3 Kompetanseutvikling og livslang læring

I kunnskapssamfunnet går det tydelige sosiale skillelinjer mellom de som har gode grunnleggende ferdigheter og en fullført utdanning, og de som mangler dette. Både for å hindre sosial ulikhet, for at den enkelte skal ha en trygghet for arbeid og samfunnsdeltakelse og for at samfunnet skal få dekket sine kompetansebehov, er det viktig at alle har like muligheter til å lære.

Mange voksne har en vanskelig hverdag fordi de ikke kan lese, skrive eller utføre enkle regne­operasjoner. Dette skaper praktiske problemer og oppleves som sosialt vanskelig. Tidlig innsats og mer systematisk oppfølging av elevene i grunnskolen vil sikre at færre forlater grunnskolen uten disse grunnleggende ferdighetene. I dag er det imidlertid behov for å gi flere voksne som av ulike årsaker ikke lyktes i grunnskolen, mulighet til å ta opplæring. Det må legges bedre til rette for at voksne som har behov for det, skal kunne tilegne seg nødvendige grunnleggende ferdigheter.

Behovet for å oppdatere kompetanse og tilegne seg ny kunnskap er imidlertid viktig for alle voksne, uavhengig av utdanningsnivå. Det må derfor legges til rette for at det blir utviklet gode og fleksible etter- og videreutdanningstilbud og for læring i arbeidslivet.

Voksenopplæringen handler også om å fremme demokratisk deltakelse, utvikle og ivareta kulturelle ferdigheter og bidra til opplevelse og mening for den enkelte. Regjeringen er opptatt av å ivareta en bred forståelse av kunnskap og læring, noe som ikke minst de frivillige organisasjonene og studieforbundene bidrar til.

Utviklingen i kompetansepolitikken

Kompetansepolitikken har i de siste 20 årene utviklet seg gjennom to- og trepartssamarbeidet mellom organisasjonene i arbeidslivet og utdannings- og arbeidsmarkedsmyndighetene. Teknologiutviklingen, mer bruk av IKT og en sterkere bruker- og kundeorientering i 1980- og 90-årene bidro til at kontinuerlig kompetanseutvikling ble nødvendig både for virksomhetene og for den enkelte arbeidstaker. Det var ikke lenger tilstrekkelig å tilpasse utdanning og fagopplæring til nye utfordringer slik man hadde gjort før. Det ble nødvendig å utvikle en kompetansepolitikk som på en annen måte enn den tradisjonelle utdanningspolitikken så den enkeltes og arbeidslivets behov i sammenheng og som kunne følge den raske utviklingen i arbeidslivet. 1

To- og trepartssamarbeidet resulterte i 1999 i Kompetansereformen, som brakte Norge i front i den internasjonale utviklingen innenfor livslang læring. Gjennom Kompetansereformen ville myndighetene utvikle et velfungerende marked for etter- og videreutdanning gjennom tiltak rettet mot både tilbudssiden og etterspørselssiden. Det ble gitt en lovregulert rett til grunnopplæring for voksne og til studiepermisjon, bedre studiefinansiering for voksne som kombinerer arbeid og utdanning og skattefritak for arbeidsgiverfinansierte opplæringsutgifter. Gjennom Kompetanseutviklingsprogrammet (KUP) bidro også myndighetene til å delfinansiere opplærings- og utdanningstilbud på arbeidsplassen.

Erfaringene fra reformen viser imidlertid at innføring av rettigheter ikke har vært nok til å øke voksnes deltakelse i grunnopplæringen i særlig grad. På universitets- og høgskolenivå har antallet voksne studenter økt. Universitetene ble mer aktive innenfor etter- og videreutdanningsvirksom­heten i 1990-årene. Det ble opprettet etter- og videreutdanningssentre, og fjernundervisning ble en sentral del av institusjonenes strategier. En studie gjort av Fafo og NIFU STEP i 2009 viser imidlertid at etter- og ­videreutdanning i dag ikke er høyt prioritert innenfor høyere utdanning. 2 Flere av institusjonene legger likevel et livslangt læringsperspektiv til grunn for utvikling og organisering av studietilbud gjennom modulisering og utvikling av fleksible studie­tilbud.

De siste tiårene har næringslivet gjennomført framtidsrettede omstillinger, samtidig som virksomheter med lav lønnsomhet har forsvunnet. Fusjoner og oppkjøp, nedleggelser, nyetableringer og outsourcing fører til at arbeidskraft flytter seg mellom og innad i næringer. Slike omstillingsprosesser betyr også at det utvikles nye oppgaver i den enkelte bedrift, og at kravene til de ansatte endres. Det er imidlertid ikke bare store omorganiseringer som forandrer arbeidsdagen for den enkelte. I dag skjer endringene i økende grad som løpende prosesser og organisasjonsutvikling. 3 Omstillingsdyktige arbeidstakere med evne til å lære og til å ta i bruk ny kunnskap, og til å anvende kompetansen sin på nye områder, er en forutsetning for lønnsomme omstillinger.

3.1 Kunnskapsgrunnlaget

3.1.1 Voksne i grunnopplæring

Antallet voksne som hvert år får opplæring på grunnskolenivå, har ligget på rundt 4000 mellom 2003 og 2008. Andelen minoritetsspråklige har økt fra 56 til 73 prosent i perioden. Det innebærer at antallet norskspråklige som deltar i ordinær grunnskoleopplæring har gått ned. 4

Kunnskapsdepartementet har ikke sikre tall som viser hvor mange som har behov for opplæring på grunnskolenivå. I 2007 var det ifølge SSB rundt 150 000 i aldersgruppen 20–66 år som ikke hadde fullført grunnskolen, eller som det mangler utdanningsopplysninger for. Mange i denne gruppen vil oppfylle kriteriene for å ha rett til grunnopplæring, men statistikken sier ikke noe om hva slags opplæringsbehov de har, eller om de ønsker opplæring.

Mange voksne, både blant dem som har fullført grunnskole og videregående opplæring og blant dem som ikke har fullført, har behov for opplæring i grunnleggende ferdigheter. Ifølge en OECD-undersøkelse fra 2005 var det 430 000 nordmenn som har så dårlige lese- og regneferdigheter at de er i risikosonen med hensyn til kompetansekravene i dagens informasjonssamfunn. Undersøkelsen viser at de som befinner seg i risikogruppen i mindre grad leser bøker. De deltar sjeldnere i politiske og kulturrelaterte grupper og organisasjoner eller i organisasjoner innenfor sport og friluftsliv. Mens 98 prosent av den øvrige voksenbefolkningen bruker datamaskin, er andelen kun 80 prosent blant voksne i risikogruppen. Det samme bildet tegner seg for internettbruk. 5 Blant 50–60-åringene med svært svake grunnleggende ferdigheter er 45 prosent av kvinnene og 40 prosent av mennene, uføre. 6 Det er bare dårlig egenvurdert helse og alder mellom 61 og 65 år som representerer en større risikofaktor for å stå utenfor arbeidslivet enn svake leseferdigheter. 7

Målgruppen inkluderer både dem som mangler vitnemål fra grunnskolen, og voksne som har behov for opplæring i grunnleggende ferdigheter, men som har oppnådd vitnemål. For den siste gruppen vil behovsvurderingen i stor grad være subjektiv. Det opplevde behovet vil kunne endre seg som følge av annen opplæring eller endring i arbeidsoppgaver. Kunnskapsdepartementet vil vurdere hvordan ulike former for kartlegging kan bidra til å styrke kunnskapsgrunnlaget. Kunnskapsdepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet vil vurdere norsk deltakelse i en omfattende OECD-undersøkelse, Programme for International Assessment of Adult Competencies (PIAAC), som har som formål å undersøke kompetansen i voksenbefolkningen (15–65 år) innenfor lesing, tallforståelse og problemløsning. Undersøkelsen vil også kartlegge bruk av forskjellig type kompetanse i arbeidslivet.

Om lag 20 000 voksne deltar årlig i videregående opplæring. Andelen av befolkningen som ikke har fullført videregående opplæring, har sunket jevnt de siste 20 årene. Likevel er det fremdeles rundt 660 000 personer i alderen 20–66 år som har grunnskole som høyeste fullførte utdanningsnivå ifølge SSB. En undersøkelse fra Vox viser at rundt 30 prosent av dem som har grunnskole som høyeste fullførte utdanning, ønsker seg mer utdanning med mer enn ett års varighet. 8 Samme undersøkelse viser at de viktigste faktorene for å starte på og gjennomføre utdanning er at inntekten ikke reduseres vesentlig, at arbeidsgiver legger til rette for at man skal kunne ta utdanning, at man selv kan velge når man vil lese eller studere og at opplæringen skjer i nærheten av der man er til daglig.

Voksne med rett til videregående opplæring har også rett til å få sin realkompetanse vurdert. En slik vurdering kan ligge til grunn for en avkorting av utdanningen. Dette er en viktig form for fleksibilitet i lys av brukernes reelle læringsbehov. 32 prosent av voksne søkere til videregående opplæring fikk sin realkompetanse vurdert i 2007. Dette var en nedgang fra 45 prosent i 2006. 9 Halvparten av de voksne som besto videregående opplæring i 2007 var realkompetansevurdert.

3.1.2 Voksne i høyere utdanning

Stadig flere voksne tar høyere udanning, enten gjennom ordinære studietilbud eller som etter- og videreutdanning. Tall fra SSB viser at antallet studenter over 40 år er mer enn doblet fra 1995 til 2008 (jf. figur 3.1).

Kilde: SSB

I perioden 1999–2003 sto voksne over 25 år for 77 prosent av den totale økningen i tallet på nye studenter. Økningen var særlig stor for kvinner. 10 Med økte kompetansekrav i arbeidslivet og større tilgang til fleksible studier er det grunn til å tro at denne trenden vil fortsette. Vox-barometeret for 2008 viser at 61 prosent av de med universitets- eller høgskolebakgrunn er interessert i å ta mer utdanning.

Flertallet av de voksne studerer ved de statlige høgskolene. 63 prosent av etterutdanningsstudentene og 78 prosent av videreutdanningsstudentene studerer ved en statlig høgskole. 11 De fleste tilbudene er rettet mot offentlig sektor, særlig mot utdanningssektoren og mot helse- og sosialsektoren.

66 prosent av etterutdanningsstudentene og 24 prosent av videreutdanningsstudentene tar fag innenfor lærerutdanningene og pedagogikk. 12 Dette er en følge av regjeringens satsing på kompetanseheving av lærere som en del av Kunnskapsløftet. I perioden 2005 til 2008 er det bevilget 1,4 milliarder kroner til etter- og videreutdanning av lærere. Skoleeierne har brukt om lag samme beløp. Regjeringen fortsetter denne satsingen på kompetanseutvikling for lærere og skoleledere. I 2009 er det avsatt 400 millioner kroner til dette formålet.

Voksne over 25 år som ønsker å gå inn i høyere utdanning, kan søke om opptak og avkorting av studiene på bakgrunn av realkompetanse. I perioden 2003–2007 ble rundt 15 000 søkere registrert som realkompetansesøkere til høyere utdanning. Av disse fikk rundt to av tre realkompetansen godkjent. Antallet realkompetansesøkere har imidlertid gått ned siden ordningen ble innført, fra 3284 i 2003 til 2589 i 2007. 13

Flertallet av realkompetansestudentene søkte til høgskolene. Forskning viser at realkompetansestudentene ved høgskolene er svært motiverte for studier, har en høy gjennomføringsgrad og oppnår gode resultater. Voksne studenter som har vært i arbeidslivet i en periode har bedre forutsetning for å kunne koble sammen teori og praksis. De blir derfor gjerne opplevd som en ressurs i undervisningen, for både medstudenter og faglærer. 14

13 prosent av realkompetansesøknadene i 2007 var rettet mot universitetene. Det er få kvalifiserte realkompetansestudenter som får tilbud om plass på studier med høye opptakskrav som eksempelvis jus. 15 Ved universitetene oppnår realkompetansestudentene i gjennomsnitt noe dårligere resultater enn ordinære studenter. De har også en høyere frafallsprosent. 16

Blant studentene under 25 år hadde over halvparten foreldre med høyere utdanning, mens bare 16 prosent av studentene som var 25 år eller eldre, hadde foreldre med høyere utdanning. En økning i antallet voksne studenter representerer derfor en utjevning av den sosiale skjevheten som ligger i rekrutteringen til høyere utdanning (jf omtale i kapittel 5). 17

3.1.3 Læring i arbeidslivet

Norske arbeidstakere deltar relativt mye i opplæring. Figur 3.2 viser at 8 prosent har deltatt i videreutdanning, 54 prosent har deltatt i kurs eller annen opplæring og i overkant av 60 prosent mener at de har et læringsintensivt arbeid. Læringsintensivt arbeid er definert som en jobb der det stadig er krav om å lære seg noe nytt, og at man har gode muligheter til å skaffe seg den kunnskapen og ferdigheten man trenger gjennom det daglige arbeidet. 18 Tall fra Lærevilkårsmonitoren viser at rundt 80 prosent av de sysselsatte oppgir å ha deltatt i en eller flere av disse formene for læring i løpet av de siste tolv månedene. 19 NIFU STEP har gjort en undersøkelse av kompetanseinvesteringer i norsk arbeidsliv og anslår at rundt 4–5 prosent av arbeidstiden går med til opplæring per ansatt i løpet av ett år, det vil si rundt 80–90 arbeidstimer. 20

Fra 2003 til 2008 har det vært en økning i andelen som mener de har et læringsintensivt arbeid, mens andelen som har deltatt i kurs eller opplæring, har sunket noe i samme periode.

Kilde: SSB/Lærevilkårsmonitoren

Bildet varierer imidlertid innenfor næringene, jf. fig. 3.3. Ansatte innenfor olje, kraft og bergverk deltar mye i kurs og opplæring. Andelen har imidlertid sunket med over 10 prosentpoeng fra 2003 til 2008. I 2008 var det ansatte i undervisning og i offentlig forvaltning som deltok mest i kurs og opplæring. Lavest deltakelse er det innenfor industri og varehandel. Her deltar mindre enn halvparten av de ansatte i kurs og opplæring. Dette henger blant annet sammen med at disse bransjene sysselsetter en relativt lav andel høyt utdannede.

Kilde: SSB/Lærevilkårsmonitoren

Det er en sammenheng mellom læring i arbeidslivet og utdanningsnivå når det gjelder deltakelse både i videreutdanning og i kurs og opplæring. Lærevilkårsmonitoren for 2008 konkluderer likevel med at lærevilkårene for de med lavest utdanning er blitt bedre i løpet av de siste årene. Det er en svakt økende tendens til å ta formell videreutdanning blant de med grunnskole og videregående opplæring. Nesten 7 prosent av de med utdanning på grunnskolenivå deltok i formell videreutdanning i 2008 mot 2 prosent i 2003. Blant de sysselsatte med høyere utdanning var det like mange som tok videreutdanning i 2008 som i 2003. 21

Kjønnsfordelingen i ulike typer opplæring og utdanning har vært stabil i perioden 2003 til 2008 ifølge Lærevilkårsmonitoren. Kvinner deltar generelt mer i videreutdanning og kursvirksomhet, mens menn i større grad oppgir å ha et læringsintensivt arbeid. Kvinner og menn med samme utdanning og stillingsandel deltar om lag like mye i videreutdanning og i kurs og opplæring. Utdanningsnivå er altså mer avgjørende enn kjønn. 22 Utdanningsnivå har imidlertid mer å si for deltakelse for kvinner enn for menn. For kvinner øker sannsynligheten for å delta i opplæring i større grad med utdanningsnivå enn det gjør for menn. 23

Generelt deltar eldre arbeidstakere mindre i opplæring enn yngre. Utviklingen de siste årene viser imidlertid at stadig flere eldre videreutvikler sin kompetanse gjennom læring i arbeidslivet. Flere av de sysselsatte over 60 år har også opplevd at arbeidet er blitt mer læringsintensivt det siste året. Det er særlig for arbeidstakere med utdanning fra grunnskole eller videregående opplæring at alder har betydning for deltakelse i læring i arbeidslivet. Alder har mindre å si for arbeidstakere med høy utdanning. 24

3.2 Innsatsområder

3.2.1 Kompetansepolitiske aktører – roller og samarbeid

Kompetansepolitikken har berøringspunkter med flere politikkområder slik som arbeids- og velferdspolitikken, næringspolitikken, forsknings- og innovasjonspolitikken og distrikts- og regionalpolitikken. Alle disse politikkområdene påvirker rammebetingelsene for kompetanseutvikling, og samspillet mellom disse er avgjørende for å få til en kompetansepolitikk som er til den enkeltes og samfunnets beste. På samme måte er det nødvendig med et godt samarbeid mellom de ulike aktørene og forvaltningsnivåene innenfor kompetansepolitikken.

Arbeidslivets parter

Samarbeidet mellom partene i arbeidslivet er avgjørende for å få til kompetanseutvikling til beste for den enkelte og for den enkelte virksomhet og bransje. Partene har iverksatt en rekke tiltak for å støtte opp under og styrke arbeidet med kompetanseutvikling i virksomhetene. Blant de viktigste tiltakene er opplysnings- og utviklingsfond, hovedavtalebestemmelser om kompetanseutvikling og tariffavtalebestemmelser om avsetninger til kompetansetiltak.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) og Norsk Arbeidsgiverforening (N.A.F.) ble i 1970 enige om å etablere et fond som skulle ha til formål å gjennomføre eller støtte tiltak til fremme av opplysning og utdanning i norsk arbeidsliv. LOs andel av midlene brukes i hovedsak til opplæring av tillitsvalgte, mens Næringslivets hovedorganisasjons (NHO) andel i hovedsak fordeles til bransje- og landsforeningene. Bransjeforeningene bruker midlene til ulike kompetansetiltak som bransjeskoler, kompetanseutviklingsprosjekter i bedriftene o.l. Lignende fond er opprettet i andre tariffområder. 25

Etter at LO-kongressen i 1993 vedtok en større satsing på etter- og videreutdanning, ble det i 1994 forhandlet fram et nytt kapittel i Hovedavtalen mellom LO og NHO som omhandlet kompetanseutvikling. Kapittelet gir bedriften ansvaret for å kartlegge kompetansegap i virksomheten, og for å organisere og finansiere etterutdanning i tråd med bedriftens behov. De øvrige hovedavtalene fikk tilsvarende bestemmelser, som befester arbeidsgivers ansvar for finansiering av kompetanseutvikling i tråd med virksomhetens behov. 26

I tillegg til hovedavtalebestemmelsene har en del tariffavtaler også bestemmelser om kompetanse, inkludert avtalebaserte kompetanseutviklingsmidler. Sett fra arbeidstakers side løser disse bestemmelsene ikke problemer som oppstår i tilfeller der arbeidstaker vurderer behovet for kompetanseutvikling som større enn det arbeidsgiver gjør. Dette er bakgrunnen for at flere arbeidstakerorganisasjoner i forbindelse med kompetansereformen ønsket etter- og videreutdanningsfond med innbetalinger fra alle virksomheter, og partssammensatte styrer med ansvar for fordeling av midlene.

I et arbeidsliv der de ansattes kompetanse og evne til å tilegne seg og ta i bruk ny kunnskap og teknologi er avgjørende for innovasjonsevne og konkurransekraft, er det nødvendig at arbeidstakerne og arbeidsgiverne jobber sammen for å sikre kompetanse for framtida. Det er fremdeles et godt samarbeid mellom partene på mange områder innenfor utdannings- og kompetansepolitikken, blant annet innenfor fag- og yrkesopplæringen. Partene var representert i Karlsenutvalget om fag- og yrkesopplæringen, Tronutvalget om studieforbundene og i Stjernøutvalget om høyere utdanning. Etter at møteplassene som ble opprettet etter Kompetansereformen, ble lagt ned, møtes imidlertid ikke partene og utdanningsmyndighetene lenger på jevnlig basis for å drøfte kompetansepolitiske problemstillinger. Kunnskapsdepartementet ønsker å skape en slik kompetansepolitisk møteplass gjennom å opprette et nasjonalt kompetanseforum.

Regjeringen vil

• etablere et nasjonalt kompetanseforum med deltakere fra nærings- og utdanningsmyndighetene, partene i arbeidslivet, Kommunenes sentralforbund (KS), Universitets- og høgskolerådet (UHR) og Fagskolerådet

Fylkeskommunene

I de siste årene har fylkeskommunens rolle blitt utviklet fra myndighetsutøver til en aktiv partner i regional utvikling. Fylkeskommunen har fått et klarere definert ansvar for å etablere møteplasser, lede regionale partnerskap, sette dagsordenen og identifisere problemstillinger som er knyttet til regional utvikling. 27 Gjennom forvaltningsreformen tillegger regjeringen fylkeskommunene et enda større ansvar for regional utvikling. Fylkeskommunene får flere virkemidler som gjør dem i stand til å utvikle regionalt tilpassede løsninger, og da særlig oppgaver knyttet til kompetanse, næringsutvikling og forskning. 28 Dette innebærer at fylkeskommunen har en viktig rolle og ansvar i arbeidet for å dekke både den enkeltes og arbeidslivets framtidige kompetansebehov.

I dag har fylkeskommunen ansvar for videregående opplæring, også for voksne. Fylkeskommunene har videre ansvar for formidling av lærlinger. Gjennom Oppfølgingstjenesten skal de veilede og gi råd til ungdom som ikke er under utdanning eller i arbeid, og kunne tilby dem opplæring og/eller praksisplass. Når det gjelder voksne, har fylkeskommunene også ansvar for å gjennomføre realkompetansevurdering og å utferdige kompetansebevis på grunnlag av denne vurderingen.

I årene framover vil det bli stadig vanskeligere å få en stabil tilknytning til arbeidslivet uten å ha fullført videregående opplæring. Det betyr at det må legges til rette for at flere voksne kan ta slik opplæring, og at den høye frafallsprosenten i videregående opplæring må reduseres. Å øke gjennomføringsgraden i videregående opplæring er en primæroppgave for fylkeskommunene. I tillegg kreves en samordnet innsats fra sentrale myndigheter og Arbeids- og velferdsetaten. Våren 2007 ble det inngått en avtale mellom Arbeids- og inkluderingsdepartementet og KS om fylkesvise samarbeidsavtaler mellom Arbeids- og velferdsetaten og fylkeskommunene. Avtalene omfatter blant annet samarbeid om ungdom under Oppfølgingstjenesten, opplæring for ungdom og voksne, karriereveiledningstjenester og økt bruk av realkompetansevurdering.

Et godt samsvar mellom den kompetansen arbeidstyrken samlet sett har, og den kompetansen det regionale arbeidslivet har behov for, er en forutsetning for at fylkeskommunene skal kunne styre regional utvikling i ønsket retning. Med overføringen av ansvaret for fagskolene får fylkeskommunen en enda bedre mulighet til å prioritere, til å tilpasse yrkesrettet utdanning til regionalt arbeidsliv og til å se dette i sammenheng med videregående opplæring og med tilbud som gis av høgskolene. Samtidig gir overføringen av fagskolene fylkeskommunen et delansvar for å ivareta nasjonale kompetansebehov, særlig innenfor prioriterte områder. Kunnskapsdepartementet har i Ot.prp. nr. 10 (2008–2009) om forvaltningsreformen understreket at det er nødvendig at fylkeskommunene i sin dimensjonering og prioritering av fagskoletilbud tar hensyn til lokale, regionale, men også nasjonale kompetansebehov.

I dimensjoneringsprosessen er det flere hensyn som må ivaretas. En studie gjort av Econ viser at analyser av behovet for ulike typer fagarbeidere og næringsutviklingen i fylket spiller en mindre rolle i beslutningene om dimensjonering i fag- og yrkesopplæringen. Fylkeskommunene har et godt informasjonsgrunnlag om søkning og tilgang til læreplasser. 29 For å hindre mangel på fagarbeidere og i størst mulig grad unngå å utdanne til ledighet bør fylkeskommunen utvikle gode analyser av arbeidslivets kompetansebehov som kan ligge til grunn for dimensjonering i fag- og yrkesopplæringen og ved fagskolene. Opprettelsen av et nasjonalt system for framskrivinger og analyser av framtidige kompetansebehov vil være bidrag til slike analyser, også på regionalt nivå (jf. kapittel 6).

Opprettelsen av regionale forskningsfond vil, sammen med nasjonale FoU-virkemidler som Virkemidler for regional utvikling (VRI) og National Centres of Expertise (NCE), bidra til mer målrettet kompetansebygging og til å styrke forskningsinnsatsen i regionene. Dette forutsetter et tett samarbeid mellom arbeidslivet, universiteter og høgskoler og offentlige aktører. En endring i universitets- og høyskoleloven gir fylkeskommunene ansvaret for å oppnevne to av de eksterne styrerepresentantene ved de statlige høgskolene nettopp for å styrke dette samarbeidet.

Samlet sett gir dette fylkeskommunene et større ansvar for å bidra til at den enkeltes, regionens og nasjonens kompetanseutfordringer blir møtt. Kunnskapsdepartementet og fylkeskommunene vil derfor sammen utvikle hensiktsmessige former for styrking av det kompetansepolitiske samarbeidet. I dette arbeidet vil man bygge videre på det eksisterende samarbeidet med fylkeskommunene og KS. Kunnskapsdepartementet vil se på hvordan kompetansepolitiske spørsmål behandles på eksisterende møteplasser mellom nasjonalt og regionalt nivå og i fylkeskommunenes samarbeidsorganer.

Regjeringen vil

• vurdere hvordan det kompetansepolitiske samarbeidet mellom utdanningsmyndighetene og fylkeskommunene enda bedre kan bidra til å nå regionale og nasjonale kompetansepolitiske målsettinger

Utdanningsdirektoratet

Utdanningsdirektoratet skal bidra til å sikre at den nasjonale utdanningspolitikken iverksettes og gjennomføres, slik at barn, unge og voksne i hele landet kan få en likeverdig og tilpasset opplæring i et inkluderende fellesskap. Utdanningsdirektoratet er tillagt myndighetsutøvelse i forvaltningssaker når det gjelder bl.a. opplæringsloven kapittel 4A om opplæring spesielt organisert for voksne, herunder tilsyn. Direktoratet er også tillagt oppgaven med å tolke regelverket for grunnopplæringen for barn, unge og voksne.

Direktoratet skal framover gjennomføre en særskilt satsing på grunnopplæring for voksne, gjennom arbeid med forvaltning av regelverk, tilsyn, dokumentasjon og analyse og realkompetansevurdering. Dette omfatter:

• å få fram mer kunnskap om hvordan regelverket om grunnopplæring for voksne fungerer i praksis

• å styrke informasjonsarbeidet omkring voksnes rett til grunnopplæring, og sørge for god veiledning om regelverket om grunnopplæring for voksne

• å sørge for god veiledning om hvordan grunnopplæring for voksne kan tilpasses innenfor rammen av læreplanene

• å arbeide for at fylkeskommunene utvikler en likere praksis når det gjelder realkompetansevurdering av voksne som har rett til videregående opplæring

• å arbeide for å bedre kvaliteten på statistikken over videregående opplæring for voksne

Utdanningsdirektoratets rolle innenfor rådgivningsfeltet er å forvalte regelverk og økonomiske midler, gi føringer, initiere forsknings- og utviklingsarbeid, informere og legge til rette for erfaringsspredning.

Vox – Nasjonalt kompetansepolitisk fagorgan

Vox er et kompetansepolisk fagorgan underlagt Kunnskapsdepartementet, og har ansvar for forvaltning av tilskudd til studieforbund og fjernundervisning, freds- og menneskerettssentre og Program for basiskompetanse i arbeidslivet (BKA).

Vox ble opprettet i 2001 som et viktig redskap for gjennomføringen av Kompetansereformen. Vox arbeider for økt deltakelse i samfunns- og arbeidsliv ved å heve kompetansenivået hos voksne, og har i årene etter at Kompetansereformen ble innført, særlig lagt vekt på grunnleggende ferdigheter, realkompetanse og voksnes rett til opplæring.

Kunnskapsdepartementet har tydeliggjort at ansvaret for voksnes rett til grunnopplæring og realkompetansevurdering etter opplæringsloven ligger i Utdanningsdirektoratet. Vox har ikke ansvar for opplæring som er knyttet til opplæringsloven, men skal bidra til Utdanningsdirektoratets arbeid for at voksnes rett til grunnopplæring blir oppfylt.

Departementet vil at Vox skal utvikles videre som et nasjonalt kompetansepolitisk fagorgan med koordineringsoppgaver innenfor politikkområdet.

Vox skal ha spisskompetanse på voksnes læring, om ulike målgrupper og om deres kompetansebehov. På grunnlag av dette skal Vox bidra til utvikling av differensierte utdanningstilbud og opplæringsmodeller, særlig for voksne med lav utdanning. Mange voksne har behov for opplæring i grunnleggende ferdigheter som grunnlag for, eller i kombinasjon med, annen læring i arbeidslivet. Vox skal derfor særlig arbeide for å styrke tilbudet av slik opplæring.

Når det gjelder realkompetansevurdering, skal Vox ha en rolle som fagorgan for slik vurdering. Dette innebærer ivaretakelse av tverrgående problemstillinger som gjelder realkompetanse, samordning med ulike aktører når det er nødvendig, og videreutvikling av realkompetansevurdering som virkemiddel i kompetansepolitikken. Dette innebærer ingen endring av det ansvaret Utdanningsdirektoratet har for realkompetansevurdering etter opplæringsloven og det ansvaret som ligger i universitets- og høgskolesektoren om realkompetansevurdering.

Kompetansepolitikken skal bygge på grundig dokumentasjon og analyse av samfunnets og arbeidslivets kompetansebehov, og hvordan den enkelte kan utvikle sin kompetanse for å møte kravene i arbeids- og samfunnslivet. Som nasjonalt kompetansepolitisk fagorgan bør Vox gradvis styrke det tverrsektorielle perspektivet i sitt arbeid med vekt på å følge opp departementets arbeid med å utvikle et system for kunnskap om arbeidslivets framtidige kompetansebehov jf. avsnitt 6.3.5. Vox skal arbeide for en koordinert innsats fra utdanningsmyndigheter og arbeidsmarkedsmyndigheter for å imøtekomme den enkeltes og samfunnets kompetansebehov. Vox skal utvikle og styrke nettverk og samarbeid innad i utdanningssektoren og mellom utdanning, arbeids- og samfunnsliv.

Som omtalt i St.prp. nr. 1 (2008–2009) er det et mål å forbedre systemet for karriereveiledning. Departementet legger til grunn at det er nødvendig med nasjonal koordinering av denne virksomheten. Vox la 29. mai 2009 fram en rapport utarbeidet etter konsultasjon med en referansegruppe sammensatt av berørte aktører. I rapporten anbefales det å etablere en nasjonal enhet for karriereveiledning som skal være et kunnskapssenter for karriereveiledning i Norge og bidra til utvikling av kvalitet i alle ledd av tjenesten, fra tilbudet til brukere i førsteleddet i alle sektorer til utdanningstilbud for veiledere i høgskoler og universitet. Fagorganet skal arbeide for en karriereveiledningstjeneste i et livslangt perspektiv og bidra til å utvikle en gjenkjennbar tjeneste i fylkene.

Det er i rapporten anbefalt at en nasjonal enhet for karriereveiledning legges til en eksisterende organisasjon (Vox) og at funksjonen skal være underlagt både Kunnskapsdepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet for å bidra til en koordinert politikkutvikling på området. Forslaget vil bli sendt ut til høring, og departementet tar sikte på å følge opp forslagene i statsbudsjettet for 2010.

Regjeringen vil

• styrke og tydeliggjøre rollen til Vox som nasjonalt kompetansepolitisk fagorgan

Studieforbundene

Studieforbundene i Norge kan føre sin historie tilbake til de folkelige bevegelsene på slutten av 1800-tallet. Lov om voksenopplæring fra 1976 regulerer studieforbundenes virksomhet i dag. Studieforbundene har i hovedoppgave å tilby opplæring ubundet av pensum og eksamener. Studieforbundene kan også gi formell kompetansegivende utdanning som supplement og alternativ til det offentlige utdanningssystemet. Deres viktigste fortrinn er å være en åpen og tilgjengelig læringsarena for alle.

Det er i dag 20 godkjente studieforbund med mer enn 400 medlemsorganisasjoner. Folkeuniversitetet er det største studieforbundet målt i både antall deltakere og kurs. Studieforbundene er svært ulike, både i profil, størrelse, organisering og arbeidsform. De omfatter et mangfold som blant annet livssyns- og interesseorganisasjoner, de politiske partiene og de fleste arbeidstakerorganisasjonene.

I 2007 gjennomførte studieforbundene vel 37 000 kurs. Over 40 prosent av kursene er innenfor estetiske fag og håndverksfag. Musikk- og sangkurs har flest deltakere. Rundt 15 prosent av kursene er innenfor organisasjon og ledelse og 10 prosent innenfor helse-, sosial- og idrettsfag. Om lag 10 prosent av deltakerne på kurs i regi av studieforbundene får tilbud om eksamen eller avsluttende prøve.

Studieforbundene rapporterte om gjennomførte kurs i alle fylker, på Svalbard og i så å si alle kommuner. 30

Departementet oppnevnte høsten 2006 et offentlig utvalg som skulle vurdere studieforbundenes oppgaver og rolle i forhold til offentlige og andre utdanningstilbud. Utvalget, ledet av fylkesordfører i Oppland, Audun Tron, la våren 2007 fram NOU 2007:11 Studieforbund – læring for livet . Alle anbefalinger fra det bredt sammensatte Tronutvalget var enstemmige. For å tydeliggjøre studieforbundenes rolle foreslo utvalget følgende overordnede mål:

• å bidra til å vedlikeholde og styrke demokratiet og legge grunnlaget for bærekraftig utvikling ved å engasjere og utvikle aktive medborgere

• å påvirke egen livssituasjon

• å bekjempe utstøting og bidra til inkludering

• å bidra til motivasjon og tilgang til kunnskap og kompetanse for alle og slik møte behov i et samfunns- og arbeidsliv i stadig endring

• å styrke kulturelt mangfold og øke deltakelsen i kulturlivet

• å være en selvstendig arena for læring og et supplement til offentlige utdanningstilbud for voksne

Som oppfølging av Tronutvalgets innstilling har ­departementet fremmet Ot. prp. nr. 87 (2008–2009) Om lov om voksenopplæring . Det tas sikte på at ny lov og forskrift kan tre i kraft fra 1. januar 2010. Etter forslaget skal ny lov omfatte studieforbund, nettskoler (frittstående fjernundervisningsinstitusjoner), enkelte av de skolene som i dag er regulert i kapittel 6A i privatskoleloven, samt nye skoler som blir godkjent etter ny lovs kapittel 4. Overordnede mål for studieforbundene blir foreslått slik Tronutvalget formulerte det, jf. teksten ovenfor.

Tronutvalget drøftet en omlegging av tilskuddsordningene til studieforbundene og en utvidelse av kunnskapen om studieforbundene for i større grad å kunne foreta resultatmålinger og vurderinger. Som en del av dette vurderte utvalget blant annet et eget tilskudd for kulturformål. Departementet vil arbeide videre med disse problemstillingene.

Regjeringen vil

• opprettholde tilskuddet til studieforbundene

• implementere ny lov om voksenopplæring

• utvide kunnskapsgrunnlaget med sikte bedre resultatmålinger og vurderinger i samarbeid med studieforbundene

Arbeids- og velferdsdirektoratet

Arbeids- og velferdsdirektoratets oppdrag er å sikre et velfungerende arbeidsmarked, bekjempe arbeidsledighet og hindre utstøting av arbeidslivet. Arbeids- og velferdsetaten har et særlig ansvar for å tilby arbeidsledige og personer med redusert arbeidsevne arbeidsmarkedstjenester, herunder kvalifiserings- og opplæringstiltak. Som en del av arbeidsmarkedspolitikken bidrar Arbeids- og velferdsetaten også til å skaffe arbeidsgivere arbeidskraft med etterspurt kompetanse. Arbeids- og velferdsetatens kvalifiseringstiltak er på denne måten en del av den samlede kompetansepolitikken.

For å understøtte målene i arbeidsmarkedspolitikken innrettes tiltakene ut fra den enkeltes behov og for å sikre et mest mulig velfungerende arbeidsmarked. Tiltakene omfatter blant annet korte kvalifiseringstilbud i samarbeid med ulike kurs- og utdanningsarrangører, lokalt næringsliv og de enkelte virksomhetene. For brukere med mer omfattende kvalifiseringsbehov iverksettes ofte lengre opplæringstilbud, gjerne kombinert med praksis (praksisnær opplæring), eller ordinær utdanning.

Som grunnlag for iverksetting av tiltak foretar Arbeids- og velferdsetaten fortløpende overvåkning av utviklingen på arbeidsmarkedet og gjennomfører undersøkelser og analyser som kartlegger hvordan balansen mellom tilbud og etterspørsel etter arbeidskraft og kompetanse utvikler seg på nasjonalt nivå, regionalt og lokalt nivå.

Arbeids- og velferdsforvaltningen samarbeider med aktører i flere sektorer, bransjer og organisasjoner i gjennomføringen av arbeids- og velferdspolitikken, blant andre utdanningsmyndighetene. Samarbeidsavtalen mellom Arbeids- og inkluderingsdepartementet og KS som ble inngått i 2007, skal bidra til å intensivere og systematisere samarbeidet mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommuner og fylkeskommuner. Hensikten er å få flere i arbeid eller utdanning ved for eksempel å bedre gjennomføringen av videregående opplæring.

3.2.2 En ny sjanse til voksne med lav utdanning

Erfaringene har vist at innføring av rettigheter til opplæring alene ikke har ført til at flere voksne deltar i grunnopplæring. Årsakene ligger både på etterspørsels- og på tilbudssiden. Blant annet er det en del som ikke kjenner til hvilke rettigheter og muligheter de har. Mange med lav utdanning har dårlige erfaringer fra skolen og er lite motiverte for tradisjonell eller lite tilpasset undervisning. Problemer med å kombinere utdanning med arbeid og familieforpliktelser kan også være årsak til at enkelte lar være å delta i opplæring.

Voksnes læringsbehov er gjerne sammensatte. Noen har behov for å styrke grunnleggende lese-, skrive- og regneferdigheter for å kunne mestre krav i samfunns- og arbeidsliv uten at de ønsker, eller trenger, full opplæring i de enkelte grunnskolefagene. Andre vil ha behov for opplæring på grunnskolenivå for å kunne gjennomføre en videregående opplæring som fører frem til studiekompetanse eller fagbrev.

Oppfølging av voksnes rett til grunnopplæring

I NOU 2008:18 fra Karlsenutvalget er det foreslått at det utarbeides en nasjonal strategi for oppfølging av voksnes lovfestede rettigheter til grunnopplæring. Departementet mener at en klarere oppgavefordeling mellom Vox og Utdanningsdirektoratet vil være et ledd i å styrke voksnes rett til grunnopplæring. Utdanningsdirektoratets ansvar for voksnes rettigheter til grunnopplæring er tydeliggjort i tildelingsbrevet i 2009 og skal bidra til at opplæring for voksne blir klarere prioritert i den rettighetsbaserte opplæringen. Det vil også bli bedre oppfølging av hvordan voksnes lovfestede rettigheter blir tolket og praktisert i kommuner og fylkeskommuner. Utdanningsdirektoratet vil styrke tilsynet på dette området og arbeide for bedre kvalitet i grunnopplæringen for voksne. Dette vil sammen med allerede iverksatte tiltak og tiltak som foreslås i denne meldingen, gi flere voksne en ny sjanse til å delta i grunnopplæring og i opplæring i grunnleggende ferdigheter.

Regjeringen har iverksatt flere tiltak i de siste årene for å legge til rette for at flere voksne med lav utdanning skal få den opplæringen de har behov for. Voksnes rett til videregående opplæring er utvidet til å gjelde fra det året man fyller 25 år. Med Reform 94 fikk alle som er født etter 1978, rett til videregående opplæring. Ungdomsretten må tas ut innen utgangen av det året man fyller 24 år. De som var født i og etter 1978, og som ikke hadde fullført videregående opplæring, falt med dette utenfor retten. Det gjaldt også innvandrere som kom til Norge for sent til å kunne benytte seg av ungdomsretten, men som var for unge til å benytte seg av voksenretten. Denne begrensningen er nå opphevet.

I 2006 opprettet regjeringen Program for basiskompetanse i arbeidslivet (BKA) for å styrke voksnes mulighet til å få opplæring i grunnleggende ferdigheter. Bevilgningene til dette programmet er utvidet flere ganger, med 20 millioner kroner i forbindelse med tiltakspakken vinteren 2009, og deretter med nye 20 millioner kroner i forbindelse med forslaget til revidert nasjonalbudsjett 2009.

Vox og Utdanningsdirektoratet har i samarbeid utarbeidet kompetansemål for å utforme og tilpasse opplæring i grunnleggende ferdigheter for voksne. Lesesenteret ved Universitetet i Stavanger og Høgskolen i Vestfold vil fra høsten 2009 tilby videreutdanning for lærere i voksenopplæringen. Studiet vil gå inn på de enkelte grunnleggende ferdighetene med utgangspunkt i kompetansemålene. Tilbydere som er tilnyttet BKA kan søke om støtte til studieavgiften.

Gode lærere er en forutsetning for å få til økt kvalitet i opplæringen for voksne. Lærere som underviser voksne, er inkludert i den nasjonale satsingen på kompetanseutvikling for lærere. Kunnskapsdepartementet vil se nærmere på hvordan kommunene inkluderer voksenlærere i sine lokale kompetanseutviklingsplaner.

Voksnes rett til opplæring i grunnleggende ferdigheter på grunnskolens nivå

Voksne har rett til grunnskoleopplæring etter opplæringsloven § 4A-1: Dei som er over opplæringspliktig alder, og som treng grunnskoleopplæring, har rett til slik opplæring, så langt dei ikkje har rett til vidaregåande opplæring etter § 3-1. Retten til opplæring omfattar til vanleg dei faga ein treng for å få vitnemål for fullført grunnskoleopplæring for vaksne. Opplæringa skal tilpassast behovet til den enkelte.31

Videre har voksne med rett til grunnskoleopplæring rett til rådgivning etter § 4A-8 for å kartlegge hva slags opplæring vedkommende har behov for. At opplæringen skal tilpasses til den enkeltes behov, innebærer at det ikke er noe krav om at den voksne må gjennomføre opplæring i hele fag.

I den offentlige debatten er det særlig satt søkelys på hvilke problemer voksne med manglende lese- og skriveferdigheter opplever. Dette har ført til en økt grad av åpenhet omkring disse problemene, og dermed bedret forutsetningene for at flere får og tar imot opplæringstiltak. Mange voksne mangler også grunnleggende tallforståelse. I følge undersøkelser skårer rundt 300 000 voksne nordmenn på det laveste nivået i ALL-undersøkelsen. Dette er et problem som fortjener økt oppmerksomhet. Manglende tallforståelse og dårlige matematikkferdigheter gir problemer i hverdagen, for eksempel når foreldre skal hjelpe barna med skolearbeidet.

Voksne som mangler grunnleggende ferdigheter har rett til slik opplæring. I opplæringen må det tas utgangspunkt i kompetansemålene i de fagene retten til grunnskoleopplæring omfatter. Opplæringen skal tilpasses den voksnes kompetanse og deres behov for progresjon. Vox og Utdanningsdirektoratet har sammen utarbeidet et rammeverk som skal være et hjelpemiddel for å gi opplæring i grunnleggende ferdigheter til voksne. Rammeverket beskriver mål for oppnådd kompetanse som tar utgangspunkt i kompetansemålene i læreplanene for Kunnskapsløftet, tilpasset voksnes livs- og arbeidssituasjon.

Kunnskapsdepartementet mener det er behov for å informere om hva som ligger i voksnes rett til grunnopplæring på dette området. Videre ønsker departementet å vurdere hvordan voksne kan få et bedre tilbud om hjelp til grunnleggende matematikkferdigheter.

Regjeringen vil

• bedre forståelsen for voksnes rett til grunnleggende ferdigheter og styrke tilsynet på dette området

• styrke informasjonsarbeidet overfor voksne om deres rettigheter

• arbeide for at flere blir motivert til å ta opplæring i grunnleggende ferdigheter

3.2.3 En mer fleksibel grunnopplæring for voksne

Voksne som har fullført grunnskolen eller tilsvarende, men som ikke har fullført videregående opplæring, har rett til videregående opplæring. Dette gjelder fra og med det året de fyller 25 år, jf. opplæringsloven § 4A–3. Voksne som tar videregående opplæring, skal i utgangspunktet følge de ordinære læreplanene. Det innebærer at de får opplæring i grunnleggende ferdigheter slik de er ivaretatt i kompetansemålene for videregående opplæring innenfor rammen av vanlig tilpasset opplæring.

Voksne som får videregående opplæring etter opplæringsloven kapittel 4A, har ikke rett til spesialundervisning. De som ikke får tilfredsstillende utbytte av vanlig tilpasset opplæring, har ikke rett til spesialundervisning for å få kompensert for dette. Det innebærer at voksne som har svake grunnleggende ferdigheter vil kunne ha problemer med å fullføre og bestå videregående opplæring. Selv om voksne kan ha rett til fornyet grunnskoleopplæring vil det i mange tilfeller være både lite motiverende og lite praktisk for den voksne å måtte ta ut denne retten i kommunen, enten para­llelt med eller før videregående opplæring i regi av fylkeskommunen.

Tronutvalget foreslår i NOU 2007:11 Studieforbund – læring for livet at fylkeskommunen får et utvidet ansvar for voksnes opplæring som inkluderer ansvar for all grunnopplæring for voksne, også det ansvaret som i dag ligger under kommunene. Formålet er å få en mer helhetlig kompetanseutvikling for voksne. Forslaget støttes av fylkeskommunene, med unntak av Hedmark, Rogaland og Finnmark. Flere av høringsuttalelsene peker på behovet for en nærmere utredning og grundigere konsekvensanalyse. En del høringsuttalelser uttrykker skepsis blant annet på bakgrunn av forvaltningsprinsipper, uheldig oppsplitting i forhold til spesialundervisning og norskopplæring for minoritetsspråklige, samiske voksne og inngripen i voksenopplæringssentrenes oppgaver.

Kunnskapsdepartementet mener en mer fleksibel ordning der fylkeskommunen tilbyr opplæring i grunnleggende ferdigheter til voksne som en del av videregående opplæring, kan bidra til at flere voksne enn i dag vil fullføre videregående opplæring. Departementet vil imidlertid ikke foreslå å overføre ansvar for all grunnopplæring for voksne til fylkeskommunen. Hovedargumentet er at 73 prosent av dem som bruker grunnskoleretten, er minoritetsspråklige som får sitt botilbud gjennom kommunene. For denne gruppen vil det være lite hensiktsmessig å henvende seg til fylkeskommunen. Det samme gjelder psykisk utviklingshemmede og andre med spesielle behov.

Det vil være sentralt i den videre satsingen for voksne i videregående opplæring at fylkeskommunene og andre opplæringstilbydere videreutvikler og tilrettelegger sitt opplæringstilbud til voksne. Enkelte fylkeskommuner tilbyr en fleksibel opplæring for å imøtekomme voksnes behov. Men voksne har altså ikke rett til opplæring på grunnskolens nivå i regi av fylkeskommunene. Kunnskapsdepartementet vil derfor sette i gang et arbeid med sikte på å innføre en slik rett til opplæring i grunnleggende ferdigheter for voksne som tidligere har fullført grunnskolen, men som allikevel har behov for det. Dette innbærer en utvidelse av fylkeskommunens ansvar for opplæring. En utredning må også omfatte forholdet til Arbeids- og velferdsetatens opplæringstiltak.

Det vil i denne sammenheng også være viktig å spre de gode erfaringene, modellene og metodene som er utviklet flere steder i landet. Karlsenutvalget foreslår at det utarbeides en oversikt over vellykkede fleksible modeller for voksenopplæring som gjøres tilgjengelig for alle tilbydere av grunnopplæring for voksne. I høringsuttalelsene gis det generelt støtte til tiltak som har til hensikt å motivere og tilrettelegge for grunnopplæring for voksne.

Motivasjonstiltak og økt kunnskap om rettigheter og muligheter er en forutsetning for å øke deltakelsen. Kunnskapsdepartementet vil derfor både informere kommunesektoren om dens ansvar og gjennom et informasjonsprosjekt legge til rette for at voksne med rett til grunnopplæring i større grad gjøres kjent med sine rettigheter og de fleksible ordningene som eksisterer for å ta formell opplæring som voksen. Arbeidet vil skje i et samarbeid mellom Kunnskapsdepartementet, Utdanningsdirektoratet, Vox, kommunesektoren og Arbeids- og velferdsetaten.

Regjeringen vil

• sette i gang et arbeid med sikte på å innføre en rett til opplæring i grunnleggende ferdigheter for voksne som har behov for det, i kombinasjon med videregående opplæring

• sette i gang et informasjonsprosjekt for at flere voksne med rett til grunnopplæring blir kjent med rettigheter og muligheter for formell opplæring

• synliggjøre gode modeller for fleksibel grunnopplæring for voksne

Utvide voksenretten

Voksne som har fullført grunnskoleopplæring eller tilsvarende, men som ikke har fullført videregående opplæring, har rett til videregående opplæring som voksen fra og med det året vedkommende fyller 25 år. Hva som ligger i fullført videregående opplæring , er derfor viktig for voksne. Etter gjeldende tolkning av regelverket må dette bestemmes ut fra en helhetlig vurdering av om den voksne har mottatt opplæring av et slikt omfang at vedkommende må anses å ha tatt ut opplæringsretten sin. Det må derfor skilles mellom fullført og bestått videregående opplæring. En voksen kan ha fullført videregående opplæring, og dermed ha brukt opp sin rett uten å ha bestått. Spørsmålet om hva det innebærer å ha fullført videregående opplæring, har blitt forstått og praktisert noe ulikt. På denne bakgrunnen ga Utdanningsdirektoratet høsten 2008 ut et rundskriv om forståelsen av voksnes rett til videregående opplæring. Et siktemål med rundskrivet er å bidra til lik og riktig praksis i fylkeskommunene. Departementet vil vurdere om loven bør endres slik at voksne over 25 år som ikke tidligere har bestått videregående opplæring, får rett til slik opplæring. Vurderingen skal gjøres på bakgrunn av erfaringer med de lovendringene om voksnes rett til videregående opplæring som trådte i kraft høsten 2008, der blant annet 1978-regelen ble erstattet med en 25 års aldersgrense.

Regjeringen vil

• vurdere om voksne over 25 år som ikke tidligere har bestått videregående opplæring, bør ha rett til slik opplæring

3.2.4 Stimulere til læring i arbeidslivet

Norske arbeidsgivere ser på de ansattes kompetanse som en avgjørende faktor for bedriftens verdiskapingsevne. I 2006 ble det brukt 44 millioner arbeidstimer på opplæring i norsk arbeidsliv. 32 NIFU STEP finner i en undersøkelse gjort for Kunnskapsdepartementet en klar positiv sammenheng mellom innovasjon og omfang av opplæring, også når de kontrollerte for næring og bedriftsstørrelse. 33

Ifølge Innovasjon Norges bedriftsundersøkelse fra 2008 er kompetanseheving det området der bedriftene i størst grad har ambisjoner om å gjennomføre betydelige tiltak eller investering de neste to årene. 34 NIFU STEP finner at 90 prosent av arbeidsgiverne hadde gitt opplæring til sine ansatte det siste året, og at denne opplæringen til sammen omfatter halvparten av de ansatte. 35 Tall fra SSB viser at virksomhetene selv, sammen med leverandører, står for over halvparten av opplæringen i norsk arbeidsliv. 36 Betydningen av arbeidsplassen som læringsarena vil øke fordi bedriftene selv i økende grad har spisskompetanse som ikke finnes i utdanningsinstitusjonene.

Etter- og videreutdanning på høyere nivå

Størsteparten av kompetanseutviklingen i norsk arbeidsliv skjer på – og i forbindelse med jobben, og er initiert og finansiert av arbeidsgiver. Mens kompetanseutvikling tidligere handlet om å gå på kurs og få ny kunnskap, er læring i dag i større grad knyttet til jobb og arbeidsoppgaver. Det handler like mye om å ta i bruk ny kunnskap i arbeidet som å tilegne seg den. Generelt sett innebærer dette at etter- og videreutdanningstilbud i større grad bør utformes i dialog med virksomhetene i arbeidslivet (bedrifter og offentlige institusjoner), slik at de i størst mulig grad bidrar til å dekke deres behov, og slik at det blir mulig for arbeidstakeren å kombinere jobb og utdanning.

Et tettere samarbeid mellom utdanningsinstitusjonene og arbeidslivet generelt vil bidra til bedre informasjonsutveksling om behov, muligheter, tilbud og etterspørsel. Det bør imidlertid vurderes om det er behov for en aktør med overordnet nasjonalt ansvar for koordinering av tilbuds- og etterspørselssiden i etter- og videreutdanningsmarkedet. Norgesuniversitetet (NUV) har som del av sitt mandat å styrke kontakten mellom arbeidslivet og høyere utdanning på dette området. Kunnskapsdepartementet vil med bakgrunn i evalueringen av NUV vurdere hvordan det videre arbeidet bør innrettes på dette området.

Ettersom mange av de voksne som tar etter- og videreutdanning innenfor høyere utdanning, er i jobb, må også arbeidslivet og arbeidsgiverne ta ansvar for at det blir mulig å kombinere jobb og utdanning. Departementet vil gjennom Nasjonalt kompetanseforum ta initiativ til en diskusjon om rammevilkårene for etter- og videreutdanning.

Regjeringen vil

• styrke Norgesuniversitetet som knutepunkt mellom utdanning og arbeidsliv på etter- og videreutdanningsområdet

• ta initiativ til en diskusjon om rammevilkårene for etter- og videreutdanning gjennom Nasjonalt kompetanseforum

Motivere flere til å delta i opplæring

Departementet fastholder at læring som er begrunnet i virksomhetens kompetansebehov, er virksomhetens eget ansvar. 37 Dersom opplæringen overlates helt til arbeidslivet, vil dette imidlertid bidra til en systematisk underinvestering i kompetanse for enkelte grupper. Lavt utdannede deltar og etterspør også i mindre grad opplæring enn folk med høyere utdanning. De har også ofte et mindre læringsintensivt arbeid. 38 Departementet vil blant annet gjennom Program for basiskompetanse i arbeidslivet (BKA) arbeide for at flere med lav utdanning deltar i læring i arbeidslivet.

Eldre arbeidstakere etterspør og deltar mindre i opplæring enn yngre. Med økende gjennomsnittsalder i arbeidsstyrken som følge av den kommende eldrebølgen og forholdsvis små ungdomskull, er det fra et samfunnsøkonomisk perspektiv nødvendig å beholde seniorene i arbeidslivet. Da er det avgjørende at også denne gruppen får nødvendig oppdatering av sin kompetanse. Departementet vil i samarbeid med Vox og partene i arbeidslivet vurdere tiltak for at flere eldre skal delta i læring og kompetanseutvikling.

I NOU 2008:18 fra Karlsenutvalget omtales en ordning med kompetansetillitsvalgte som et mulig tiltak for å skape økt læring i arbeidslivet. Ordningen ble også nevnt i St.meld. nr. 16 (2006–2007) … og ingen sto igjen – Tidlig innsats for livslang læring . Karlsenutvalget anbefaler at en slik ordning utredes nærmere. Utvalget foreslår videre at arbeidet med en lovhjemmel som sikrer egne tillitsvalgte som jobber med motivering og tilrettelegging av opplæring for ansatte, prioriteres.

I høringsuttalelsene er det sentrale organisasjoner og bransjeorganisasjoner som mener dette er ivaretatt og regulert gjennom dagens avtaleverk. LO og flere arbeidstakerorganisasjoner har i innspill til denne stortingsmeldingen trukket fram kompetansetillitsvalgte som et svært positivt tiltak for å motivere flere arbeidstakere til å delta i opplæring.

Innenfor BKA har man hatt gode erfaringer med bruk av tillitsvalgte for å motivere arbeidstakere til å delta i opplæring. NIFU STEP finner at arbeidstakers eller arbeidsgivers organisasjonstilhørighet ikke har noen direkte betydning for opplæring. 39 De finner imidlertid at det var flere ansatte som fikk opplæring i virksomheter som har et organisert samarbeid mellom ledelse og ansatte gjennom samarbeidsutvalg. Tillitsvalgte spiller gjerne en sentral rolle for å få til et slikt samarbeid.

Departementet vil gjennom et nasjonalt kompetanseforum utrede en mulig norsk ordning med kompetansetillitsvalgte eller en tilsvarende ordning. Formålet med en slik ordning vil være å bidra til å identifisere kompetansebehov hos de enkelte arbeidstakerne i bedriften, motivere til deltakelse i opplæring, koble dem som ønsker utdanning til tilbydere og bidra til at det kan utvikles fleksible opplæringstilbud som gjør det mulig for arbeidstakeren å kombinere jobb og opplæring. Ulike modeller kan vurderes.

Ansatte i små og mellomstore bedrifter deltar noe mindre i opplæring enn ansatte i de største bedriftene. En undersøkelse gjort av Fafo og NIFU STEP viser at blant bedrifter med over 20 ansatte har over 90 prosent gjennomført opplæring eller utdanning det siste året. 73 prosent av bedriftene som har mellom fem og 19 ansatte, har gjennomført opplæringstiltak, mens rundt 57 prosent av de med under fem ansatte har gjennomført slike tiltak. Det er verdt å merke seg at hele 97 prosent av norske bedrifter har under 20 ansatte. 40

Små bedrifter har ofte ikke de samme ressursene som de større bedriftene til å dekke de kostnadene som er forbundet med å koordinere og organisere opplæring, og dekke opp for fravær. Store bedrifter har i større grad enn mindre bedrifter egne enheter med ansvar for kompetanseutvikling. Departementet vil i samarbeid med Nærings- og handelsdepartementet vurdere tiltak som kan bidra til økt kompetanseutvikling i små og mellomstore bedrifter.

Regjeringen vil

• utvikle tiltak som kan bidra til at eldre arbeidstakere med lav utdanning deltar mer i kompetanseutvikling og læring i arbeidslivet

• sette i gang en utredning av en norsk ordning med et nettverk av kompetansetillitsvalgte eller tilsvarende

• i samarbeid med Nærings- og handelsdepartementet, vurdere tiltak som kan bidra til å styrke små og mellomstore bedrifters arbeid med kompetanseutvikling

Program for basiskompetanse i arbeidslivet (BKA)

Kommunene har ansvaret for å ivareta voksnes rett til opplæring på grunnskolenivå, men har i liten grad hatt et målrettet opplæringstilbud for voksne i grunnleggende ferdigheter. Det er sjelden det gis tilbud om tilrettelagt opplæring på arbeidsplassene eller i tilknytning til fagopplæring eller annen jobbrettet opplæring. Voksne ønsker seg gjerne opplæring som er relatert til arbeidsoppgavene, og som gis på arbeidsplassen, sammen med kolleger i et trygt miljø. Mange voksne foretrekker også at læringen er praktisk orientert og bygger på erfaring. På denne bakgrunnen opprettet regjeringen i 2006 Program for basiskompetanse i arbeidslivet (BKA).

Gjennom BKA får voksne muligheten til å tilegne seg de grunnleggende ferdigheter innenfor lesing, skriving, regning og bruk av digitale verktøy som de har behov for, slik at de kan mestre krav og omstilling i dagens arbeidsliv. Opplæringen skal, så langt det lar seg gjøre, skje i tilknytning til den enkeltes arbeidsplass og arbeidsoppgaver.

Målet med programmet er å hindre at noen støtes ut av et stadig mer kunnskapsbasert arbeids- og samfunnsliv på grunn av manglende grunnleggende ferdigheter. BKA er et tillegg til voksnes individuelle rett til grunnskole og videregående opplæring, og er etablert i erkjennelsen av at verken utdanningssystemet eller arbeidslivet alene, har de nødvendige virkemidlene som skal til for å inkludere alle i kunnskapssamfunnet.

BKA skal bidra til at det blir økonomisk mer attraktivt, og administrativt enklere for arbeidsgivere, å iverksette tiltak for å øke arbeidstakernes grunnleggende ferdigheter. Bedriftsrettet finansiering er et nytt grep i forhold til Kompetansereformen, da all finansiering ble kanalisert til kommuner/fylkeskommuner og andre opplæringstilbydere. Virksomhetene som deltar i dette programmet og som stiller ressurser til rådighet, tar et viktig samfunnsansvar. Samtidig får virksomheter som ansetter mange voksne med svake ferdigheter, et tilbud som er lønnsomt både økonomisk og faglig. Fra 2006 til 2008 har 230 prosjekter fått støtte gjennom BKA. Evalueringen av programmet viser at det treffer målgruppen. Hovedtyngden av deltakerne i ulike BKA-prosjekter er arbeidstakere med lav formell utdanning, og mange har dårlige erfaringer fra tidligere skolegang. 41

En del av programmet er knyttet til prosjekter i regi av Arbeids- og velferdsetaten. I dag er dette konsentrert omkring arbeidsledige. Men en stor andel av Arbeids- og velferdsetatens brukere mangler grunnleggende ferdigheter, og andre brukergrupper kan derfor også ha fordel av BKAs metode.

Karlsenutvalget foreslår i NOU 2008:18 Fagopplæring for framtida , å øke den årlige bevilgningen til BKA til 80 millioner kroner og utvide programmet til også å gjelde grupper av bedrifter eller bransjeorganisasjoner. Flere av høringsuttalelsene støtter dette forslaget, og ingen går imot.

Dagens rammer for ordningen gir også mulighet for å inkludere grupper av bedrifter eller bransjeorganisasjoner. Dette blir vurdert som positivt av brukerne. For 2008 er stortingsbevilgningen til BKA på 37 millioner kroner. Nivået ble videreført i 2009-budsjettet. Med bevilgningsøkningen på 20 millioner kroner i tiltakspakken ble det rom for en justering av programmet, slik at det også inkluderer opplæring på andre arenaer enn i arbeidslivet. Blant annet kan studieforbund søke om støtte til å gi opplæring til alle voksne, uavhengig av om de er i jobb eller ikke. Det er satt av til sammen 5 millioner kroner til dette formålet.

1 millioner kroner er satt av til prosjekter for å få unge voksne i arbeid. Dette skal være arbeidstrening med opplæring i lesing, skriving, regning og IKT. Deltakerne skal være unge voksne mellom 19 og 30 år som står utenfor utdanning og arbeidsliv. Målet er at deltakerne skal kunne tegne lærekontrakt eller annen arbeidsavtale etter endt opplæring.

BKA er foreslått styrket med ytterligere 20 millioner kroner gjennom revidert nasjonalbudsjett. Regjeringen markerer med dette et ønske om å styrke arbeidet for dem med lavest kvalifikasjoner.

Regjeringen vil

• videreutvikle BKA slik at programmets metoder når flere med svake grunnleggende ferdigheter

3.2.5 Finansiering av livsopphold for voksne i grunnopplæringen

Med Kompetansereformen fikk arbeidstakere som ønsker å ta etter- og videreutdanning rett til utdanningspermisjon i inntil tre år dersom de har jobbet i minst tre år og har vært hos samme arbeidsgiver de siste to årene. Arbeidsgiver har ikke plikt til å betale lønn under utdanningspermisjon. Den enkelte kan søke utdanningsstøtte hos Statens lånekasse for utdanning (Lånekassen). Dette gjelder også voksne som har rett til grunnopplæring etter Opplæringsloven. Lærevilkårsmonitoren fra 2006 viser at lavt utdannede i mindre grad enn andre får arbeidsgiverfinansiert videreutdanning. Evalueringen av Kompetanseutviklingsprogrammet (KUP) viser at denne gruppen er lite motivert for å investere i egen utdanning. 42 Tall fra Lånekassen viser at det for skoleåret 2007-2008 var 500 som fikk lån fra Lånekassen for å ta opplæring på grunnskolenivå. I underkant av 800 mottok annen støtte fra Lånekassen. Dette dreier seg i stor grad om flyktningstipend. Rundt 3000 voksne tar opp lån fra Lånekassen for å ta videregående opplæring. Karlsenutvalget har foreslått at det blir etablert egne ordninger for finansiering av livsopphold for voksne som tar grunnopplæring. Flere av høringsuttalelsene framhever finansiering av livsopphold for voksne som tar grunnopplæring og annen relevant etter- og videreutdanning som det viktigste hinderet for kompetanseutvikling i den eksisterende arbeidsstyrken.

Videregående opplæring for voksne arbeidssøkere uten fullført videregående opplæring

Prinsippene for arbeidsdelingen mellom utdanningspolitikken og arbeidsmarkedspolitikken er basert på ulike samfunnsoppdrag og ulike målgrupper. I noen tilfeller er imidlertid målgruppene de samme. Dette gjelder særlig arbeidsledige med lav utdanning. For mange arbeidsledige som ikke har fullført videregående opplæring kan det være av stor verdi å få sin kompetanse formalisert inn mot en fag- eller yrkesopplæring, og ta supplerende opplæring som fører frem til fag- eller svennebrev. Det kan ofte være snakk om kortvarige opplæringsløp. Mange voksne vil ha opparbeidet så mye realkompetanse fra arbeidslivet at opplæringstiden vil bli avkortet etter en realkompetansevurdering. Mange vil trolig kunne formalisere en fagopplæring innen ett år.

Mange av arbeidsmarkedstiltakene er av relativt kort varighet og arbeidssøkere skal normalt avbryte arbeidsmarkedstiltaket dersom de får tilbud om arbeid. Dette prinsippet gjelder også for arbeidssøkere som tar deler av videregående opplæring i form av arbeidsmarkedsopplæringskurs (AMO).

Analyser av arbeidsmarkedet i framtida viser at videregående opplæring i økende grad er nødvendig for å få en stabil tilknytning til arbeidsmarkedet. I tillegg er det allerede i dag rundt 45 prosent av de arbeidsledige som ikke har fullført videregående opplæring. Regjeringen mener derfor at det er viktig at arbeidsledige som ikke har fullført videregående opplæring gis best mulig tilbud innenfor regelverket. Samtidig vil det være en fordel for samfunnet og for den enkelte om en som påbegynner slik opplæring i ledighetsperioden, kan fullføre opplæringen parallelt med jobb, dersom den ledige kommer tilbake til jobb før endt opplæring.

Arbeidsmarkedstiltak gir mulighet for ny kompetanse hos de som blir arbeidsledige. Dagens ­regelverk for arbeidsrettede tiltak gir NAV-kontorene gode muligheter til å iverksette opplæring som kan bidra til at arbeidssøkere kvalifiseres til ledige jobber. Opplæring kan gis som AMO-kurs. Deltakelse på AMO-kurs kan kombineres med dagpenger. Varigheten skal tilpasses den enkelte, men kan vare inntil ti måneder. Mange av de som er langtidsledige mangler utdanning på videregående opplærings nivå. Det legges derfor vekt på korte, yrkesrettede kurs på videregående opplæringsnivå for de som rammes av konjunkturledighet. For personer som har betydelige vanskeligheter med å komme inn på arbeidsmarkedet og som ikke har fullført videregående opplæring er det imidlertid anledning til å utvide varigheten av arbeidsmarkedsopplæringen med inntil et halvt år for bl.a. å legge til rette for en mer praksisrettet opplæring. Det innebærer at hele eller deler av opplæringen kan foregå ute på arbeidsplassen.

Arbeids- og velferdsetaten anskaffer utdanningstilbud som hele kurs eller enkeltplasser i henhold til reglene for offentlig anskaffelse etter utlysing. Det er fylkeskommunene som i hovedsak vil være den aktøren som kan oppfylle kriterier for slik opplæring, for eksempel at det må gis et offentlig godkjent eksamensbevis, eller at opplæringen skal dekke spesifikke moduler innen spesifikke yrkesfag.

Kunnskapsdepartementet vil i samarbeid med Arbeids- og inkluderingsdepartementet vurdere om en innenfor regelverket og gjeldende ressursrammer i større grad kan stimulere til at opplæringstilbud kan utvikles slik at de bedre møter de voksnes behov, og eventuelt iverksette utviklingsprosjekter i enkelte fylkeskommuner.

Regjeringen vil:

• stimulere til at det utvikles mer tilpassede tilbud på fag- og yrkesopplæring som i større grad kan benyttes av arbeidssøkere uten fullført videregående opplæring

• invitere noen fylkeskommuner til å delta i utviklingsarbeid på dette området

3.2.6 En mer helhetlig realkompetansevurdering på alle nivåer

Mange voksne har opparbeidet seg kompetanse i arbeidslivet som ikke er dokumentert gjennom vitnemål eller andre formelle sertifikater. For at den enkelte skal kunne få uttelling for denne kompetansen, og for at samfunnet skal kunne utnytte den best mulig, er det viktig å ha et effektivt system for realkompetansevurdering som er forutsigbart for alle parter, og enkelt å bruke og å administrere. Realkompetansevurdering er også et viktig virkemiddel for å oppnå sosial utjevning, særlig innenfor høyere utdanning.

OECD har gjort en analyse av den norske ordningen for realkompetansevurdering. Rapporten er positiv i sin omtale av ordningen, men påpeker at det gjenstår utfordringer med å sikre en enhetlig praksis. 43 Karlsenutvalget anbefaler at det utarbeides nasjonale prinsipper for realkompetansevurdering av voksne som ønsker å ta videregående opplæring. Høringsuttalelsene under dette punktet tydeliggjør at det eksisterer ulike oppfatninger i fylkene av den eksisterende ordningen. I høringsrunden gir flere fylkeskommuner støtte til forslaget, mens hovedinnvendingen fra dem som ikke støtter forslaget er at en slik ordning allerede finnes. Det blir pekt på at læreplanene for videregående opplæring skal fungere som utgangspunkt for realkompetansevurdering i dagens ordning.

Et velfungerende system for vurdering og verdsetting av realkompetanse er viktig for å oppnå nødvendig fleksibilitet og for å kunne tilpasse opplæringen til den enkeltes behov. Det er fylkeskommunene som har ansvaret for vurdering av realkompetanse på videregående nivå, men kommunene og Arbeids- og velferdsetaten er også viktige aktører for å få dette systemet til å fungere på en tilfredsstillende måte. Universitet og høgskoler har ansvar for høyere utdanning. Også arbeidslivet og frivillig sektor kan gjennom god dokumentasjon av kompetanse bidra til et bedre system for verdsetting og vurdering av realkompetanse.

Departementet vil vurdere tiltak som kan bidra til et mer enhetlig system for realkompetansevurderinger på alle nivåer. Innenfor universitets- og høgskolesektoren er det spesielt viktig å opparbeide seg kunnskap om hvordan systemet i dag fungerer, før det iverksettes tiltak.

Det europeiske kvalifikasjonsrammeverket for livslang læring (EQF)

EQF er et felles europeisk kvalifikasjonsrammeverk som har som mål å bidra til økt fleksibilitet, effektivitet og mobilitet innenfor utdanning og arbeidsmarked. EQF er et verktøy for å lette kommunikasjonen om kvalifikasjoner. Implementeringen av EQF kan således bidra til et mer helhetlig og forutsigbart system for realkompetansevurdering.

Kunnskapsdepartementet har satt i gang forberedelser for å knytte norsk utdanning til EQF. Hensikten med å implementere EQF er først og fremst å bidra til at norske borgere lettere kan få anerkjennelse for sine kvalifikasjoner i andre europeiske land, og tilsvarende for europeere som kommer til Norge for å studere eller arbeide. Arbeidet med forberedelsene til implementering av EQF foregår i nært samarbeid med alle sentrale parter på utdanningsområdet. Det er etablert en bredt sammensatt referansegruppe som skal bidra til at alle vesentlige hensyn blir ivaretatt i prosessen, og til at en oppnår et resultat som har bred forankring. Partene er også representert i de arbeidsgruppene som står for det praktiske arbeidet med forberedelsene.

Kunnskapsdepartementet har gitt Utdanningsdirektoratet i oppdrag å organisere utarbeidingen av forslag til generelle deskriptorer for fag- og yrkesopplæringene som er hjemlet i opplæringsloven. Sluttrapporten vil bli overlevert Kunnskapsdepartementet i juni 2009. Etter en høringsrunde og behandling i referansegruppen for EQF vil en starte arbeidet med å nivåplassere fagopplæringene i EQF.

En arbeidsgruppe har vurdert relatering av fagskoleutdanningene til EQF og gitt anbefalinger til hvordan dette kan gjøres. Kunnskapsdepartementet har vedtatt at arbeidet med å forberede tilknytning til EQF skal igangsettes, men det er ikke gjort vedtak om hvordan dette skal skje. Rapporten og anbefalingene fra arbeidsgruppen har vært til vurdering hos referansegruppen for EQF, med frist 20. mai 2009.

Det er ikke satt i gang arbeid spesifikt med sikte på å relatere høyere utdanninger til EQF. Her avventes resultatet av arbeidet med utvikling av et kvalifikasjonsrammeverk for høyere utdanning som pågår under Bologna-prosessen. Dette vil trolig bli integrert med EQF.

Det er foreløpig ikke satt i gang arbeid med sikte på å relatere studieforberedende programmer innenfor videregående opplæring til EQF. Dette vil bli vurdert etter at det pågående arbeidet er avsluttet for fag- og yrkesopplæringen.

Kunnskapsdepartementet tar sikte på at de ulike delene av det formelle utdanningssystemet (videregående opplæring, fagskoleutdanning og høyere utdanning) integreres i et nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring. Et foreløpig tidsperspektiv er 2010 eller 2011, men dette vil kunne utsettes, avhengig av framdriften i prosessene for de enkelte utdanningsområdene.

Realkompetansevurdering på videregående opplæringsnivå

Voksne har rett til å få sin realkompetanse vurdert mot læreplanene i videregående opplæring. Relevant realkompetanse blir godskrevet slik at hver enkelt får den opplæringen som mangler for å fullføre videregående opplæring. Realkompetansevurdering blir i hovedsak brukt overfor fag- og yrkesopplæringen. I underkant av halvparten av voksne i videregående opplæring har blitt realkompetansevurdert. 44

Det er dokumentert at fylkeskommunene har ulik praksis når det gjelder forståelse og praktisering av voksnes rett til realkompetansevurdering og videregående opplæring. 45 Dette er også nevnt i Riksrevisjonens undersøkelse av tilbudet til voksne om grunnskoleopplæring og opplæring på videregående nivå. 46

Vurdering av realkompetanse er krevende. Voksne kommer med svært ulikt kompetansegrunnlag basert på forskjellig utdanning, yrkeserfaring, livserfaring og personlige forutsetninger for læring. Samtidig kan det være søkere til alle de om lag 200 forskjellige fag-/svennebrev eller utdanningsprogrammene for studiekompetanse i videregående opplæring. Vurdering av realkompetanse må derfor i stor grad basere seg på skjønn. Et regelverk som er så detaljert at det fjerner det skjønnsmessige elementet, vil være uhensiktsmessig både med hensyn til innhold og omfang. En slik endring ville heller ikke være i tråd med de prinsippene for individuell vurdering som Stortinget la til grunn for ordningen.

Til nå har arbeidet med å sikre likebehandling og felles praksis i fylkeskommunene i hovedsak skjedd ved å bygge opp kompetanse blant de som administrerer ordningen i de enkelte fylkeskommunene. Berørte parter har hatt samlinger for å utveksle erfaringer og få avklart tvilsspørsmål og forskjeller i praksis.

Høsten 2008 gjennomførte Vox en spørreundersøkelse i fylkeskommunene for å kartlegge om fylkeskommunene selv gjennomfører opplæring for sine fagkonsulenter. Vox spurte også om fylkeskommunene var positive til at det utarbeides nasjonale retningslinjer for å kvalitetssikre opplæringen av fagkonsulenter. Undersøkelsen viste at fylkeskommunene selv har tatt ansvar for skolering av sine fagkonsulenter, men at de samtidig ønsker nasjonale kriterier og opplæringsmateriell. 47

Realkompetansevurdering innenfor høyere utdanning

Stortinget vedtok høsten 2000 en endring i lov om universiteter og høgskoler som trådte i kraft 1. januar 2001 (Ot. prp. nr. 58 (1999–2000)). Endringen besto i at realkompetanse skulle kunne kvalifisere for opptak til høyere utdanning. Det innebar at uformell kompetanse som den enkelte opparbeider seg gjennom relevant arbeidserfaring, organisasjonserfaring eller erfaring med omsorg, skal kunne kvalifisere for opptak til høyere utdanning. Lærestedene er forpliktet til å vurdere søkere uten generell studiekompetanse for opptak dersom de er over 25 år. I tillegg kan en student, uavhengig av opptaksgrunnlag, søke fritak for fag eller moduler der de mener at de har realkompetanse som tilsvarer innholdet i det faget det blir søkt fritak for. Dette er en vurdering som dermed gjøres atskilt fra opptaksvurderingen.

Hva slags erfaring og kvalifikasjoner som er relevante, vil variere fra ulike utdanningsretninger, og det er opp til hver enkelt institusjon å avgjøre hvilke kvalifikasjoner som er avgjørende. Det er et viktig prinsipp at det er utdanningsinstitusjonene som må gjøre den faglige vurderingen av hvorvidt en søker eller student har det faglige nivået som er nødvendig for å komme inn på eller få fritak fra deler av et studium. Realkompetansen skal vurderes opp mot henholdsvis nivået til studenter som blir tatt opp på bakgrunn av vanlig studiekompetanse, og mot kravene i fagplaner og studieplaner. Det bør likevel være et mål at institusjonene som gir utdanning innenfor samme studier, har en mest mulig lik praksis.

Bedre samordning

Kunnskapsdepartementet mener at arbeidet med å dokumentere og vurdere realkompetanse kan gjøres bedre og mer forutsigbart, slik at søkerne i større grad vet hva de kan forvente og hva som kreves ved en slik søknad. Det kan blant annet være behov for å synliggjøre hva slags kompetanse som kan anerkjennes som realkompetanse. Det vil være spesielt viktig å legge vekt på opplæring av de som skal gjennomføre realkompetansevurderingene. Departementet vil derfor sette i gang en utredning som skal bidra til at det blir en bedre samordning mellom de ulike aktørene, både de som har det formelle ansvaret for realkompetansevurderingen, som universitets- og høgskolesektoren, Utdanningsdirektoratet og fylkeskommunene, og andre aktører som spiller en viktig rolle i dette arbeidet, som Arbeids- og velferdsetaten og partene i arbeidslivet. Dette skal være et felles utredningsprosjektprosjekt som involverer alle parter med sine respektive ansvarsområder. Kunnskapsdepartementet vil legge ledelsen for prosjektet til Vox som kompetansepolitisk fagorgan.

Regjeringen vil:

• styrke samordningen og skape en mer enhetlig praksis for realkompetansevurdering

3.2.7 Karriereveiledning – økt profesjonalisering og bedre koordinering

Karriereveiledning er et sentralt virkemiddel for å nå utdannings- og arbeidsmarkedspolitiske mål og for å oppnå sosial utjevning gjennom utdanning. Kunnskap om utdanning og arbeidsliv, sammen med bevissthet om egne interesser og muligheter, kan bidra til å hindre frafall i videregående opplæring, unngå feilvalg, gjøre tilbakevending til arbeidsmarkedet lettere for arbeidsledige og sikre samsvar mellom den enkeltes utdanningsvalg og arbeidslivets behov for kompetanse.

Det har vært gjennomført flere utredninger om veiledningssystemet i de siste årene. Utfordringene det pekes på, er først og fremst behovet for bedre koordinering på tvers av sektorene, kompetanseutvikling for veiledere, et mangelfullt tilbud for voksne og et svakt kunnskapsgrunnlag. 48

Tilgang og rett til rådgivning/veiledning er godt befestet for noen målgrupper. Elever i grunnopplæringen har lovfestet rett til nødvendig rådgivning om utdanning, yrkestilbud og yrkesvalg, og om sosiale spørsmål. Innføring av faget utdanningsvalg på ungdomstrinnet og prosjekt til fordypning i videregående opplæring har som formål å styrke elevenes forutsetninger for å gjøre riktige valg slik at frafall og omvalg reduseres.

Veiledning er ikke lovpålagt i universitets- og høgskolesystemet, men alle universitetene og de fleste høgskolene har tilbud om karriereveiledning til sine studenter.

Voksnes rett til veiledning knyttet til grunnopplæring er noe mer begrenset. Opplæringsloven gir voksne rett til rådgivning for å klargjøre hvilket tilbud trenger for å kunne nå ønsket sluttkompetanse. Dettte innebærer ikke nødvendigvis karriereveiledning som ser den enkeltes livssituasjon, ønsker og utdanningsbehov i sammenheng. Arbeidsmarkedsloven gir Arbeids- og velferdsetaten ansvar for generell veiledning til registrerte arbeidssøkere, inkludert innvandrere. For å gi karriereveiledning til voksne som faller utenfor tilbudene i utdanningssektoren eller arbeidsmarkedssektoren, er det etablert regionale partnerskap for karriereveiledning. Disse har også i oppgave å bidra til å styrke karriereveiledningen i utdanningssektoren. Det er etablert 19 slike partnerskap.

Utover karriereveiledningstilbudet i fylkekommunene finnes det private tilbud. I noen tilfeller dekkes kostnadene til dette av arbeidsgiver, spesielt i omstillingsprosesser og ved nedbemanning.

Samarbeidsavtalen mellom KS og Arbeids- og inkluderingsdepartementet fra 2007 har lagt et godt fundament for bedre koordinering av karriereveiledningstjenestene på tvers av sektorer og utdanningsnivå. Karriereveiledning er foreslått som et samarbeidsområde i den sentrale avtalen, og er en del av de fleste avtalene på fylkesnivå. Det er imidlertid ingen som har et nasjonalt koordinerende ansvar på tvers av sektorene.

Kunnskapsdepartementet mener det er behov for en nasjonal enhet for karriereveiledning. Enheten vil bidra til en mer koordinert innsats fra utdannings- og arbeidsmarkedsmyndighetene, blant annet når det gjelder kompetansebygging, kvalitetsutvikling, metodebruk og informasjon innenfor dette fagfeltet. Som nevnt under avsnitt 3.2.1 under omtalen av Vox har departementet mottatt en rapport der det er foreslått å organisere denne funksjonen som en del av Vox. Forslagene vil bli sendt ut til høring til berørte aktører. Regjeringen vil følge opp rapporten i forbindelse med statsbudsjettet for 2010.

Kunnskapsdepartementet mener det er behov for en systematisk gjennomgang av kompetansekrav til veiledere. Veilederne vil ha ulike kompetansebehov avhengig av hvilken sektor og hvilket utdanningsnivå de arbeider innenfor. Samtidig er det nødvendig med noen grunnleggende kompetansekrav knyttet til kunnskap om utdanning og arbeidsliv, og til metodebruk. Utredningen som er gjort om en nasjonal koordinerende enhet for karriereveiledning, peker på behovet for å tydeliggjøre hva som bør gjelde for alle veiledere, og hva som gjelder spesielt for ulike sektorer og nivåer. Kunnskapsdepartementet vil derfor, gjennom den kommende nasjonale enheten for karriereveiledning, sette i gang et utviklingsarbeid på dette området.

Regjeringen vil

• vurdere å opprette en nasjonal enhet for karriereveiledning