert område. Poul Schlüter ble anmodet om å komme med forslag til tiltak. Det ble tatt utgangspunkt i en kartlegging av eksisterende rapporter og beskrivelser om grensehindringer.

Problemet med å få redusert omfanget av grensehindringer for næringslivet er at disse i de aller fleste tilfeller ligger utenfor næringsdepartementenes egne beslutningsområder og kan ha sin bakgrunn i nasjonale politiske prioriteringer. Slike prioriteringer er naturlig nok ikke utformet med henblikk på å unngå interne grensehindringer mellom de nordiske landene.

Poul Schlüter la fram kartleggingsrapporten på næringsministermøtet på Island i september 2004. Han pekte på at ansvaret for å gjøre noe med mange av de grensehindringer som ble dokumentert i rapporten er fordelt på flere andre ministerråd enn ministerrådet for næring. Det er viktig at man har en realistisk og pragmatisk tilnærming til hva som er mulig å oppnå både på kort og på lang sikt. På den andre siden må arbeidet med å fjerne eller forenkle administrative forskrifter og retningslinjer som fremstår som irritasjonsmomenter prioriteres.

For å komme videre i arbeidet med å fjerne eller redusere grensehindringene besluttet næringsministrene å oppfordre samarbeidsministrene om å anmode de relevante fagdepartementer og fagsektorer om å fokusere i sterkere grad på arbeidet med å fjerne grensehindringer som er identifisert i kartleggingsrapporten og som ligger utenfor næringsministerrådets eget politiske ansvarsområde.

Poul Schlüter viste bl.a. til det arbeidet som er gjort i Øresund-regionen for å løse problemer av ulik art, f.eks. skatteproblemer, bilhold, eie/leie bolig etc. for svenske statsborgere som arbeider i København-området og danske statsborgere som arbeider i Malmö-regionen.

Den erfaring som her er gjort, og måten man klarer å nå en gjensidig og akseptert løsning av kompliserte spørsmål på, viser at det er mulig å fjerne grensehindringer gjennom å samarbeide.

Island har videreført arbeidet med å fjerne grensehindringer for næringslivet i 2004 som Sverige initierte i 2003, og som Danmark også prioriterer under sitt formannskap i 2005.

Nærings- og handelsdepartementet har fokus på en fremtidsrettet næringspolitikk og økt verdiskaping. Å fjerne grensehindringer for næringslivet er av vesentlig betydning for å nå målsetningen om å utvikle et «grenseløst» Norden som en konkurransedyktig og dynamisk næringsregion på det internasjonale markedet. Skal Norden fremstå som et hjemmemarked må det følges opp med en tettere integrasjon mellom de nordiske land. Fra norsk side vil det derfor være viktig å videreføre dette arbeidet under vårt formannskap i 2006.

En fortsatt nedbygging av administrative og andre barrierer for praktisk samarbeid vil være et satsingsområde for bevilgningene til grenseregionene i kommende periode. I rapporten «Over grænser – Fremme af samarbejdet i Nordens grænseområder» (2004) gis følgende anbefalinger for det grenseregionale samarbeidet:

• Oppbygging av relevant felles statistisk materiale, kartgrunnlag mv. som utgangspunkt for felles planlegging.

• Å klarlegge og presisere forskjeller med henblikk på gjensidig tilpasning av lovgivning, normer og standarder, prosesser og administrativ praksis – spesielt vedrørende fysisk planlegging.

• Å samle og utnytte foreliggende erfaringer.

• Å bygge opp erfaringsgrunnlag gjennom nye prosjekter på områder som en ønsker å fremme.

Et aktuelt arbeidsområde knyttet til grensehindre under den norske formannskapsperioden vil være å arbeide for at gjennomføringen av EU/EØS-direktiver ikke skaper nye grensehindre. For ytterligere omtale av det grenseregionale samarbeidet vises det til kapittel 7.6.

Rapporten «Grenseløst i Nord» omhandler blant annet situasjonen innenfor helse- og sosialtjenesten i grensekommuner i nord mellom Finland og Norge. Som oppfølging av rapporten har Helse- og omsorgsdepartementet igangsatt tiltak for å videreutvikle samarbeid over grensene i nord på området helse- og sosial. Et viktig tiltak er å etablere en funksjon som grensesamarbeidskoordinator. Koordinatoren skal se situasjonen i helse- og sosialtjenesten i begge land under ett. Koordinatoren skal også være en sakkyndig kontaktperson, som blant annet kan beskrive og forklare landenes ulike servicesystem (f. eks. i forhold til organisering, finansiering, personellbruk og innhold) og kan fungere som rådgiver i forhold til samhandlingsspørsmål. Oppdraget er forankret hos fylkesmannen i Finnmark.

I juni 2004 forelå en rapport fra en arbeidsgruppe om «Kjøretøyers og føreres mobilitet i Norden – grensehindringer i entreprenørbransjen» . Gjennom prosjektet er de institusjonelle nettverkene mellom myndigheter og bransjeorganisasjoner styrket, og problemstillinger som er belyst er i stor grad knyttet til tollavgifter og gebyrer, tollprosedyrer og momshåndtering. Arbeidsgruppen har oversendt anbefalinger om å få fjernet tollbarrierer og andre grensehindre til Nordisk Ministerråd. Dette er forhold som sorterer under ansvarsområdet til EK-Finans, og embetskomitéen for transport (NET) besluttet på et møte i mars 2005 at det skal tas kontakt med EK-finans for videre oppfølging.

Innen jordbruksektoren har det vært gjennomført to prosjekter der en særlig har rettet oppmerksomheten mot grensehinder. Et dansk ledet prosjekt analyserte samarbeidet og samarbeidsmulighetene i den nordiske agro- og matvareindustrien med sikte på øket konkurranseevne. Det konkluderes med at det alt foregår mye samarbeid mellom de nordiske landene og at det er potensiale for å utvikle det videre.

I et nordisk – baltisk prosjekt har en tatt opp mulighetene om samarbeid for å utvikle markedet av økologiske produkter i jordbruket. Flaskehalser for videre utvikling av markedet for økologiske produkter er bl.a. identifisert. Prosjektet skal ferdigstilles i 2005.

Grensehindringer av rettslig karakter kan oppstå dels ved at det gjelder ulike regler i de forskjellige nordiske land om samme rettsforhold, dels ved at regelverk i Norge ikke anvendes likt på norske borgere og borgere fra andre nordiske land.

Den mer enn hundreårige tradisjonen med nordisk lovsamarbeid, som nå er forankret i Helsingforsavtalen av 1962, har skapt en høy grad av retts­enhet på sentrale rettsområder. En slik rettsenhet medfører at det ikke foreligger rettslige grensehindringer så langt rettsenheten strekker seg. Det forekommer likevel at rettsutviklingen har ført til ulikheter som kan virke som en overraskelse for nordiske borgere som blir utsatt for dem ved flytting over landegrensene. Det er grunn til å forebygge slike ulikheter når lovgivningen på et område blir revidert, og det er grunn til å ta opp forslag om regelendringer når det viser seg i praksis at reglene slår ulikt ut på en måte som blir et praktisk hinder for nordisk samkvem.

Landegrensene har større betydning som grenser for offentlig myndighetsutøving enn for privatpersoners rettsforhold. Dette betyr blant annet at landegrenser kan skape grensehindre for effektiv strafforfølgning. Grenseoverskridende kriminalitet gjør at det nå blir lagt større vekt enn før på å styrke samarbeid mellom de nordiske lands politi og påtalemyndigheter ved regelendringer, informasjonsutveksling og praktisk samarbeid, blant annet slik at avgjørelser som blir tatt i ett land i større grad kan bli lagt til grunn og gjennomført uten videre i et annet nordisk land.