2 En variert og mer praktisk grunnopplæring

Regjeringen jobber for en grunnopplæring som holder høy kvalitet og hvor mange fullfører og består. Norge vil trenge både flere personer med relevant fagopplæring og flere med høyere utdanning. Behovet for arbeidskraft med bare grunnskoleutdanning er lav og vil bli lav framover.

St. meld. nr. 31 (2007-2008) Kvalitet i skolen fastsatte tre klare mål for kvalitet i grunnopplæringen:

• Alle elever som går ut av grunnskolen, skal mestre grunnleggende ferdigheter som gjør dem i stand til å delta i videre utdanning og arbeidsliv.

• Alle elever og lærlinger som er i stand til det, skal gjennomføre videregående opplæring med kompetansebevis som anerkjennes for videre studier eller i arbeidslivet.

• Alle elever og lærlinger skal inkluderes og oppleve mestring.

Frafallet i videregående opplæring er i dag uakseptabelt høyt. For at alle skal fullføre, må det arbeides både langsiktig og helhetlig med forebygging i grunnskolen og det må settes inn konkrete tiltak i videregående opplæring. En rekke tiltak er satt i verk, og i denne meldingen foreslår regjeringen flere tiltak som skal styrke den systematiske innsatsen for å få frafallet ned.

Innsatsen mot frafall må starte før elevene er i videregående opplæring. Forskning viser at omlag 20 prosent av elevene i ungdomsskolen har problemer med grunnleggende leseferdigheter, og mange sliter også med andre grunnleggende ferdigheter. På lengre sikt vil andelen gå ned som følge av økt vekt på opplæring i grunnleggende ferdigheter og bedre kartlegging på lavere trinn. Det er et mål at alle elever skal mestre grunnleggende ferdigheter før de går over i videregående opplæring.

Forskningen viser at det som betyr mest for elevenes læring og motivasjon i fagene, er lærernes kompetanse. Regjeringen har lagt opp til et omfattende løft for å styrke kompetansen til lærerne. Skolene har stort handlingsrom når det gjelder valg av metoder og arbeidsmåter. Manglende ressurser kan begrense dette, men også mangel på kompetanse og kreativitet. Samarbeid med lokalt arbeidsliv, etablering av ungdomsbedrifter og vekt på entreprenørskapsopplæring kan gi både impulser og muligheter for gode og virkelighetsnære arbeidsmåter i opplæringen.

I tillegg til å ruste elevene bedre når det gjelder forkunnskaper og grunnleggende ferdigheter fra grunnskolen, mener regjeringen det er nødvendig å ta nye grep for å få frafallet i fag- og yrkesopplæringen ned. For å sikre at fag- og yrkesopplæringen holder bedre tritt med utviklingen i arbeidslivet, satte regjeringen ned et offentlig oppnevnt utvalg, ledet av Rolf Jørn Karlsen, som la fram sin rapport i oktober 2008, NOU 2008:18 Fagopplæring for framtida . Utredningen har vært ute til offentlig høring, og forslag fra utvalget og høringsinstansenes tilbakemeldinger er behandlet i denne meldingen der det er relevant. Utvalget har foreslått nærmere 80 tiltak som etter utvalgets vurdering skal bidra til at elever og lærlinger kan oppnå et fag- eller svennebrev som svarer til den kompetansen som er etterspurt i arbeidslivet. Tiltak som omhandler voksne i videregående opplæring, omtales i kapittel 3.

2.1 Kunnskapsgrunnlaget

2.1.1 Større kunnskapskrav i jobbene

I etterkrigstida har det vært en formidabel vekst i utdanningsnivået i Norge. Andelen med grunnskoleutdanning som høyeste utdanning har sunket drastisk. I 1950 hadde omtrent 84 prosent av befolkningen over 16 år grunnskoleutdanning som høyeste utdanning, mens rundt 13 prosent hadde gjennomført videregående opplæring. I 1985 hadde rundt 45 prosent grunnskoleutdanning som høyeste utdanning, mens tallet var 30 prosent i 2007. Andelen med videregående utdanning har vært stabil på mellom 40 og 44 prosent mellom 1985 og 2007. I dag starter hele 97 prosent av ungdommene direkte på videregående opplæring etter ungdomsskolen. Likevel viser tall fra OECD at Norge skårer midt på treet når det gjelder andelen i yrkesaktiv alder som har fullført videregående opplæring. 1

Nedgangen i sysselsetting av ufaglærte henger sammen med sentrale utviklingstrekk i økonomien. Som følge av økt internasjonal konkurranse og arbeidsdeling har norsk næringsliv i de siste tiårene gjennomført omstillinger som har ført til færre ansatte med lavt utdanningsnivå og til økt produksjon av varer og tjenester som krever kvalifisert arbeidskraft. Fra 1974 er andelen sysselsatte i industrien redusert med over 100 000 personer. Effektiviseringer fører til økt automatisering, økt produksjon per ansatt og dermed behov for færre sysselsatte til å utføre rutinemessige oppgaver. Ifølge Statistisk sentralbyrå (SSB) vil andelen sysselsatte i industrien med kun obligatorisk utdanning (ufaglærte), reduseres ytterligere i årene framover. I 2025 vil om lag 10 prosent av de ufaglærte arbeidstakerne være sysselsatt i industrien. Det er 5 prosentpoeng færre enn i 2004. 2

Norge er i dag det landet i OECD med lavest andel av arbeidsstyrken i yrker som består av enkle og rutinepregede oppgaver, og som ikke stiller krav til utdanning (figur 2.1). Samtidig viser undersøkelser av norsk arbeidsliv at bedrifter som utvider sin virksomhet og som øker antallet ansatte, oppretter flest jobber som krever middels eller lang utdanning, mens bedrifter som nedbemanner legger ned flest jobber for dem med lite utdanning. 3

Kilde: OECD

Generelt kan man si kompetansekravene til ulike yrkesgrupper har økt, og at ufaglærte ikke lenger kan utføre mange av de jobbene de gjorde før. Eksempelvis har stadig strengere sikkerhetskrav og HMS-krav ført til at oppgaver som før ikke krevde formell kompetanse, i dag krever fagbrev. Fag- og yrkesopplæringen var tidligere basert på tradisjonelle håndverksfag og bygg- og industrifag, men med Reform 94 ble flere yrkesgrupper definert som fagarbeidere. Dette gjelder yrker innenfor industri, landbruk og skogbruk, men også renhold, butikk- og omsorgsfag er yrker der mange ufaglærte jobbet tidligere.

Mange ufaglærte har vært sysselsatt i primærnæringene. Andelen sysselsatte i jordbruket har imidlertid gått ned fra nærmere 10 prosent i 1970 til under 2,3 prosent i 2007. I disse næringene har en tradisjonelt vektlagt erfaringsbasert kunnskapsoverføring, selv om myndighetene på landbruksområdet har lagt stor vekt på å bygge opp et landsomfattende landbruksskoletilbud. Sysselsettingen i landbruket går tilbake, og det samme gjør rekrutteringen til naturbruksutdanning og til de tradisjonelle landbruksfagene på universitetsnivå. Videre skjerper myndighetene kravene til varer og tjenester ut fra hensynet til mattrygghet, etisk standard og dyrevelferd i produksjon, miljø og klima.

2.1.2 Mindre behov for ufaglærte

Selv om framskrivinger må benyttes med varsomhet, spesielt de mer detaljerte framskrivingene, er de store utviklingstrekkene som framkommer i framskrivinger relativt sannsynlige. En av de viktigste tendensene i SSBs framskriving av etterspørsel etter kompetanse er at etterspørselen etter arbeidstakere med kun obligatorisk utdanning antakeligvis vil avta markant også i årene framover. Figur 2.2 viser sysselsettingen i ulike grupper etter utdanningslengde. Som det framgår av figuren, har sysselsettingen av personer med kun obligatorisk utdanning, dvs. grunnskole, falt fra om lag 30 prosent i 1986 til 11 prosent i 2004. Tilsvarende har sysselsettingen økt for personer med høyere utdanning og særlig for de med kortere universitets- og høgskoleutdanning. Ettersom andelen med kun grunnskoleutdanning er høyest i de eldste aldergruppene, vil andelen ufaglærte i arbeidsstyrken som helhet synke i årene framover. Dersom ikke flere fullfører videregående opplæring, vil det være et overskudd av ufaglærte i årene som kommer.

Kilde: SSB

SSB anslår at andelen ufaglærte vil utgjøre 3,5 prosent av de sysselsatte i 2025, mot 11 prosent i 2004 (figur 2.2). 4 Det vil ifølge SSB være behov for 100 000 færre arbeidstakere med kun obligatorisk utdanning i 2025 enn det var i 2004.

2.1.3 Sammenheng mellom fullført videregående opplæring og tilknytning til arbeidslivet

For den enkelte betyr økte kunnskapskrav at fullført videregående opplæring blir en nøkkel til stabil tilhørighet til arbeidsmarkedet og til videre studier. Personer som har fullført videregående opplæring klarer seg bedre på arbeidsmarkedet enn personer med grunnskole som høyeste fullførte utdanning. De fleste som har gjennomført videregående opplæring med studiespesialisering, fortsetter i høyere utdanning.

Undersøkelser viser at personer med fag- og yrkesopplæring har en høyere sysselsettingsgrad enn befolkningen for øvrig, seks år etter at de har oppnådd fagbrev. De fleste fagbrev gir også den enkelte gode muligheter på arbeidsmarkedet. Åtte av ti faglærte mener deres kompetanse gjør det enkelt å søke ny jobb. Rundt sju av ti opplevde å ha bruk for fagkunnskapen de hadde fra fagopplæringen, i sin første jobb. 5

Tall fra SSB viser at sannsynligheten for å stå utenfor videre utdanning og arbeidsliv allerede som ung voksen øker dersom man ikke fullfører videregående opplæring. Blant unge mellom 20 og 24 år som har påbegynt, men ikke fullført videregående opplæring, står 19 prosent utenfor både arbeid og utdanning, mens kun 5 prosent av unge som har fullført videregående opplæring er i samme situasjon. Det er en klar sammenheng mellom utdanningsnivå og sannsynlighet for å bli arbeidsledig i hele befolkningen. Figur 2.3 viser at om lag halvparten av de arbeidsledige er uten fullført videregående opplæring eller har uoppgitt utdanning.

Kilde: SSB

Det finnes også flere undersøkelser som påviser en sammenheng mellom lavt utdanningsnivå og sannsynlighet for uførepensjonering. 6 Det er flere årsaker til at lavt utdannede er overrepresentert blant uføretrygdede. Lavt utdannede har oftere enn andre arbeidstakere svake grunnleggende ferdigheter, dårlig helse og fysisk krevende arbeid.

Figur 2.4 viser at det er en stor overvekt av menn i gruppen arbeidsledige med grunnskoleutdanning som høyeste utdanning. I aldersgruppen 20–24 år er det fem ganger så mange menn som kvinner.

Kilde: SSB

2.1.4 Flere må fullføre videregående opplæring

Det er en stor utfordring at et stort antall ungdommer ikke gjennomfører videregående opplæring. Særlig er problemet stort innenfor fag- og yrkesopplæringen. Det er store variasjoner mellom fylkene i hvor stor del av ungdomskullet som fullfører videregående opplæring. De tre nordnorske fylkene har et spesielt høyt frafall.

Nesten alle ungdommer starter i videregående opplæring etter endt ungdomsskole, men bare rundt 70 prosent fullfører med bestått i løpet av fem år. De andre nordiske landene har tilsvarende problemer med manglende gjennomføring.

Danmark og Finland: Tallene gjelder alle som påbegynte videregående opplæring i 2001 i Norge og Sverige: Alle som påbegynte videregående opplæring i 2002. Island: Alle personer født i 1982, og som har påbegynt videregående opplæring. For alle landene gjelder at fullførtstatus for hver person er målt fem år etter at personen påbegynte videregående opplæring. I Sverige, Danmark og Finland er videregående opplæring hovedsakelig av tre års varighet. I Island hovedsakelig fire år. I Norge tre år med unntak av yrkesfag med lærlingordning (fire år). Kilder: Danmark: Undervisningsministeriet; Norge: Statistisk sentralbyrå; Sverige: Skolverket; Finland: Statistics Finland; Island: Foreløpige tall fra Statistics Iceland

Kilde: Kunnskapsdepartementet

Figur 2.5 viser at av de nordiske landene kommer Finland best ut på gjennomføringsstatistikken. Der gjennomfører og består 78 prosent i løpet av fem år i videregående opplæring. I Norge, Sverige og Danmark gjennomfører henholdsvis 69 og 68 og 65 prosent av elevene i løpet av fem år, mens under halvparten av de islandske elevene som begynner i videregående opplæring, kommer seg gjennom. Det er bedre gjennomføring på studieforberedende retninger enn på yrkesfaglige retninger i alle land. Danmark og Norge har betydelig lavere gjennomføring blant yrkesfagelevene enn Finland og Sverige.

En del av dem som avbryter videregående opplæring, tar opp igjen skolegangen eller oppnår tilsvarende realkompetanse som voksne. Det gjør at rundt 80 prosent av dem som har startet i et videregående opplæringsløp, etter hvert oppnår kompetanse over terskelverdien.

2.1.5 Stabil gjennomføring over tid

I det følgende presenteres oversikt over gjennomføring i videregående opplæring. I SSBs gjennomføringsstatistikk måles elevenes og lærlingenes kompetanseoppnåelse fem år etter at de begynte i videregående opplæring for første gang. Nesten alle avgangselevene fra grunnskolen søker om opptak til videregående opplæring. SSB deler elevene og lærlingene i fem hovedgrupper etter kompetanseoppnåelse. De som har fullført med studie- eller yrkeskompetanse, deles inn i fullført på normert tid og fullført på mer enn normert tid . Disse to gruppene omtales i det følgende som gjennomført. De som ikke har gjennomført videregående opplæring etter fem år, deles inn i tre grupper: fremdeles i videregående opplæring, gjennomført VKII / gått opp til fagprøve uten å bestå og sluttet underveis .

Kilde: SSB

Figur 2.6 viser gjennomføringen av videregående opplæring for fem årskull fem år etter at de begynte i videregående opplæring. Mønsteret er svært stabilt over tid. Rundt 70 prosent i hvert kull oppnådde studie- eller yrkeskompetanse i løpet av fem år. 7 Rundt 20 prosent sluttet underveis. 8 Resten av elevene hadde enten gjennomført hele videregående opplæring uten å bestå, eller de er fremdeles i videregående skole fem år etter at de begynte.

Også for årskullene som begynte i videregående opplæring fra 2003 til 2006, ser gjennomføringen ut til å være stabil. For alle de fire årskullene er det rundt 80 prosent som har bestått grunnkurs/Vg1 etter ett år i videregående opplæring. Rundt 70 prosent har bestått VKI/Vg2 etter to år i videregående opplæring. Elever på studieforberedende retninger har sammen med elever på medier og kommunikasjon bedre progresjon enn elever på resten av yrkesfagene. Finnmark har den laveste andelen elever med normal studieprogresjon etter ett og to år, men ser ut til å ha en positiv utvikling fra 2002 til 2006. Generelt ser det ut til at 2006-kullet 9 har noe bedre progresjon etter ett år i videregående opplæring enn de foregående årskullene, men det er for tidlig å slå fast om dette er starten på en oppadgående trend. 10

Mange elever og lærlinger som ikke har gjennomført og bestått videregående opplæring etter fem år, kommer tilbake og gjennomfører senere. Tall fra SSB viser at i underkant av 80 prosent av elevene har gjennomført og bestått etter 10 år. Det er en økning på ca 10 prosentpoeng sammenlignet med andelen som har gjennomført og bestått etter 5 år i videregående opplæring. Det er større økning i andelen som gjennomfører på yrkesfagene enn på de studieforberedende retningene.

2.1.6 Forskjeller i gjennomføring mellom studieretningene 11

Kilde: SSB

Figur 2.7 viser at det er store forskjeller i gjennomføring mellom de ulike studieretningene. På yrkesfagene gjennomførte 55 prosent, mens 27 prosent sluttet underveis. Tilsvarende tall for de studieforberedende retningene var 87 og 7 prosent. 12 Musikk, dans og drama hadde høyest andel elever som gjennomførte, og lavest andel som sluttet underveis, henholdsvis 89 prosent og 3 prosent. Trearbeidsfag, mekaniske fag, hotell- og næringsmiddelfag og tekniske byggfag hadde alle under 50 prosent som gjennomførte, og over 30 prosent som sluttet underveis.

På yrkesfagene er det en høyere andel elever som fremdeles er i videregående opplæring fem år etter at de begynte, enn på de studieforberedende retningene. På elektrofag og trearbeidsfag var 14 og 16 prosent av elevene fremdeles i videregående opplæring fem år etter at de begynte.

Mange av studieretningene hadde svært få elever. På trearbeidsfag sluttet 44 prosent av elevene som begynte der i 2002. Dette utgjør imidlertid ikke flere enn 87 elever, under 1 prosent av alle som slutter. På allmennfag var det bare 8 prosent som sluttet. Det utgjør over 1700 elever, eller en femtedel av alle som sluttet underveis. Bare mekaniske fag hadde flere som sluttet underveis.

2.1.7 Forskjeller i gjennomføring mellom fylker

Kilde: SSB

Figur 2.8 viser at de tre fylkene i nord har den laveste andelen som gjennomførte og den høyeste andelen som sluttet underveis. I Finnmark gjennomfører rundt halvparten av elevene, mens 27 prosent sluttet underveis. I Troms og Nordland gjennomførte 60 prosent mens 22 prosent sluttet.

Forskning viser at forskjellen mellom de tre nordligste fylkene og de andre fylkene ikke forsvinner selv om det kontrolleres for elevenes karakternivå fra grunnskolen og for elevenes familiebakgrunn. 13 Det ser altså ikke ut til at resultatene i de nordligste fylkene skyldes elevgrunnlaget. Videre finner forskerne at forskjellen i all hovedsak skyldes at mange elever på yrkesfaglige studieretninger i nord har avvik fra normal studieprogresjon, også når det kontrolleres for elevenes karakternivå fra grunnskolen og for elevenes familiebakgrunn. På de studieforberedende retningene er det mindre forskjeller mellom de tre nordligste fylkene og resten av landet.

Selv om Finnmark hadde den høyeste andelen elever som sluttet, var det bare 229 frafallselever. Til sammenligning hadde Oslo over 2,5 ganger flere frafallselever enn Finnmark, selv om de hadde den laveste andelen i hele landet, 15 prosent.

2.1.8 Frafall og sosial bakgrunn

88 prosent av elevene med foreldre med lang høyere utdanning 14 gjennomførte i løpet av fem år, mot 45 prosent av elever med foreldre med grunnskoleutdanning. Fem prosent av elevene med foreldre med lang høyere utdanning sluttet underveis, mot 36 prosent av elevene med foreldre med grunnskoleutdanning. Mesteparten av forskjellene mellom elevene forsvinner når man kontrollerer for skoleprestasjoner fra 10.trinn. 15 Det er imidlertid en sterk sammenheng mellom foreldrenes utdanningsnivå og skoleprestasjoner i grunnskolen.

Kilde: SSB

52 prosent av innvandrere gjennomførte videregående opplæring i løpet av fem år, mens 31 prosent sluttet. 16^,17 For etterkommere er tilsvarende andeler 67 prosent og 20 prosent. 18 Det er bare små forskjeller i kompetanseoppnåelse mellom etterkommerne og alle elever sett under ett. Noe av grunnen til at innvandrere gjennomfører i mindre grad enn andre, er at de gjennomsnittlig har foreldre med lavere utdanning, og at de har lavere karakterer fra grunnskolen. Dersom man sammenligner innvandrere og andre elever med samme karakterer fra grunnskolen og like høyt utdannede foreldre, reduseres forskjellene i kompetanseoppnåelse kraftig. 19

Kilde: SSB

Figur 2.9 viser at 62 prosent av guttene gjennomførte videregående opplæring i løpet av fem år, mens 22 prosent sluttet. Tilsvarende tall for jenter er 74 prosent og 14 prosent. Forskjellen på gutter og jenter skyldes i all hovedsak at gutter har dårligere karakterer fra grunnskolen. Når man sammenligner jenter og gutter med like karakterer fra grunnskolen som går på samme studieretning, er det bare små forskjeller i gjennomføringen. 20

Kilde: SSB

2.1.9 Årsaker til frafall

Svake faglige ferdigheter fra grunnskolen betyr mest

Karakterene fra grunnskolen er den faktoren som har absolutt størst betydning for om ungdommene gjennomfører videregående opplæring eller ikke. 21

Figuren er basert på tall fra alle avgangselever i 10. trinn 2002 som begynte i videregående opplæring høsten 2003. Karakterene fra 10. trinn er gjennomsnittet av alle standpunktkarakterene og eksamenskarakterene

Kilde: Byrhagen mfl. 2006

Figur 2.12 viser at nesten ni av ti av dem som hadde under 2 i gjennomsnitt fra grunnskolen, hadde avvik fra normal studieprogresjon 2,5 år etter. 22 For elever som hadde gjennomsnittskarakterer mellom 5 og 6, var det bare 6 prosent som hadde avvik fra normal studieprogresjon.

Både nasjonale og internasjonale undersøkelser viser at mange av dem som begynner i videregående opplæring, har svake grunnleggende ferdigheter. Rundt 8 prosent har karakteren 1 eller mangler vurdering i ett eller flere fag fra ungdomsskolen. 23 For de elevene som mangler vurdering eller har karakteren 1 i ett eller flere fag, er gjennomsnittskarakteren 2,85. Gjennomsnittet for alle elevene er 4,1. 24 PISA- undersøkelsen fra 2006 viser at i overkant av 20 prosent av norske 15-åringer skåret på det laveste nivået i henholdsvis naturfag, matematikk og lesing. 25 Over 40 prosent skåret 2 eller lavere på en skala fra 1 til 6. Andelen av norske ungdommer på lavt nivå har økt fra 2000 til 2006.

Innfrielse av førsteønske og fravær

De elevene fra 2002-kullet som fikk innfridd førsteønsket, sluttet i mindre grad enn elever som måtte ta til takke med andre- eller tredjeønsket. 26 De med gode karakterer fra grunnskolen har størst sannsynlighet for å få innfridd førsteønsket sitt, men selv når man tar hensyn til det, har innfrielse av førsteønsket selvstendig effekt på sannsynligheten for å slutte. Det er sannsynlig at mang­lende motivasjon blant elever som ikke får oppfylt førsteønsket, er hovedårsaken til dette.

Det er sammenheng mellom fravær på ungdomsskolen og sannsynligheten for å slutte i videregående opplæring. 27 De som sluttet hadde over dobbelt så høyt fravær som elever som i løpet av fem år gjennomførte med studie- eller yrkeskompetanse. De som slutter tidlig i videregående opplæring, utmerker seg med særlig stort fravær på 10. trinn. Blant lærlinger er det også en sterk sammenheng mellom fravær og sannsynligheten for å slutte. Når man kontrollerer for andre forhold som karakterer på ungdomstrinnet og foreldres utdanning, reduseres effekten av fravær.

Undersøkelser viser at høyt fravær det andre året i videregående opplæring reduserte sannsynligheten for at læreplassøkere fikk lærekontrakt. 28 Andre undersøkelser viser at antall fraværsdager det andre året i videregående opplæring har en signifikant effekt på sannsynligheten for at lærlingene ikke får fagbrev på normert tid. 29

Trivsel i grunnskolen

Sammenlignet med elever i andre land trives norske elever på alle trinn generelt svært godt på skolen. PISA-undersøkelsen viser at norske elever ligger klart over gjennomsnittet for OECD-land i trivsel. 30 Norske 15-åringer rapporterte også at de følte sterk tilhørighet til skolen. Dette generelle bildet bekreftes også av Elevundersøkelsen, der rundt 85 prosent av elevene svarer at de trives godt eller svært godt på skolen. 31

Både nasjonal og internasjonal forskning tyder på at elever trives noe dårligere på skolen fra slutten av barnetrinnet og utover på ungdomstrinnet. En stor internasjonal undersøkelse av 11-, 13- og 15-åringer viser at elevene i de fleste land liker skolen mindre jo eldre de blir. 32 Mens 38 prosent av alle norske 11-åringer sier de liker skolen veldig godt, gjelder dette bare 20 prosent av 15-åringene. De norske elevene oppgir at de likevel liker seg langt bedre enn sine medelever i de fleste andre land.

Resultater fra Elevundersøkelsen tyder på at norske elever trives noe dårligere på skolen fra 5. trinn og framover mot 10. trinn. 33 Den negative utviklingen i forholdet til skolen utover på ungdomstrinnet kan for noen gi svake resultater og økt sannsynlighet for frafall i videregående opplæring. Det er imidlertid ikke forskning som direkte undersøker sammenhengen mellom lavere trivsel på ungdomstrinnet, svake prestasjoner og senere frafall. Det er heller ikke grunnlag for å si noe om hva som er årsaken til at noen elever får et mer negativt forhold til skolen på ungdomstrinnet. Det dreier seg mest sannsynlig om utvikling av negative spiraleffekter der svake ferdigheter gir lav motivasjon, redusert trivsel og lav selvtillit, som igjen påvirker skoleprestasjonene negativt.

Skoletrøtthet og forventningsbrist i videregående opplæring

I en spørreundersøkelse fra 2006 rettet mot elever som hadde sluttet i videregående opplæring, oppgir halvparten av dem som svarte på undersøkelsen at skoletrøtthet var en av de tre viktigste årsakene til at de sluttet. 34 20 prosent av elevene mente at for mye teori eller at fagene var for vanskelige var viktige grunner til at de sluttet.

Det er gjort få kvalitative studier som undersøker årsaker til at elever slutter i videregående opplæring. I 2005 gjennomførte NIFU STEP rundt 40 intervjuer med elever som nylig hadde sluttet. 35 Elevene som ble intervjuet, hadde gått på helse- og sosialfag, byggfag og hotell- og næringsmiddelfag, alle studieretninger med høyt frafall. Alle elevene hadde sluttet i løpet av de to første årene i videregående opplæring.

Flere av ungdommene oppga skoletrøtthet som den viktigste grunnen til at de hadde sluttet. For mye teori eller for lite praktisk arbeid ble oppgitt av flere som et av problemene. I intervjuene med ungdommene kom det fram at det ikke bare er fellesfagene som er problemet, men også den store andelen av komplisert yrkesteori i yrkesfagene.

Mangelfull oppfølging

Den andre forklaringen som går igjen fra intervjuene med de 40 ungdommene som hadde sluttet i opplæringen, er manglende oppfølging og støtte til små og store problemer de sliter med. Dette gjelder særlig problemer i relasjoner til andre elever og til lærerne. Det kommer fram at ungdommene har blitt møtt med generell unnfallenhet, enten de har hatt faglige problemer, psykiske problemer eller har blitt mobbet og diskriminert. 36 Forskerne konkluderer med at nøkkelen til suksess ligger i tett oppfølging og differensiert opplæring tilpasset den enkelte.

Det er ikke gjennomført studier som direkte undersøker sammenhengen mellom psykososiale problemer og gjennomføring av videregående opplæring. Det er imidlertid gjennomført flere studier som sier noe om omfanget av psykiske problemer blant ungdom. Internasjonale studier viser at mellom 10 og 16 prosent av barn og unge har så sterke symptomer på angst, depresjon eller spiseproblemer at dette går ut over deres forhold til foreldre, venner og skole. 37 Mellom fem og åtte prosent av alle barn og unge antas å ha psykiske sykdommer som krever behandling. 38 Utbredelsen av psykiske plager og sykdommer i Norge ser ut til å være ganske lik utbredelsen i andre nordeuropeiske land. 39

2.2 Iverksatte tiltak for bedre gjennomføring

Regjeringen har satt ned to offentlige utvalg med relevans for denne meldingen. Det ene, Østbergutvalget, skal se på likeverdig opplæring for minoritetsspråklige i barnehagene, grunnopplæringen og høyere utdanning. Utvalget skal vurdere hvordan forholdene kan legges bedre til rette for at minoritetsspråklige barn, unge og voksne i grunnopplæringen sikres et best mulig læringsutbytte. Utvalget skal levere sin innstilling innen 1. juni 2010. Det andre utvalget, Midtlyngutvalget, skal blant annet vurdere i hvilken grad dagens skole sikrer tidlig innsats for barn med særlige behov. Utvalget skal gjennomgå spesialundervisningens plass i norsk skole, herunder organisering, ressursbruk og resultater. Utvalget skal legge fram sin innstilling innen 1. juli 2009. Denne meldingen vil i liten grad gå inn på temaene som de to utvalgene skal utrede, og vil i hovedsak foreslå mer generelle tiltak for å øke gjennomføringen i videregående opplæring.

Hovedårsaken til frafall i videregående opplæring er at for mange elever har et for dårlig utgangspunkt fra grunnskolen. Nasjonale utdanningsmyndigheter, skoleeiere og de enkelte skoler har i de siste årene intensivert innsatsen for å øke gjennomføringen. Kunnskapsløftet, som ble innført i 2006, har som mål å øke gjennomføringen ved å heve kvaliteten og læringsutbyttet i grunnopplæringen. Hovedgrepene i denne reformen ligger fast.

Tidlig innsats og kvalitetsutvikling

Arbeidet med å få ned frafallet har vært høyt prioritert av regjeringen i hele stortingsperioden.

St.meld. nr. 16 (2006–2007) dokumenterer at en stor andel av de som faller fra i videregående opplæring, går ut av grunnskolen uten å ha tilegnet seg tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter. Frafallet er derfor ikke bare et anliggende for videregående opplæring. I St.meld. nr. 31 (2007–2008) lanserte regjeringen klare mål for grunnopplæringen med tilhørende indikatorer. Blant annet pekes det på behovet for god kartlegging av elevenes nivå og ferdigheter i fag slik at skoleeiere, skoler og lærere lettere kan sette inn målrettede tiltak. Det ble foreslått en betydelig styrking av den tidlige innsatsen på barnetrinnet, blant annet gjennom å forsterke opplæringen i lesing og regning på 1.–4.trinn, og å innføre kartleggingsopplegg i lesing på 1.–3.trinn. Timetallet på barnetrinnet er også økt i fagene norsk, matematikk og engelsk. Det innføres fra høsten 2009 obligatoriske kartleggingsprøver i videregående opplæring, slik at skolene får et best mulig grunnlag for å tilpasse opplæringen. Departementet vil også forsterke innsatsen med å veilede skoler og kommuner i hvordan resultater fra kartleggingsprøver kan følges opp.

Lærernes kompetanse

Den viktigste faktoren for elevenes læring er lærernes kompetanse. Stortinget har sluttet seg til regjeringens framlegg om endringer i lærerutdanningen. I St.meld. nr. 11 (2008–2009) Læreren – rollen og utdanningen legger regjeringen opp til en sterkere spesialisering, både når det gjelder fag og trinn. Regjeringen foreslår også å innføre et nytt fag: pedagogikk og elevkunnskap, med i alt ett års omfang. Faget skal være praksisrettet og forsk­ningsbasert, og det skal bygge på erkjennelsen av at det er behov for lærere som har både god fagkompetanse og evne til å formidle og inspirere.

På ungdomstrinnet er kompetanseforskriften endret slik at nye lærere som tilsettes, må ha minimum 60 studiepoeng når de skal undervise i norsk, engelsk og matematikk. På lengre sikt skal det stilles krav om minimum 30 studiepoeng i øvrige fag. Det er også gitt støtte til en egen ungdomsskolelærerutdanning ved Høgskolen i Vestfold.

Læringsmiljø

At elevene trives med skolens miljø og med læreprosessene, er viktig for deres motivasjon for å lære og for å fullføre videregående opplæring. Kunnskapsdepartementet arbeider kontinuerlig for at alle elever skal ha et godt og inkluderende læringsmiljø, bl.a. gjennom samarbeid med sentrale nasjonale parter i Manifest mot mobbing og ved å utvikle et program for et inkluderende lærings- og oppvekstmiljø. Dette programmet skal være et overordnet plandokument for arbeidet med læringsmiljøet i grunnopplæringen.

Støtte til lokal kvalitetsutvikling

Kunnskapsløftet – fra ord til handling er et statlig utviklingsprogram som startet i august 2005. Målet med dette utviklingsprogrammet var å bistå skoler i arbeidet med å forbedre elevenes læring og læringsmiljø. Alle prosjektene skulle gjennomføre ståstedsanalyser ved oppstart og avslutning av prosjektet. Ståstedsanalyse baserer seg på tilgjengelige data fra ulike kilder på nasjonalt nivå, blant annet nasjonale prøver, Elevundersøkelsen og frafallsstatistikk. Prosjektene i Kunnskapsløftet – fra ord til handling dekker mange aspekter ved frafallsproblematikken, og følges av flere evalueringer som ennå ikke er avsluttet.

Kunnskapsdepartementet har støttet Kommunenes Sentralforbunds (KS) effektiviseringsnettverk der fylkeskommunene blant annet samarbeider om å bedre gjennomføringen i videregående opplæring. KS har innhentet rapporter fra fylkeskommunene for å få en samlet oversikt over arbeidet mot frafall. De fleste fylker har levert rapporter som gir både en situasjonsbeskrivelse, en oppsummering av iverksatte tiltak mot frafall samt en oversikt over planlagte tiltak mot frafall.

Fylkene nærmer seg frafallsproblematikken på ulike måter, og tiltakene er mange. Noen tiltak retter seg mot elevene på ungdomstrinnet, og mot overgangen til videregående skole. Andre er rettet mot den enkelte elev på videregående skole. Fylkene har også tiltak som er satt i verk i samarbeid med eksterne aktører for å hindre frafall. Eksempler på tiltak er karriereveiledning knyttet til faget utdanningsvalg, styrket rådgivning, bedre overganger mellom ungdomstrinnet og videregående opplæring, tett oppfølging av enkeltelever, alternative løp som for eksempel praksisbrev, styrking av kontaktlærerrollen, foreldresamarbeid, samarbeid med Arbeids- og velferdsetaten, formidling av lærlinger gjennom samarbeid med næringslivet eller sommerskole.

Det er flere eksempler fra både skoler og fylker på tiltak som ser ut til å ha positive resultater. Men det gir foreløpig ikke grunnlag for å si noe sikkert om hva som virker og hva som ikke virker. KS trekker fram tett oppfølging av den enkelte som en av fellesnevnevnerne for tiltak med god effekt.

Nye fag i Kunnskapsløftet

I Kunnskapsløftet ble to nye fag innført. Faget utdanningsvalg skal bidra til helhet og sammenheng i grunnopplæringen og knytte grunnskole og videregående opplæring bedre sammen. Hoveddelen i faget er at elevene skal få smakebiter fra videregående opplæring. Formålet med faget er å gi elevene bedre forutsetninger for å foreta riktige valg av opplæring, bidra til økt forståelse av arbeidslivets krav om kunnskap og kompetanse og bidra til å skape grunnlag for entreprenørskap.

Det andre nye faget, prosjekt til fordypning, er obligatorisk for alle elever i Vg1 og Vg2 på yrkesfaglige utdanningsprogrammer. En av intensjonene er at alle skal få erfaring med innhold, oppgaver og arbeidsmåter som karakteriserer de ulike yrkene innenfor utdanningsprogrammene, slik at det kan bli lettere for elevene å velge utdanningsløp. Derved skal faget bidra til å forhindre feilvalg og senere frafall. I tillegg kan elevene bruke timene i faget til å ta relevante fellesfag for å oppnå generell studiekompetanse.

Informerte utdanningsvalg

Informerte utdanningsvalg og oppfølging av elevene i overgangen til videregående opplæring kan bidra til å redusere feilvalg og frafall som kommer i forlengelsen av feilvalg. I St.meld. nr. 16 (2006–2007) framgår det at man skal vurdere om en individuell utviklingsplan skal følge elevene gjennom de ulike utdanningsnivåene for å bidra til at eleven foretar reflekterte valg. Det er satt i gang et forsøk med bruk av individuell utviklingsplan, som skal bidra til en systematisk, sammenhengende og målrettet database til bruk for utdannings- og yrkesrådgivning. Utdanningsdirektoratet leder forsøket, som evalueres underveis. Planen er lagt på nettstedet vilbli.no , der det er opprettet en database til bruk for den enkelte elev. Den individuelle utviklingsplanen utprøves i tre fylker, Vest-Agder, Buskerud og Troms, i skoleårene 2008/2009 og 2009/2010. Eventuell utvidelse av prosjektet vil bli avgjort i løpet av 2009.

Karriereveiledningen må være mest mulig profesjonell og møte alles behov. For å utvikle strategier og tilbud som oppfyller disse kravene, inngår fylker, kommuner, NHO, LO, Arbeids- og velferdsetaten, KS, Vox og utdanningssektoren avtaler om forpliktende samarbeid gjennom regionale partnerskap for karriereveiledning. Partnerskap for karriereveiledning er nå innført i alle fylker. Partnerskapene er opprettet for å styrke regional koordinering, sørge for samordning og støtte lokale behov i karriereveiledningsarbeidet. Videre skal de være en støtte for rådgivningen i skolen og styrke veiledningen i overgangen mellom grunnskolen og videregående opplæring. Karrieresentre er ett av flere virkemidler som Partnerskap for karriereveiledning tar i bruk. De fleste fylker har nå etablert slike sentre.

Vox har på oppdrag av Kunnskapsdepartementet utredet behovet for et nasjonalt koordinerende organ for karriereveiledning. Dette er nærmere omtalt i kapittel 3.

2.3 Innsatsområder for grunnopplæringen

2.3.1 Tettere oppfølging av den enkelte elev og lærling

Det å bli sett, hørt og forstått er viktig for alle. For barn og unge i skolen er det å bli sett som enkeltpersoner og samtidig føle tilhørighet til et fellesskap svært viktig.

Regjeringen har i revidert nasjonalbudsjett for 2009 foreslått en tilleggsbevilgning på 35 millioner kroner. En stor andel av beløpet vil bli gitt som tilskudd til fylkeskommunene for å følge opp elever med særlige behov. I fylkeskommunenes satsing for å få flere til å gjennomføre videregående opplæring trekkes det spesielt fram at tett oppfølging av den enkelte elev ser ut til å ha god effekt for å få flere til å fullføre.

Det er opp til den enkelte fylkeskommune å vurdere hvilke tiltak som er mest hensiktsmessige ut fra lokale forhold og ut fra hvor fylkene har best kompetanse. Departementet vil derfor stimulere til at fylkeskommunene selv identifiserer utfordringer og tiltak rettet mot å følge opp de elevene som har størst utfordringer.

Nedenfor omtales sentrale områder i arbeidet med å sikre tettere oppfølging av den enkelte elev og lærling.

Overføring av informasjon gjennom det 13-årige opplæringsløpet

Departementet er opptatt av at det 13-årige opplæringsløpet ses som en helhet. Samtidig er spesielt overgangen mellom ungdomsskolen og videregående opplæring viktig for å forebygge frafall. For mange er møtet med en ny skole og et nytt miljø utfordrende. Undersøkelser viser at mange slutter det første skoleåret. 40 Bortimot en fjerdedel av de som slutter, gjør det første skoleåret.

Også høyt fravær og svake karakterer har stor effekt på sannsynligheten for å slutte. Utdanningsdirektoratet har sendt ut til høring forslag om forskrift om føring av fravær på vitnemålet på ungdomstrinnet.

Departementet mener det er viktig at den videregående skolen som eleven starter på, får god informasjon om elevens fravær og kompetansenivå målt ved karakterer ved utgangen av grunnskolen. Slik informasjon er nyttig og sentral for tidlig å kunne tilrettelegge for elever som har behov for det. Overføring av slike opplysninger er i dag ikke regulert i opplæringsloven. Det er de alminnelige reglene om forvaltningens taushetsplikt og behandling av personopplysninger som kommer til anvendelse. Opplysninger kan uansett overføres fra grunnskolen til videregående opplæring dersom det foreligger samtykke fra elev/foresatte. Departementet vil vurdere om det er behov for egne lovbestemmelser som regulerer dette.

I St.meld. nr. 31 (2007–2008) ble det foreslått å innføre obligatoriske kartleggingsprøver i lesing og regning på 1. trinn i videregående opplæring. Prøvene i regning innføres fra skoleåret 2009/2010, og gjennomføres tidlig på høsten det året elevene begynner i videregående opplæring. Resultatene fra kartleggingsprøvene må følges opp av skolene, slik at elevene kan få et bedre grunnlag for å fullføre opplæringen. Når prøvene avdekker elever som har særskilte utfordringer, er det spesielt viktig at det iverksettes tiltak og støtteordninger tidlig.

Kontaktlærer

Hver elev skal være tilknyttet en lærer (kontaktlærer) som har særlig ansvar for de praktiske, administrative og sosialpedagogiske gjøremålene som gjelder eleven, blant annet kontakten med hjemmet.

Når det oppstår bekymringer rundt eleven av faglig eller sosial art, har kontaktlæreren en nøkkelrolle. Kunnskapen om at faktorer som høyt fravær, svake ferdigheter og lav skoleinteresse er risikokjennetegn hos elever som ikke fullfører videregående opplæring, må brukes aktivt i forebyggingsarbeidet. Mange elever har også psykososiale vansker. 41 En kontaktlærer vil gjennom elevsamtaler og foreldresamtaler ofte være den første som får kjennskap til slike risikofaktorer. Det er derfor viktig at kontaktlæreren er kjent med de ulike faresignalene, og tar ansvar for at det reageres.

Departementet mener at for å få flere elever til å fullføre grunnopplæringen har kontaktlæreren en særlig viktig funksjon. Kontaktlæreren er førstelinje , og må ha tilstrekkelig tid og kompetanse. Elever med faglige eller sosiale problemer må bli fanget opp, og tiltak må iverksettes raskt. I arbeidet med å koordinere mulige tiltak må kontaktlæreren ha et særlig ansvar. En kontaktlærer må trekke inn andre fagmiljøer og fagpersoner som rådgivere, helsesøster o.a. dersom de problemene eleven har, tilsier dette. Det er viktig at rutinene er oversiktlige og strukturerte, slik at kontaktlæreren vet når og hvor han/hun skal henvende seg. Her har skolens ledelse et spesielt ansvar.

Rådgivere

Alle elever har rett til nødvendig rådgivning, både sosialpedagogisk rådgivning og yrkes- og utdanningsrådgivning.

I NOU 2008:18 Fagopplæring for framtida foreslås klare kompetansekrav for rådgivere og at oppgavene for rådgiverfunksjonen i skolen spesifiseres. Utvalget mener at rådgivningen må være en del av skolens oppgave, og rådgiveren må ha en rolle som bidrar til at hele personalet settes i stand til å gi råd og bidra i karriereveiledningen. Utvalget mener at dagens rådgiverressurs bør dobles, og at etter- og videreutdanningstilbudet må styrkes. I tillegg foreslås det at lærlingene gis rett til å benytte skolenes yrkesrådgivere og sosialpedagogiske rådgivere. De høringsinstansene som har uttalt seg om dette, er positive til å øke rådgiverressursen. Flere framhever imidlertid at det må fokuseres mer på innhold og kvalitet i rådgivningen, og at ressurser alene ikke er nok. Fylkeskommunene uttrykker klart at selve organiseringen av rådgivningen må være et lokalt ansvar. Enkelte peker på det viktige samarbeidet mellom ungdomstrinnet og videregående opplæring. Mange støtter forslaget om at lærlinger bør få tilgang til rådgivning i skolen.

Karlsenutvalget mener det bør fastsettes nasjonale kompetansekrav for å arbeide som utdannings- og yrkesrådgivere i grunnskolen og videregående opplæring. I St.meld. nr. 16 (2006–2007) ble det foreslått å utarbeide anbefalinger og kompetansekriterier for rådgivere i skolen. Det er utarbeidet forslag til veiledende kompetansekrav, og disse har vært til høring.

Utdanningsdirektoratet skal gjennomføre kartlegging og evaluering av den sosialpedagogiske rådgivningen og yrkes- og utdanningsrådgivningen i skolen. Evalueringen vil gi kunnskap om praksis og kvalitet i rådgivningen. Sluttrapporten skal foreligge høsten 2010.

Mentorer

Karlsenutvalget foreslår at det opprettes mentorordninger for elever og lærlinger som er i faresonen for å avbryte opplæringen. Å innføre mentorordninger kan innebære at personer med forskjellig bakgrunn (miljøarbeidere, barne- og ungdomsarbeidere, personer fra yrkeslivet eller andre) støtter elevene med skolearbeid og andre utfordringer.

Sommerskole, ettermiddagsundervisning og andre lokale tilpasninger

Noen fylker har forsøkt ulike modeller for sommerskole. Andre har forsøkt utvidet opplæringstid med ettermiddagsundervisning eller annet som gir elevene ekstra støtte i en intensiv periode for å forbedre grunnleggende ferdigheter.

Regjeringen vil

• videreføre arbeidet for å heve kvaliteten på rådgivningstjenesten

• etablere gode systemer for overføring av relevant informasjon om elevene mellom grunnskolen og videregående skole

• gi tilskudd til fylkeskommunene for å ha tettere oppgølging av elever som sliter med grunnleggende ferdigheter og skårer lavt på kartleggingsprøver

2.3.2 Et mer variert og praktisk ungdomstrinn

I arbeidet for å redusere frafallet i videregående opplæring må det settes inn tiltak i hele grunnopplæringen. Mange elever opplever med økende alder at grunnskolen blir mindre relevant og lite motiverende. Dette fører til at flere mentalt faller ut av læringsprosessen, noe som igjen kan føre til svake faglige resultater og til frafall i videregående opplæring.

Det må iverksettes tiltak på ungdomstrinnet som øker elevenes engasjement og interesse for å lære. Regjeringen vil fortsette å ruste opp ungdomstrinnet og styrke samarbeidet mellom ungdomsskolen og den videregående opplæringen, blant annet for å forebygge at mange ungdommer slutter uten studie- eller yrkeskompetanse.

Det er et mål at opplæringen skal oppleves relevant og virkelighetsnær for elevene. Alle fag har en teoretisk og praktisk side, men enkelte fag kan være enklere å praksisrette enn andre. En mer relevant opplæring stiller derfor krav til lærernes faglige og didaktiske kompetanse. For å vekke faglig interesse og skape motivasjon må lærerne ha fagkunnskap og evne til å formidle faget. I tillegg må de ha evne til å velge arbeidsformer og pedagogisk metode tilpasset elevenes alder og forutsetninger. Den avgjørende forskjellen på opplæring som fører til resultater og opplæring som ikke gjør det, er opplæringens kvalitet, uavhengig av arbeidsformer.

Forsøk med nytt fag på ungdomstrinnet - arbeidslivsfag

For å bidra til å skape et ungdomstrinn som tar bedre hensyn til variasjonen mellom elevene, og som kan gi bedre motivasjon for flere, vil departementet gjennomføre et forsøk i et utvalg kommuner med et nytt fag på ungdomstrinnet – arbeidslivsfag. Faget skal gi elever som ønsker det, større mulighet til å arbeide praktisk og prøve ut sine interesser for yrkesfaglig opplæring. Arbeidslivsfaget skal knyttes til de yrkesfaglige utdanningsprogrammene i videregående opplæring, men tilpasses ungdomstrinnets nivå. Formålet skal være å styrke elevenes faglige motivasjon, samtidig som det ivaretar utvikling av grunnleggende ferdigheter på en god måte.

Det nye faget vil i forsøksperioden være et alternativ som sidestilles med de nåværende valgalternativene til 2. fremmedspråk. Elevene skal vurderes med karakter i faget. Karakteren skal telle ved opptak til videregående opplæring.

Bakgrunnen for at det foreslås forsøk som åpner for at elever skal kunne velge et praktisk fag i stedet for 2. fremmedspråk/språklig fordypning, er tilbakemeldinger fra skoleledere, lærere og elever som tyder på at mange elever opplever alternativene til 2. fremmedspråk på ungdomstrinnet, norsk/samisk og engelsk fordypning, som særlig problematiske.

18,5 prosent av elevene velger bort annet fremmedspråk på 8. trinn, og andelen øker til 32,4 prosent på 10. trinn. Det ser også ut til at mange av elevene som velger norsk eller engelsk fordypning mangler motivasjon for fagene. Dette kan tyde på at elevene som velger språklig fordypning, er elever som heller ville valgt et mer praktisk alternativ dersom det var mulig.

Krav til kompetanse i 2. fremmedspråk vil fremdeles gjelde for å få vitnemål fra studieforberedende utdanningsprogram i videregående opplæring. Departementet vil understreke at det er et mål at flest mulig skal velge 2. fremmedspråk.

Forsøket skal følgeevalueres. I forkant av forsøket skal det utarbeides veiledningsmateriell til hjelp i en oppstartsfase. Parallelt med forsøket vil departementet evaluere de eksisterende fordypningsalternativene i norsk/samisk og engelsk, for å få mer og sikrere kunnskap om hvordan disse i praksis fungerer for elevene.

Dersom forsøket gir gode resultater, tar regjeringen sikte på at faget skal innføres som en permanent ordning i skolen. I den forbindelse vil regjeringen vurdere om faget også kan gis som tilbud til elever som ønsker 2. fremmedspråk.

Regjeringen vil

• invitere et utvalg kommuner til utprøving av et nytt og mer praktisk fag – arbeidslivsfag – på ungdomstrinnet fra skoleåret 2009–2010

• etablere faget som alternativ til 2. fremmedspråk og fordypning i norsk/samisk og engelsk

• utarbeide læreplan for forsøksvirksomheten og veiledninger for arbeidet med arbeidslivsfaget

• evaluere hvordan ordningen med fordypningsalternativene i norsk/samisk og engelsk fungerer for elevene

2.3.3 En mer relevant opplæring

Etter- og videreutdanning

Til sammen er det bevilget om lag 400 millioner kroner til etter- og videreutdanning for lærere og instruktører i 2009. Det er under etablering et varig system for videreutdanning slik at lærere som underviser i fag de ikke har tilstrekkelig kompetanse i, skal få videreutdanning. I tillegg får kommunene støtte til etterutdanning i lese- og regneopplæring, rådgivning og vurdering. I 2009 er det innenfor fag- og yrkesopplæringen avsatt 72 millioner kroner til etterutdanning for yrkesfaglærere i videregående opplæring, instruktører og faglige ledere i lærebedrifter og prøvenemnds- og klagenemndsmedlemmer. Midlene skal benyttes til etterutdanning i tre tema; læreplanforståelse, vurdering og veiledning. Disse temaene er valgt ut i samarbeid med partene i arbeidslivet og skole­eier, og er vurdert som sentrale for å videreutvikle kvaliteten på opplæringen. Etterutdanningen skal primært være rettet mot den bedriftsbaserte delen av opplæringen, men skal samtidig ivareta et helhetlig perspektiv på fag- og yrkesopplæringen. Midlene skal fordeles mellom utvikling av tilbud og materiell og midler til gjennomføring som fordeles til fylkeskommunene.

Metodeutvikling og faglig veiledning

Gode arbeidsmåter og pedagogiske metoder er et faglig ansvar for lærer og skoleledelse. Utvikling av god metodisk kompetanse er både et ansvar for lærerutdanningene og for tilbydere av etterutdanning. Gjennom støtten til de nasjonale sentrene bidrar staten til at skolene kan få veiledning og støtte til den pedagogiske praksisen på en rekke fagområder. Departementet ønsker at sentrene skal bidra til å sette søkelyset på god metodebruk og gi inspirasjon til å variere og tilpasse opplæringen til ulike elever og elevgrupper. Blant annet har Nasjonalt senter for kunst og kultur i opplæringen fått i oppgave å bygge opp en idébank om hvordan arbeidsmåter innenfor kunst og kultur kan brukes i opplæringen i ulike fag.

De nasjonale sentrene har en nøkkelrolle i utviklingen av kvaliteten på opplæringen ikke bare gjennom å iverksette større handlingsplaner på sine fagområder, men også gjennom ulike andre initiativ, for eksempel etterutdanning og faglig veiledningsmateriell. I tillegg skal sentrene være faglige ressursmiljøer for skolene og skoleeierne. Sentrenes oppgaver er også omtalt i St.meld. nr. 31 (2008–2009) Kvalitet i skolen.

Kunnskapsdepartementet mener at sentrene må komme bedre i dialog med brukerne slik at deres tjenester i større grad blir etterspurt, og slik at de blir bedre i stand til å gi svar på de faktiske behovene i skolen. Dette krever at sentrene utvikler en formidlingsstrategi som bygger på kunnskap om målgruppens behov, blant annet gjennom brukerundersøkelser. Sentrene har behov for bedre kunnskap om hvilke tilbud som gir best svar på de utfordringene skolene står overfor.

Mange sliter med matematikkfaget, når det gjelder både ferdigheter og motivasjon. Overgangene mellom ungdomsskolen og videregående og høyere utdanning synes å være vanskelig for mange. Grunnleggende ferdigheter og kunnskaper i faget er viktige i hverdagen og arbeidslivet. Samfunnet er avhengig av tilstrekkelig rekruttering til realfagene for å møte behovet i arbeidslivet i framtida. Det er derfor bekymringsfullt at så mange sliter med faget, og at motivasjonen synes å være lav hos mange. Departementet vil derfor opprette en gruppe, ledet av matematikksenteret, som skal vurdere framtidas matematikkfag og hvordan matematikkfaget kan bli mer relevant og engasjerende for elevene. Det er også behov for å se på hvordan voksne med svake matematikkferdigheter kan gis et best mulig tilpasset tilbud.

God IKT-bruk

IKT har blitt en viktig del av skolens virksomhet ved at grunnleggende ferdigheter i bruk av digitale verktøy er integrert i alle fag. Skolen må møte to sentrale utfordringer for at IKT skal bidra til en styrking av skolens relevans. For det første må skolen møte elevene og deres fortrolighet med digitale medier på en slik måte at den bygger bro til barnas liv, der de første digitale ferdigheter tilegnes i stadig lavere alder. For det andre må skolen forholde seg til barn og unges nettbruk og utviklingen av identitet og sosial kompetanse gjennom nettsamfunn og lignende.

De siste par årene har begrep som web 2.0 og sosial web vært gjenstand for mye debatt i mediene, i faglige kretser, i politikken og på nettet. For skolen er disse mediene interessante gjennom deres rolle i barn og unges sosiale og intellektuelle utvikling. Bruk av sosial web i skolen kan understøtte lærings- og dannelsesprosesser på flere måter:

• Ved å bruke sosial web der det egner seg i læringsprosessene, vil elevene møte noe de kjenner igjen fra sin egen virkelighet. Over 90 prosent av 16–19-åringer bruker nettsamfunn, og bruk av sosial web kan være en måte å forsterke opplæringens relevans på.

• Sosial web kan bidra til utvikling av barn og unges kritiske refleksjon. Barn og unge bruker flere og komplementære medier samtidig, og denne mediebruken kan utvikle elevenes evne til å reflektere over hvorfor og hvordan de bruker digitale medier.

• Sosial web kan bidra til utvikling av grunnleggende ferdigheter og sosial kompetanse. Det finnes flere eksempler på hvordan blogg brukes i arbeidet med sammensatte tekster i norsk. Sosiale medier brukes også i samarbeidslæring og kan dermed være med på å utvikle elevenes samarbeidsevner og sosiale kompetanse.

Bruk av IKT kan understøtte læringsarbeidet i fagene på flere måter. I naturfag kan simuleringer bidra til en innsikt i faglige spørsmål som det hadde vært vanskelig å oppnå uten bruk av IKT. Dataspill kan brukes som utgangspunkt for diskusjoner i klasserommet, basert på at læreren demonstrerer et spill, etterfulgt av klassediskusjoner eller oppgaver. Spill kan virke motiverende på elever som sliter i enkelte fag. For å lykkes med dataspill i skolen er det nødvendig at lærerne setter seg godt inn i de spillene som tas i bruk, og at spillene blir tilpasset elevene. Spillene må benyttes i samsvar med uttalte læringsformål, og ikke som påskjønning.

Departementet har i St.meld. nr. 31 (2007–2008) Kvalitet i skolen og i revidert nasjonalbudsjett for 2009 varslet opprettelse av et Senter for IKT i utdanningen. Senteret er en sammenslåing av ITU, utdanning.no og Uninett ABC. Senteret skal være en viktig aktør for å understøtte skoleeieres og skolers arbeid med IKT i læringsarbeidet.

Regjeringen vil

• styrke kompetansen til aktører i fag- og yrkesopplæringen om temaene læreplanforståelse, vurdering og veiledning.

• opprette en gruppe som skal utrede framtidas matematikkfag og hvordan matematikkfaget kan bli mer relevant og engasjerende for elevene

• bidra til god IKT-bruk i skolen

2.3.4 En fleksibel opplæring

Barn og unge lærer i ulikt tempo og med ulik intensitet. Derfor er det blant annet innført ulike ordninger for fleksibilitet for den enkelte eleven. Det er for eksempel adgang til å omdisponere inntil 25 prosent av timene i enkeltfag dersom dette kan bidra til å øke den enkelte elevens samlede læringsutbytte. Slik omdisponering forutsetter at målene i læreplanene for fag ikke blir fraveket, og krever samtykke fra den enkelte eleven/lærlingen/foresatte.

Mye tyder på at denne muligheten for fleksibel opplæring i liten grad utnyttes. En kartlegging Utdanningsdirektoratet har gjort, viser for eksempel at muligheten til å omdisponere inntil 25 prosent av timetallet i det enkelte fag brukes lite. Det vesentligste ankepunktet mot ordningen er at forskriften oppleves som rigid og byråkratisk, men mye tyder også på at de mulighetene ordningen gir, er lite kjent. Nordlandsforskning har pekt på fire begrunnelser for at ordningen ikke er tatt i bruk: regelens utforming, manglende modeller, organisering og ressurser samt manglende oppmerksomhet. 42

Departementet mener det er viktig at den fleksibiliteten den enkelte skolen har til å tilpasse opplæringen til elevenes behov, utnyttes bedre og mer målrettet. Det er særlig viktig at de elevene som i tidlig skolealder henger etter i innlæringen av de grunnleggende ferdighetene, får mulighet til å bruke mer tid på å arbeide med disse i fagene. Ordningen med 25 prosent fleksibilitet er velegnet til dette. Det er skolens ansvar å tilrettelegge for disse elevene, men departementet ser at det er behov for at mer informasjon og gode eksempler kommer ut til skoleeiere, skoler og foreldre.

Det er også muligheter for elevene å ta fag fra nivået over, jf. § 1–14 i forskrift til opplæringsloven. På ungdomstrinnet omfattes fellesfagene matematikk, engelsk, fremmedspråk, naturfag og samfunnsfag av ordningen. Tilbud om å ta fag fra videregående opplæring kan gis til elever som har tilstrekkelig kompetanse til å delta. Denne vurderingen gjøres i et samarbeid mellom elev, foresatte, faglærer og skolens rektor.

Muligheten til å ta fag fra videregående opplæring mens man er elev på ungdomstrinnet, brukes lite. Det kan være flere grunner til dette. Ikke alle skoleeiere har tilstrekkelig kunnskap om den fleksibiliteten som ligger i regelverket for Kunnskapsløftet. Det kan dessuten være vanskelig å etablere samarbeid med videregående opplæring, eller det kan være få elever som er interessert. Det er også her behov for at det informeres bedre om ordningen, og at det gis eksempler på hvordan den kan brukes.

Dersom skolene/skoleeier finner praktiske løsninger for elever som trenger noe å strekke seg etter ut over krav i aktuelle læreplaner for ungdomstrinnet, mener departementet det bør åpnes for en generell adgang for elever på ungdomstrinnet til å ta fag fra videregående opplæring. Departementet legger imidlertid til grunn at ordningen er et tilbud som kan gis, og ikke en rettighet for den enkelte elev.

Det er i tillegg mulig for elever i videregående opplæring å ta enkelte emner i høyere utdanning. I henhold til universitets- og høyskoleloven er det bare studenter som oppfyller kravene for opptak til høyere utdanning, som har rett til å gå opp til eksamen ved universiteter og høgskoler. Elever i videregående opplæring har derfor ikke rett til å ta eksamen i høyere utdanning, ettersom dette krever generell studiekompetanse. De kan imidlertid gis mulighet til å følge undervisningen og ta eksamen i enkeltemner i høyere utdanning. Elevene vil kunne få studiepoeng for de avlagte eksamener når de har oppfylt opptakskravene. Disse studiepoengene vil gi uttelling for universitetene og høgskolene i finansieringssystemet på lik linje med det som gis for ordinære studenter. Dette betyr at elevene kan samle opp enkeltemner, som senere eventuelt kan inngå i en grad. For elever som ønsker å ta emner fra universiteter og høgskoler mens de er elever i videregående opplæring, er hovedutfordringen at ordningen er for lite kjent, ikke at regelverket legger begrensninger. Departementet vil derfor bidra til at informasjonen om ordningen blir bedre.

Regjeringen vil

• utarbeide veiledningsmateriell med eksempler på hvordan omdisponering av inntil 25 prosent av timene kan skje

• åpne for en generell mulighet for elever på ungdomstrinnet til å ta fag fra videregående opplæring dersom den er basert på avtaler mellom skoleeiere

• utarbeide eksempler på og informasjon om ordningen med å ta fag fra videregående opplæring

• informere fylkeskommunene og elever i videregående skoler bedre om mulighetene for elever i videregående opplæring til å ta fag fra universiteter og høgskoler

2.3.5 Praksisveier i fag- og yrkesopplæringen

Dagens hovedmodell i fag- og yrkesopplæringen er to års opplæring i skole og to år i lærebedrift. Modellen ble innført i Reform 94 og er videreført i Kunnskapsløftet. Struktur og læreplaner legger til rette for stor fleksibilitet når det gjelder både valg av innhold knyttet til kompetansemål og valg av læringsarenaer. Dagens struktur gir flere muligheter for praksisrettede løp i fag- og yrkesopplæringen. Ved siden av hovedmodellen kan det i enkelttilfeller godkjennes lærekontrakter der hele eller større deler av opplæringen foregår i bedrift. Det er imidlertid en utfordring at fleksibiliteten i for liten grad brukes.

Lærekandidatordningen

Lærekandidatordningen er en fleksibel ordning som gir elever mulighet til en opplæring der det i størst mulig grad utformes læreplaner som tar hensyn til den enkeltes forutsetninger. En lærekandidat inngår opplæringskontrakt med sikte på en kompetanseprøve. Denne prøven er mindre omfattende enn en ordinær fag-/svenneprøve, og lærekandidaten blir prøvd bare i de målene som er fastsatt for kandidaten. En lærekandidat som ikke har tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet som gis ut fra den reduserte læreplanen, har rett til spesialundervisning. Analysene til NIFU STEP viser at bare i underkant av en halv prosent av et kull får tilbud om å bli lærekandidater. 43

Praksisveien

Forsøk med praksisbrev ble satt i gang som en oppfølging av Soria Moria-erklæringen og St.meld. nr. 16 (2006–2007) i samarbeid med partene i arbeidslivet. Praksisbrevet innebærer at eleven etter to år kan oppnå en godkjent kompetanse som også kan brukes som grunnlag for opplæring til fagbrev. Forsøket omfattet i første omgang de tre lærefagene anleggsgartner, tømrer og industriell matproduksjon. Rogaland, Vestfold og Oslo deltok i forsøket fra 2007. I 2008 ble alle fylkeskommunene invitert til å bli med på ordningen, og det er utarbeidet planer for 16 forskjellige lærefag. Departementet vil arbeide for at de fleste fylkene skal tilby praksisveien i mange ulike lærefag.

Forsøk med praksisbrev praktiseres i dag som en del av lærekandidatordningen. Opplæring etter praksisbrevmetoden innebærer at opplæringen i faget foregår i lærebedrift allerede i det første opplæringsåret. For mange ungdommer som mangler motivasjon for videre skolegang, vil muligheten til å gjennomføre et kortere løp med avsluttet kompetanse bidra til at de ikke avbryter opplæringen tidlig i løpet. Et av målene med forsøket er at det skal gi en gjenkjennelig og dokumentert kompetanse etter to år for dem som ikke sikter mot fullt fagbrev. Helt sentralt er det likevel at opplæringen gir mulighet til å fortsette mot fullt fagbrev uten forsinkelser. Praksisbrevet er altså ikke en blindvei som låser individer til en kompetanse på et lavere nivå enn fagbrev, men vil også kunne fungere som en annen vei til fagbrev enn hovedmodellen.

Karlsenutvalgets utredning Fagopplæring for framtida støtter en videreutvikling av praksisbrevordningen. Utvalget foreslår at forsøksordningen med praksisbrev videreføres, og at den, etter anbefaling fra de faglige rådene utvides til flere lærefag og fylkeskommuner. Når ordningen er evaluert, mener utvalget det må tas stilling til om ordningen med praksisbrev skal formaliseres. Høringsinstansene er delt i vurderingen av praksisbrevordningen. Flertallet av fylkeskommunene og flere av de store organisasjonene støtter ordningen og en videreutvikling av denne, og svært mange mener også at ordningen må være søkbar. I disse høringsuttalelsene vektlegges behovet for fleksibilitet i videregående opplæring ved at strukturen tar høyde for ulike livssituasjoner og ulike forutsetninger i elevgruppen. Enkelte fylkeskommuner og noen større organisasjoner er skeptiske til etableringen av praksisbrevordningen. Det argumenteres med at frafallet trolig ikke vil reduseres vesentlig, og med en generell bekymring for at denne gruppen vil stå svakt på arbeidsmarkedet. Disse høringsinstansene mener at praksisbrevet, hvis det videreføres, må forstås som et alternativ til å ikke delta i videregående opplæring, og ikke som et alternativ til et fullt løp.

Departementet vil etablere praksisveien til yrkesutdanning som en videreutvikling av forsøket med praksisbrev. Muligheten til å ta fagopplæring gjennom opplæring i bedrift skal legges til rette for flere, også som et standardisert løp fram til fagbrev. Departementet vil arbeide systematisk for at flest mulig gjennomfører ordinær fagopplæring. For de som ikke har motivasjon eller mulighet til å fullføre en fagutdanning, vil praksisbrev være en gjenkjennelig og anerkjent kompetanse som kan være en plattform for videre deltakelse i opplæring eller arbeidsliv. Departementet vil derfor fortsette arbeidet med å utvikle praksisbrevet og etablere det som en praksisvei til fagbrev. Gjennom dette blir praksisveien en annen vei til en fagutdanning med en mulighet til å stoppe opp med et praksisbrev.

I tilknytning til uttalelser om praksisbrevordningen trekkes også behovet for en begrepsendring fra det nåværende kompetanse på lavere nivå fram. De fleste instansene som uttaler seg, foreslår å innføre begrepet opplæring til grunnkompetanse eller bare grunnkompetanse .

I opplæringsloven brukes begrepet kompetanse på lågare nivå om sluttkompetanse som ikke fører fram til studiekompetanse eller yrkeskompetanse. På bakgrunn av forslag i GIVO-rapporten, og med henvisning til behovet for å gjøre slik kompetanse mer attraktiv som mål for opplæringen, varslet departementet i St.meld. nr. 16 (2006–2007) … og ingen sto igjen – Tidlig innsats for livslang læring et forslag om å endre betegnelsen på kompetansen til grunnkompetanse . Forslaget vil bli fulgt opp.

Regjeringen vil

• etablere praksisveien som et ordinært, men ikke søkbart, løp mot full fagutdanning

• videreutvikle praksisbrevet som en kjent grunnkompetanse, og en del av praksisveien

• arbeide for at fylkene tar i bruk praksisveien og praksisbrevordningen

2.3.6 Fellesfagenes rolle i yrkesfaglig opplæring

Elever som følger et ordinært yrkesfaglig utdanningsprogram, skal ha fellesfagene norsk, engelsk, matematikk, naturfag, samfunnsfag og kroppsøving. Kompetansemålene i fellesfagene på yrkesfag er de samme som for studieforberedende utdanningsprogrammer, men elever på studieforberedende har langt flere kompetansemål og flere timer. Elever på yrkesfag som ønsker å oppnå generell studiekompetanse, kan ta et ekstra påbyggingsår etter Vg2 eller etter fullført fagopplæring.

Fellesfagene skal gi elevene en god grunnlagskompetanse på tvers av programmene. Fellesfagene skal gi kunnskaper og ferdigheter som vil være viktige både i arbeidslivet og for samfunnsdeltakelse. En del elever gir uttrykk for at de opplever deler av fellesfagene som lite relevante og svært krevende, noe som går ut over motivasjonen. På den ene siden kan det stilles spørsmål ved om omfanget av teori blir for stort med den vekten som legges på fellesfagene, på den annen side om dagens læreplaner gir den riktige kompetansen – for eksempel i språk – i de ulike yrkesfagene.

Karlsenutvalget foreslår at det stilles krav i forskrift om at opplæringen i fellesfagene på yrkesfaglige utdanningsprogrammer skal yrkesrettes. Karlsenutvalget refererer til den offentlige utdanningsdebatten, der det ofte hevdes at fagopplæringen er for teoretisk, og at mange elever i yrkesfaglige utdanningsprogrammer sliter med fellesfagene. Utvalget støtter Kunnskapsløftets felles læreplaner i fellesfagene uavhengig av utdanningsprogram, og ser ikke store problemer med måten kompetansemålene i fellesfagene er formulert på. Men utvalget mener at enkelte av målene i læreplanene kan oppfattes som fjernt fra yrkesutøvelsen og fra en ungdoms hverdag. Utvalget anbefaler derfor en gjennomgang med sikte på at læreplanmålene i størst mulig grad skal egne seg for yrkesretting.

I alt 64 av høringsinstansene uttaler seg spesifikt om dette forslaget. Flertallet av instansene støtter en gjennomgang av læreplanene i fellesfag med tanke på yrkesretting. Mange hevder imidlertid at dette kan få konsekvenser for vurderings- og eksamensordninger. Flere er opptatt av at det teoretiske nivået ikke må svekkes slik at senere overganger kan bli vanskelig. De fleste høringsinstansene som har uttalt seg om dette punktet, støtter yrkesretting av opplæringen generelt, men framhever prinsippet om metodefrihet. Dette siste gjelder særlig uttalelser fra KS og fylkeskommunene. Mange trekker fram behovet for kompetanseheving i fagdidaktikk for lærere. Når det gjelder utvalgets forslag om en lovfesting av yrkesretting av opplæringen, er også noen av høringsinstansene positive til dette.

Departementet mener det bør være felles læreplaner i fellesfagene på yrkesfaglige og studieforberedende utdanningsprogrammer. For det første fordi det er viktig å beholde dagens ordning som sikrer elever i yrkesfaglige utdanningsprogrammer gode muligheter til å oppnå studiekompetanse. For det andre ønsker departementet å videreføre prinsippet om at fag- og yrkesopplæringen også skal ha et allmenndannende innhold, noe som også støttes av Karlsenutvalget. Samtidig mener departementet at læreplanene i fellesfag må kunne tilpasses opplæringen i samtlige utdanningsprogrammer og gjøres relevant for elevene.

Dette stiller krav til at opplæringen også i fellesfagene i størst mulig grad er relevant for elevene. Bruk av begrepet yrkesretting ble innført med Reform 94, og enkelte av læreplanene inneholdt mål som ga klare anvisninger om at opplæringen skulle tilpasses den studieretningen elevene gikk på. En evaluering av Reform 94 viser at det ble yrkesrettet mindre enn det som var forventet. 44 I evalueringen ble det også påpekt at yrkesretting av fellesfagene er en stor utfordring. Det ble imidlertid ikke iverksatt konkrete tiltak på bakgrunn av disse erfaringene.

En av årsakene til at det kan være utfordrende å gjøre opplæringen virkelighetsnær og relevant i fellesfagene, er mangel på læringsressurser som kan brukes i de ulike utdanningsprogrammene. Departementet har allerede gitt Utdanningsdirektoratet i oppdrag å utvikle veiledninger til læreplaner for fellesfagene. Veiledningene for læreplaner i matematikk, norsk og kroppsøving skal ferdigstilles til skolestart høsten 2009. Veiledningene skal publiseres på egne nettsider på skolenettet. Dette gjør at veiledningene kan oppdateres på en enklere måte og vil bli mer dynamiske. Planen er at veiledningene både skal lette arbeidet for lærerne og bli gode verktøy i arbeidet med planlegging av undervisning og læring.

For å sikre at opplæringen i fellesfagene blir mest mulig relevant for elevene, vil departementet følge opp Karlsenutvalgets forslag om at dette forskriftsfestes, noe som også støttes av flere høringsinstanser. Dette kravet tas inn som en generell bestemmelse i Læreplanverket som et tillegg i Læringsplakatens punkt 6. I tillegg ønsker departementet å initiere mindre forskningsprosjekter for å øke kunnskapen om yrkesretting i opplæringen.

Særlig om engelsk fellesfag

Behovet for en opplæring som er faglig relevant og tilpasset elever på ulike utdanningsprogrammer, gjelder også engelskfaget. Det som gjør at faget står i en særstilling er, som Karlsenutvalget også kommenterer, at det er innført felles sentralgitt eksamen på Vg2 for elever på yrkesfaglige utdanningsprogrammer og for elever på Vg1 på studieforberedende utdanningsprogrammer. Dette kan etter utvalgets vurdering være til hinder for yrkesretting av faget.

Engelsk er det eneste fellesfaget som i Læreplanverket for Kunnskapsløftet har et timetall som gir studiekompetanse for yrkesfagelever. Dette er også forklaringen på at eksamen er sentralgitt på samme måte som i alle andre avsluttende fellesfag. I en evaluering av engelskfagets særstilling våren 2008 konkluderes det med at et stort flertall lærere, elever og sensorer mener det er lite hensiktsmessig med felles læreplan i engelsk for elever på studieforberedende og yrkesfaglige utdanningsprogrammer. 45 Hovedbegrunnelsen er at særlig elevene på yrkesfag taper på at undervisningen er fordelt over to år (mange bytter skole mellom Vg1 og Vg2), og at mange mener det er en akademisk tilnærming til faget som er mest relevant for elevene på studieforberedende utdanningsprogrammer.

Departementet har fått mange tilbakemeldinger på at ordningen med sentralgitt eksamen i faget er til hinder for yrkesretting, og at den bidrar til en akademisering av faget. Departementet vil innhente ytterligere synspunkter og se eventuelle endringer i eksamensformen i sammenheng med gjennomgang av læreplanene i fellesfagene.

Regjeringen vil

• gjennomgå læreplanene i fellesfag med sikte på at kompetansemålene i størst mulig grad skal egne seg for yrkesretting

• forskriftsfeste et generelt krav om at opplæringen i fellesfagene skal være faglig relevant og tilpasset de ulike utdanningsprogrammene

• utarbeide veiledninger til læreplaner for fag som gir konkrete eksempler på hvordan opplæringen i fellesfagene gjøres faglig relevant for elever på ulike utdanningsprogrammer

• fremme forskning om yrkesretting

• vurdere eventuelle endringer i eksamen i engelsk i sammenheng med gjennomgangen av læreplanene i fellesfagene

2.3.7 Samarbeid skole–arbeidsliv

Karlsenutvalget framhever samarbeid mellom skole og arbeidsliv som ett av satsingsområdene i det videre arbeidet med å heve kvaliteten på fag- og yrkesopplæringen. Det er i dag et omfattende og forpliktende samarbeid mellom skole og arbeidsliv på en rekke områder, der det formelle samarbeidet innenfor fag- og yrkesopplæringen står i en særstilling. En del tilbakemeldinger kan imidlertid tyde på at andre sider ved samarbeidet ikke er godt nok forankret og formalisert. Med innføring av prosjekt til fordypning og utdanningsvalg har behovet for samarbeid mellom skole og arbeidsliv blitt større. En sentral faktor er at det utvikles rammer og rutiner for godt samarbeid. Fafo har foretatt en første evaluering av prosjekt til fordypning. 46 Hovedfunnene tyder på at utplassering i arbeidslivet ikke i seg selv gir god læring. Det bør klargjøres hvilke forutsetninger som må være til stede for at god læring skal skje i dette faget. Skoleeierne har ansvaret for at det blir utarbeidet lokale læreplaner i prosjekt til fordypning, at opplæringen blir gjennomført i samsvar med disse læreplanene, og at elevene blir vurdert i henhold til kompetansemålene i de lokale læreplanene. Det ser imidlertid ut til at arbeidslivet i liten grad er involvert i dette arbeidet. Departementet vil vurdere hvordan dette skal følges opp i samarbeid med partene.

Karlsenutvalget foreslår videre at det bør utvikles gode systemer for hospitering og utveksling av personale mellom skole og arbeidsliv. Departementet mener dette er en interessant tilnærming til samarbeidet skole/arbeidsliv, og vil ta initiativ til en drøfting med de aktuelle partene.

Videre foreslår utvalget at fylkeskommunene og yrkesopplæringsnemndene etablerer forpliktende møtearenaer mellom skolene og bedriftene, for felles kompetanseheving av lærere og instruktører og for å utforme et helhetlig opplæringsløp for den enkelte elev/lærling.

Innføring av lektor II-ordning

Oppretting av en lektor II-ordning er et initiativ fra Nasjonalt forum for realfag og er nedfelt i realfagstrategien Et felles løft for realfagene 2006–2009 . Ordningen er et ledd i økt rekruttering til realfag og et tiltak som skaper gode og nyttige relasjoner til næringslivet som et grunnlag for økt læringsutbytte i realfagene. Tiltaket innebærer at yrkesaktive utenom skolen skal undervise på deltid på grunnskolens ungdomstrinn og i videregående opplæring innenfor fag der skolen har særskilte behov.

Målet med lektor II-ordningen er å styrke de faglige og de praktiske aspektene ved opplæringen, samt øke elevenes motivasjon for fagene. Fagpersonene underviser elevene i sitt fagområde og kan knyttes til både klasser på grunnskolens ungdomstrinn og til videregående opplæring. De utdanningsprogrammene, fag- og kompetansemålene som det skal undervises i, avklares med skoleleder og lærer ved den aktuelle skolen i form av avtaler.

Entreprenørskap i opplæringen

Nasjonal og internasjonal forskning tyder på at entreprenørskapsopplæring har en positiv effekt på elevenes selvtillit og følelse av mestring, og at det er en læringsstrategi som kan bidra til å gjøre opplæringen mer praksisrettet og virkelighetsnær. Entreprenørskap muliggjør større grad av tilpasset opplæring ved at varierte læringsarenaer og ulike læringsstrategier i større grad enn det som er vanlig, kan tas i bruk. Entreprenørskap kan bidra til en mer praksisnær opplæring i nær kontakt med arbeids- og næringsliv. Entreprenørskapsopplæring fremmer tverrfaglig arbeid og kan integreres i alle fag.

Regjeringen har i perioden 2004–2008 hatt en strategi for entreprenørskap i utdanningen. Strategiens tiltak var i hovedsak rettet mot grunnopplæringen og resulterte blant annet i solid forankring av entreprenørskap i Kunnskapsløftet. Evalueringen av strategien viser at det er en betydelig økning i antall elever og studenter som har fått entreprenørskapsopplæring, men at det er stor variasjon i tilbudene. Manglende kompetanse hos lærere og skoleledere nevnes som en årsak. Det skal utarbeides en ny handlingsplan for entreprenørskap i utdanningen, som skal legges fram i 2009. Planen vil ha hovedfokus på høyere utdanning. Tiltak rettet mot grunnopplæringen videreføres, og en utvidelse av tiltakene vil bli vurdert.

Det finnes en rekke etter- og videreutdanningstilbud til lærere der formålet er å sette dem bedre i stand til å drive opplæring i entreprenørskap. For eksempel tilbyr Ungt Entreprenørskap en rekke korte kurs og andre opplæringstilbud for lærere som er involvert i deres opplegg med elev- og ungdomsbedrift. Tilbudene benyttes i varierende grad.

Det finnes for lite forskning og analyser av effekten av entreprenørskapsopplæring på læringsutbytte og frafall til å kunne trekke entydige konklusjoner. Departementet kommer tilbake til dette i en ny handlingsplan for entreprenørskap i utdanningen.

Karlsenutvalget anbefaler at alle elever skal få tilbud om ungdomsbedrift i videregående opplæring. Dette vil forutsette en betydelig innsats fra myndigheter og næringsliv, og departementet mener derfor at kunnskapsgrunnlaget på feltet bør bli bedre før omfattende tiltak iverksettes, og vil derfor prioritere dette. Departementet vil i samarbeid med Ungt Entreprenørskap se på mulighetene for å utvide tilbudet om elev- og ungdomsbedrift slik at flere skoler vil kunne gi slikt tilbudet.

Regjeringen vil

• vurdere mulighetene for hospitering og utveksling av personale mellom skole og arbeidsliv

• styrke samarbeidet mellom arbeidsliv og utdanningssektor om prosjekt til fordypning

• videreutvikle lektor II-ordningen basert på det pilotprosjektet som gjennomføres i 2009

• utarbeide en ny handlingsplan for entreprenørskap i utdanningen med særlig vekt på høyere utdanning

• utarbeide veiledningsmateriell for hvordan det kan arbeides med entreprenørskap i opplæringen

• etablere et forskningsprosjekt for å se nærmere på effekten av entreprenørskapsopplæring

2.3.8 Læreplasser

Det er viktig at flest mulig får læreplass, og at økonomiske nedgangstider ikke rammer de unges muligheter til å få læreplass. Rundt halvparten av dem som ikke får læreplass, slutter i videregående opplæring. 47 Utviklingen i antall lærekontrakter og andelen formidlede til læreplass har vært svært positiv i de senere årene. Antallet formidlede til læreplasser økte fra 8858 i 2003 til 12 969 i 2007.

Den vanskelige økonomiske situasjonen vil kunne påvirke virksomhetenes mulighet til å tilby læreplasser. Særlig vil lærlinger med svake resultater fra Vg2 og/eller høyt fravær være utsatt. Etter forslag i St. prp. nr 37 (2008–2009) er tilskuddet til virksomheter som tar inn lærlinger, økt med om lag 4800 kroner per kontrakt. Dette gjelder for alle lærlinger uavhengig av bransje. En del lærlinger opplever usikkerhet knyttet til om de blir oppsagt eller permittert i løpet av læretiden på grunn av store konjunktursvingninger i deler av arbeidsmarkedet. Erfaringer fra tidligere perioder med lavkonjunktur viser at det kan være behov for å sette i verk tiltak for å unngå at enkelte bransjer reduserer sitt inntak av lærlinger. Departementet vil følge utviklingen når det gjelder læreplasser nøye.

Karlsenutvalget fremmer forslag om at staten tar initiativ overfor alle aktuelle parter for å vurdere å inngå en ny samfunnskontrakt om forpliktelser til å opprette læreplasser. Før innføringen av Reform 94 ble det inngått en såkalt samfunnskontrakt mellom staten og partene i arbeidslivet, representert ved Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) og Landsorganisasjonen i Norge (LO), Felleserklæringen om Fag- og yrkesopplæringen fra 1990, der partene forpliktet seg til å opprette tilstrekkelig med læreplasser. Utvalget viser til at endringer i arbeidslivet tilsier at det kan være behov for å inngå en ny samfunnskontrakt mellom alle landsomfattende tariffparter. Forslaget om en ny samfunnskontrakt støttes av flere høringsinstanser.

Karlsenutvalget foreslår at de sentrale myndighetene utarbeider en strategi for læreplasser i statlige og kommunale virksomheter. Dette foreslås særlig på bakgrunn av det store og økende behovet for arbeidskraft, spesielt i helse- og sosialsektoren. Av høringsinstansene som uttaler seg, er de fleste positive. Det finnes ikke sikre tall for andelen lærekontrakter i offentlig sektor, men det er en generell oppfatning at det i offentlig sektor er et potensial for flere lærekontrakter. Mangelen på læreplass er ikke generell innenfor offentlig sektor, men spesifikk i forhold til hvert enkelt lærefag (uavhengig av sektor). Det er forholdsvis få læreplasser innenfor det statlige tariffområdet.

Et annet forslag fra utvalget er en forpliktelse om å tilby læreplasser i statlige helseforetak. Det er et fåtall av høringsinstansene som uttaler seg om dette. De som uttaler seg, er mest opptatt av spørsmål knyttet til rekruttering til helse- og sosialfag og mener man bør støtte opp under tiltak som Aksjon helsefagarbeider. Videre foreslår utvalget å pålegge fylkeskommunene å tilby plasser til alle elever som søker seg til helse- og sosialfag. Dette forslaget møter mye motbør fra høringsinstansene. Imidlertid gir flere høringsinstanser støtte til andre typer rekrutteringstiltak til helse- og sosialfag.

Utvalget foreslår ekstra tilskudd og tilbud om annen støtte som oppfølging fra fylkeskommunen til lærebedrifter som tegner lærekontrakt med elever med spesielle oppfølgingsbehov. Det eksisterer imidlertid allerede en slik tilskuddsordning, og i regjeringens krisepakke vinteren 2009 ble det bevilget 10 millioner kroner ekstra til denne ordningen, en midlertidig økning fra 8,7 millioner til 18,7 millioner kroner. Departementet vil gå igjennom innretningen på denne ordningen og vurdere om den fungerer etter hensikten.

Det eksisterer per i dag ingen individuell rett til læreplass eller en plikt til å tilby dette. En rekke organisasjoner og partier har tatt til orde for å innføre rett til læreplass. Forslaget reiser prinsipielle og praktiske problemstillinger knyttet til at læreplasser trolig i framtida også vil måtte basere seg på et frivillig engasjement fra private bedrifters side, i tillegg til læreplassene innenfor det offentlige.

Fylkeskommunen har ansvar for at alle får oppfylt sin rett til videregående opplæring, noe som i tilfeller der det ikke kan skaffes læreplass, innebærer at opplæringen må skje i skole. Fylkeskommunen har videre ansvar for dimensjonering av videregående opplæring og for å formidle søkere til læreplass til aktuelle lærebedrifter.

Departementet har som mål at flest mulig skal få deler av opplæringen gjennom læretid i bedrift. Samtidig må kvaliteten på opplæring i skole være god nok for dem som ikke får læreplass. Mulige virkemidler for å sikre bedre oppnåelse av disse målene kan være å innføre rett til læreplass og/eller fireårig yrkesfaglig opplæring i skole. En eventuell rett til læreplass reiser en rekke problemstillinger rundt muligheten for å pålegge bedrifter en plikt til å tilby læreplasser og til spørsmålet om hvordan og av hvem en slik rett skal finansieres. Karlsen-utvalget vurderte muligheten for å lovfeste rett til læreplass. Utvalget mente at det ikke vil la seg gjøre å pålegge bedriftene en slik plikt, og foreslo derfor ikke en innføring av en slik rett til læreplass. Det kan være risiko for at innføring av en rett til læreplass fører til en todeling av lærlingordningen mellom læreplasser som fører fram til reell fagkompetanse og læreplasser som i mindre grad oppfattes å gi reell fagkompetanse. Et alternativ eller supplement til å innføre en rett til læreplass kan være å gi rett til fireårig yrkesfaglig opplæring i skole. En utfordring med en eventuell innføring av en slik rett vil være å sikre at opplæringen får tilstrekkelig praktisk innretning og nærhet til arbeidslivet. I tillegg må grensesnittet mot Arbeid- og velferdsetatens tiltaksapparat rettet mot denne målgruppen vurderes nøye, slik at ressursene rettet mot denne gruppen kanaliseres til tiltak som gir størst effekt.Regjeringen har ikke tatt stilling til disse forslagene, men vil vurdere om og eventuelt hvordan en rett til læreplass og/eller fireårig opplæring i skole kan gjennomføres. Juridiske, økonomiske og praktiske forhold skal utredes. På denne bakgrunn vil regjeringen vurdere eventuelle endringer.

Regjeringen vil

• ta initiativ overfor alle aktuelle parter for å fornye samfunnskontrakten om forpliktelser til å opprette læreplasser

• utarbeide en strategi for læreplasser i offentlige virksomheter

• vurdere om og eventuelt hvordan en rett til læreplass og/eller fireårig opplæring i skole kan gjennomføres

2.3.9 Kvalitetsvurdering i fag- og yrkesopplæringen

Samfunnet er avhengig av en fag- og yrkesopplæring av høy kvalitet. Tilgangen på systematisk informasjon om kvaliteten på opplæringen er en sentral forutsetning for nasjonal og regional styring og kvalitetsutvikling. Forskning viser at det er tydelige sammenhenger mellom elevers faglige prestasjoner og i hvilken grad elevresultater følges opp på alle nivåer av opplæringssystemet. 48 Samtidig stilles skoleeiere og skoleledere overfor krav til kapasitet og kompetanse til å analysere, tolke og ta beslutninger basert på informasjon om opplæringen og elevenes resultater.

Karlsenutvalget peker på at det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet i for stor grad er preget av skoletenkning , og at det i mindre grad berører de særlige utfordringene fag- og yrkesopplæringen står overfor.

OECD mener kunnskapsgrunnlaget for fag- og yrkesopplæringen er for svakt. Det er et stort behov for forbedring av statistikken blant annet for å identifisere frafallsproblemets omfang. 49 OECD oppfordrer Norge til å bedre innsamlingen av data om gjennomføring av opplæringen og arbeidsmarkedsutfall hos de som ikke fullfører. Videre peker organisasjonen på at bedre informasjon om utdanningsmuligheter og arbeidsmarkedsutfall er nødvendig for å styrke yrkes- og utdanningsveiledningen og for å sikre at elevene gjør informerte valg.

Innføringen av nasjonalt kvalitetsvurderingssystem i 2003 har bidratt til at mer kunnskap om tilstanden ved hver enkelt skole og kommune er tilgjengelig for skoleeierne og statlige myndigheter. Mange skoleeiere og skoleledere har bygget på denne kunnskapen i sitt lokale utviklingsarbeid. Likevel er det fortsatt mange skoleeiere og skoler som ikke har en god nok systematisk utnyttelse av den økte kunnskapen om læringsmiljøet og elevenes faglige resultater. St.meld. nr. 31 (2007–2008) Kvalitet i skolen legger derfor fram en rekke tiltak for å utvide nasjonalt kvalitetsvurderingssystem og styrke evnen på lokalt nivå til å anvende denne informasjonen i styring og kvalitetsutvikling.

Departementet vil innføre et kvalitetsvurderingssystem for fag- og yrkesopplæringen som i utgangspunktet skal bestå av følgende fire elementer:

• et godt statistisk grunnlag for å analysere elevenes og lærlingenes gjennomføring av fag- og yrkesopplæringen

• kunnskap om læringsmiljøet gjennom elev-, lærling- og instruktørundersøkelsene

• vurderinger av kvaliteten på opplæringen i lærebedriftene

• vurderinger av sysselsettingssituasjonen for nyutdannede fagarbeidere og bedriftenes vurdering av deres kvalifikasjoner

Målet er å kunne vurdere hvor godt fylkeskommunene og landet som helhet oppfyller målsettingene for fag- og yrkesopplæringen og å identifisere områder hvor kvaliteten kan forbedres. Systemet skal utarbeides i samråd med partene i arbeidslivet og fylkeskommunene.

Det er behov for bedre kvalitet på lærlingstatistikken. Departementet samarbeider med Utdanningsdirektoratet, SSB og fylkeskommunene om å bedre kvaliteten på styringsinformasjonen om videregående opplæring. Målet er å etablere felles indikatorer på nasjonalt og regionalt nivå, samt, der det er relevant, på skolenivå. Disse skal brukes i arbeidet med å heve kvaliteten på opplæringen. I dette arbeidet er det også en målsetting å forbedre kvaliteten på lærlingstatistikken.

Elev- og lærlingundersøkelsen og instruktørundersøkelsen er spørreundersøkelser der lærlinger og instruktører kan uttrykke sine oppfatninger om opplæringen og andre forhold som er viktige for læringsutbyttet og læringsmiljøet. Det er fylkeskommunene som har ansvar for å legge til rette bruken av Lærlingundersøkelsen og Instruktørundersøkelsen i sine fylker. Begge undersøkelsene er frivillige. Oppslutningen om undersøkelsene er svært dårlig. I skoleåret 2007/2008 valgte bare sju fylkeskommuner å gjennomføre undersøkelsene. I tillegg ligger svarprosenten for fylkene som gjennomførte Lærlingundersøkelsen, på mellom 20 og 48 prosent. Svarprosenten på Instruktørundersøkelsen varierte mellom 0 og 30 prosent.

Det er uheldig at oppslutningen om undersøkelsene er lav. Begge disse undersøkelsene kan gi verdifull informasjon om kvaliteten på og utfordringene for fag- og yrkesopplæringen. Enkelte fylker oppnår en langt høyere svarprosent enn gjennomsnittet. Departementet vil vurdere hvordan andre fylker kan stimuleres til å gjennomføre undersøkelsen slik at resultater kan brukes i kvalitetsarbeidet. I tillegg er det aktuelt å gjennomføre mindre utvalgsundersøkelser.

Lærlingers overgang til arbeidslivet viser hvordan kvaliteten og relevansen av ulike fagbrev verdsettes av arbeidslivet. Arbeidslivets vurderinger av lærlingene gir verdifull informasjon til styring og kvalitetsutvikling av fag- og yrkesopplæringen. Dessuten vil informasjon om lærlingers overgang til arbeidslivet styrke kunnskapsgrunnlaget for yrkes- og utdanningsveiledningen og dermed forbedre elevenes muligheter til å gjøre informerte utdanningsvalg.

St.meld. nr. 31 (2007–2008) Kvalitet i skolen påpeker at det er mangel på informasjon om arbeidsmarkedsutfall for lærlinger etter avsluttet opplæringen, og at indikatorer om dette skal inngå som nytt element i nasjonalt kvalitetsvurderingssystem. Departementet foreslår derfor å etablere en undersøkelse av lærlingers overgang til arbeidslivet og eventuell videre utdanning som skal gjennomføres jevnlig. Undersøkelsen skal gi informasjon om arbeidsmarkedsutfall et halvt år etter avsluttet fagopplæring og ha kandidatundersøkelsen i høyere utdanning som modell. Det skal vurderes nærmere hvordan registerbasert arbeidsmarkedsstatistikk kan inkorporeres i undersøkelsen. Resultatene fra undersøkelsen skal legges inn på Skoleporten og brukes til styring og kvalitetsutvikling av opplæringen.

Regjeringen vil

• innføre et helhetlig kvalitetsvurderingssystem for fag- og yrkesopplæringen

2.3.10 Internasjonalt samarbeid

Både norske myndigheter og partene i arbeidslivet deltar i internasjonalt samarbeid om fag- og yrkesopplæringen. Det er særlig arbeidet innenfor EU som har betydning for Norge. Etter at Lisboa-strategien ble lansert i 2000 har EU framhevet betydningen av den kunnskapsbaserte økonomien, og EU har satt i gang prosesser for å øke kvaliteten og attraktiviteten innenfor fag- og yrkesopplæringen. Fag- og yrkesopplæringen skal inngå i European Qualifications Framework (EQF) som allerede er etablert for høyere utdanning. EQF skal bidra til lik nivåplassering av ulike kompetanser mellom land. Et forslag til beskrivelse av kompetanser for fag- og yrkesopplæringen og nivåplassering av denne vil bli sendt på nasjonal høring i løpet av 2009.

I mai 2009 fattet EU vedtak om to rekommandasjoner som gjelder fag- og yrkesopplæringen; ECVET (European Credit System for Vocational Education and Training) og EQARF-VET (European Quality Assurance Reference Framework for Vocational Education and Training). ECVET skal gjøre det lettere å identifisere, overføre og godkjenne yrkesutdanning og kompetanse mellom land. EQARF-VET skal være et redskap og referanseramme for EU-EØS-landene i systematisk kvalitetsutvikling av yrkesutdanningene.

Norge vil fortsatt delta i det europeiske samarbeidet om fag- og yrkesopplæringen og vil følge rekommandasjoner fra EU så langt de passer innenfor det norske systemet. For eksempel gir EQARF-VET eksempler på indikatorer som kan brukes for å vurdere kvaliteten i opplæringen.

Regjeringen vil

• prioritere det europeiske samarbeidet om fag- og yrkesopplæring og følge rekommandasjoner fra EU så langt de passer innenfor det norske systemet

2.3.11 Mer forskning på fag- og yrkesopplæringen

Både Karlsenutvalget og OECD peker på behovet for forskning og dokumentasjon for å styrke en kunnskapsbasert utvikling av fag- og yrkesopplæringen. Utvalget mener en forsterket satsing på forskning og dokumentasjon er nødvendig for å kunne iverksette treffsikre tiltak.

For å sikre god og stabil forskning om fag- og yrkesopplæringen foreslår utvalget at Kunnskapsdepartementet øremerker midler til en særskilt forskningssatsing på feltet. Det foreslår også at det årlig arrangeres en nasjonal forskningskonferanse i statlig regi, og at det etableres egne forskernettverk for fag- og yrkesopplæringen finansiert av staten. I tillegg foreslår utvalget at Utdanningsdirektoratet lager en årlig statusrapport om fag- og yrkesopplæringen. OECD råder Norge til å styrke arbeidet med innsamling av statistikk og analyser om fag- og yrkesopplæring til bruk i forbindelse med utviklingen av policy og rådgivning. Videre foreslår OECD at det opprettes et nasjonalt senter viet til dette formålet som vil kunne tiltrekke seg flinke forskere.

Departementet er enig i OECDs og Karlsenutvalgets vurdering av at det er behov for mer forsk­ning og dokumentasjon innenfor fag- og yrkesopplæring. Mange av vurderingene og forslagene til tiltak er også relevante for hele den videregående opplæringen, for eksempel behovet for mer kunnskap om hva som skjer i klasserommene og i lærebedriftene, og behovet for å utvikle det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet gjennom et enhetlig nasjonalt system for bruk av indikatorer.

Departementet ønsker å øke omfanget på og heve kvaliteten innenfor denne delen av utdanningsforskningen. Dette framgår av departementets strategi for utdanningsforskning 2008–13. I 2008 ble det etablert et nytt utdanningsforskningsprogram i Norges forskningsråd, Utdanning 2020. Programmet skal vare i ti år, fra 2008 til 2018. Programmet løper parallelt med programmet Praksisrettet forsknings- og utviklingsarbeid i barnehage, grunnopplæring og lærerutdanning (PraksisFoU (2006–2010)). Gjennom det nye programmet Utdanning 2020 ønsker en å styrke forsk­ningen om fag- og yrkesopplæring. Utdanning 2020 vil innebære at forskningen på videregående opplæring og fag- og yrkesopplæringen blir ivaretatt på en bedre måte enn tidligere.

I tillegg til en satsing på fag- og yrkesopplæring gjennom Forskningsrådets utdanningsforskningsprogrammer vil departementet sette i gang enkelte undersøkelser der kunnskapsbehovet er stort.

Departementet er enig i Karlsenutvalgets forslag om å arrangere en årlig forskerkonferanse om fag- og yrkesopplæringen og vil derfor gi Utdanningsdirektoratet i oppdrag å sørge for dette fra og med 2010. Departementet er også enig i Karlsenutvalgets forslag om en årlig statusrapport for fag- og yrkesopplæringen basert på statistikk og forskning på området. Arbeidet med den årlige statusrapporten skal bygge på arbeidet med samordning av styringsinformasjon, utvidelsen av det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet og den generelle satsingen på forskning om fag- og yrkesopplæringen.

Regjeringen vil

• styrke forskningen på fag- og yrkesopplæringen

2.3.12 Ungdom som slutter i videregående opplæring

Utdanningsmyndighetene, i samarbeid med andre aktører som Arbeids- og velferdsetaten, har også ansvar for ungdom som står utenfor videregående opplæring. Dette er en krevende gruppe å komme i kontakt med og å nå fram til med tiltak. Ungdom som ikke er i opplæring eller i jobb, mangler ofte grunnleggende ferdigheter og har lav motivasjon, mange sliter også med rusavhengighet eller har psykiske problemer.

Oppfølgingstjenesten (OT)

Fylkeskommunene er pålagt å ha en oppfølgingstjeneste som skal ivareta og følge opp ungdom fram til og med det året de fyller 21 år, forutsatt at de fortsatt er omfattet av ungdomsretten til videregående opplæring. Formålet er at alle i målgruppen skal få tilbud om opplæring, arbeid eller annen sysselsetting. 50 I tillegg skal OT formidle og samordne tilbud fra kommunale, fylkeskommunale og statlige instanser. Tjenesten har siden Reform 94 først og fremst vært et oppfølgingstilbud for ungdom som ikke benytter sin lovfestede rett til videregående opplæring. Dette kan være ungdom som ikke søker, ikke påbegynner, takker nei til eller som slutter i videregående opplæring. I en forskriftsgjennomgang fra 2005 ble det åpnet for at OT også kan ­arbeide for å redusere frafallet i videregående opplæring gjennom samarbeid med rådgivningstjenesten i grunnskolen og i videregående opplæring.

Oppfølgingstjenesten er organisert ulikt fra fylke til fylke. OT kan være lokalisert til videregående skoler, samlokalisert med pedagogisk-psykologisk tjeneste eller som egne enheter. Det er stor variasjon i bruk av antall årsverk knyttet til tjenesten.

Tall fra Utdanningsdirektoratet definerer per 1. januar 2009 over 30 000 ungdommer med ungdomsrett som OTs målgruppe. Antallet har vært relativt stabilt i de senere årene.

Opplæringsloven fastslår at OT skal ha oversikt over hele målgruppen og ta kontakt med hver enkelt ungdom. Likevel melder fylkeskommunene, i sine halvårlige rapporteringer, at de ikke kjenner status til vel 30 prosent av målgruppen. Dette er et alvorlig problem, og tyder på at det er nødvendig å gå igjennom tilbudet til gruppen.

Relevante innsatsområder i arbeids- og velferdstilbudet

Ungdom som står utenfor utdanning og jobb, har i dag flere tilbud og rettigheter. Regjeringens ungdomsgaranti er rettet mot å forebygge langvarig ledighet og passivitet blant unge mennesker som er i starten av sin yrkeskarriere. Ifølge tall fra Arbeids- og velferdsetaten var om lag 42 600 registrert som helt ledige i 2008. Av disse var 1800 ­registrerte under 20 år, mens 5900 var i aldersgruppen 20–24 år. Arbeids- og velferdsetatens oppfølgingsgaranti for unge arbeidssøkere i alderen 20–24 år skal motivere til aktiv jobbsøking og egenaktivitet for de som har vært ledige i tre måneder eller mer. Fra 2009 er det innført en tiltaksgaranti som skal sikre tilbud om arbeidsmarkedstiltak for 20–24-åringer som har vært sammenhengende ledige i seks måneder eller mer.

Mange ungdommer kan ha nytte av arbeidstrening og erfaring fra arbeidslivet. Tiltak som kan benyttes for unge under 19 år, er i hovedsak arbeidspraksis. Arbeidspraksis foregår i hovedsak i ordinære virksomheter. Ordningen er i stor grad basert på at de unge selv finner fram til en arbeidsgiver som de kan tegne kontrakt med. Ifølge tall fra Arbeids- og velferdsetaten er det mellom 1500 og 2500 ungdommer under 19 år i arbeidskontrakter som finansieres med praksisplassmidler. 51

Kvalifiseringsprogrammet ble iverksatt fra november 2007 og er hjemlet i sosialtjenesteloven. Ordningen forvaltes av de lokale arbeids- og velferdskontorene og er under innfasing. Programmet er rettet mot personer i alderen 20–67 år med begrensede eller ingen rettigheter i folketrygden og med redusert arbeidsevne. Programmet skal bestå av arbeidsrettede tiltak, medisinsk behandling, opptrening og egenaktivitet som støtter opp om deltakerens overgang til arbeid eller utdanning. Kvalifiseringsprogrammet har en varighet på inntil ett år.

Med bakgrunn i den sentrale avtalen mellom Arbeids- og inkluderingsdepartementet og KS som ble inngått våren 2007, arbeider fylkesleddene i Arbeids- og velferdsetaten og fylkeskommunene med fylkesvise samarbeidsavtaler. Avtalene omfatter blant annet samarbeid om ungdom under Oppfølgingstjenesten, opplæring for ungdom og voksne, karriereveiledningstjenester og felles drift av karrieresenter og økt bruk av realkompetansevurdering.

Forsterket samarbeid mellom Arbeids- og inkluderingsdepartementet og Kunnskapsdepartementet

Summen av universelle tiltak, rettigheter og tjenester som myndighetene tilbyr målgruppen, skal i prinsippet dekke alle med behov. Likevel viser tallene fra fylkeskommunene og OT at for store deler av målgruppen ikke nås. Departementet mener det er svært uheldig at det på landsbasis årlig er rundt 10 000 ungdommer med ungdomsrett som fylkene ikke oppnår kontakt med gjennom OT. Ungdom som ikke ønsker å benytte ungdomsretten til videregående opplæring, har i dag tilgang på ordninger i Arbeids- og velferdsetaten. For flere arbeidsmarkedstiltak er den nedre aldersgrensen 19 år.

Kunnskapsdepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet ønsker å forsterke samarbeidet om den yngste målgruppen (16–19 år). Det er viktig å komme tidlig inn med tiltak når ungdom slutter eller ikke påbegynner videregående opplæring. Tiltakene må være bedre koordinert og tilstrekkelig treffsikre for at denne gruppen skal nås. Den mest utsatte ungdomsgruppen har ofte opplevd manglende mestring og slitt med motivasjonen gjennom grunnskoleløpet. Det er derfor viktig med praksisnære tiltak som kan gi mestringsopplevelser. Dette kan redusere risikoen for ytterligere skjevutvikling gjennom inaktivitet i ungdomsårene. Ambisjonen er mer forpliktende strukturerer for samarbeid og oppfølging mellom aktører med felles ansvar for målgruppen.

Kunnskapsdepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet har våren 2009 igangsatt et samarbeid om det felles ansvaret som departementene har for denne målgruppen. Det skal oppnevnes en arbeidsgruppe som skal se spesielt på innretting av virkemiddelapparat og virkemidler tilpasset den yngste målgruppen (16–19 år). Målet er å fremme tiltaksutvikling for og bedre samarbeidet om den mest utsatte ungdomsgruppen.

Samarbeidet tar utgangspunkt i det beste i allerede eksisterende samarbeidsmodeller. Erfaringer fra tilgrensede satsinger og berørte departementer skal innhentes. Et samlet og oppdatert kunnskapsgrunnlag skal danne basisen for å utvikle bedre modeller for oppfølging av målgruppen. Dette skjer med særlig hensyn til oppfølgings- og aktivitetstilbud knyttet til arbeid, praksis og opplæring.

Regjeringen vil

• kartlegge og evaluere skolenes rådgivning og fylkenes Oppfølgingstjeneste

• endre forskriftene for Oppfølgingstjenesten

• vurdere utfordringer og muligheter for en mer systematisk bruk av praksisnær opplæringsrelatert aktivitet for ungdom som ikke benytter sine rettigheter til ordinær opplæring